公共治理理论的研究综述 李超雅 (南京工业大学法律与行政学院,南京211816) 摘要:20世纪80年代至今,国内外学者和政治家一直致力于从统治和新公共管理外的第三条道路 公共治理,去寻求解决公共事务的途径。在此基础上,试图运用公共治理的逻辑分析框架破解政治发展和行 政改革领域遭遇的理论和实践困境。本文首要意旨在于理清公共治理理论发展路径,其脉络及纹理则可从 公共治理的产生背景、国内外学者的研究现状、研究困境以及未来的发展趋势这四个方面研判。通篇结合已 有硏究成果,做专题梳理,适时提出新的硏究内容和思路,以期进一步拓展公共治理理论的研究视域 关键词:公共治理;新公共管理;善治;网络化治理 中图分类号:F830.91文献标识码:A文章编号:16726049(2015)02-08946 公共治理理论的产生背景 场为基本框架的公共管理范式。由此三种历史性 自20世纪80年代,随着社会化进程加快,公趋势的原因,人们开始关注治理这一概念,并从根 共事务的复杂性和动态性的不断增加,一种新的本上区分了统治与治理。20世纪中后期“超级 治理机制诞生。治理理论的产生源于人们对发生保姆”式的政府机构效能低下且臃肿不堪,财政和 在不同发达程度国家的三种历史性趋势的原因、税收危机四伏,导致西方福利国家呈现管理危 这种趋势的规范性状态以及如何建构或实现这种机。此外,市场与等级制的不相适应,市场机制 规范性状态的长期探索和思考:一是对第二次世出现分配不公、市场垄断,造成大量人员失业等失 界大战后非洲和拉美社会经济发展的一系列政策灵现象。国家与社会、政府与市场二分法等一系 与发展绩效间关系的反思。这一反思结果是将列新公共管理理论纷纷陷入困境。解决普遍出现 非洲和一些拉美国家的难以发展归为“不可治理的范式危机,寻求市场和社会的重新定位,成为实 性”。二是全球范围内传统的、高度集权经济体的践与学术的双重迫切要求。 市场化、分权化改革运动的兴起,乃至高度集权政 二、国内外学者对公共治理理论的研究 治体制的解体。这种改革引发了一系列政治、经现状 济和社会问题,如社会稳定性以及整体性问题、公 由于西方社会的传统以及文化的多样性与 共权力的配置问题、如何构建一个人们共同认可中国的不同,国内外学者分别从不同的角度去界 的秩序框架、政治合法性的认同等。三是个别发定和解读治理的概念,同时对公共治理理论的概 达国家自20世纪80年代中期以来兴起的消解科念做出了各自的界定 层化运动以及解除政府管制的“新公共管理”运 (一)国外学者对公共治理理论的研究及 动。这一运动旨在重新界定政府的作用、政府间认识 关系以及如何规划民主政治的前景等,确定以市 治理理论的主要创始人之一:詹姆斯·罗西 收稿日期:20154148 作者简介:李超雅(1991—),女,江苏南京人,硕士研究生,研究方向为行政管理 21994-2015ChinaAcademicJOurnalElectronicpUblishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net
收稿日期: 2015-01-18 作者简介: 李超雅(1991— )，女，江苏南京人，硕士研究生，研究方向为行政管理。 公共治理理论的研究综述 李超雅 (南京工业大学 法律与行政学院，南京 211816) 摘要: 20 世纪 80 年代至今，国内外学者和政治家一直致力于从统治和新公共管理外的第三条道路——— 公共治理，去寻求解决公共事务的途径。在此基础上，试图运用公共治理的逻辑分析框架破解政治发展和行 政改革领域遭遇的理论和实践困境。本文首要意旨在于理清公共治理理论发展路径，其脉络及纹理则可从 公共治理的产生背景、国内外学者的研究现状、研究困境以及未来的发展趋势这四个方面研判。通篇结合已 有研究成果，做专题梳理，适时提出新的研究内容和思路，以期进一步拓展公共治理理论的研究视域。 关键词: 公共治理; 新公共管理; 善治; 网络化治理 中图分类号: F830． 91 文献标识码: A 文章编号: 1672-6049( 2015) 02-0089-06 一、公共治理理论的产生背景 自 20 世纪 80 年代，随着社会化进程加快，公 共事务的复杂性和动态性的不断增加，一种新的 治理机制诞生。治理理论的产生源于人们对发生 在不同发达程度国家的三种历史性趋势的原因、 这种趋势的规范性状态以及如何建构或实现这种 规范性状态的长期探索和思考:一是对第二次世 界大战后非洲和拉美社会经济发展的一系列政策 与发展绩效间关系的反思［1］。这一反思结果是将 非洲和一些拉美国家的难以发展归为“不可治理 性”。二是全球范围内传统的、高度集权经济体的 市场化、分权化改革运动的兴起，乃至高度集权政 治体制的解体。这种改革引发了一系列政治、经 济和社会问题，如社会稳定性以及整体性问题、公 共权力的配置问题、如何构建一个人们共同认可 的秩序框架、政治合法性的认同等。三是个别发 达国家自 20 世纪 80 年代中期以来兴起的消解科 层化运动以及解除政府管制的“新公共管理”运 动。这一运动旨在重新界定政府的作用、政府间 关系以及如何规划民主政治的前景等，确定以市 场为基本框架的公共管理范式。由此三种历史性 趋势的原因，人们开始关注治理这一概念，并从根 本上区分了统治与治理。20 世纪中后期，“超级 保姆”式的政府机构效能低下且臃肿不堪，财政和 税收危机四伏，导致西方福利国家呈现管理危 机［2］。此外，市场与等级制的不相适应，市场机制 出现分配不公、市场垄断，造成大量人员失业等失 灵现象。国家与社会、政府与市场二分法等一系 列新公共管理理论纷纷陷入困境。解决普遍出现 的范式危机，寻求市场和社会的重新定位，成为实 践与学术的双重迫切要求。 二、国内外学者对公共治理理论的研究 现状 由于西方社会的传统以及文化的多样性与 中国的不同，国内外学者分别从不同的角度去界 定和解读治理的概念，同时对公共治理理论的概 念做出了各自的界定。 ( 一) 国外学者对公共治理理论的研究及 认识 治理理论的主要创始人之一:詹姆斯·罗西 — 89 —
瑙认为治理是一系列活动领域里的管理机制,是理观点进行了整合,并指出:(1)治理的主体不 种由共同的目标支持的管理活动。这些管理仅仅限于政府,还来源于社会机构和团体组织的 活动未必获得证实授权,主体也未必是政府,也行为者。(2)治理在社会和经济领域较为明显 无须依靠国家的强制力量来实现,却能有效发挥的缺陷是在该领域中寻求解决方案的过程总是 作用。 存在着界限与责任之间的模糊性。(3)治理明 英国纽卡斯特大学(研究)教授罗茨认为治确了权力依赖,尤其在各个社会机构之间的集体 理具有六种不同的定义:(1)最小政府的治理。行为下容易产生。(4)治理意味着参与者最终 重新界定政府公共干预的范围和形式,并强调市将形成一个自主的网络。(5)治理的主体不仅 场与准市场在公共服务提供中的功能和作用。仅限于政府也同样意味着办好事情的能力不仅 (2)公司治理。由于定义的角度不同,公司治理限于政府的权力,同时不限于政府的权威和发号 不属于公共治理的内容,且公司治理理论的概念施令。 是明确的;它是指设计一套制度,使得管理者能 “从上述各种关于治理的定义中我们可以看 将利益相关者的福利内在化。(3)新公共管理。到,治理一词的基本含义是指在一个既定的范围 包括管理主义和新制度经济学的两种定义;管理内运用权威维持秩序,满足公众的需要。治理的 主义者主张将私人部门的管理方式引入到公共目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去 部门中,它强调职业化的管理、结果导向的管理、引导、控制和规范公民的各种活动,以最大限度 保持与消费者的紧密联系等;而新制度经济学者地增进公共利益。”国外学者对公共治理内涵 则认为要将激励机制(如市场竞争)引入到公共的理解首先都是基于对自己国家特有的政治体 服务的提供中,同时强调官僚体系的分解、通过制性质的把控,其共同点都源于经历市场失灵和 合同外包和引入准市场机制来增加竞争程度、尊政府失灵的实践背景,其次是将治理作为框架体 重消费者的选择等。(4)善治。强调效率、法系,将公共事务领域从政府扩展到市场,同时也 治、责任的公共服务体系。(5)社会-控制体将具有一定影响力的企业引入到公共领域,然后 系。政府与民间、公共部门与私人部门之间的相逐步将公共事务领域扩展到更为广泛的公民社 互合作管理公共事务。(6)自组织网络。政府、会领域,同时进一步将非赢利性的组织、团体、社 私人部门和自愿组织等协同合作提供公共服务,区以及家庭等纳入到公共领域中,形成了包括政 它的特征是形成社会协调网络,它建立在信任与府、市场、企业、组织、团体和社会公众等多元主 互利基础之上,各组织之间是互相独立的,组织体参与协商的公共治理结构 之间进行资源的交换(如资金、信息和专家)来 (二)国内学者对公共治理理论的研究及 使产出最大化。在这六种定义中,罗茨更看重于认识 治理定义中的自组织网络的应用,他认为治理应 公共治理理论的兴起为我国学术和理论界 该是网络的自治管理。 带来了一股全新的空气。自上世纪末期,我国很 鲍勃·杰索普认为,协商的过程就是利益博多学者就参与到治理理论的研究中来,但国内学 弈和价值观争执的过程,因而达成共识和共同的者普遍存在着对治理概念的模糊性等问题 目标的过程是漫长的,有时是不可能的。他指周志忍教授强调“我国对治理问题的学术研究起 出,治理的要点在于:“目标定于谈判和反思的过步较晚,目前还没有超越概念、理论的介绍和引 程之中,要通过谈判和反思加以调整。”治理理论进阶段。”我国公共治理理论在1997—2006年属 不是万能的,同样也存在着失效的可能。治理于初步发展阶段,不外乎三种情况:一是直接翻 理论的核心是通过平等的交流与不断的反馈来译西方国家公共治理的文献;二是介绍公共治理 调整管理思路,并非传统统治治理逻辑下的直接的相关基础理论;三是直接将“治理理论”应用 命令,亦非新公共管理思维下的任其发展。而是于我国的实际领域;近几年来,我国社会进入 讲究动态配合、协调合作机制下的资源整合, 了转型时期,治理一词被越来越多的关注和使 期最终达成相对优化的治理共识。 用,有部分学者在此方面做出了有益的贡献 格里·斯托克就治理理论以及上述各种治 徐勇是最早研究治理的学者之一,他指出治 21994-2015ChinaAcademicJOurnalElectronicpUblishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net
瑙认为治理是一系列活动领域里的管理机制，是 一种由共同的目标支持的管理活动。这些管理 活动未必获得证实授权，主体也未必是政府，也 无须依靠国家的强制力量来实现，却能有效发挥 作用［3］。 英国纽卡斯特大学(研究)教授罗茨认为治 理具有六种不同的定义:(1) 最小政府的治理。 重新界定政府公共干预的范围和形式，并强调市 场与准市场在公共服务提供中的功能和作用。 (2)公司治理。由于定义的角度不同，公司治理 不属于公共治理的内容，且公司治理理论的概念 是明确的;它是指设计一套制度，使得管理者能 将利益相关者的福利内在化。(3)新公共管理。 包括管理主义和新制度经济学的两种定义;管理 主义者主张将私人部门的管理方式引入到公共 部门中，它强调职业化的管理、结果导向的管理、 保持与消费者的紧密联系等;而新制度经济学者 则认为要将激励机制(如市场竞争)引入到公共 服务的提供中，同时强调官僚体系的分解、通过 合同外包和引入准市场机制来增加竞争程度、尊 重消费者的选择等。(4) 善治。强调效率、法 治、责任的公共服务体系。(5) 社会 － 控制体 系。政府与民间、公共部门与私人部门之间的相 互合作管理公共事务。(6)自组织网络。政府、 私人部门和自愿组织等协同合作提供公共服务， 它的特征是形成社会协调网络，它建立在信任与 互利基础之上，各组织之间是互相独立的，组织 之间进行资源的交换(如资金、信息和专家) 来 使产出最大化。在这六种定义中，罗茨更看重于 治理定义中的自组织网络的应用，他认为治理应 该是网络的自治管理［4］。 鲍勃·杰索普认为，协商的过程就是利益博 弈和价值观争执的过程，因而达成共识和共同的 目标的过程是漫长的，有时是不可能的。他指 出，治理的要点在于:“目标定于谈判和反思的过 程之中，要通过谈判和反思加以调整。”治理理论 不是万能的，同样也存在着失效的可能［5］。治理 理论的核心是通过平等的交流与不断的反馈来 调整管理思路，并非传统统治治理逻辑下的直接 命令，亦非新公共管理思维下的任其发展。而是 讲究动态配合、协调合作机制下的资源整合，以 期最终达成相对优化的治理共识。 格里·斯托克就治理理论以及上述各种治 理观点进行了整合，并指出:(1) 治理的主体不 仅仅限于政府，还来源于社会机构和团体组织的 行为者。(2) 治理在社会和经济领域较为明显 的缺陷是在该领域中寻求解决方案的过程总是 存在着界限与责任之间的模糊性。(3) 治理明 确了权力依赖，尤其在各个社会机构之间的集体 行为下容易产生。(4) 治理意味着参与者最终 将形成一个自主的网络。(5) 治理的主体不仅 仅限于政府也同样意味着办好事情的能力不仅 限于政府的权力，同时不限于政府的权威和发号 施令［6］。 “从上述各种关于治理的定义中我们可以看 到，治理一词的基本含义是指在一个既定的范围 内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的 目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去 引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度 地增进公共利益。”［7］国外学者对公共治理内涵 的理解首先都是基于对自己国家特有的政治体 制性质的把控，其共同点都源于经历市场失灵和 政府失灵的实践背景，其次是将治理作为框架体 系，将公共事务领域从政府扩展到市场，同时也 将具有一定影响力的企业引入到公共领域，然后 逐步将公共事务领域扩展到更为广泛的公民社 会领域，同时进一步将非赢利性的组织、团体、社 区以及家庭等纳入到公共领域中，形成了包括政 府、市场、企业、组织、团体和社会公众等多元主 体参与协商的公共治理结构。 ( 二) 国内学者对公共治理理论的研究及 认识 公共治理理论的兴起为我国学术和理论界 带来了一股全新的空气。自上世纪末期，我国很 多学者就参与到治理理论的研究中来，但国内学 者普遍存在着对治理概念的模糊性等问题［8］。 周志忍教授强调“我国对治理问题的学术研究起 步较晚，目前还没有超越概念、理论的介绍和引 进阶段。”我国公共治理理论在 1997—2006 年属 于初步发展阶段，不外乎三种情况:一是直接翻 译西方国家公共治理的文献;二是介绍公共治理 的相关基础理论;三是直接将“治理理论”应用 于我国的实际领域［9］;近几年来，我国社会进入 了转型时期，治理一词被越来越多的关注和使 用，有部分学者在此方面做出了有益的贡献。 徐勇是最早研究治理的学者之一，他指出治 — 90 —
理主要是统治、管理或统治方式、管理方法,即统定价值而展开联合行动的 治者或管理者通过公共权力的配置和运作,管理 公共治理理论的困境 公共事务,以支配、影响和调控社会。他特别 类似“治理”在研究中所遇到的困境并不少 强调治理是指“公共权力的运用形式、方法和手见,治理理论的提出和积极地应用,虽然使中国 段”,“公共权力应是一个体系”,“国家是最高形的大多数学者欣喜地接受并传播这一理论,但事 式的公共权力,社会中也存在公共权力”。 实上这并不是一个“完备之至”的理论,即使在 俞可平教授在《治理与善治》这本书中全面西方,人们对治理理论也是褒贬不一。治理理论 而系统地探讨了治理理论,他从政治学角度出的局限性在于,它是一种“拼凑”起来的理论,缺 发,认为治理主要是指官方的或民间的公共管理乏内生性的微观基础。细致分析可见,公共治理 组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩理论的困境简而言之主要包括以下两方面。 序,满足公众的需要。治理的目的是在各种不同 (一)理论困境 的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民 苏珊·伯特等人认为治理理论的假设或出 的各种活动,以最大限度地增进公共利益。从政发点是现实的政府在促进社会经济发展的方面 治学的角度看,治理是指政治管理的过程,它包是处于无效地位的,或者说,是社会经济问题的 括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和制造者。在这里,治理理论存在着逻辑悖论, 对公共资源的管理。它特别地关注在一个限定如果政府是无效的,那么,它如何能够构建出“善 的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作治”所需要的这些要素呢?如果政府能够构建出 用和对行政权力的运用。所以,治理是一种这些要素,那么政府怎么又是无效呢?很显然 公共管理活动和公共管理过程,它包括必要的公治理理论的逻辑是相当混乱的。事实上,治理倡 共权威、管理规则、治理机制和治理方式 导者都清楚上述的逻辑关系,即政府的无效性导 顾建光则将治理称之为一种公共事务管理不出“善治”,必须通过外力迫使政府来创造“善 方式的创新。他认为必须从具体的社会背景治”所需要的因素。这些“外力”就是世界银行 条件下来理解人们关于公共治理的定义,即对于和国际货币基金组织强迫各发展中国家的政府, 不同国家以及不同的相关群体来说“公共治理”作为其获得贷款或援助的前提,必须进行“善 是有着不同的背景含义的,他将公共治理定义为治”改革。因而,治理理论仅仅是过去“范式移 相关各方为影响公共政策的结果而开展互动的植”的翻版而己。 方式,其管理权力的重心由政府向市场和社会转 杨冠琼等人认为治理理论强调“第三部门 移,并认为“良好的治理”旨在改进公共政策成或NGO(非政府组织)的作用,强调非政府组织 果和达成一致的治理原则 与非营利组织在社会公共事务管理和公共政策 此外,俞可平教授还从推进国家治理和治理中的参与,犯了时空颠倒的错误。“第三部 能力现代化的角度来理解现代化语境中的治理门”必须满足三个条件,一是“第三部门”必须要 特征,从而专门理清了国家治理与公共治理的概要达到一定的规模;二是既要区别于政府部门 念。有些学者也专门就其治理理论对中国的又要区别于营利部门;三是要具有相对独立性。 适应性方面进行了全面研究。例如,魏崇辉在然而这三个前提性条件本身的产生又依赖于 “当代中国公共治理理论有效适用的目标、根基系列社会、经济和政治条件。没有相关的文化基 与可行路径分析”一文中强调对当代中国公共治础就不可能形成旨在推进公共利益的社团;没有 理理论有效适用的考量需要与民主政治发展密职业感召精神就不会有以提供社会服务为目的 切勾连展开,政府的有效回应需要公民与公民社的社会管理群体;没有相关的法律制度就没有赖 会的监督与制约,二者互相促动。另一些学以存在的资源供给;没有经济发展水平,就不可 者则从公共治理实际应用的视角探讨。例如,陈能生成大量不计报酬的工作人员。因此,试图以 剩勇从公共价值角度探讨网格化治理的实际效NGO改善发展中国家的治理状况,犹如画饼充 用,网格化治理的价值在于参与主体的多元化,饥一样不现实。 使得能够在制度化的框架中相互依存,并为实现 总结西方学者的关于治理理论的研究结果, 21994-2015ChinaAcademicJOurnalElectronicpUblishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net
理主要是统治、管理或统治方式、管理方法，即统 治者或管理者通过公共权力的配置和运作，管理 公共事务，以支配、影响和调控社会［10］。他特别 强调治理是指“公共权力的运用形式、方法和手 段”，“公共权力应是一个体系”，“国家是最高形 式的公共权力，社会中也存在公共权力”。 俞可平教授在《治理与善治》这本书中全面 而系统地探讨了治理理论，他从政治学角度出 发，认为治理主要是指官方的或民间的公共管理 组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩 序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同 的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民 的各种活动，以最大限度地增进公共利益。从政 治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包 括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和 对公共资源的管理。它特别地关注在一个限定 的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作 用和对行政权力的运用［11］。所以，治理是一种 公共管理活动和公共管理过程，它包括必要的公 共权威、管理规则、治理机制和治理方式。 顾建光则将治理称之为一种公共事务管理 方式的创新［12］。他认为必须从具体的社会背景 条件下来理解人们关于公共治理的定义，即对于 不同国家以及不同的相关群体来说“公共治理” 是有着不同的背景含义的，他将公共治理定义为 相关各方为影响公共政策的结果而开展互动的 方式，其管理权力的重心由政府向市场和社会转 移，并认为“良好的治理”旨在改进公共政策成 果和达成一致的治理原则。 此外，俞可平教授还从推进国家治理和治理 能力现代化的角度来理解现代化语境中的治理 特征，从而专门理清了国家治理与公共治理的概 念［13］。有些学者也专门就其治理理论对中国的 适应性方面进行了全面研究。例如，魏崇辉在 “当代中国公共治理理论有效适用的目标、根基 与可行路径分析”一文中强调对当代中国公共治 理理论有效适用的考量需要与民主政治发展密 切勾连展开，政府的有效回应需要公民与公民社 会的监督与制约，二者互相促动［14］。另一些学 者则从公共治理实际应用的视角探讨。例如，陈 剩勇从公共价值角度探讨网格化治理的实际效 用，网格化治理的价值在于参与主体的多元化， 使得能够在制度化的框架中相互依存，并为实现 一定价值而展开联合行动［15］。 三、公共治理理论的困境 类似“治理”在研究中所遇到的困境并不少 见，治理理论的提出和积极地应用，虽然使中国 的大多数学者欣喜地接受并传播这一理论，但事 实上这并不是一个“完备之至”的理论，即使在 西方，人们对治理理论也是褒贬不一。治理理论 的局限性在于，它是一种“拼凑”起来的理论，缺 乏内生性的微观基础。细致分析可见，公共治理 理论的困境简而言之主要包括以下两方面。 ( 一) 理论困境 苏珊·伯特等人认为治理理论的假设或出 发点是现实的政府在促进社会经济发展的方面 是处于无效地位的，或者说，是社会经济问题的 制造者［16］。在这里，治理理论存在着逻辑悖论， 如果政府是无效的，那么，它如何能够构建出“善 治”所需要的这些要素呢? 如果政府能够构建出 这些要素，那么政府怎么又是无效呢? 很显然， 治理理论的逻辑是相当混乱的。事实上，治理倡 导者都清楚上述的逻辑关系，即政府的无效性导 不出“善治”，必须通过外力迫使政府来创造“善 治”所需要的因素。这些“外力”就是世界银行 和国际货币基金组织强迫各发展中国家的政府， 作为其获得贷款或援助的前提，必须进行“善 治”改革。因而，治理理论仅仅是过去“范式移 植”的翻版而已。 杨冠琼等人认为治理理论强调“第三部门” 或 NGO(非政府组织)的作用，强调非政府组织 与非营利组织在社会公共事务管理和公共政策 中的参与，犯了时空颠倒的错误［17］ 。“第三部 门”必须满足三个条件，一是“第三部门”必须要 要达到一定的规模;二是既要区别于政府部门， 又要区别于营利部门;三是要具有相对独立性。 然而这三个前提性条件本身的产生又依赖于一 系列社会、经济和政治条件。没有相关的文化基 础就不可能形成旨在推进公共利益的社团;没有 职业感召精神就不会有以提供社会服务为目的 的社会管理群体;没有相关的法律制度就没有赖 以存在的资源供给;没有经济发展水平，就不可 能生成大量不计报酬的工作人员。因此，试图以 NGO 改善发展中国家的治理状况，犹如画饼充 饥一样不现实。 总结西方学者的关于治理理论的研究结果， — 91 —
将其理论困境归纳为两个:范式危机、重建失败。的方案的,因为它牵涉到谁负责?对谁负责?也 这两个层面的问题虽然具有共性,但在目前国际成为治理现实困境下责任主体和客体之间的 经济社会化的大背景之下,它们之间的差别则远难题。 远大于共性,因而国际问题无论如何都不能等同 总结西方学者的研究结果,公共治理的现实 于民族问题,更不可使用“外力”迫使发展中国困境归纳为两个:治理失灵、责任挑战。综上所 家盲目使用治理理论。须知,理论只有落地结合述,无论是理论困境或是现实困境,笔者认为,与 实际,才有其指导价值 其纠结于探讨公共治理理论是否存在缺陷而踟 (二)现实困境 蹰不前,不如利用和借鉴公共治理理论,建设和 一些学者认为公共治理所面临的现实困境完善公共治理体系,推动公民和法治社会的发 主要是存在着治理失灵的局面。如 Jessop认为展。尤其对于转型国家来说,治理作为一种改革 “市场、国家和治理都会失败,这没什么可惊奇的思路具有重要的参考价值,首先要开阔公众和 的。因为失败是所有社会关系的一个重要特政府管理者的思路,其次对于市场与政府之间的 征。”他认为网络治理失败的原因在于“个人间、关系以及公民社会的作用给予肯定。更好的利 组织间、系统间三个层面的协调问题,只要存在用治理理论解决当前与未来必须面对的新问题, 多种合作关系以及其它的治理安排,参与主体间并构建合理的公共权力框架 的协调问题就不可避免。有合作必然也会伴 四、公共治理理论的研究趋势 随冲突,其冲突必然会影响公共治理过程的成 基于CNKI中文数据库的分析,治理已逐渐 效,由于无法立即解决,于是又需要进行下一轮成为“国家”、“政府”、“公共管理”等词之后关注 协商。在此基础上,元治理( meta-governance)作度高,搜索频次高的关键词,近些年来检索次数 为能够很好解释治理失灵的方法而进入了学者还在逐步上升。围绕公共治理学术界提出了“民 的视野。在 Jessop对元治理的理解中,政府虽不主治理”、“网络治理”、“合作治理与协同治理” 具有最高权威,但却充当元治理的关键角色。等典型代表。治理理论强调多元的分散主体达 Sorensen则认为“元治理是一个包含了多种规成多边互动的合作网络,全球化时代下的西方国 制网络工具的大概念,它指的是影响各种自组织家与中国,同样面临着社会事务日益复杂化和社 过程的任何一种间接治理形式。”因此,元治会生活多样化的新形势,纵观公共治理理论的发 理是治理失败时对治理的间接治理,它是治理失展,史蒂芬·奥斯本认为,公共治理可能是当今 灵时强调重视政府重要作用的另一种表述。 政府活动更好的表述。公共治理应成为未来社 另一些学者则认为治理的困境主要是来自会体制建构的基本方向。国内学者从三个研究 于责任挑战。如, Bovens指出,“多只手的问题”途径和趋势上出发进行了理论推演 要求治理关注责任问题,在复杂的网络组织背景 (一)研究视角从“公共管理”转向“公共治 下,这一问题更具有挑战性。在他看来,由于有理 多只手的相互作用,很难划清界限,从而使得任 20世纪90年代末开始,治理( Governance) 务分配成功与失败的责任具体不到某个具体的理论在批判和继承新公共管理和重塑政府理论 手中。 Pierre与 Peters则清楚的认识到“参与范式基础上产生,成为公共管理新模式。治理模 治理的那些行为者有必要对他们的行为负责”,式强调公共管理需要除政府自身以外其他社会 并提醒我们并没有创造出一种政治视角下的责行动者的积极参与,吸取包括政府在内的更为广 任模型。笔者认为治理的复杂性就在于当问阔的力量处理公共事务。治理与新公共管理的 题产生时,政府与公民在对于责任的担负方面存不同之处表现在:治理是民主政体的核心元素, 在界限的模糊,政府可以将责任推给私人企业和新公共管理否认公共服务的政治文化因素;治理 供货商,或者是寻找新的“替罪羊”,这种现象时是过程,新公共管理是结果;新公共管理是组织 有发生,因此在现实的困境中,对于责任的划分内部管理改革,治理是组织间的视角;治理是维 和落实方面等问题,还是值得我们的政策制定者持公共部门资源,新公共管理是公共部门转 展开研究并进行更深入的探讨,并拿出切实可行型凹。随着世界范围内新公共管理理论的衰 21994-2015ChinaAcademicJOurnalElectronicpUblishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net
将其理论困境归纳为两个:范式危机、重建失败。 这两个层面的问题虽然具有共性，但在目前国际 经济社会化的大背景之下，它们之间的差别则远 远大于共性，因而国际问题无论如何都不能等同 于民族问题，更不可使用“外力”迫使发展中国 家盲目使用治理理论。须知，理论只有落地结合 实际，才有其指导价值。 ( 二) 现实困境 一些学者认为公共治理所面临的现实困境 主要是存在着治理失灵的局面。如 Jessop 认为 “市场、国家和治理都会失败，这没什么可惊奇 的。因为失败是所有社会关系的一个重要特 征。”他认为网络治理失败的原因在于“个人间、 组织间、系统间三个层面的协调问题，只要存在 多种合作关系以及其它的治理安排，参与主体间 的协调问题就不可避免［18］。有合作必然也会伴 随冲突，其冲突必然会影响公共治理过程的成 效，由于无法立即解决，于是又需要进行下一轮 协商。在此基础上，元治理(meta-governance)作 为能够很好解释治理失灵的方法而进入了学者 的视野。在 Jessop 对元治理的理解中，政府虽不 具有最高权威，但却充当元治理的关键角色。 Sorensen 则认为，“元治理是一个包含了多种规 制网络工具的大概念，它指的是影响各种自组织 过程的任何一种间接治理形式。”［19］因此，元治 理是治理失败时对治理的间接治理，它是治理失 灵时强调重视政府重要作用的另一种表述。 另一些学者则认为治理的困境主要是来自 于责任挑战。如，Bovens 指出，“多只手的问题” 要求治理关注责任问题，在复杂的网络组织背景 下，这一问题更具有挑战性。在他看来，由于有 多只手的相互作用，很难划清界限，从而使得任 务分配成功与失败的责任具体不到某个具体的 手中［20］。Pierre 与 Peters 则清楚的认识到“参与 治理的那些行为者有必要对他们的行为负责”， 并提醒我们并没有创造出一种政治视角下的责 任模型［21］。笔者认为治理的复杂性就在于当问 题产生时，政府与公民在对于责任的担负方面存 在界限的模糊，政府可以将责任推给私人企业和 供货商，或者是寻找新的“替罪羊”，这种现象时 有发生，因此在现实的困境中，对于责任的划分 和落实方面等问题，还是值得我们的政策制定者 展开研究并进行更深入的探讨，并拿出切实可行 的方案的，因为它牵涉到谁负责? 对谁负责? 也 成为治理现实困境下责任主体和客体之间的 难题。 总结西方学者的研究结果，公共治理的现实 困境归纳为两个:治理失灵、责任挑战。综上所 述，无论是理论困境或是现实困境，笔者认为，与 其纠结于探讨公共治理理论是否存在缺陷而踟 蹰不前，不如利用和借鉴公共治理理论，建设和 完善公共治理体系，推动公民和法治社会的发 展。尤其对于转型国家来说，治理作为一种改革 的思路具有重要的参考价值，首先要开阔公众和 政府管理者的思路，其次对于市场与政府之间的 关系以及公民社会的作用给予肯定。更好的利 用治理理论解决当前与未来必须面对的新问题， 并构建合理的公共权力框架。 四、公共治理理论的研究趋势 基于 CNKI 中文数据库的分析，治理已逐渐 成为“国家”、“政府”、“公共管理”等词之后关注 度高，搜索频次高的关键词，近些年来检索次数 还在逐步上升。围绕公共治理学术界提出了“民 主治理”、“网络治理”、“合作治理与协同治理” 等典型代表。治理理论强调多元的分散主体达 成多边互动的合作网络，全球化时代下的西方国 家与中国，同样面临着社会事务日益复杂化和社 会生活多样化的新形势，纵观公共治理理论的发 展，史蒂芬·奥斯本认为，公共治理可能是当今 政府活动更好的表述。公共治理应成为未来社 会体制建构的基本方向。国内学者从三个研究 途径和趋势上出发进行了理论推演。 ( 一) 研究视角从“公共管理”转向“公共治 理” 20 世纪 90 年代末开始，治理(Governance) 理论在批判和继承新公共管理和重塑政府理论 范式基础上产生，成为公共管理新模式。治理模 式强调公共管理需要除政府自身以外其他社会 行动者的积极参与，吸取包括政府在内的更为广 阔的力量处理公共事务。治理与新公共管理的 不同之处表现在:治理是民主政体的核心元素， 新公共管理否认公共服务的政治文化因素;治理 是过程，新公共管理是结果;新公共管理是组织 内部管理改革，治理是组织间的视角;治理是维 持公共 部 门 资 源，新公共管理是公共部门转 型［22］。随着世界范围内新公共管理理论的衰 — 92 —
落,治理等新理论已经开始成为大学公共管理课实现与增进公共利益,政府部门和非政府部门 程教学的主题,人类政治的过程的重心也正在从等,众多公共行动主体彼此合作,在相互依存的 统治( government)走向治理( governance),从善环境中分享公共权力,共同管理公共事务的过 政( good government)走向善治( good govern-程”。陈剩勇从公共价值实现角度认为,网络 ance),从民族国家的政府管理走向全球治理化治理是一种与等级制和市场化相对的新型治 理机制,来自政府、市场和市民社会的参与者,在 (二)研究内容从强调“管理”转向“公共” 个制度化的框架中相互依存,并为实现一定的 新世纪以来,在总结和批判重塑政府、市场公共价值而展开联合行动。孙柏瑛、李卓青则专 导向的新公共管理改革基础上,产生了系列重视门对政策网络治理模式进行研究,提出了有效管 “公共”要素的公共管理新理念,它挑战了公共理政策网络的策略和途径凹。网络化治理模式 选择理论,能将传统公共行政和新公共管理,以事实上是在全球化、信息化、知识化以及政府改 及民主价值与管理主义很好地融合在一起,是公革运动的国际治理大背景下,对公共治理理论的 共利益理念的复兴,它包括新公共服务理论、公 种模式和框架解读,它继承多元治理主体的公 共价值理论、公共利益论等,是公共行政走向健 共治理核心理念,要求各主体之间的有效互动, 全的标志。“政府不应该像企业来运营,而应该 像民主来运营”;虽然公共治理理论自身缺少精 并强调制度化治理结构和治理机制在网络化治 理中的重要性,最终实现全社会的共同价值和 值需要满足公民的集体偏好和达到公民期望的利益 结果,公共价值的认定和公共政策的制定需要公 五、结语 民参与和公民协商等,政府在提供公共服务的过 西方学者关于公共治理理论的研究成果,对 程中要让人民满意,同时也要维持人民的信 于我国公共治理的理论以及事务性研究具有很 任。新公共服务理论源于民主公民权、公昆大启示:首先,重视社会管理力量的多元化。政 社会模式、新公共行政、组织人本主义及公共管府作为公共权力中心固然重要,但是,除政府外 理后现代主义等。新公共服务主张的公共管理的第三部门以及志愿性的机构都能够在致力于 理念是:服务公民而不是顾客;寻求公共利益;重调节和管理经济与社会事务中发挥着作用,公共 视公民精神而不是企业家精神;战略思考,民主治理是一个多维度的空间,是由政府、市场、政治 行动;识别责任并不简单服务而不是掌舵;重视以及社会相互作用所形成的动态的空间,需要采 人而不是生产。一些学者在未来的研究趋势中取多样性的治理工具,从而形成多元的、多层的 认为,为了实现社会公平,就必须坚持政府管理公共治理结构。再次,重新定位政府角色,做好 的公共性质,政府必须坚持公共目的,承担公共从“划桨人”到“掌舵人”转变。政府充当元治理 义务与公共责任。 的角色,承担指导责任和确立行为准则的责任 (三)研究主体从科层制转向为“网络治使社会管理从政府“统治向多元主体的“共治 理”的新模式 转变——建立“善治结构”。最后,运用和管理 近十年来,公共管理领域的网络化治理网络体系,传统的科层管理模式已经不适合新的 ( Governance by Network)成为一种颇受关注的公形势,公共治理理论对于倡导的网络管理体系突 共治理模式,颠覆了以政府治理为主的传统公共显出治理理论的民主特征,这不仅对政府能力提 行政范式和以市场化治理为主的新公共管理范出了更高的要求,同时对构建好21世纪的社会 式。国外学者指出,公共管理作为研究领域,如也有重要的意义和价值。 果不考虑公共行动的网络特征及公共管理者的 网络行为,就难以开展合适的研究活动;与其深参考文献 入纵向挖掘公共管理研究,还不如考虑公共管理]V.奥斯特罗姆制度分析与发展的反思:问题与抉择 者所处的横向的广阔的网络世界。我国学者陈 LM].王诚,译.北京:商务印书馆,1996 振明从公共部门角度认为,网络化治理是“为了2]何翔舟,金潇.公共治理理论的发展及其中国定位 21994-2015ChinaAcademicJOurnalElectronicpUblishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net
落，治理等新理论已经开始成为大学公共管理课 程教学的主题，人类政治的过程的重心也正在从 统治( government) 走向治理( governance)，从善 政( good government ) 走 向 善 治 ( good governance)，从民族国家的政府管理走向全球治理 (global governance)。 ( 二) 研究内容从强调“管理”转向“公共” 新世纪以来，在总结和批判重塑政府、市场 导向的新公共管理改革基础上，产生了系列重视 “公共”要素的公共管理新理念，它挑战了公共 选择理论，能将传统公共行政和新公共管理，以 及民主价值与管理主义很好地融合在一起，是公 共利益理念的复兴，它包括新公共服务理论、公 共价值理论、公共利益论等，是公共行政走向健 全的标志。“政府不应该像企业来运营，而应该 像民主来运营”;虽然公共治理理论自身缺少精 确的概念，但是其重要的理论贡献是创造公共价 值需要满足公民的集体偏好和达到公民期望的 结果，公共价值的认定和公共政策的制定需要公 民参与和公民协商等，政府在提供公共服务的过 程中要 让 人 民 满 意，同时也要维持人民的信 任［23］。新公共服务理论源于民主公民权、公民 社会模式、新公共行政、组织人本主义及公共管 理后现代主义等。新公共服务主张的公共管理 理念是:服务公民而不是顾客;寻求公共利益;重 视公民精神而不是企业家精神;战略思考，民主 行动;识别责任并不简单;服务而不是掌舵;重视 人而不是生产。一些学者在未来的研究趋势中 认为，为了实现社会公平，就必须坚持政府管理 的公共性质，政府必须坚持公共目的，承担公共 义务与公共责任。 ( 三) 研究主体从科层制转向为“网 络 治 理”的新模式 近十 年 来，公共管理领域的网络化治理 (Governance by Network)成为一种颇受关注的公 共治理模式，颠覆了以政府治理为主的传统公共 行政范式和以市场化治理为主的新公共管理范 式。国外学者指出，公共管理作为研究领域，如 果不考虑公共行动的网络特征及公共管理者的 网络行为，就难以开展合适的研究活动;与其深 入纵向挖掘公共管理研究，还不如考虑公共管理 者所处的横向的广阔的网络世界。我国学者陈 振明从公共部门角度认为，网络化治理是“为了 实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门 等，众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的 环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过 程”。［24］陈剩勇从公共价值实现角度认为，网络 化治理是一种与等级制和市场化相对的新型治 理机制，来自政府、市场和市民社会的参与者，在 一个制度化的框架中相互依存，并为实现一定的 公共价值而展开联合行动。孙柏瑛、李卓青则专 门对政策网络治理模式进行研究，提出了有效管 理政策网络的策略和途径［25］。网络化治理模式 事实上是在全球化、信息化、知识化以及政府改 革运动的国际治理大背景下，对公共治理理论的 一种模式和框架解读，它继承多元治理主体的公 共治理核心理念，要求各主体之间的有效互动， 并强调制度化治理结构和治理机制在网络化治 理中的重要性，最终实现全社会的共同价值和 利益。 五、结语 西方学者关于公共治理理论的研究成果，对 于我国公共治理的理论以及事务性研究具有很 大启示:首先，重视社会管理力量的多元化。政 府作为公共权力中心固然重要，但是，除政府外 的第三部门以及志愿性的机构都能够在致力于 调节和管理经济与社会事务中发挥着作用，公共 治理是一个多维度的空间，是由政府、市场、政治 以及社会相互作用所形成的动态的空间，需要采 取多样性的治理工具，从而形成多元的、多层的 公共治理结构。再次，重新定位政府角色，做好 从“划桨人”到“掌舵人”转变。政府充当元治理 的角色，承担指导责任和确立行为准则的责任， 使社会管理从政府“统治”向多元主体的“共治” 转变———建立“善治结构”。最后，运用和管理 网络体系，传统的科层管理模式已经不适合新的 形势，公共治理理论对于倡导的网络管理体系突 显出治理理论的民主特征，这不仅对政府能力提 出了更高的要求，同时对构建好 21 世纪的社会 也有重要的意义和价值。 参考文献: ［1］V． 奥斯特罗姆． 制度分析与发展的反思:问题与抉择 ［M］． 王诚，译． 北京:商务印书馆，1996． ［2］何翔舟，金潇． 公共治理理论的发展及其中国定位 — 93 —
D.学术月刊,2014(8):125434 3] James N. Rosenau. Ernst-Otto Czempiel. Governance D5]陈剩勇,于兰兰网络化治理:一种新的公共治理模 ithout Government Order and Change in World Poli- 式.政治学研究,2012(2):108419 tics [ M]. Cambridge University Press, 1995 6]苏珊·伯特.国家在全球化中的作用DM].北京:中 4]R. A. W. Rhodes. The New Governance: Governing 央编译出版社,1998:10 without Government [J]. Political Studies,1996 ∏门杨冠琼,蔡芸.公共治理创新理论研究[M].北京 652667 经济管理出版社,2011 65]杰索普治理的兴起及其失败的风险:以经济发展为8] Jessop h. The Dynamics of Partnership and Governance 例的论述D].国际社会科学(中文版),1999(2) Failure in New politics of Local Governance 3148. IM]. Basing Stoke: Palgrave Macmillan, 2000: 30 6]格里·斯托克作为理论的治理:五个论点[M].北D9] Sorensen E and Torfing j. Theories of democratic Net-- 京:社会科学文献出版社,2000 work Governance [M]. New York: Palgrave Macmil ]俞可平.中国公民社会:概念、分类与制度环境D] lan,2007:9 中国社会科学,2006(1):109122 20] Bovens. The Quest for Responsibility: Accountability 8]余军华,袁文艺.公共治理:概念与内涵D].探索与 争鸣,2013(12):5255 bridge University Press, 1998 ⑨]刘雅玮.公共管理理论最新研究综述.辽宁行政21] Pierre and peters. Governing Complex Societies] 学院学报,2013(2):7882. Basing stoke: Palgrave Macmillan, 2005: 127 0]徐勇. Governance:治理的阐释].政治学研究,p2]叶中华.近年来公共管理理论研究回顾与展望D 1997(1):6367 中国行政管理,2012(10):26-29 ∏冂]俞可平.治理与善治M].北京:社会科学文献出版23]孙珠峰.公共行政的发展趋势:西方的预测与中国 社,2000 的逻辑D].上海交通大学学报(哲学社会科学版), 2]顾建光从公共服务到公共治理D].上海交通大学 2014(6):7483 学报(哲学社会科学版),2007(3):5055 D4]陈振明,薛澜.中国公共管理理论研究的重点领域 3]俞可平走向中国特色的治理和善治N]文汇报 和主题].中国社会科学,2007(3):140452 200208409. D25]孙柏瑛,李卓青政策网络治理:公共治理的新途径 4]魏崇辉.当代中国公共治理理论有效适用的目标 D].中国行政管理,2008(5):106409 根基与可行路径分析D].当代经济管理,2013(8) (责任编辑:黄明晴) Public governance: A Literature review Li chaoya (School of Law and Administration, Nanjing University of Technology, Nanjing 211816, Chin Abstract: Since the 1980s, overseas and domestic academics and politicians have been committed to public governance the third path in addition to governance and new public management, to pursue to solve public affairs. On the basis, this paper attempts to address theoretical and realistic dilemmas of political development and administration reforms through the logic ana ytical framework of public governance. This paper intends to clarify the development path of public governance theory, while its course and structure could be judged from its background, current research situation at home and abroa and future research trends. This paper entirely summarizes existing research achievements, and rightly proposes new research ontent and ideas, which aims to broaden the research field of public governance theory. Key words: public governance; new public administration; good governance; networked governance 21994-2015ChinaAcademicJOurnalElectronicpUblishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net
［J］． 学术月刊，2014(8):125-134． ［3］James N． Rosenau． Ernst-Otto Czempiel． Governance without Government: Order and Change in World Politics［M］． Cambridge University Press，1995． ［4］R． A． W． Rhodes． The New Governance: Governing without Government ［J］． Political Studies，1996: 652-667． ［5］杰索普． 治理的兴起及其失败的风险:以经济发展为 例的论述［J］． 国际社会科学(中文版)，1999 (2): 31-48． ［6］格里·斯托克． 作为理论的治理:五个论点［M］． 北 京:社会科学文献出版社，2000． ［7］俞可平． 中国公民社会:概念、分类与制度环境［J］． 中国社会科学，2006(1):109-122． ［8］余军华，袁文艺． 公共治理:概念与内涵［J］． 探索与 争鸣，2013(12):52-55． ［9］刘雅玮． 公共管理理论最新研究综述［J］． 辽宁行政 学院学报，2013(2):78-82． ［10］徐勇． Governance:治 理 的 阐 释［J］． 政 治 学 研 究， 1997(1):63-67． ［11］俞可平． 治理与善治［M］． 北京:社会科学文献出版 社，2000． ［12］顾建光． 从公共服务到公共治理［J］． 上海交通大学 学报(哲学社会科学版)，2007(3):50-55． ［13］俞可平． 走向中国特色的治理和善治［N］． 文汇报， 2002-08-09． ［14］魏崇辉． 当代中国公共治理理论有效适用的目标、 根基与可行路径分析［J］． 当代经济管理，2013(8): 46-49． ［15］陈剩勇，于兰兰． 网络化治理:一种新的公共治理模 式［J］． 政治学研究，2012(2):108-119． ［16］苏珊·伯特． 国家在全球化中的作用［M］． 北京:中 央编译出版社，1998:10． ［17］杨冠琼，蔡芸． 公共治理创新理论研究［M］． 北京: 经济管理出版社，2011． ［18］Jessop B． The Dynamics of Partnership and Governance Failure in New Politics of British Local Governance ［M］． Basing Stoke: Palgrave Macmillan，2000:30． ［19］Sorensen E and Torfing J． Theories of Democratic Network Governance［M］． New York: Palgrave Macmillan，2007:96． ［20］Bovens． The Quest for Responsibility: Accountability and Citizenship in Complex Organization［M］． Cambridge University Press，1998． ［21］Pierre and Peters． Governing Complex Societies［M］． Basing stoke:Palgrave Macmillan，2005:127． ［22］叶中华． 近年来公共管理理论研究回顾与展望［J］． 中国行政管理，2012(10):26-29． ［23］孙珠峰． 公共行政的发展趋势:西方的预测与中国 的逻辑［J］． 上海交通大学学报(哲学社会科学版)， 2014(6):74-83． ［24］陈振明，薛澜． 中国公共管理理论研究的重点领域 和主题［J］． 中国社会科学，2007(3):140-152． ［25］孙柏瑛，李卓青． 政策网络治理:公共治理的新途径 ［J］． 中国行政管理，2008(5):106-109． ( 责任编辑: 黄明晴) Public Governance: A Literature Review Li ChaoYa (School of Law and Administration，Nanjing University of Technology，Nanjing 211816，China) Abstract: Since the 1980s，overseas and domestic academics and politicians have been committed to public governance， the third path in addition to governance and new public management，to pursue to solve public affairs． On the basis，this paper attempts to address theoretical and realistic dilemmas of political development and administration reforms through the logic analytical framework of public governance． This paper intends to clarify the development path of public governance theory，while its course and structure could be judged from its background，current research situation at home and abroad，research dilemmas and future research trends． This paper entirely summarizes existing research achievements，and rightly proposes new research content and ideas，which aims to broaden the research field of public governance theory． Key words: public governance; new public administration; good governance; networked governance — 94 —