社会工作介入社会救助:策略与方法 杨荣 北京工业大学人文学院/首都社会建设与社会管理协同创新中心,北京100022) 摘要:社会工作介入社会救助,不仅促使社会工作回归其专业本意,彰显其专业价值,而且推动社会 救助从物质救助迈向社会服务,标志着我国社会救助理念和发展模式的转型。本文对当前我国社会工作介入 社会救助的必要性和可行性进行了分析,提出理念介入、岗位介入、机构介入、项目介入等策略方法,并就 健全完善体制机制、保障措施、监督评估等提出政策建议 关键词:社会工作:社会救助:介入策略 作者简介:杨荣(1971—),女,陕西宝鸡人,北京工业大学人文学院、首都社会建设与社会管理协同 创新中心副教授,主要从事社会工作、社会政策及社区建设研究 中图分类号:C913文献标识码:A文章编号:1001-4403014)4-002906收稿日期:2014-05-19 《社会救助暂行办法》①规定,县级以上地方工作是推动我国社会救助从收入救助向服务救助 人民政府应当发挥社会工作服务机构和社会工转型的重要助力,也是实现发展型社会救助政策 作者的作用,为社会救助对象提供社会融入、能目标的重要工具。 力提升、心理疏导等专业服务。这一规定预示着 社会救助不再是单纯的物质救助,而要包括更多 社工服务缺失是当前我国社会救助 的社会服务内容。在西方发达国家,社会服务一面临的突出问题 般是指由政府或非营利组织为公民提供的、非现 早在中国共产党建政初期,我国就开始探索 金形式的、具有社会福利性质的个人或社区服建立社会救助制度,较早实施的救助项目包括针 务。16这种服务不是直接的现金转移,而是一种对农村“三无人员”②的五保供养、针对城市贫困 服务为内容的实务转移,包括生活照料、家庭人群的临时救济和定期定量救济等。改革开放以 调解、资源链接、心理辅导等,从贫困治理的角来,伴随着市场经济体制的逐步建立健全,以实 度看,具有物质救助所无法比拟的价值和意义。施城市居民最低生活保障为肇始,我国的社会救 由于社会服务的主要提供者是社会工作服务机构助进入一个新阶段,先后建立了农村低保、受灾 和社会工作者,因此在英文文献中,在一些特定人员救助、城乡医疗救助、教育救助、住房救助 的语境之下,社会服务与社会工作或者社会照顾就业救助、临时救助等制度,从而构建了一个项 的是同一类服务。[2从这个意义上说,社会目完整、内容齐全、程序规范、对象明确的社会 《社会救助暂行办法》(国务院第649号令)于2014年2月21日颁布,5月1日正式施行 ②指无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人,或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老 年人、残疾人或者未满16周岁的村民
·29· 社会工作介入社会救助：策略与方法 杨 荣 （北京工业大学 人文学院/首都社会建设与社会管理协同创新中心，北京 100022） 摘 要：社会工作介入社会救助，不仅促使社会工作回归其专业本意，彰显其专业价值，而且推动社会 救助从物质救助迈向社会服务，标志着我国社会救助理念和发展模式的转型。本文对当前我国社会工作介入 社会救助的必要性和可行性进行了分析，提出理念介入、岗位介入、机构介入、项目介入等策略方法，并就 健全完善体制机制、保障措施、监督评估等提出政策建议。 关键词：社会工作；社会救助；介入策略 作者简介：杨荣（1971— ），女，陕西宝鸡人，北京工业大学人文学院、首都社会建设与社会管理协同 创新中心副教授，主要从事社会工作、社会政策及社区建设研究。 中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1001-4403(2014)04-0029-06 收稿日期：2014-05-19 《社会救助暂行办法》①规定，县级以上地方 人民政府应当发挥社会工作服务机构和社会工 作者的作用，为社会救助对象提供社会融入、能 力提升、心理疏导等专业服务。这一规定预示着 社会救助不再是单纯的物质救助，而要包括更多 的社会服务内容。在西方发达国家，社会服务一 般是指由政府或非营利组织为公民提供的、非现 金形式的、具有社会福利性质的个人或社区服 务。［1］6这种服务不是直接的现金转移，而是一种 以服务为内容的实务转移，包括生活照料、家庭 调解、资源链接、心理辅导等，从贫困治理的角 度看，具有物质救助所无法比拟的价值和意义。 由于社会服务的主要提供者是社会工作服务机构 和社会工作者，因此在英文文献中，在一些特定 的语境之下，社会服务与社会工作或者社会照顾 指的是同一类服务。［2］269从这个意义上说，社会 工作是推动我国社会救助从收入救助向服务救助 转型的重要助力，也是实现发展型社会救助政策 目标的重要工具。 一、社工服务缺失是当前我国社会救助 面临的突出问题 早在中国共产党建政初期，我国就开始探索 建立社会救助制度，较早实施的救助项目包括针 对农村“三无人员”②的五保供养、针对城市贫困 人群的临时救济和定期定量救济等。改革开放以 来，伴随着市场经济体制的逐步建立健全，以实 施城市居民最低生活保障为肇始，我国的社会救 助进入一个新阶段，先后建立了农村低保、受灾 人员救助、城乡医疗救助、教育救助、住房救助、 就业救助、临时救助等制度，从而构建了一个项 目完整、内容齐全、程序规范、对象明确的社会 ①《社会救助暂行办法》（国务院第649号令）于2014年2月21日颁布，5月1日正式施行。 ②指无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老 年人、残疾人或者未满16周岁的村民
蘇州大摩謦報哲学社会科学版2014 救助制度体系。截至2013年底,全国城乡低保共象并存。五是缺乏专业技能。社会救助以家计调 救助了7443万人,全年支出资金1566亿元:农查为基础,政策性、技术性强。基层社会救助经 村五保供养人数538万,支出资金174亿元:医办机构的缺失和从业人员的能力水平限制了社会 疗救助共实施1亿人次,支出资金257亿元:临救助的专业性,进而影响了社会救助的管理水平 时救助实施3937万户次,支出资金934亿元 社会救助之所以产生上述问题,除了受救助 住房、教育、就业等方面的救助对象和支出资金理念、制度环境、社会发展阶段影响外,社工服 都在同步增长。2007—2013年,我国用于最低务的缺失是重要原因。从国际上看,社会工作与 生活保障、农村五保供养、医疗救助方面的资金社会救助具有同源性,也可以说是伴随着近现代 支出达到8749.4亿元,占全国财政支出总额的社会救助事业的发展而萌芽、发育,并逐步走向 134%。①经过多年努力,社会救助已经发展为我专业化服务道路的。社会救助是社会工作的原 国贫困治理领域最重要的制度安排,在保障困难点,也是其核心理念。早在18、19世纪,德国的 群众基本生活、维护基层社会稳定、促进社会公汉堡市和爱尔伯福市就先后建立了家庭探访( 平正义等方面发挥着越来越重要的作用。 视为家计调查的前身)、定期回访、鼓励就业、最 但从发生学上看,我国的社会救助具有明显低救助、根据收入提供救助等制度,并且请当地 的功利性色彩。也就是说,每一个项目的实施,熟悉情况的居民担任义务赈济员,政府与民间共 每一项制度的建立都是为了解决最突出的现实问同研究贫困家庭的不同情况,有针对性地提出救 题,缺乏长远的战略规划和顶层制度设计。例如,助方案。从18世纪中叶开始,英美各国相继建立 1999年全面推行城市低保制度是为了配合经济慈善组织会社,开展睦邻组织运动。慈善组织会 结构调整,为下岗失业人员提供基本生活保障:社是民间组织,通过构筑组织网络,协调相关慈 2007年全面建立农村低保制度是为了增加农民收善资源,从物质、教育、就业、心理等各个方面 入、缓解城乡收入差距:2009年全面推行医疗救为穷人提供救助:睦邻组织运动则以社区改造为 助是为了配合实施新一轮医药卫生体制改革,解前提,把发放款物的简单型社会救助发展为对贫 决穷人的看病就医问题:等等。近年来,随着社困者精神的关怀和对贫困者社区环境的改造。由 会环境的发展变化,个人权利意识不断张扬,低此,社会救助和社会工作均得到了长足发展。特 保等公共服务的社会关注度越来越高,城镇化及别是慈善组织会社运用统一的理念协调组织慈 户籍制度改革持续推进等,都对社会救助提出了善救济事业,为形成具有共同价值和统一概念范 新的挑战,折射出制度本身的内在缺陷。一是缺畴的社会工作专业体系创造了条件,是社会工作 乏制度整合。虽然建立了低保、五保、医疗、教育、实现专业化的一个重要实践基础。[3331发展到 住房、就业等方面的救助制度,但没有统一的部今天,社会工作已经形成多层次、宽领域、广覆 门管理,各项制度之间衔接配套不够,从救助对盖的学科体系,以贫困群体或极易陷入贫困的弱 象到救助标准,从救助程序到救助管理,制度“碎势人群为对象,通过个案工作、小组工作、社区 片化”明显。二是缺乏社会参与。以低保为核心的工作等专业方法,提升个人能力、增进社会资本 社会救助由政府制定政策并负责实施,慈善组织、促进社会融入、摆脱或避免陷入贫困等。但就我 社工机构等社会力量发挥的作用相当有限。政府国而言,社会工作与社会救助没能实现有效的结 在最初实施社会救助时就缺乏引导、培育、发展合。我国的社会救助从一开始就将社会工作排除 民间救助性社会资源的意识,没有广泛动员社会在外,主要由政府承担责任,且以直接的现金救 力量共同参与贫困治理。三是缺乏城乡统筹。各助为主,忽视了社工服务的价值和功能。由此带 项社会救助制度在建立时,都是基于城乡分割的来多方面的不利影响。一是社工服务的缺失使得 现状,不仅城市居民和农村居民享受不同的社会政府救助仅关注物质层面的帮扶,少有心理抚 救助待遇,而且居民一旦离开户籍地,基本上就慰。大量研究表明,贫困人群易形成封闭、自卑、 脱离了社会救助的视野,很难被纳入救助范围。不求进取的心理趋向,进而在价值观念、工作态 是缺乏就业激励。基于补差型低保制度设计 救助对象退出机制不健全,有劳动能力的救助对 ①根据民政部网站(htp:WW,mca. goV. cn)有关统计数据 象就业动力不足,“贫困陷阱”和“福利依赖”现计算
·30· 哲学社会科学版 2014.4 救助制度体系。截至2013年底，全国城乡低保共 救助了7 443万人，全年支出资金1 566亿元；农 村五保供养人数538万，支出资金174亿元；医 疗救助共实施1亿人次，支出资金257亿元；临 时救助实施 3 937 万户次，支出资金 93.4 亿元。 住房、教育、就业等方面的救助对象和支出资金 都在同步增长。2007—2013 年，我国用于最低 生活保障、农村五保供养、医疗救助方面的资金 支出达到 8 749.4 亿元，占全国财政支出总额的 1.34%。①经过多年努力，社会救助已经发展为我 国贫困治理领域最重要的制度安排，在保障困难 群众基本生活、维护基层社会稳定、促进社会公 平正义等方面发挥着越来越重要的作用。 但从发生学上看，我国的社会救助具有明显 的功利性色彩。也就是说，每一个项目的实施， 每一项制度的建立都是为了解决最突出的现实问 题，缺乏长远的战略规划和顶层制度设计。例如， 1999年全面推行城市低保制度是为了配合经济 结构调整，为下岗失业人员提供基本生活保障； 2007年全面建立农村低保制度是为了增加农民收 入、缓解城乡收入差距；2009年全面推行医疗救 助是为了配合实施新一轮医药卫生体制改革，解 决穷人的看病就医问题；等等。近年来，随着社 会环境的发展变化，个人权利意识不断张扬，低 保等公共服务的社会关注度越来越高，城镇化及 户籍制度改革持续推进等，都对社会救助提出了 新的挑战，折射出制度本身的内在缺陷。一是缺 乏制度整合。虽然建立了低保、五保、医疗、教育、 住房、就业等方面的救助制度，但没有统一的部 门管理，各项制度之间衔接配套不够，从救助对 象到救助标准，从救助程序到救助管理，制度“碎 片化”明显。二是缺乏社会参与。以低保为核心的 社会救助由政府制定政策并负责实施，慈善组织、 社工机构等社会力量发挥的作用相当有限。政府 在最初实施社会救助时就缺乏引导、培育、发展 民间救助性社会资源的意识，没有广泛动员社会 力量共同参与贫困治理。三是缺乏城乡统筹。各 项社会救助制度在建立时，都是基于城乡分割的 现状，不仅城市居民和农村居民享受不同的社会 救助待遇，而且居民一旦离开户籍地，基本上就 脱离了社会救助的视野，很难被纳入救助范围。 四是缺乏就业激励。基于补差型低保制度设计， 救助对象退出机制不健全，有劳动能力的救助对 象就业动力不足，“贫困陷阱”和“福利依赖”现 象并存。五是缺乏专业技能。社会救助以家计调 查为基础，政策性、技术性强。基层社会救助经 办机构的缺失和从业人员的能力水平限制了社会 救助的专业性，进而影响了社会救助的管理水平。 社会救助之所以产生上述问题，除了受救助 理念、制度环境、社会发展阶段影响外，社工服 务的缺失是重要原因。从国际上看，社会工作与 社会救助具有同源性，也可以说是伴随着近现代 社会救助事业的发展而萌芽、发育，并逐步走向 专业化服务道路的。社会救助是社会工作的原 点，也是其核心理念。早在 18、19 世纪，德国的 汉堡市和爱尔伯福市就先后建立了家庭探访（可 视为家计调查的前身）、定期回访、鼓励就业、最 低救助、根据收入提供救助等制度，并且请当地 熟悉情况的居民担任义务赈济员，政府与民间共 同研究贫困家庭的不同情况，有针对性地提出救 助方案。从18世纪中叶开始，英美各国相继建立 慈善组织会社，开展睦邻组织运动。慈善组织会 社是民间组织，通过构筑组织网络，协调相关慈 善资源，从物质、教育、就业、心理等各个方面 为穷人提供救助；睦邻组织运动则以社区改造为 前提，把发放款物的简单型社会救助发展为对贫 困者精神的关怀和对贫困者社区环境的改造。由 此，社会救助和社会工作均得到了长足发展。特 别是慈善组织会社运用统一的理念协调组织慈 善救济事业，为形成具有共同价值和统一概念范 畴的社会工作专业体系创造了条件，是社会工作 实现专业化的一个重要实践基础。［3］30-31发展到 今天，社会工作已经形成多层次、宽领域、广覆 盖的学科体系，以贫困群体或极易陷入贫困的弱 势人群为对象，通过个案工作、小组工作、社区 工作等专业方法，提升个人能力、增进社会资本、 促进社会融入、摆脱或避免陷入贫困等。但就我 国而言，社会工作与社会救助没能实现有效的结 合。我国的社会救助从一开始就将社会工作排除 在外，主要由政府承担责任，且以直接的现金救 助为主，忽视了社工服务的价值和功能。由此带 来多方面的不利影响。一是社工服务的缺失使得 政府救助仅关注物质层面的帮扶，少有心理抚 慰。大量研究表明，贫困人群易形成封闭、自卑、 不求进取的心理趋向，进而在价值观念、工作态 ①根据民政部网站（http：//www.mca.gov.cn）有关统计数据 计算
社会工作介入社会救助:策略与方法 度、社会行为乃至家庭行为等方面都形成一种非 优选择。[435在这种心理状态下形成的贫困文化 社会工作介入社会救助的原则和策 不仅无助于贫困者脱贫,反而有可能造成贫困向 略选择 下一代的传递。二是社工服务的缺失使得救助对 改革开放后的相当长时期,我国的社会工作 象的发展问题无暇顾及。救助行政部门仅关注救处于“消沉”状态,无论是专业教育还是实务发 助政策的落实,保证救助金及时、足额发放到位,展,都“波澜不惊”。直到2006年中共十六届六中 而不会去考虑救助对象的发展,并为之设计差异全会提出“建设一支宏大的社会工作人才队伍”, 化的救助策略,链接相关资源。而贫困人口在信社会工作才迎来了发展的春天。特别是专业社工 息获取上天然处于劣势,对他们来讲,非常需要才队伍和民办社工机构的发展为社会工作介入 有人帮助他们收集、分析、研判这些信息,并结社会救助提供了基础条件和支撑平台。据统计 合自己的情况作出申请或不申请、向什么机构申目前全国己有289所大学设立了社会工作本科专 请这样的救助决定,以使自己所获取的救助资源业(BSW),61所高校设立了社会工作硕士专业 在符合规定的情况下最大化。三是社工服务的缺(MSW),每年培养约1.5万名社会工作专业本科 失使得贫困家庭的生活质量难以提高。财产少、及硕士研究生。基层社区、福利机构、社会组织 收入少、可支配的资源有限是贫困家庭的共性,和相关领域事业单位中开发设置的社会工作岗位 由此引发不少婚姻关系、子女教育、家庭冲突等不断增加,目前全国已达8万多个。民办社工机 方面问题。可见,只有社工服务才能够从救助对构从无到有,发展迅速,2013年新增1306家,全 象的具体情况出发,分析其问题产生的根源,并国总量达到2452家。建立并实施社会工作者职 且在帮助其解决现实问题的同时,提高其家庭生业资格考试制度。截至2013年底,全国已有36万 活质量。 多名社会工作专业人才,其中通过国家社会工作 事实上,救助对象的需求是多方面的,物质者职业水平考试人员123833名(含社会工作师 帮助仅仅是一个方面,情感慰藉、能力提升、资源31183名、助理社会工作师91901名)。①根据规 链接、机会获得等方面的需求也非常旺盛。民政划,到2015年,社会工作专业人才总量将增加到 部课题组2007年对河北廊坊等地的调查发现,在50万人,其中具有社会工作师职业水平证书或达 城市低保对象中,93.2%的人感到“孤独和沮丧”,到同等能力素质的中级社会工作专业人才达到5万 28.4%的人认为生活会变得更糟,38%的人认为人,具有高级社会工作师职业水平证书或达到同等 “无法通过自己的努力摆脱困境”[5。笔者2011年能力素质的高级社会工作专业人才达到1万人。到 在北京市东城区、朝阳区、延庆县的问卷调查也2020年,社会工作专业人才总量增加到145万人 发现,62.7%的救助对象对找到一份不错的工作其中中级社会工作专业人才达到20万人、高级社 缺乏信心,39.5%的救助对象认为“社区里有人会工作专业人才达到3万人。81 看不起他们”,近20%的受访对象感到家庭关系 社会工作介入社会救助,不是两项工作简单 紧张,52.5%的受访对象缺乏正常的邻里交往。[6的整合、衔接或协同,而是理念、制度、机制、知 2013年民政部的另一项调查显示,49.99%的城市识和技巧上的融合。真正的介入,应当是深深的 保对象感到心情一般或心情较差:10.8%的低嵌入,也可以说根植于社会救助内部,成为社会 保对象感受到了明显的社会排斥:16.9%的低保救助的一部分。通过社会工作增强社会救助对 对象与社区关系相处不融洽:农村低保对象中感象的社会功能一一包括单独的个人,也包括特定 到心情一般或较差的占到38.8%,明显感到社会群体中的个人,最终实现“恢复受损的能力、提 排斥的占11.%%,与社区关系不融洽的低保对象供个人资源和社会资源、预防社会功能失调”的 占11.34%。印7上述调查结果表明,困难家庭在继目标,[97这当然也是社会救助追求的目标。 续渴求直接现金等物质帮扶的同时,对链接资源 (一)社会工作介入社会救助应遵循四个原则 能力提升、心理慰藉、社会融入等方面的非现金 (1)维护贫困者基本权益。专业社会工作在 助需求正在变得越来越强烈,迫切需要通过社服务贫困家庭时,必须坚持以人为本,注重对贫 工服务,缓解心理上的焦虑、失落和不满,减 社会排斥,重塑生活信心。 ①数据来源:民政部网站(htp:wW,mca.gov.cn)
·31· 社会工作介入社会救助：策略与方法 度、社会行为乃至家庭行为等方面都形成一种非 优选择。［4］35在这种心理状态下形成的贫困文化 不仅无助于贫困者脱贫，反而有可能造成贫困向 下一代的传递。二是社工服务的缺失使得救助对 象的发展问题无暇顾及。救助行政部门仅关注救 助政策的落实，保证救助金及时、足额发放到位， 而不会去考虑救助对象的发展，并为之设计差异 化的救助策略，链接相关资源。而贫困人口在信 息获取上天然处于劣势，对他们来讲，非常需要 有人帮助他们收集、分析、研判这些信息，并结 合自己的情况作出申请或不申请、向什么机构申 请这样的救助决定，以使自己所获取的救助资源 在符合规定的情况下最大化。三是社工服务的缺 失使得贫困家庭的生活质量难以提高。财产少、 收入少、可支配的资源有限是贫困家庭的共性， 由此引发不少婚姻关系、子女教育、家庭冲突等 方面问题。可见，只有社工服务才能够从救助对 象的具体情况出发，分析其问题产生的根源，并 且在帮助其解决现实问题的同时，提高其家庭生 活质量。 事实上，救助对象的需求是多方面的，物质 帮助仅仅是一个方面，情感慰藉、能力提升、资源 链接、机会获得等方面的需求也非常旺盛。民政 部课题组2007年对河北廊坊等地的调查发现，在 城市低保对象中，93.2%的人感到“孤独和沮丧”， 28.4%的人认为生活会变得更糟，38%的人认为 “无法通过自己的努力摆脱困境”［5］。笔者2011年 在北京市东城区、朝阳区、延庆县的问卷调查也 发现，62.7%的救助对象对找到一份不错的工作 缺乏信心，39.5%的救助对象认为“社区里有人 看不起他们”，近20%的受访对象感到家庭关系 紧张，52.5%的受访对象缺乏正常的邻里交往。［6］ 2013年民政部的另一项调查显示，49.99%的城市 低保对象感到心情一般或心情较差；10.8%的低 保对象感受到了明显的社会排斥；16.9%的低保 对象与社区关系相处不融洽；农村低保对象中感 到心情一般或较差的占到38.8%，明显感到社会 排斥的占11.9%，与社区关系不融洽的低保对象 占11.34%。［7］上述调查结果表明，困难家庭在继 续渴求直接现金等物质帮扶的同时，对链接资源、 能力提升、心理慰藉、社会融入等方面的非现金 救助需求正在变得越来越强烈，迫切需要通过社 工服务，缓解心理上的焦虑、失落和不满，减少 社会排斥，重塑生活信心。 二、社会工作介入社会救助的原则和策 略选择 改革开放后的相当长时期，我国的社会工作 处于“消沉”状态，无论是专业教育还是实务发 展，都“波澜不惊”。直到2006年中共十六届六中 全会提出“建设一支宏大的社会工作人才队伍”， 社会工作才迎来了发展的春天。特别是专业社工 人才队伍和民办社工机构的发展为社会工作介入 社会救助提供了基础条件和支撑平台。据统计， 目前全国已有289所大学设立了社会工作本科专 业（BSW），61所高校设立了社会工作硕士专业 （MSW），每年培养约1.5万名社会工作专业本科 及硕士研究生。基层社区、福利机构、社会组织 和相关领域事业单位中开发设置的社会工作岗位 不断增加，目前全国已达8万多个。民办社工机 构从无到有，发展迅速，2013年新增1 306家，全 国总量达到2 452家。建立并实施社会工作者职 业资格考试制度。截至2013年底，全国已有36万 多名社会工作专业人才，其中通过国家社会工作 者职业水平考试人员123 833名（含社会工作师 31 183名、助理社会工作师91 901名）。①根据规 划，到2015年，社会工作专业人才总量将增加到 50万人，其中具有社会工作师职业水平证书或达 到同等能力素质的中级社会工作专业人才达到5万 人，具有高级社会工作师职业水平证书或达到同等 能力素质的高级社会工作专业人才达到1万人。到 2020年，社会工作专业人才总量增加到145万人， 其中中级社会工作专业人才达到20万人、高级社 会工作专业人才达到3万人。［8］ 社会工作介入社会救助，不是两项工作简单 的整合、衔接或协同，而是理念、制度、机制、知 识和技巧上的融合。真正的介入，应当是深深的 嵌入，也可以说根植于社会救助内部，成为社会 救助的一部分。通过社会工作增强社会救助对 象的社会功能——包括单独的个人，也包括特定 群体中的个人，最终实现“恢复受损的能力、提 供个人资源和社会资源、预防社会功能失调”的 目标，［9］7这当然也是社会救助追求的目标。 （一）社会工作介入社会救助应遵循四个原则 （1）维护贫困者基本权益。专业社会工作在 服务贫困家庭时，必须坚持以人为本，注重对贫 ①数据来源：民政部网站（http：//www.mca.gov.cn）
蘇州大摩謦報哲学社会科学版2014 困者的人文关怀必须从贫困者的实际需求出发,象参与社区活动、寻求非政府救助资源等等。需 帮助他们向政府及慈善组织申请物质救助,同时要注意的是,在社会工作介入社会救助这个问题 提供各种非物质服务:必须注重保护贫困者的基上,不能采取非此即彼的“二分法”,也就是要尽 本权益,从“公民权利”的视角去审视救助和服务力避免“两张皮”现象,努力将两者的价值、知识 的内容,并及时调整:必须将人文关怀贯穿到救和技巧建构在同一平台之上,形成对话和融合的 助和服务的各个环节和各个方面,让贫困者真正基础。关于具体的介入策略,根据已有知识和实 感受到政府和社会的关爱,并且要避免以损害贫务经验,主要有以下四种模式可供选择 困者的其他权利来换取救助和服务 (二)策略选择 (2)以满足精神需求和社会需求为重点。对 1.理念介入 贫困者而言,最需要专业社工帮助解决的当属物 社会工作介入社会救助,首先需要将社会工 质需求。因此,专业社工必须熟悉政策,能够帮作的价值理念植入社会救助。现代社会工作是以 助贫困者链接到政府救助资源和慈善资源。但利他主义为指导,以科学的知识为基础,运用科 是,专业社工最需要关注的应当是贫困者的精神学的方法进行的职业性的助人服务活动。101“助 需求和社会需求,这是相对复杂的需求,也是需人自助”是专业社会工作的核心价值理念,它从 要专业知识和技巧才能满足的需求。介入重点是利他主义出发,强调平等对待每一个救助对象、 解决贫困者心理层面的问题,帮助建构新的人际维护其人格尊严,并且相信每个人都有自己独特 关系,改善外部环境,增进社会参与,减少社会的个性,都存在着自我改变、成长和不断进步的 潜能。当前,我国的社会救助仍处于典型的政策 (3)注重赋权。专业社工服务必须坚持“助人救助阶段,工作人员开展救助活动主要基于行政 自助”的原则,采用适宜的社会工作方法和技巧,职责的要求,缺乏价值理念指引,因而在救助实 将“问题视角”转化为“优势视角”,注重评估、挖践中仅强调政策落实情况,较少关注救助对象的 掘、培育和激发贫困者的潜能,增强他们的自我多元需求,更不会关注救助对象的自我能力提升。 能力。通过教育培训提升贫困者的人力资本,通社会工作秉持平等助人理念,承认人的潜能和权 过加强贫困者的社会交往、人际关系、社会参与利,并且努力了解救助对象的不同需求,为他们 ,丰富社会资本,进而提高贫困者个人和群体创造各种机会。社工理念指引下的社会救助, 的社会及政治能力,使贫困者在社区和社会公共不再是怜悯、同情,甚至行政职责,而是出于自 事务中有更大的发言权,最终提高贫困者的基本我的价值追求,是一种责任:这样的社会救助, 素质和能力,最大限度地发掘他们的潜能,帮助将会尊重并重视每一位救助对象,进而激发他们 他们摆脱困境 的主观能动性,使他们从受助者转变为“自我救 (4)重在解决社会问题。贫困的背后是社会助者”,并有可能通过自身的努力改变现有处境 问题。专业社工服务虽从个案入手,针对的是贫从而实现其个人的发展。113通过学习、培训等 困者个人及其家庭,但同时应注意挖掘造成案主方法,旨在使社会救助从业人员理解、认同、逐 贫困的社会因素,总结归纳社区及社会中存在的步具备社会工作理念,并将之内化为自己的价值 般性问题,并提出改进或解决的方案,提供给追求,体现在日常工作中;使救助经办机构更好 社区、地方政府或相关社会组织,为最终解决社地了解救助对象的需求,积极组织并有效传输资 会问题作出努力。 源、提供服务,其结果是促进救助对象实现从受 从具体的救助行为看,社会工作几乎可以介助到自助的转变,变消极救助为积极救助,最终 入所有的社会救助环节,比如帮助贫困者提出救实现社会工作理念与社会救助的融合。 助申请、救助对象的资格审查、救助对象的日常 2.岗位介入 态管理和退出、促进救助对象就业、开展救助 在社会救助经办机构中设置社会工作岗位 效果评估、协助宣传社会救助政策等。同时,社给专业社工以适当的薪酬待遇和职业发展空 会工作又可以提供一些社会救助行政无法开展的使之逐步获得社会认同,这是社会工作介入社会 服务,比如贫困者救助需求调查、陪护及子女学救助的又一重要途径,不仅可以将社会工作的价 习辅导、就业指导和职业介绍、鼓励引导救助对值理念和技巧方法直接运用到社会救助中来,而
·32· 哲学社会科学版 2014.4 困者的人文关怀；必须从贫困者的实际需求出发， 帮助他们向政府及慈善组织申请物质救助，同时 提供各种非物质服务；必须注重保护贫困者的基 本权益，从“公民权利”的视角去审视救助和服务 的内容，并及时调整；必须将人文关怀贯穿到救 助和服务的各个环节和各个方面，让贫困者真正 感受到政府和社会的关爱，并且要避免以损害贫 困者的其他权利来换取救助和服务。 （2）以满足精神需求和社会需求为重点。对 贫困者而言，最需要专业社工帮助解决的当属物 质需求。因此，专业社工必须熟悉政策，能够帮 助贫困者链接到政府救助资源和慈善资源。但 是，专业社工最需要关注的应当是贫困者的精神 需求和社会需求，这是相对复杂的需求，也是需 要专业知识和技巧才能满足的需求。介入重点是 解决贫困者心理层面的问题，帮助建构新的人际 关系，改善外部环境，增进社会参与，减少社会 排斥。 （3）注重赋权。专业社工服务必须坚持“助人 自助”的原则，采用适宜的社会工作方法和技巧， 将“问题视角”转化为“优势视角”，注重评估、挖 掘、培育和激发贫困者的潜能，增强他们的自我 能力。通过教育培训提升贫困者的人力资本，通 过加强贫困者的社会交往、人际关系、社会参与 等，丰富社会资本，进而提高贫困者个人和群体 的社会及政治能力，使贫困者在社区和社会公共 事务中有更大的发言权，最终提高贫困者的基本 素质和能力，最大限度地发掘他们的潜能，帮助 他们摆脱困境。 （4）重在解决社会问题。贫困的背后是社会 问题。专业社工服务虽从个案入手，针对的是贫 困者个人及其家庭，但同时应注意挖掘造成案主 贫困的社会因素，总结归纳社区及社会中存在的 一般性问题，并提出改进或解决的方案，提供给 社区、地方政府或相关社会组织，为最终解决社 会问题作出努力。 从具体的救助行为看，社会工作几乎可以介 入所有的社会救助环节，比如帮助贫困者提出救 助申请、救助对象的资格审查、救助对象的日常 动态管理和退出、促进救助对象就业、开展救助 效果评估、协助宣传社会救助政策等。同时，社 会工作又可以提供一些社会救助行政无法开展的 服务，比如贫困者救助需求调查、陪护及子女学 习辅导、就业指导和职业介绍、鼓励引导救助对 象参与社区活动、寻求非政府救助资源等等。需 要注意的是，在社会工作介入社会救助这个问题 上，不能采取非此即彼的“二分法”，也就是要尽 力避免“两张皮”现象，努力将两者的价值、知识 和技巧建构在同一平台之上，形成对话和融合的 基础。关于具体的介入策略，根据已有知识和实 务经验，主要有以下四种模式可供选择。 （二）策略选择 1.理念介入 社会工作介入社会救助，首先需要将社会工 作的价值理念植入社会救助。现代社会工作是以 利他主义为指导，以科学的知识为基础，运用科 学的方法进行的职业性的助人服务活动。［10］“5 助 人自助”是专业社会工作的核心价值理念，它从 利他主义出发，强调平等对待每一个救助对象、 维护其人格尊严，并且相信每个人都有自己独特 的个性，都存在着自我改变、成长和不断进步的 潜能。当前，我国的社会救助仍处于典型的政策 救助阶段，工作人员开展救助活动主要基于行政 职责的要求，缺乏价值理念指引，因而在救助实 践中仅强调政策落实情况，较少关注救助对象的 多元需求，更不会关注救助对象的自我能力提升。 社会工作秉持平等助人理念，承认人的潜能和权 利，并且努力了解救助对象的不同需求，为他们 创造各种机会。社工理念指引下的社会救助，将 不再是怜悯、同情，甚至行政职责，而是出于自 我的价值追求，是一种责任；这样的社会救助， 将会尊重并重视每一位救助对象，进而激发他们 的主观能动性，使他们从受助者转变为“自我救 助者”，并有可能通过自身的努力改变现有处境， 从而实现其个人的发展。［11］13通过学习、培训等 方法，旨在使社会救助从业人员理解、认同、逐 步具备社会工作理念，并将之内化为自己的价值 追求，体现在日常工作中；使救助经办机构更好 地了解救助对象的需求，积极组织并有效传输资 源、提供服务，其结果是促进救助对象实现从受 助到自助的转变，变消极救助为积极救助，最终 实现社会工作理念与社会救助的融合。 2.岗位介入 在社会救助经办机构中设置社会工作岗位， 给专业社工以适当的薪酬待遇和职业发展空间， 使之逐步获得社会认同，这是社会工作介入社会 救助的又一重要途径，不仅可以将社会工作的价 值理念和技巧方法直接运用到社会救助中来，而
社会工作介入社会救助:策略与方法 且有利于促进社会工作的职业化。随着社会救助供服务。社工运用个案、小组、社区等专业方法, 事业的发展壮大,救助对象不断増加,救助内容协助街道整合资源、搭建平台、促进救助工作的 不断扩展,资金投入大幅增长,县、乡两级社会发展。进驻第一年,阳光社工就开展探访500余 助经办机构也得到了加强。湖南、江西等地在次,重点跟进个案30个,专业小组40多期,社区 县级普遍成立社会救助局,重庆、山东等地成立团康10余次,在促进社会救助政策落实、鼓励救 低保管理中心,黑龙江、宁夏等地在乡镇设立公助对象自强自立、缓解福利依赖、满足救助对象 共服务中心等;同时,2012年以来,各地还加强多方面需求等方面发挥了重要作用。131280《社 了救助申请家庭经济状况核对机制建设,已有20会救助暂行办法》第五十四条规定:“县级以上 多个省份、30%的县级初步建立了核对机构。社地方人民政府可以将社会救助中的具体服务事项 会救助经办机构的健全完善为开发设置社会工作通过委托、承包、采购等方式,向社会力量购买 岗位提供了可能。在经办机构中设置社会工作岗服务。”这一规定,为机构介入社会救助提供了法 可采取以下两种方式:一是纳入现有编制,与规依据 其他工作人员同薪同酬,一并管理:二是采取购 买服务的方式,聘用合格人员承担岗位任务。社 促进社会工作介入社会救助的体制 会工作岗位应要求社工秉持专业理念开展工作 机制 将社会工作理念、技巧和方法逐步融汇到日常救 从我国贫困治理的发展方向看,在社会救助 助工作中。 中引入社会工作是一个必然的选择。一方面,我 3项目介入 国的专业社工人才队伍将继续发展壮大,社工理 项目介入是指通过设置具有明确目标的项念获得更多社会认同:另一方面,遵循《社会救 目,委托社工服务机构以承接项目的方式介入社助暂行办法》,社会救助将从简单的发钱发物转 会救助工作。一般由社会救助管理部门提岀项目变为赋权、增进社会资本和个人资产建设等综合 需求、目标、资金安排以及评估标准等,由社工性、注重发展的服务型救助。无论采取何种策略 服务机构具体设计项目并组织实施。江苏省张家或路径,社会工作都应当以制度化方式参与社会 港市民政局针对散居孤儿心理困境问题,委托张救助,唯有如此,才能确保社会工作介入社会救 家港市暨阳青少年发展事务所开展心理干预。该助的持久性和稳定性。因此,必须健全体制机制, 事务所设计了“左手有爱—一散居孤儿青春期成为社会工作介入社会救助提供制度化保障。 长援助”项目,针对青春期寄养孤儿开展“左手有 第一,培育民办社工机构。专业社工机构是 爱、我为我强”青春励志夏令营、“左手有爱、爱为救助对象提供专业化服务的重要载体,而民办 在手心”个案辅导、“左手有爱、无处不在”主题社工机构又是其主力军。社工机构发展不起来 生日会和“左手有爱、我要精彩”职业生涯指导冬社会工作介入社会救助就将成为无源之水。必须 令营等4个子项目服务,从心理需求、情感支撑、简化注册程序,完善税收减免、政策优惠、财政扶 能力提升等角度,引导他们正确认识成长中的困持等措施,为社工机构发展提供便利。可尝试建 惑,増强自身的社会适应能力。两年间共有190立孵化基地,从注册登记、项目场地、内部治理 余人次得到服务,实现了预期目标。[12项目介入运行监督等方面支持民办社工机构发展。同时 关键在于清晰的目标设定、翔实可行的项目方继续加强社会工作专业人才队伍建设,完善职业 案、专业的执行以及科学的监测评估 水平评价制度,为民办社工机构发展提供动力 4.机构介入 第二,健全政府购买社工服务制度。畅通政 机构介入是指社工服务机构整体参与到社会府购买社工服务的财政保障渠道,明确各级财政 救助工作中,并承担其中具体的救助事项或救助列支购买服务经费的责任:认真研究社会救助具 环节。广州市越秀区建设街道办事处以社会救助体事项,对其中适合社工承担的部分及时委托给 中心为基础,引入广州市阳光社会工作事务中心,社工机构或设置相应的社工岗位,并完善委托、 采取专业社工与民政专干相结合的方式,通过上承包、采购等流程。探索购买社工服务的标准、 门家访、心理疏导、家庭关系调适、危机介入等评估、监测及纠错机制,及时发现、解决存在的 手段,为低保家庭、边缘家庭和其他困难家庭提问题,完善相关制度安排。建立社工介入社会救
·33· 且有利于促进社会工作的职业化。随着社会救助 事业的发展壮大，救助对象不断增加，救助内容 不断扩展，资金投入大幅增长，县、乡两级社会 救助经办机构也得到了加强。湖南、江西等地在 县级普遍成立社会救助局，重庆、山东等地成立 低保管理中心，黑龙江、宁夏等地在乡镇设立公 共服务中心等；同时，2012年以来，各地还加强 了救助申请家庭经济状况核对机制建设，已有20 多个省份、30%的县级初步建立了核对机构。社 会救助经办机构的健全完善为开发设置社会工作 岗位提供了可能。在经办机构中设置社会工作岗 位可采取以下两种方式：一是纳入现有编制，与 其他工作人员同薪同酬，一并管理；二是采取购 买服务的方式，聘用合格人员承担岗位任务。社 会工作岗位应要求社工秉持专业理念开展工作， 将社会工作理念、技巧和方法逐步融汇到日常救 助工作中。 3.项目介入 项目介入是指通过设置具有明确目标的项 目，委托社工服务机构以承接项目的方式介入社 会救助工作。一般由社会救助管理部门提出项目 需求、目标、资金安排以及评估标准等，由社工 服务机构具体设计项目并组织实施。江苏省张家 港市民政局针对散居孤儿心理困境问题，委托张 家港市暨阳青少年发展事务所开展心理干预。该 事务所设计了“左手有爱——散居孤儿青春期成 长援助”项目，针对青春期寄养孤儿开展“左手有 爱、我为我强”青春励志夏令营、“左手有爱、爱 在手心”个案辅导、“左手有爱、无处不在”主题 生日会和“左手有爱、我要精彩”职业生涯指导冬 令营等4个子项目服务，从心理需求、情感支撑、 能力提升等角度，引导他们正确认识成长中的困 惑，增强自身的社会适应能力。两年间共有190 余人次得到服务，实现了预期目标。［12］项目介入 的关键在于清晰的目标设定、翔实可行的项目方 案、专业的执行以及科学的监测评估。 4.机构介入 机构介入是指社工服务机构整体参与到社会 救助工作中，并承担其中具体的救助事项或救助 环节。广州市越秀区建设街道办事处以社会救助 中心为基础，引入广州市阳光社会工作事务中心， 采取专业社工与民政专干相结合的方式，通过上 门家访、心理疏导、家庭关系调适、危机介入等 手段，为低保家庭、边缘家庭和其他困难家庭提 供服务。社工运用个案、小组、社区等专业方法， 协助街道整合资源、搭建平台、促进救助工作的 发展。进驻第一年，阳光社工就开展探访500余 次，重点跟进个案30个，专业小组40多期，社区 团康10余次，在促进社会救助政策落实、鼓励救 助对象自强自立、缓解福利依赖、满足救助对象 多方面需求等方面发挥了重要作用。［13］298-30 《0 社 会救助暂行办法》第五十四条规定：“县级以上 地方人民政府可以将社会救助中的具体服务事项 通过委托、承包、采购等方式，向社会力量购买 服务。”这一规定，为机构介入社会救助提供了法 规依据。 三、促进社会工作介入社会救助的体制 机制 从我国贫困治理的发展方向看，在社会救助 中引入社会工作是一个必然的选择。一方面，我 国的专业社工人才队伍将继续发展壮大，社工理 念获得更多社会认同；另一方面，遵循《社会救 助暂行办法》，社会救助将从简单的发钱发物转 变为赋权、增进社会资本和个人资产建设等综合 性、注重发展的服务型救助。无论采取何种策略 或路径，社会工作都应当以制度化方式参与社会 救助，唯有如此，才能确保社会工作介入社会救 助的持久性和稳定性。因此，必须健全体制机制， 为社会工作介入社会救助提供制度化保障。 第一，培育民办社工机构。专业社工机构是 为救助对象提供专业化服务的重要载体，而民办 社工机构又是其主力军。社工机构发展不起来， 社会工作介入社会救助就将成为无源之水。必须 简化注册程序，完善税收减免、政策优惠、财政扶 持等措施，为社工机构发展提供便利。可尝试建 立孵化基地，从注册登记、项目场地、内部治理、 运行监督等方面支持民办社工机构发展。同时， 继续加强社会工作专业人才队伍建设，完善职业 水平评价制度，为民办社工机构发展提供动力。 第二，健全政府购买社工服务制度。畅通政 府购买社工服务的财政保障渠道，明确各级财政 列支购买服务经费的责任；认真研究社会救助具 体事项，对其中适合社工承担的部分及时委托给 社工机构或设置相应的社工岗位，并完善委托、 承包、采购等流程。探索购买社工服务的标准、 评估、监测及纠错机制，及时发现、解决存在的 问题，完善相关制度安排。建立社工介入社会救 社会工作介入社会救助：策略与方法
蘇州大摩謦報哲学社会科学版2014 助的评价激励机制,开发评价指标体系和运行规作岗位。社工服务需求评估可按层级分别开展 范。社会救助行政部门要与社工机构建立伙伴关根据评估结果制定相应的促进政策。 系,充分信任、主动引入社工或社工机构,不断 第四,建立社会工作和社会救助资源共享机 提升救助服务能力。 制。利用现代信息技术,开发建设民办社工机构 第三,评估社会救助领域社工服务需求。《社数据库、专业社工人员数据库、社工服务项目库 会救助暂行办法》将“托底线、救急难”作为基本等,完善自下而上的社会救助信息管理系统,打 原则,可以此为切入点,准确评估、分析困难群造社会工作和社会救助信息分层共享平台,构建 众在遭遇急难事件,导致生活陷入困境时的社工系统对接、数据共享、互联互通的资源共享机制。 服务需求情况。需求评估是服务提供的必经环节资源共享机制的建立,不仅有利于社会救助经办 和前提,也是确保服务及时、准确提供的基础。机构选择专业社工机构、专业社工以及社工服务 可采取个案访谈、家庭走访、问卷调查等形式了项目,而且有利于社工机构或专业社工了解、评 解困难群众的社工服务需求,有针对性地设计社估、跟踪救助对象或救助机构需求,从而为社会 工服务项目、研究服务提供方式或开发相应的工工作介入社会救助奠定坚实的基础 参考文献 [1]王思斌.社会服务的结构与社会工作的责任[J东岳论丛,2014,(1) [2]陈永杰,社会服务的概念及其变迁[M]∥岳经纶,刘洪,黄绵文.社会服务.北京:中国社会出版社,2011 [3]王思斌,熊跃根,社会工作导论[M]北京:高等教育出版社,2004. 4]李军.中国城市反贫困论纲[M].北京:经济科学出版社,2004 [5]民政部课题组.社会救助系统社工岗位设置研究报告[R].北京:民政部最低生活保障司,200 [6]杨荣,宋国恺.北京市社会工作参与城市社会救助和服务贫困家庭研究报告[R].北京:北京工业大学社会工 作系,2011 [冂]民政部课题组中国城乡困难家庭社会政策支持系统建设数据分析报告[R].北京:民政部政策研究中心, 2013. [8]社会工作专业人才队伍建设中长期规划(2011-2020年)[N].中国社会报,2012-04-27 [9]0·威廉姆·法利,等.社会工作概论第九版[M].隋玉杰,等,译,北京:中国人民大学出版社2005 [10]王思斌.社会工作导论:第2版[M].北京:北京大学出版社,2011. [1]刘春燕.对自我救助的帮助[J.北京工业大学学报:社会科学版,2012,(5) [12]张家港.社工温暖贫困家庭青少年儿童[N].中国社会报,2014-03-28. [13]李东华,贾英,陈晓鸿,社会工作在社会救助领域的实务探索[M]∥米勇生社会救助与贫困治理,北京:中国 社会出版社,2011 [责任编辑:赵强]
·34· 哲学社会科学版 2014.4 助的评价激励机制，开发评价指标体系和运行规 范。社会救助行政部门要与社工机构建立伙伴关 系，充分信任、主动引入社工或社工机构，不断 提升救助服务能力。 第三，评估社会救助领域社工服务需求。《社 会救助暂行办法》将“托底线、救急难”作为基本 原则，可以此为切入点，准确评估、分析困难群 众在遭遇急难事件，导致生活陷入困境时的社工 服务需求情况。需求评估是服务提供的必经环节 和前提，也是确保服务及时、准确提供的基础。 可采取个案访谈、家庭走访、问卷调查等形式了 解困难群众的社工服务需求，有针对性地设计社 工服务项目、研究服务提供方式或开发相应的工 作岗位。社工服务需求评估可按层级分别开展， 根据评估结果制定相应的促进政策。 第四，建立社会工作和社会救助资源共享机 制。利用现代信息技术，开发建设民办社工机构 数据库、专业社工人员数据库、社工服务项目库 等，完善自下而上的社会救助信息管理系统，打 造社会工作和社会救助信息分层共享平台，构建 系统对接、数据共享、互联互通的资源共享机制。 资源共享机制的建立，不仅有利于社会救助经办 机构选择专业社工机构、专业社工以及社工服务 项目，而且有利于社工机构或专业社工了解、评 估、跟踪救助对象或救助机构需求，从而为社会 工作介入社会救助奠定坚实的基础。 参考文献 ［1］王思斌.社会服务的结构与社会工作的责任［J］.东岳论丛，2014，（1）. ［2］陈永杰.社会服务的概念及其变迁［M］//岳经纶，刘洪，黄绵文.社会服务.北京：中国社会出版社，2011. ［3］王思斌，熊跃根.社会工作导论［M］.北京：高等教育出版社，2004. ［4］李军.中国城市反贫困论纲［M］.北京：经济科学出版社，2004. ［5］民政部课题组.社会救助系统社工岗位设置研究报告［R］.北京：民政部最低生活保障司，2007. ［6］杨荣，宋国恺.北京市社会工作参与城市社会救助和服务贫困家庭研究报告［R］.北京：北京工业大学社会工 作系，2011. ［7］民政部课题组.中国城乡困难家庭社会政策支持系统建设数据分析报告［R］.北京：民政部政策研究中心， 2013. ［8］社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011—2020年）［N］.中国社会报，2012-04-27. ［9］O·威廉姆·法利，等.社会工作概论第九版［M］.隋玉杰，等，译.北京：中国人民大学出版社.2005. ［10］王思斌.社会工作导论：第2版［M］.北京：北京大学出版社，2011. ［11］刘春燕.对自我救助的帮助［J］.北京工业大学学报：社会科学版，2012，（5）. ［12］张家港.社工温暖贫困家庭青少年儿童［N］.中国社会报，2014-03-28. ［13］李东华，贾英，陈晓鸿.社会工作在社会救助领域的实务探索［M］//米勇生.社会救助与贫困治理.北京：中国 社会出版社，2011. ［责任编辑：赵 强］