区域经济一体化的法律治理 叶必丰 摘要:我国当前区域经济一体化的法律治理机制,有区域行政协议、区 域性组织、区域协作立法、区域行政规划和区域行政指导五种。在国家与社会 维度上,区城经济一体化的法律治理是一个行为法问题,是国家对市场经济的 宏观调控,其依据是宪法第15条,内容的合法性在于遵循区域平等原则,程 序的合法性在于公众参与。其中,区域平等源自公民个人的平等权,既约東国 家对不同区域公民的公权力行为,又约東不同区域政府机关间的行为;公众参 与在区域治理中具有更丰富的特点,既是促进区域平等的途径,又是在行政内 部机制失灵时推动制度运行的动力机制。在国家组织系统内部,区域经济一体 化的法律治理是一个组织法问题。其中,区域行政指导和区域行政规划,实践 了宪法和组织法上规定的领导,蕴含着领导事项、领导方式和领导区城等要 素。区域经济一体化中,人大的作用应在各方支持下按照政府治理的要求予以 加强,以增强区域经济一体化的民意基础。各地开发区管委会的设立并非都具 合法性,其职权中不得包括行政强制措施杈、冻结和拍卖权以及有关人身自由 的处罚权。行政区政府机关之间的主要合作机制是区域行政协议。它是宪法上 民主集中制原则的体现和对市场主体的尊重,它对缔约主体的约東力有赖于缔 约各方的诚实信用 关键词:区域经济一体化法解释区域平等开发区管委会 作者叶必丰,上海交通大学法学院教授(上海200240) 从长三角、珠三角到环渤海,再到中西部地区的新疆乌昌(乌鲁木齐市一昌吉 回族自治州)、东北辽吉黑三省、长(沙)株(洲)(湘)潭、武汉城市圈、成(都) 渝(重庆)、安徽皖江城市带和河南中原经济区,区域经济一体化的实践如火如荼 区域经济一体化的目标是为了实现区域内不同行政区经济的科学、协调发展,克服 产业同构和恶性竞争而谋求产业布局的优化和升级,打破行政壁垒而谋求市场的自 由、统一和资源整合。但值得注意的是,我国的区域经济一体化并不是市场的自发 国家哲学社会科学学术期刊数据库
区域经济一体化的法律治理 叶 必 丰 摘 要 ：我 国 当前 区域 经 济 一 体 化 的 法 律 治 理 机 制 ， 有 区 域 行 政 协 议 、 区 域 性 组 织 、 区域 协 作 立 法 、 区域 行 政 规 划 和 区 域 行 政 指 导 五 种 。在 国家 与社 会 维 度 上 ， 区域 经 济 一体 化 的法 律 治理 是 一 个 行 为 法 问题 ，是 国家 对 市 场 经 济 的 宏 观 调 控 ， 其依 据 是 宪 法 第 15条 ， 内容 的合 法 性 在 于 遵 循 区域 平 等 原 则 ， 程 序 的合 法 性 在 于 公 众 参 与 。其 中 ， 区域 平 等 源 自公 民个 人 的 平 等 权 ， 既约 束 国 家对 不 同 区域 公 民 的公 权 力 行 为 ，又 约 束 不 同 区域 政 府 机 关 间 的 行 为 ；公 众 参 与在 区域 治 理 中具 有 更 丰 富 的特 点 ， 既 是 促 进 区域 平 等 的 途 径 ， 又 是 在 行 政 内 部 机 制 失灵 时推 动 制度 运 行 的 动力 机 制 。 在 国 家 组 织 系 统 内部 ， 区域 经 济 一体 化 的 法律 治理 是 一个 组 织 法 问题 。其 中， 区域 行 政 指 导 和 区域 行 政 规 划 ， 实 践 了宪 法和 组 织 法 上 规 定 的领 导 ， 蕴 含 着 领 导 事 项 、 领 导 方 式 和 领 导 区 域 等 要 素 。 区域 经 济 一体 化 中 ，人 大 的作 用 应 在 各 方 支 持 下 按 照政 府 治 理 的 要 求 予 以 加 强 ， 以增 强 区域 经 济 一 体 化 的 民 意基 础 。 各 地 开 发 区 管 委 会 的设 立 并 非 都 具 合 法 性 ，其 职 权 中不 得包 括 行 政 强制 措 施 权 、冻 结 和 拍 卖权 以及 有 关 人 身 自 由 的处 罚 权 。行 政 区政 府 机 关 之 间 的主 要 合 作 机 制 是 区域 行 政 协 议 。 它 是 宪 法 上 民主 集 中制 原 则 的体 现 和 对 市 场 主 体 的 尊 重 ， 它对 缔 约 主 体 的 约 束 力 有 赖 于 缔 约各 方 的诚 实信 用 。 关键 词 ：区域经 济 一体 化 法解释 区域 平 等 开发 区管 委会 作 者 叶必丰 ，上 海交通 大 学法 学院教 授 (上 海 200240)。 引 言 从 长三角 、珠三角到环渤海 ，再到 中西部地 区 的新 疆乌 昌 (乌鲁 木齐 市一 昌吉 回族 自治州 )、东北 辽吉黑三省 、长 (沙)株 (洲 )(湘 )潭 、武汉 城市圈 、成 (都 ) 渝 (重庆 )、安徽 皖江城市带和河南 中原经 济 区，区域经 济一体 化 的实践 如火 如荼 。 区域经济一体化 的 目标 是为 了实 现 区域 内不 同行 政 区经济 的科 学 、协 调发展 ，克服 产业 同构 和恶性竞 争而谋求产业布 局 的优 化和升 级 ，打破 行政壁 垒而谋 求市场 的 自 由、统一 和资源整合 。但值得注意 的是 ，我 国的 区域经济 一体 化并 不是市 场 的 自发 · 107 ·
中国社会科学2012年第8期 秩序,而是国家通过公权力强力推进的。这就一方面体现为国家与社会的关系,即 公权力对市场的调控,另一方面又表现为多种公权力相互间的关系,即国家的内部 组织结构。公法学必须关注这种调控的合法(宪)性,必须解释实施这种调控所发 生的组织结构上的变化,为区域经济一体化的法律治理提供学理支持,在解决现实 问题的过程中获得自身的发展。并且,在我国体制改革、经济发展和社会转型时期, 这一问题具有典型性和普遍性 本研究将是描述性的,描述区域经济一体化法律治理的实践轨迹和具体运行。 法律规范、行动本身或与其他因素的结合,都可能产生规则。”①这些从行动中产 生的规则“之所以被称为‘法律’,乃是因为某些人力主使这些规则与普遍的正当行 为规则享有同样的尊严和尊重”。②我国已成为全球最大的改革实验室。在区域经济 体化法律治理中的创新实践,是我国持续深化改革和创新实践的重要组成部分 这些创新经验及其普遍性意义,将构成世界法治文化的中国元素。“一国人民做新事 情和适应新情况的能力大小本身是这问题的重要因素。这种特质使不同的民族在不 同的文明阶段彼此有很大的差别。”③这种对改革实践中创新经验的描述性研究,在 定意义上属于发生学的范畴 本研究将是解释性的,解释已有区域经济一体化法律治理的合宪(法)性 “我们处于法学的双重任务中:一方面是解释,另一方面是构造和体系,它暴露 了经验理论和实践目的的任务之间完全不可调和的纠缠混乱。”④我们有必要去 支持具有正当价值和谋求人民福祉的改革,但我们之所以选择解释性研究而不 是构建性研究来支持,是因为通过解释来挖掘宪法和法律文本的制度资源,能 够以更低廉的成本解决我们所面临的挑战。反过来,这种解释又有助于使宪法 和法律从纸上建筑走向现实状态,从而促进法治的进步。解释性研究还有助于 促进宪法解释学及法解释学在我国的发展。我国法律体系的基本形成为我们的 解释性研究提供了可能,区域经济一体化的法律治理实践为我们的解释性研究 提供了典型案例。这样的解释性研究,当然是以现行宪法不变为前提的,以现 行宪法作为一切推导的最后基础的,这正像凯尔森以政权和宪法不变作为基础 规范以推导法律秩序一样 ①马克斯·韦伯:《论经济与社会中的法律》,张乃根译,北京:中国大百科全书出版社 1998年,第31页。 ②弗里德利希·冯·哈耶克:《法律、立法与自由》第1卷,邓正来等译,北京:中国大 百科全书出版社,2000年,第210页。 ③J.S.密尔:《代议制政府》,汪瑄译,北京:商务印书馆,1982年,第12页 ④拉德布鲁赫:《法学导论》,米健等译,北京:中国大百科全书出版社,1997年,第 173页。 国家哲学社会
中 国社会 科 学 2012年 第 8期 秩序 ，而是 国家通过公权力强力推进的 。这就一 方面体 现为 国家与社 会 的关 系 ，即 公权力对市场 的调控 ，另一方面又表 现为多种公权 力相互 间 的关 系 ，即国家 的 内部 组织结构 。公法学必须关注这种调控的合法 (宪)性 ，必须 解释 实施这 种调控 所发 生 的组织结构上 的变化 ，为 区域经济 一体化 的法 律治理 提供学理支 持 ，在解 决现实 问题 的过程 中获得 自身 的发展 。并且 ，在我 国体制改革 、经济发展 和社会转 型时期 ， 这一 问题具有典型性和普遍性 。 本研究将是描述 性 的 ，描 述 区域经 济一体 化法 律治 理 的实践 轨迹 和具体 运行 。 “法律规 范、行动本身或与其 他 因素 的结合 ，都 可能产 生规则 。”① 这些 从行 动 中产 生的规则 “之所 以被称为 ‘法律 ’，乃是 因为某些人力主使 这些规则 与普遍 的正当行 为规则享有 同样 的尊严和尊重”。② 我 国已成为全球最大 的改革实验 室 。在 区域经 济 一 体化法律治理中的创新 实践 ，是 我 国持续 深化 改革 和创新 实践 的重 要组 成部 分 。 这些创新经验及其普遍性意义 ，将构成世界法治文化的 中国元 素 。“一国人 民做新 事 情和适应新情况的能力 大小本身 是这 问题 的重要 因素 。这种特 质使不 同的 民族 在不 同的文明阶段 彼此有很 大的差别 。”③ 这种对 改革实践 中创新经验 的描述性研究 ，在 一 定意义上属于发生学的范畴。 本研 究将 是 解 释性 的 ，解 释 已有 区域 经 济一 体化 法 律 治 理 的合 宪 (法 )性 。 “我们 处 于法 学 的双 重任 务 中 ：一 方 面是解 释 ，另 一 方 面是 构造 和体 系 ，它暴 露 了经 验 理论 和 实践 目的 的任务 之 间完 全 不 可调 和 的纠 缠 混乱 。”④ 我 们 有 必要 去 支 持具 有 正 当价 值 和谋求 人 民福 祉 的改 革 ，但 我 们 之 所 以选 择 解 释 性 研 究 而 不 是 构建 性研 究 来 支持 ，是 因为 通 过 解 释来 挖 掘 宪法 和法 律 文 本 的 制 度 资 源 ，能 够 以更 低 廉 的成 本解 决 我 们 所 面 临 的挑 战 。反 过来 ，这 种 解 释 又有 助 于使 宪 法 和 法律 从 纸 上建 筑走 向现 实 状 态 ，从 而 促 进 法 治 的 进 步 。解 释 性 研 究 还 有 助 于 促 进 宪法 解 释学 及 法解 释 学 在 我 国 的发 展 。我 国法 律体 系 的基 本 形成 为 我 们 的 解 释性 研 究 提供 了可能 ，区域 经 济 一 体 化 的法 律 治 理实 践 为 我们 的解 释性 研 究 提 供 了典 型 案 例 。这样 的解 释 性 研究 ，当然 是 以现 行 宪 法 不 变 为 前 提 的 ， 以现 行 宪 法作 为 一 切推 导 的最 后 基 础 的 ，这 正 像 凯 尔 森 以政 权 和 宪 法 不 变 作 为 基 础 规 范 以推导 法 律秩 序一 样 。 ① 马克 斯 ·韦伯 ：《论 经济 与社会 中的法律 》，张乃 根译 ，北 京 ： 中 国大 百科全 书 出版 社 ， 1998年 ，第 31页 。 ② 弗 里德利 希 ·冯 ·哈耶克 ：《法律 、立 法 与 自由》 第 1卷 ，邓 正来 等译 ，北 京 ： 中国大 百 科全 书 出版 社 ，2000年 ，第 210页。 ③ J．S．密 尔：《代议 制政 府 》，汪碹 译 ，北京 ：商务 印书馆 ，1982年 ，第 12页 。 ④ 拉德 布鲁 赫 ：《法 学 导 论 》，米 健 等 译 ，北 京 ： 中 国 大 百 科 全 书 出版 社 ，1997年 ，第 173页 。 · 108 ·
区域经济一体化的法律治理 、区域经济一体化法律治理的实践轨迹 (一)协议与组织 在区域经济一体化的初期,法律治理机制是区域行政协议和区域性组织。 行政协议是政府机关之间缔结的协议。研究发现,它起源于行政区域边界纠 纷的处理,先由1981年的国务院《行政区域边界争议处理办法》予以规定;1989 年,国务院经修改后制定的《行政区域边界争议处理条例》得以继续规定。20世 纪90年代,行政协议这一机制被广泛运用于中央与地方共建高等院校。本世纪 初,区域经济一体化起步较早的长三角区域苏浙沪两省一市政府,尽管缺乏法律 规范的规定,却把行政协议创造性地运用于区域经济一体化的推进,并为其他区 域所效仿。从此,行政协议的内容也由处理纠纷转向合作、发展。根据我们的研 究,这类区域行政协议在长三角区域已经有21个,在泛珠三角区域有79个,在 环渤海区域有8个,在其他区域有16个。①现在,区域行政协议作为地方政府机 关推动区域经济一体化的法制安排和法制协调,已成为区域经济一体化进程中运用 最为广泛的一种法律治理机制。区域行政协议的发展轨迹和所发挥的功能,类似于 美国的州际协定。② 研究发现,区域性组织主要有区域合作组织和区域合作领导机构两类。区域 合作组织包括已具有较稳定合作关系的、以地方政府作为成员单位的合作理事会, 以及根据区域行政协议而成立的缔约方首长联席会和执行合作事务的行政管理机 构〔开发区管委会)。从《长江三角洲城市经济协调会章程》、《泛珠三角区域合作 框架协议》和《环渤海地区经济联合市长(专员、盟长)联席会协议书》等有关 文件来看,合作理事会和首长联席会是以合议制而非首长负责制开展活动的,是 推进区域经济一体化的沟通和协商平台。开发区管委会与一般行政机构一样,受 组织法调整,实行首长负责制。区域合作领导机构,系旨在统一管理区域经济 体化事宜,对合作各方具有领导权的组织。我们所能观察到的实例,有江苏省工 商局、地税局和国税局靖江园区分局等派出机构,以及中共乌鲁木齐市昌吉州党 委这一党的领导机构。 ①参见叶必丰、何渊主编:《区域合作协议汇编》,北京:法律出版社,2011年,“目录”。 ②州际协定( Interstate compact),起源于美国殖民地时代的边界纠纷,美国联邦成立后 被广泛运用于河流和环境治理以及商贸合作,现是美国各州间的主要合作机制。它需 要通过州议会的批准才能生效。 See Ann O'M. Bowman,“ Horizontal federalism Exploring Interstate Interactions, "Journal of Public Administration Research and Theory, vol, 14, no. 4, 2004 国家哲学社会科学学术期刊数据库
区域 经济 一体 化 的法律 治理 一 、 区域经济一体化法律治理 的实践 轨迹 (一 )协 议 与 组 织 在 区域 经济一体化的初期 ，法律治理机制是 区域行 政协议和 区域性组织 。 行 政协议是 政府机 关之 间缔结 的协 议 。研 究 发 现 ，它起 源 于 行 政 区域边 界 纠 纷 的处理 ，先 由 1981年 的国务 院 《行政 区域边 界争议 处理 办法 》予 以规定 ；1989 年 ，国务 院经修改 后制 定 的 《行政 区域边 界争 议 处 理条 例 》得 以继 续 规定 。2O世 纪 90年代 ，行政 协 议 这 一机 制 被 广 泛 运 用 于 中央 与 地 方 共建 高等 院校 。本 世 纪 初 ，区域 经济一体 化起 步较早 的长 三角 区域苏 浙 沪 两 省一 市 政府 ，尽 管 缺 乏法 律 规 范 的规定 ，却 把行政 协议创 造 性 地运 用 于 区域 经 济 一体 化 的推进 ，并 为 其他 区 域 所效仿 。从此 ，行政 协议 的 内容 也 由处 理 纠 纷 转 向合 作 、发 展 。根据 我 们 的研 究 ，这类 区域行政 协议 在长 三 角 区域 已经有 21个 ，在 泛珠 三角 区域有 79个 ，在 环 渤海 区域 有 8个 ，在其 他 区域 有 16个 。① 现 在 ，区域 行政 协议 作 为地方政 府机 关推动 区域 经济一体化的法制安排 和法制协 调 ，已成 为 区域经 济一体 化进程 中运用 最 为广泛 的一 种法 律治理机制 。区域 行政协 议 的发展 轨迹 和所发挥 的功能 ，类 似 于 美 国 的州 际协 定 。② 研 究发现 ，区域性 组织 主要有 区域 合作 组 织 和 区域 合作 领 导 机 构 两类 。区域 合作 组织包括 已具有 较稳定 合作 关 系的 、以地方政 府作 为成员 单 位 的合作 理事 会 ， 以及 根据 区域 行政 协议 而成立 的缔 约方 首长 联席 会 和 执 行合 作 事 务 的行 政 管理 机 构 (开发 区管委会 )。从 《长 江三角 洲城市 经济协 调会 章程 》、《泛 珠三 角 区域合 作 框架 协议 》和 《环 渤海地 区经 济联 合 市 长 (专 员 、盟 长 )联席 会协 议 书 》等有 关 文 件来 看 ，合作理 事会 和首 长联 席会 是 以合议 制 而 非 首长 负 责制 开 展 活 动 的 ，是 推进 区域经 济一体 化 的沟通 和协 商 平 台 。开发 区管 委会 与 一般 行 政 机 构 一样 ，受 组 织法调整 ，实行 首长 负责 制 。 区域 合 作 领 导机 构 ，系 旨在 统 一 管理 区域 经济 一 体化 事宜 ，对 合作各 方具 有领 导 权 的组 织 。我 们 所 能 观察 到 的实 例 ，有 江 苏省 工 商局 、地税局 和 国税 局靖 江 园 区分 局 等 派 出机 构 ，以及 中共 乌 鲁木 齐 市 昌吉州 党 委这 一党 的领 导机 构 。 ① 参 见 叶必 丰、何 渊主编 ：《区域 合作 协议 汇编 》，北京 ：法律 出版 社 ，2011年 ，“目录”。 ② 州 际协定 (interstatecompact)，起 源 于美 国殖 民地 时代 的 边界 纠纷 ，美 国联 邦成 立后 被广 泛运 用 于河 流和 环境 治理 以及 商贸 合 作 ，现 是 美 国各 州 间 的主 要 合 作 机 制 。 它 需 要通 过 州 议 会 的 批 准 才 能 生 效 。SeeAnn O’M ．Bowman，“HorizontalFederalism： ExploringInterstateInteractions，’’Journalof PublicAdministrationResearch and Theory，vo1．14，no．4，2004． · ]09 ·
中国社会科学2012年第8期 基于区域合作组织缺乏应有的权威和执行力,理论和实务界曾呼吁借鉴欧盟 的经验,成立可以统一管辖所属各行政区的经济区立法、决策、执法和司法机 构。①这一诉求不仅不满意区域合作组织,而且也不满足于议事协调机构和派 出机构;不是指要建立作为合作结果的区域管理机构,而是要求建立领导区域 体化事宜的一级政权机关。然而,按照经济区的范围,在合作各方之上再建 立一套除已有的上级政权机关以外的立法机构、司法机构和决策机构的组织框 架,会涉及到我国的宪法修改和宪政改革。宪法第30条第1款规定了我国的行 政区域划分:省、自治区、直辖市——自治州、县、自治县、市—一乡、民族 乡、镇。宪法第62条规定的全国人大职权,第67条规定的全国人大常委会职 权,以及第89条规定的国务院职权,大多是直接针对省、自治区和直辖市人大 和政府的。也就是说,在现行宪法框架内,没有呼吁者所主张的一级政权机构 的设立空间。全国人大常委会法工委对不按行政区划设立国家机关的做法,也 明确持否定态度 在新疆乌昌经济一体化中,就遇到了上述宪法障碍。《民族区域自治法》第14 条第2款规定:“民族自治地方一经建立,未经法定程序,不得撤销或者合并;民族 自治地方的区域界线一经确定,未经法定程序,不得变动;确实需要撤销、合并或 者变动的,由上级国家机关的有关部门和民族自治地方的自治机关充分协商拟定 按照法定程序报请批准。”两地的合并涉及民族稳定和团结,且不说合并的法律可能 性,单就繁琐的程序而言也是两地政府难以接受的。根据《地方各级人民代表大会 和地方各级人民政府组织法》第68条第1款的规定,新疆维吾尔自治区政府可以在 乌鲁木齐市和昌吉回族自治州政府之上建立一个领导两地政府的派出机关。但是, 该派出机关按惯例可能获批的行政级别是地(厅)级,很难实现对本就属于地(厅) 级的两地政府的领导。根据宪法第30条第1款的规定,在新疆自治区之下,在乌、 昌两地之上无法增设一级行政区划和政权机关。于是,2004年12月,新疆维吾尔 自治区党委作出重大决策,在不涉及乌鲁木齐市和昌吉回族自治州行政区划调整的 前提下,成立中共乌鲁木齐市昌吉州党委,推进乌昌地区经济一体化,实现财政 ①参见中国科学院可持续发展战略研究组:《2004年中国可持续发展战略报告》,北京 科学出版社,2004年,第63页;宣文俊:《长江三角洲地区经济发展中的法律问题》, 叶必丰主编:《长三角法学论坛——论长三角法制协调》,上海:上海社会科学院出版 社,2005年,第165-169页;方世荣等:《经济一体化与地方行政立法变革》,《行政 法学研究》2008年第3期;郑春勇:《“以党委一体化促区域一体化”模式研究—基 于新疆自治区乌昌党委和吉林省延龙图党委的分析》,《经济论坛》201l年第1期 ②参见2004年8月25日全国人大常务委员会法工委《关于在县级管理区设立的基层人民 法院的法官如何任免问题》的答复
中国社会科 学 2012年 第 8期 基 于 区域合 作组织 缺乏应 有 的权 威 和执 行 力 ，理 论 和实 务 界 曾呼 吁借 鉴 欧盟 的经验 ，成立可 以统 一 管 辖 所 属 各 行 政 区的 经 济 区立 法 、决 策 、执 法 和 司 法 机 构 。① 这 一 诉求 不 仅不 满 意 区域 合作 组 织 ，而 且 也 不 满 足 于 议 事 协 调 机 构 和 派 出机 构 ；不是 指 要建 立 作 为合 作 结 果 的 区域 管 理 机 构 ，而是 要 求 建 立 领 导 区 域 一 体 化事 宜 的一 级 政权 机 关 。然 而 ，按 照 经 济 区的 范 围 ，在合 作 各 方 之 上 再 建 立 一 套 除 已有 的上 级政 权 机 关 以外 的立 法 机 构 、司 法 机 构 和决 策 机 构 的组 织 框 架 ，会 涉及 到我 国的宪 法修 改 和宪 政 改革 。宪法 第 30条第 1款规 定 了我 国 的行 政 区域 划 分 ：省 、 自治 区 、直 辖 市—— 自治 州 、县 、 自治 县 、市 ～ 乡 、 民 族 乡 、镇 。宪法 第 62条 规 定 的全 国人 大 职 权 ，第 67条 规 定 的全 国人 大 常 委 会 职 权 ，以及 第 89条 规定 的 国务 院 职权 ，大多 是直 接 针对 省 、 自治 区和 直 辖市 人 大 和政 府 的 。也就 是 说 ，在 现行 宪 法 框 架 内 ，没有 呼 吁 者 所 主 张 的 一 级 政 权 机 构 的设 立 空 间 。全 国人 大常 委 会法 工委 对 不按 行 政 区划 设 立 国家 机 关 的做 法 ，也 明确 持 否定 态 度 。② 在新疆 乌 昌经济一体化 中，就遇 到了上述宪法 障碍 。 《民族 区域 自治法 》第 14 条第 2款规定 ：“民族 自治地方一经建立 ，未经法定程序 ，不得撤销或者合并 ；民族 自治地方的 区域界线一经确定 ，未经法定 程序 ，不得 变动 ；确实需 要撤销 、合 并或 者变动 的，由上级 国家机关 的有关部 门和 民族 自治 地方 的 自治机关 充分 协商 拟定 ， 按照法定程序报请批准 。”两地 的合并 涉及 民族稳定和 团结 ，且不说合并 的法律可能 性 ，单就繁琐 的程序而言也是两地政府难 以接受 的。根 据 《地方各 级人 民代表 大会 和地方各级人 民政府组织法 》第 68条第 1款的规定 ，新疆维吾尔 自治 区政府可 以在 乌鲁木齐市和 昌吉 回族 自治州政府 之 上建立 一个 领 导两地 政府 的派 出机关 。但是 ， 该派 出机关按惯例可能获批 的行政级别是地 (厅)级 ，很难 实现对本就属于地 (厅 ) 级 的两地政府 的领导 。根据 宪法第 30条第 1款 的规定 ，在新疆 自治 区之下 ，在 乌 、 昌两地之上无法 增设一 级行政 区划 和政权机 关 。于是 ，2004年 12月 ，新 疆 维吾 尔 自治区党委作 出重 大决策 ，在不涉及 乌鲁木 齐市和 昌吉 回族 自治 州行政 区划调整 的 前 提下 ，成立中共乌 鲁木 齐市 昌吉州 党委 ，推 进 乌 昌地 区经济 一体 化 ，实 现财 政 、 ① 参 见 中国科 学院可持 续发 展 战略研 究 组 ： 《2004年 中 国可持 续发 展 战略 报 告 》，北 京 ： 科 学 出版 社 ，2004年 ，第 63页 ；宣 文俊 ：《长 江 三角 洲地 区经 济发 展 中的法 律 问题 》， 叶必丰 主编 ： 《长 三 角法 学论 坛—— 论 长 三 角 法制 协调 》，上 海 ：上 海社 会 科 学 院 出版 社 ，2005年 ，第 165— 169页 ；方世荣 等 ：《经济 一体 化 与地 方行 政 立 法 变革 》， 《行 政 法学研 究》2008年第 3期 ；郑 春勇 ：《 “以党委 一体化促 区域 一体 化” 模 式研 究 ～ 基 于新疆 自治 区乌 昌党 委和 吉林 省延 龙 图党委 的分析 》，《经济论 坛》2011年 第 1期。 ② 参 见 2004年 8月 25日全 国人大 常务 委员会 法工 委 《关 于在 县级管 理 区设立 的基层 人 民 法院 的法 官如何任 免 问题 》 的答复 。 · 】10 ·
区域经济一体化的法律治理 规划和市场的统一。① (二)突破与创新 有的学者既不满足于区域行政协议和区域合作组织,又无奈于按经济区设立 级政权机构的困难,主张应当以国际私法上的法律冲突及其解决理论为参照 制定全国统一的区际冲突法”,“类推适用国际私法来解决区际冲突”。②但国际 私法上的法律冲突及其解决不具有破除行政壁垒、实现产业布局优化的使命,与 区域经济一体化中的法律治理有着本质区别。萨维尼在发现国际私法上的法律冲 突并提出“法律关系本座说”时,并非没有发现国内法中的法律冲突。他明确指 出了国内法中不同位阶法律间的冲突,以及不同区域间法律规范间的冲突。③但 是,他并没有将“法律关系本座说”适用于国内区域法律冲突,原因就在于国内法 与国际法、私法与公法有着重大差异。移民美国并以对国际法研究的贡献而著称的 凯尔森,曾积极主张国际法与国内法的相同性,但仅限于法律秩序这一目标和法律 效力这一目的。④他观察到了地方性规范秩序间的差异性。他认为,这种差异性如 系基于民族、宗教等原因而存在,则是分权的结果,应得到尊重。⑤如系违法,则 可由制定机关废除或通过司法审查解决。⑥如不属于前两种情况而仍有冲突,且在 单一制国家内,则属于高位阶法律规范调整的任务,即适用中央法律规范或制定新 的中央法律规范;如这种冲突规范系行政机关创造的法律规范,则应服从法院所创 造的法律规范。⑦也就是说,国内法上的规范冲突是按照法的位阶理论,通过法解 释加以解决的。 然而,区域经济一体化是旨在统一市场、优化产业结构的改革,是为了破除 由地方立法、地方“红头文件”而形成的行政壁垒以及计划经济时期中央立法遗 留的权力经济痕迹。与上述国际私法方案不同,就合作各方来说,笔者主张借鉴 ①参见秦旭东:《乌昌党委导演乌鲁木齐一昌吉一体化》,《21世纪经济报道》2005年10 月8日,第4版 ②樊禄萍:《准区际法律问題》,叶必丰主编:《长三角法学论坛——论长三角法制协调 第227页 ③参见弗里德里希·卡尔·冯·萨维尼:《法律冲突与法律规则的地域和时间范围》,李 双元等译,北京:法律出版社,1999年,第11-12页 ④参见凯尔森:《纯粹法理论》,张书友译,北京:中国法制出版社,2008年,第126一 135页 ⑤参见凯尔森:《法与国家的一般理论》,沈宗灵译,北京:中国大百科全书出版社, 1996年,第335-337页。 ⑥参见凯尔森:《法与国家的一般理论》,第182页 ⑦参见凯尔森:《法与国家的一般理论》,第345--346页 国家哲学社会和
区域 经 济一体 化 的法律 治理 规划和市场的统一 。① (二 )突 破 与 创 新 有 的学 者既不满 足于 区域 行 政 协议 和 区域 合 作 组 织 ，又无 奈 于按 经 济 区设 立 一 级政权 机构 的 困难 ，主 张 应 当 以 国际 私 法 上 的 法律 冲 突及 其 解 决 理 论 为 参 照 ， “制定全 国统一 的 区际冲突法 ”， “类 推适 用 国际 私法 来 解决 区 际冲 突”。② 但 国际 私法上 的法律 冲突及其解 决 不 具有 破 除行 政 壁 垒 、实 现产 业 布局 优 化 的使 命 ，与 区域经 济一体化 中的法 律治 理有 着 本质 区别 。萨 维尼 在 发 现 国际 私法 上 的法律 冲 突并提 出 “法律关 系本 座说 ” 时 ，并 非 没 有发 现 国 内法 中 的法 律 冲突 。他 明确 指 出 了国内法 中不 同位 阶法 律 间 的冲 突 ，以及 不 同区域 间法 律 规 范 间 的冲 突 。③ 但 是 ，他并没有将 “法律关系本座说”适用 于 国内区域 法律 冲突 ，原 因就 在 于国 内法 与 国际法 、私法与公法有着重大差 异 。移 民美 国并 以对 国际法 研究 的贡献 而著称 的 凯尔森 ，曾积极主张 国际法与 国内法 的相 同性 ，但 仅 限于法律 秩序这 一 目标 和法律 效力这一 目的 。④ 他观察 到了地方 性规 范秩序 问 的差 异性 。他认 为 ，这 种差 异性如 系基 于民族 、宗教等原 因而存在 ，则是 分权 的结果 ，应得 到尊 重 。⑤ 如系违 法 ，则 可 由制定 机关 废除或通过 司法审查解 决 。⑥ 如不属 于前 两种 情况 而仍 有 冲突 ，且在 单 一制 国家 内，则属于高位 阶法律 规范调 整 的任 务 ，即适 用 中央法律规 范或 制定新 的中央法律 规范 ；如这种冲突规 范系行政机 关创 造 的法 律规 范 ，则应 服从法 院所创 造 的法律规 范 。⑦ 也就是说 ，国 内法上 的规 范 冲突是按 照法 的位 阶理论 ，通过 法解 释加 以解决 的 。 然 而 ，区域经济 一体 化 是 旨在 统 一市 场 、优 化 产业 结 构 的改 革 ，是 为 了破 除 由地方立 法 、地方 “红 头文件 ” 而形 成 的行 政壁 垒 以及计 划 经 济 时期 中央立 法 遗 留的权力 经济痕迹 。与上 述 国际私 法 方案 不 同 ，就合 作 各 方来 说 ，笔 者 主 张借 鉴 ① 参 见秦 旭东 ：《乌 昌党 委 导演 乌 鲁木 齐一 昌吉 一体 化 》，《21世 纪 经 济报 道 》2005年 1O 月 8目，第 4版 。 ② 樊禄 萍 ：《准 区际法律 问题 》， 叶必 丰主编 ：《长 三角 法 学论 坛—— 论 长 三角 法 制协 调 》， 第 227页 。 ③ 参 见 弗里德 里希 ·卡 尔 ·冯 ·萨维 尼 ： 《法律 冲 突 与 法律 规 则 的地 域 和 时 间范 围》，李 双 元等 译 ，北京 ：法律 出版 社 ，1999年 ，第 11— 12页。 ④ 参 见 凯尔森 ：《纯 粹 法理 论 》， 张 书友 译 ，北 京 ： 中 国 法制 出版 社 ，2008年 ，第 126— 135页 。 ⑤ 参 见 凯尔森 ：《法 与 国 家 的 一 般 理 论 》， 沈 宗 灵 译 ，北 京 ： 中 国 大 百 科 全 书 出版 社 ， 1996年 ，第 335 337页 。 ⑥ 参 见 凯尔森 ：《法与 国家 的一般 理论 》，第 182页。 ⑦ 参 见 凯尔森 ：《法 与国家 的一般 理论 》，第 345— 346页 。 · 111 ·
中国社会科学2012年第8期 美国州际法制协调中的州际示范法经验,对地方性法规和规章进行清理并协同立 法。①这一主张在东北辽吉黑三省的经济一体化中获得了突破性进展。2006年7 月,辽吉黑三省签署《东北三省政府立法协作框架协议》,“确定了东三省立法协作 将采取的三种方式:对于政府关注、群众关心的难点、热点、重点立法项目,三省 将成立联合工作组;对于共性的立法项目,由一省牵头组织起草,其他两省予以配 合;对于各省有共识的其他项目,由各省独立立法,而结果三省共享—这被分别 概括为紧密型、半紧密型和分散型的协作。”②区域协作立法的意义在于,它既摆 脱了设立区域合作领导机构的法律障碍和哈耶克所担心的“随心所欲”行政,又 弥补了区域行政协议缺乏刚性约束的不足,可以为区域经济一体化营造更好的法 治环境。 同时,对区域经济一体化的领导,国务院创新了设置机构的领导方式,采用了 区域行政规划和区域行政指导的领导方式。2007年,国务院批复了《东北地区振兴 规划》(国函[2007]76号)。此后,国务院又先后批复了10余个区域经济一体化 规划,发展出区域行政规划这一法律治理机制。2008年,国务院发布了《关于进 步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》(国发[2008] 30号)。随后,国务院又连续发布了多个关于区域经济一体化的指导意见,③ 并为地方政府机关所效仿。④此类指导意见即区域行政指导,遂成为上级政府机 关领导区域经济一体化的法律机制。区域行政规划和区域行政指导的创新意义 在于,坚持公权力调控与市场作用的结合,以及用行为机制发挥组织结构的领 导功能。 (三)空白与解释 如前文所述,我国在区域经济一体化中经过多年的实践和探索,先后形成了区 域行政协议、区域合作组织、区域协作立法、区域行政规划和区域行政指导等五种 法律治理方式。但它们都属于“先行先试”,缺乏直接的宪法和法律依据。为此,基 ①参见叶必丰:《长三角经济一体化背景下的法制协调》,《上海交通大学学报》(哲学社 会科学版)2004年第6期 ②常旭:《东北三省政府立法协作框架协议正式签署》,《城市晩报》2006年7月18日 第1版 ③参见《国务院关于中西部地区承接产业转移的指导意见》(国发[2010]28号),《国务 院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》(国发[2011]32号),以及《国 务院关于支持喀什霍尔果斯经济开发区建设的若干意见》(国发[201133号)等 ④如安徽保监局、安徽省政府金融办:《保险业支持皖江城市带承接产业转移示范区建设 的指导意见》,皖保监发[2010]21号 112 国家哲学社会科学学术期刊数据库
中国社会科 学 2012年 第 8期 美 国州 际法 制协调 中的州 际示 范法 经验 ，对地 方 性法 规 和规 章进 行 清 理并 协 同立 法 。① 这一 主张 在东 北 辽吉 黑 三省 的 经济 一 体化 中获 得 了突 破 性进 展 。2006年 7 月 ，辽 吉黑 三省签署 《东北三省政府立法协作框 架协议 》，“确定 了东 三省立法协作 将采取 的三种方式 ：对 于政 府关 注 、群 众关心 的难点 、热 点 、重点立法 项 目，三 省 将 成立联合 工作组 ；对 于共性 的立法项 目，由一省牵 头组织 起草 ，其 他两 省予 以配 合 ；对于各 省有共识 的其 他项 目，由各 省独立 立法 ，而结果 三省共 享—— 这被分 别 概括为紧密型 、半 紧密 型和分散 型 的协 作 。”② 区域 协作 立法 的意 义在 于 ，它 既摆 脱 了设 立 区域合作 领导 机构 的法 律 障碍 和哈 耶 克所 担心 的 “随 心所 欲 ”行 政 ，又 弥补 了 区域行 政协议缺 乏刚性 约束 的不足 ，可 以为 区域经 济一 体 化 营造 更好 的法 治环境 。 同时 ，对 区域经济一体化 的领导 ，国务 院创新 了设 置机 构 的领 导方式 ，采 用 了 区域行政规划和 区域行政指导的领导方式 。2007年 ，国务院批复 了 《东北 地 区振兴 规划 》(国函 [2007]76号)。此后 ，国务 院又先后 批复 了 10余 个 区域 经济一 体化 规划 ，发展 出区域行政规划这一法律治理机制 。2008年 ，国务院发布 了 《关于进一 步推进 长 江 三 角 洲 地 区 改 革 开 放 和 经 济 社 会 发 展 的 指 导 意 见 》(国 发 [2008] 30号 )。随后 ，国务 院 又 连 续 发 布 了 多 个 关 于 区域 经 济 一 体 化 的指 导 意 见 ，⑧ 并 为地方政府机关所效仿 。④ 此 类 指导 意 见 即 区域 行 政 指 导 ，遂 成 为 上 级 政 府 机 关 领 导 区域 经济 一 体化 的法 律 机 制 。 区域 行 政 规 划 和 区 域 行 政 指 导 的创 新 意 义 在 于 ，坚持 公权 力 调控 与 市 场 作用 的结 合 ，以及用 行 为 机 制 发 挥 组 织 结 构 的领 导 功 能 。 (三 )空 白与 解 释 如前文所述 ，我 国在区域经 济一体化 中经过 多年 的实 践和探索 ，先后形成 了 区 域行政协议 、区域合作组织 、区域协作 立法 、区域行 政规 划和 区域行政 指导等 五种 法律治理方式 。但它们都属于 “先行先试 ”，缺乏直接 的宪法和法律依据 。为此 ，基 ① 参 见 叶必 丰 ：《长 三角 经济 一体 化 背景 下 的法 制 协调 》， 《上 海交 通 大 学学 报 》 (哲 学社 会科 学版 )2004年 第 6期 。 ② 常旭 ：《东 北 三省政府 立 法 协 作框 架 协 议 正 式签 署 》， 《城 市 晚报 》2006年 7月 18日， 第 1版 。 ③ 参见 《国务 院关 于 中西部地 区承 接产 业转 移的指 导意 见》(国发 [2010]28号)，《国务 院 关于支 持河 南省加 快建 设 中原 经 济 区的指 导 意见 》 (国发 E2011] 32号 )， 以及 《国 务 院关 于支持 喀什霍 尔果 斯经济 开发 区建 设 的若 干 意见》 (国发 [2oiI] 33号)等 。 ④ 如安徽 保 监局 、安徽 省政府 金 融办 ：《保 险业支 持 皖江城 市带 承接 产 业 转移 示 范 区建 设 的指 导 意见》，皖保 监发 [2oio] 21号 。 · 112 ·
区域经济一体化的法律治理 于历史的经验①和国外的立法例,②笔者曾呼吁制定行政协议法,并提出了有关 构想。③2008年制定的《湖南省行政程序规定》第15条终于得以规定。④但是, 即使制定了全国性的行政协议法,也还存在其他治理机制的法律依据问题;即 使制定了行政程序法,对已有的治理机制都作出了规定,也会随着实践的发展 而出现滞后问题。这就应验了利益法学创始人赫克的命题:立法者“不可能注 意到生活的方方面面,并彻底地、无遗漏地予以调整,以使逻辑小前提可以在 每一个案件中划出适当的界限”。⑤ 赫克批评成文法的目的并非否定成文法,而在于呼吁加强法律解释。美国 的经验就是通过解释完善法治。美国州际协定的依据只是宪法第1条第10款第 1项的规定,即“任何一州,未经国会同意……不得与他州或外国缔结协定或 盟约”。该条的背景是,制宪时的联邦地位尚未巩固,联邦担心由分散的各殖民 地演变而来的各州通过与他州或外国缔结协定或盟约,脱离联邦,或加入他 国。⑥这一否定式的规定以及它的制定背景,似乎是不允许缔结州际协定,而 其实是指缔结州际协定只要经过联邦国会的批准即可。但是,哪些州际协定需 要得到国会的批准,却并不明确。1962年,美国联邦上诉法院作出的裁决指 出,除非得到联邦国会的批准,政治性的州际协定不能生效,而缔结不涉及政 ①中华民国时期的1923年宪法第25条、第33条,1947年宪法第108-110条,曾规定 “地方联合立法”,即除不允许签订政治盟约和妨碍其他省、县的地方利益之外,两省 或县之间就教育、卫生、实业、交通、农林、水利、渔牧、工程、警政、慈善及公益 事业、地方财税等事项,需共同办理 ②在西班牙,《西班牙公共行政机关及共同的行政程序法》(1992)第4条“公共行政机 关相互间关系的原则”第4款规定:行政机关之间“必须相互合作和帮助”。第5条规 定了部门之间的合作及其行政协议。第6条第1项规定:“全国政府和自治区政府的机 构之间可以在各自的职能范围内签署协作协议。”该法还在第6条第2项规定了协作协 议的主要条款,在第3款规定了协作协议的解释和履行,第7条规定了基于协作协议需 要成立的联合委员会,第8条规定了协作协议的效力 ③参见叶必丰:《我国区域经济一体化背景下的行政协议》,《法学研究》2006年第2期。 ④该条共分三款,内容如下:“各级人民政府之间为促进经济社会发展,有效实施行政管 理,可以按照合法、平等、互利的原则开展跨行政区域的合作。”“区域合作可以采取 签订合作协议、建立行政首长联席会议制度、成立专项工作小组、推进区域经济一体 化等方式进行。”“上级人民政府应当加强对下级人民政府之间区域合作的组织、指导 协调和监督 ⑤转引自张文显:《二十世纪西方法哲学思潮研究》,北京:法律出版社,1996年,第 130页 ⑥汉密尔顿等:《联邦党人文集》,程逢如等译,北京:商务印书馆,1980年,第22 国家哲学社会和 113·
区域 经 济一体 化 的法律 治理 于历史 的经验 ①和 国外 的立法例 ，② 笔 者 曾 呼 吁制 定 行 政 协 议 法 ，并 提 出 了有 关 构 想 。③ 2008年制 定 的 《湖 南 省行 政 程序 规定 》第 15条 终 于得 以规 定 。④ 但 是 ， 即使制 定 了全 国性 的行 政 协 议 法 ，也 还 存 在 其 他 治 理 机 制 的法 律 依 据 问题 ；即 使 制 定 了行 政 程序 法 ，对 已有 的治 理 机 制 都 作 出 了规 定 ，也 会 随 着 实 践 的发 展 而 出现滞 后 问题 。这 就应 验 了利 益 法 学创 始 人 赫 克 的命 题 ：立 法 者 “不 可 能 注 意 到 生 活 的方 方面 面 ，并 彻 底 地 、无 遗 漏 地 予 以调 整 ，以 使 逻 辑 小 前 提 可 以 在 每 一个 案 件 中划 出适 当 的界 限”。⑤ 赫 克批 评 成 文 法 的 目的并 非 否 定 成 文 法 ，而 在 于 呼 吁加 强 法 律 解 释 。美 国 的经验 就 是 通过 解 释完 善 法 治 。美 国州 际协 定 的依 据 只 是宪 法 第 1条 第 10款 第 1项 的规 定 ，即 “任 何 一 州 ，未 经 国会 同 意 … … 不 得 与 他 州 或 外 国缔 结 协 定 或 盟 约”。该条 的背 景是 ，制 宪 时 的联邦 地 位 尚未巩 固 ，联 邦 担 心 由分 散 的各 殖 民 地演 变 而 来 的各 州 通 过 与 他 州 或 外 国 缔 结 协 定 或 盟 约 ，脱 离 联 邦 ，或 加 入 他 国 。⑥ 这一 否 定 式 的规 定 以 及 它 的制 定 背 景 ，似 乎 是 不 允 许 缔 结 州 际 协 定 ，而 其 实是 指缔 结 州 际协 定 只要 经 过 联 邦 国会 的批 准 即 可 。但 是 ，哪些 州 际 协 定 需 要得 到 国会 的批 准 ，却 并 不 明 确 。1962年 ，美 国联 邦 上 诉 法 院作 出 的 裁 决 指 出 ，除 非得 到联 邦 国会 的批 准 ，政 治性 的 州 际 协 定 不 能 生 效 ，而 缔 结 不 涉 及 政 ① 中华 民国 时期 的 1923年 宪法 第 25条 、第 33条 ，1947年 宪 法 第 108— 110条 ， 曾规 定 “地 方联 合立 法”， 即除不 允许 签订 政 治盟 约和 妨 碍 其 他 省 、县 的地 方 利 益之 外 ，两 省 或 县之 间就教 育 、卫 生 、实 业 、 交 通 、农 林 、水 利 、渔 牧 、 工 程 、警 政 、 慈善 及 公 益 事 业 、地 方财 税 等事项 ，需共 同办理 。 ② 在 西班牙 ，《西班 牙公 共行 政 机 关及 共 同 的行 政程 序 法 》 (1992) 第 4条 “公 共 行 政机 关相 互 间关 系 的原 则” 第 4款规 定 ：行政 机 关 之 间 “必须 相 互合 作 和 帮助 ”。第 5条 规 定 了部 门之 间 的合 作及 其行 政 协议 。第 6条 第 1项 规定 ：“全 国政 府 和 自治 区政 府 的机 构之 间可 以在 各 自的职 能 范 围内签署 协作 协议 。” 该 法还 在 第 6条 第 2项 规定 了协 作 协 议 的主要 条款 ，在 第 3款 规定 了协 作协 议 的解释 和履 行 ，第 7条 规定 了基 于 协作协 议 需 要成 立 的联 合 委 员会 ，第 8条 规定 了协作 协议 的效 力 。 ③ 参 见 叶必 丰 ：《我 国 区域 经济 一体 化 背景 下 的行 政 协议 》，《法学研 究 》2006年 第 2期 。 ④ 该 条 共分 三款 ， 内容 如 下 ：“各级 人 民政府 之 间为 促 进 经济 社 会发 展 ，有效 实施行 政 管 理 ，可 以按 照合 法 、平 等 、互 利 的原 则 开 展 跨行 政 区域 的合 作 。” “区域 合 作 可 以采 取 签订 合作 协议 、建 立行 政 首 长 联 席 会 议 制度 、成 立 专项 工 作 小 组 、推 进 区域 经 济 一体 化等 方式进 行 。”“上级 人 民政 府 应 当加 强对 下级 人 民政 府 之 间 区域 合 作 的组 织 、指 导 、 协调 和监 督 。” ⑤ 转 引 自张 文 显 ： 《二 十世 纪 西 方 法哲 学 思 潮研 究》，北 京 ：法律 出版 社 ，1996年 ， 第 130页 。 ⑥ 汉 密尔顿 等 ： 《联 邦 党 人 文 集 》， 程逢 如 等译 ，北 京 ：商 务 印书 馆 ，1980年 ，第 22— 23、34页 。 · 113 ·
中国社会科学2012年第8期 治的州际协定属于各州的权限范围,不必得到联邦国会的同意。①1978年,美 国联邦最高法院在裁决中又作了补充解释,认为如果一个州际协定没有通过侵占联 邦政府权力的方式来扩大作为成员国的州的权力的话,并不需要联邦国会的同意。② 同样,州际协定对成员州的约束力,也是经法院裁判得以确定的。法院甚至还 认为,州际协定的效力优先于成员州在缔结该协议之前颁布的法规,有时也优 先于此后新制定的法规。③也就是说,美国的州际协定在制度上也是通过长期 实践得以不断完善的,美国宪法的“协定条款”是通过法院不断地解释得以丰 富和发展的。 沿着解释的路径,最终都能找到区域行政规划、区域行政指导、区域行政协议、 区域性组织和区域协作立法的法律依据即宪法第3条、第15条、第30条、第33 条、第89条等以及《立法法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织 法》上的相关规定。对此,我们将从指向社会的行为法和指向国家内部的组织法两 个角度,在后文作详细讨论。 区域经济一体化法律治理中的政府与社会 “在‘概念上’,‘国家’也不是经济活动所必不可少的。但是,没有‘国家的 法律秩序、经济制度,尤其是现代经济制度是不可能存在的。”④国家公权力对区域 经济一体化的推进,是对市场的调控。政府调控具有政治伦理的有效支撑。“只要政 府的活动属于能与运行中的市场相容的活动,那么,市场还可以容许政府进行更多 得多的活动。”⑤从这一意义上说,旨在推进经济一体化的法律治理具有正当性。当 然,对这种调控在实定法上的合法性,则既要考察它的决策依据,又要考察它的决 策内容,还要考察它的决策过程 (一)政府与市场 区域行政协议、区域协作立法、区域行政规划和区域行政指导的最大特点之 o Tobin v. United States, 306 F 2d 270, 113 U.S. App. D. C. 110(1962) 2 U.S. Steel Corp. v. Multistate Tax Comm'n, 434 U. S. 452(1978) 3 Green and others v. Biddle, 1823 WL 2458(U. S. Ky ) The State v. J. Wesley Hoofman, 9Md. 28, 1856 WL 2788(Md ): President, Managers C. v. Trenton City Bridge Co., 13 N J. Eq 46, 1860 WL 5184(N J. Ch); State v. Faudre, 63 L.R.A 877,46S.E. 269(1903);Coffee v groover and others, 123 U. S1, 8S. Ct. 1(1887) ④马克斯·韦伯:《论经济与社会中的法律》,第35页 ⑤弗里德里希·奥古斯特·哈耶克:《自由宪章》,杨玉生等译,北京:中国社会科学出 版社,1999年,第352页 ·114 国家哲学社会
中国社会 科 学 2012年 第 8期 治 的州 际协 定 属 于 各 州 的权 限范 围 ，不 必 得 到 联 邦 国会 的 同意 。① 1978年 ，美 国联邦最高法院在裁决 中又作 了补充解释 ，认 为如果一 个州 际协 定没有 通过侵 占联 邦政府权力的方式来 扩大作 为成员 国的州 的权力 的话 ，并不需要联邦 国会 的同意 。② 同样 ，州 际协 定对 成 员州 的约 束 力 ，也 是 经 法 院裁 判 得 以确 定 的 。法 院甚 至 还 认 为 ，州 际协 定 的效 力优 先 于 成 员 州 在缔 结 该 协 议 之 前 颁 布 的法 规 ，有 时 也 优 先 于此 后新 制 定 的法 规 。⑧ 也 就 是 说 ，美 国 的州 际协 定 在 制 度 上 也 是 通 过 长 期 实 践得 以不 断完 善 的 ，美 国宪 法 的 “协定 条 款” 是 通 过 法 院不 断 地 解 释 得 以 丰 富 和 发 展 的 。 沿着解释 的路径 ，最终都能找到区域行政规划 、区域行政指导 、区域行政协议 、 区域性组织 和 区域 协作 立 法 的法律 依据 即宪 法第 3条 、第 15条 、第 30条 、第 33 条 、第 89条等 以及 《立法法》和 《地方各级人 民代表大会和地方各级人 民政府组织 法 》上 的相关规定 。对此 ，我们将从 指向社会 的行为 法和指 向国家 内部 的组织 法两 个角度 ，在后文作详细讨论 。 二 、区域经济一体化法律治理 中的政府 与社会 “在 ‘概念上 ’，‘国家 ’也不是 经济活动 所必不可 少 的。但是 ，没有 ‘国家 的’ 法律秩序 、经济制度 ，尤其是现代经济制度是不可能存 在的 。”④ 国家公 权力对 区域 经济一体化 的推进 ，是对市场 的调控 。政府调控具有政治伦 理的有效支撑 。“只要政 府 的活动属 于能与运行 中的市场 相容 的活动 ，那么 ，市 场还可 以容许政府 进行更 多 得 多的活动 。”⑤ 从这一意义上说 ，旨在推进经济一体化 的法律治 理具有正 当性 。当 然 ，对这种调控在 实定法上 的合法性 ，则既要 考察它 的决策 依据 ，又要考察 它 的决 策 内容 ，还要 考察 它的决策过程 。 (一 )政 府 与 市 场 区域行政协议 、区域协作立 法 、区域行 政规划 和区域行政 指导 的最 大特点 之一 ① Tobinv．UnitedStates，306F．2d270，l13U．S．App．D．C．110(1962)． ② U．S．SteelCorp．v．MultistateTaxComm’n，434U．S．452(1978)． ③ Greenandothersv．Biddle，1823WL 2458(U．S．Ky．)；TheStatev．J．Wesley H oofm an，9M d．28， 1856 W L 2788(M d．)；President， M anagersC．v．Trenton City BridgeCo．，13N．J．Eq．46，1860W L 5184(N．J．Ch．)；Statev．Faudre，63 L．R．A． 877，46S．E．269 (1903)；CoffeevGrooverand others，123 U ．S．1，8S．Ct．1(1887)． ④ 马克 斯 ·韦伯 ：《论 经 济与社 会 中的法律 》，第 35页。 ⑤ 弗里德 里希 ·奥 古斯 特 ·哈耶 克 ： 《自由宪 章 》，杨 玉 生 等译 ，北 京 ： 中 国社 会 科 学 出 版 社 ，1999年 ，第 352页。 · 114 ·
区域经济一体化的法律治理 是,内容上主要涉及产业布局,少量涉及环境保护、资源分配和基础设施建设。① 在国务院批复《皖江城市带承接产业转移示范区规划》(国函[20105号)后,国 务院主管部门就纷纷出台了支持措施,②安徽省发改委制定了《皖江城市带承接产 业转移示范区产业发展指导目录》,③安徽省各级政府及主管部门也纷纷制定了相应 配套措施,以规制产业的准入和发展。④这种对市场的调控,在实定法上是否具有 合法的依据,值得研究 “现代政府是以行使合法管辖权来执行其功能。所谓合法,意味着政府是根据宪 法授权来行使权威的。”⑤国家采用区域行政规划、区域行政协议、区域协作立 法和区域行政指导方式来调控市场经济的合法性,必须从宪法规定来解释。宪 法第15条分3款规定:“国家实行社会主义市场经济。”“国家加强经济立法, 完善宏观调控。”“国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。”市民社 会具有多元性,市场经济具有自发性,都缺乏共同的目标,因而需要法制加以 规范。法制作为抽象的规则,不能改变竞争的结果,但可以促进平等竞争的机 会,从而改善市场的有序性。⑥对市场绝不可以用具体的命令来调控。一项正当 行为规则的作用,乃在于对众多个人所具有的不尽相同的目的进行协调,而一项命 ①参见叶必丰等:《行政协议:区域政府间的合作机制研究》,北京:法律出版社,2010 年,第48—62页;李煜兴:《区域行政规划研究》,北京:法律岀版社,2009年,第 89—93页 ②参见国家工商行政管理总局《关于支持皖江城市带承接产业转移示范区建设的意见》 (工商办字[2010]119号),国务院法制办公室《关于支持安徽省人民政府推进皖江城 市带承接产业转移示范区法治政府建设的意见》(国法[2010]32号),《人力资源和社 会保障部、安徽省人民政府共同推进皖江城市带承接产业转移示范区人力资源和社会 保障事业发展与改革备忘录》,等。 ③参见《国家发展改革委办公厅关于皖江城市带承接产业转移示范区产业发展指导目录 的复函》,发改办产业[2010]1915号 ④參见安徽省科技厅、安徽省发改委、安徽省经信委、安徽省财政厅、安徽省国资委: 《关于推进皖江城市带承接产业转移示范区自主创新的若干政策措施》(科策[2010] 97号),安徽省人力资源和社会保障厅:《关于加快推进皖江城市带承接产业转移示范 区建设的若干政策意见的实施细则》(皖人社发[2010]42号),安徽省国家税务局: 《促进皖江城市带承接产业转移示范区发展若干税收优惠规定》(皖国税发[2010]84 号),安庆市国家税务局:《支持皖江城市带产业转移示范区建设50条服务措施的通知》 (宜国税发[2010]26号)等 ⑤马克斯·韦伯:《论经济与社会中的法律》,第42页。 ⑥参见弗里德利希·冯·哈耶克:《法律、立法与自由》(第2、3卷),邓正来等译,北 京:中国大百科全书出版社,2000年,第192、215-218 国家哲学社会和 115
区域经 济 一体化 的 法律 治理 是 ，内容上主要涉 及产 业 布局 ，少量 涉及 环 境 保 护、资 源分 配 和基 础设 施 建设 。① 在国务院批 复 《皖江城市带承接产业转移示 范 区规划 》 (国函 E2olo] 5号 )后 ，国 务 院主管部 门就纷纷 出台了支持措 施 ，② 安徽省 发改 委制定 了 《皖江城 市带 承接 产 业转移示 范区产业发展指导 目录》，③ 安徽省各级政府及 主管部 门也纷纷 制定 了相 应 配套措施 ，以规制产业 的准人 和发 展 。④ 这种对 市 场的调 控 ，在实 定法 上是 否具 有 合法 的依 据 ，值得研究 。 “现代政府是 以行使合法管辖权来执行其 功能 。所谓合法 ，意味着政府是根据 宪 法授权来行使权威 的。”⑤ 国家 采 用 区 域 行 政 规 划 、 区 域 行 政 协 议 、区 域 协 作 立 法 和 区域行 政 指导 方 式 来 调 控 市 场 经 济 的合 法 性 ，必 须 从 宪 法 规 定 来 解 释 。宪 法 第 15条 分 3款 规 定 ： “国家 实 行 社 会 主 义 市 场 经 济 。” “国家 加 强 经 济 立 法 ， 完 善 宏 观调 控 。” “国家依 法 禁止 任 何 组织 或 者 个人 扰 乱社 会 经 济 秩序 。”市 民社 会 具 有 多元 性 ，市 场 经 济具 有 自发 性 ，都 缺 乏 共 同 的 目标 ， 因而 需 要 法 制 加 以 规 范 。法 制 作 为抽 象 的规 则 ，不 能 改 变 竞 争 的结 果 ，但 可 以 促 进 平 等 竞 争 的 机 会 ，从 而改 善市 场 的有 序 性 。⑥ 对市 场绝 不 可 以用具 体 的命令 来调 控 。一项 正 当 行为规则 的作用 ，乃 在于对众多个人 所具 有 的不 尽相 同的 目的进行协 调 ，而一 项命 ① 参 见 叶必 丰等 ： 《行政 协 议 ： 区域 政府 间 的合 作机 制 研 究》，北 京 ：法律 出版 社 ，2OlO 年 ，第 48— 62页 ；李煜 兴 ： 《区域 行 政 规 划 研 究 》，北 京 ：法 律 出版 社 ，2009年 ，第 89— 93页 。 ( 参 见 国家工 商行 政 管理 总局 《关 于 支 持 皖 江城 市 带 承 接 产 业 转 移 示 范 区建 设 的意 见 》 (工商 办 字 [2010] 119号)， 国务 院法制 办公 室 《关于 支持 安徽 省人 民政府 推 进 皖江 城 市带承 接产 业 转移 示范 区法治政 府建 设 的 意见 》(国法 E2olo] 32号 )，《人 力 资 源和 社 会保 障部 、安徽 省人 民政 府 共 同推 进 皖江 城 市 带 承接 产 业转 移 示 范 区人 力 资源 和 社 会 保 障事 业发展 与改革备 忘录 》，等 。 ③ 参 见 《国家发 展 改革 委 办公厅 关 于 皖江 城 市 带 承 接产 业 转移 示范 区产 业发 展 指 导 目录 的复 函》，发 改办产 业 [2OLO] 1915号 。 ④ 参 见安徽 省科 技 厅 、安 徽 省 发 改 委、 安 徽 省 经 信 委 、 安徽 省 财 政 厅 、 安 徽 省 国资 委 ： 《关于推 进 皖江城 市 带 承 接 产 业 转移 示 范 区 自主创 新 的若 干政 策 措 施 》 (科 策 E2OLO] 97号 )，安徽 省人 力资 源和 社 会保 障厅 ： 《关 于加 快 推进 皖江城 市 带承接 产 业 转移 示 范 区建 设 的若 干政 策意 见 的实施 细 则 》 (皖人 社 发 EZOlO] 42号)，安徽 省 国 家税 务 局 ： 《促 进 皖江城 市 带承接 产 业转移 示 范 区发 展 若 干 税 收优 惠规 定 》 (皖 国税 发 [2010] 84 号)，安 庆 市 国家税务 局 ：《支持 皖江城 市 带产业 转移 示范 区建设 5O条服 务措 施 的通 知 》 (宜 国税发 [2010] 26号) 等 。 ⑤ 马 克斯 ·韦伯 ：《论 经济 与社会 中的法律 》，第 42页 。 ⑥ 参 见 弗里德 利希 ·冯 ·哈耶 克 ： 《法律 、立 法 与 自由》 (第 2、3卷 )，邓 正来 等译 ，北 京 ：中 国大 百科 全书 出版 社 ，2000年 ，第 192、215 218页。 · 1]5 ·
中国社会科学2012年第8期 令的作用则在于实现特定的结果的微观监管和微观管理。①与一项正当行为规则不 同,一项命令不仅会限制个人的选择范围(或者说不仅会要求他们去实现刻意创生 的预期),而且还会要求他们按照一种并没有要求其他人的特定方式行事。这种具体 命令的调控构成干预。“干预是政府行使强制权力,而不是例行地执行一般性的法 律,而且旨在于达到某种具体的目的。”②“具体命令对偶合秩序的‘干预’造成了 失序而且绝对不可能是正义的 经过30多年的努力,我国已经先后制定了《反不正当竞争法》、《反垄断法》 和《消费者权益保护法》等一系列经济领域的法律、法规,已成为社会主义法律 体系的一个部门,为市场经济提供了基本的法律规则。在此基础上,针对不同区 域的特点,通过区域行政规划、区域行政协议、区域协作立法和区域行政指导 消除区域内的行政壁垒,实现区域内的市场统一,促进区域内产业结构的优化, 属于增进平等竞争机会的规则构建和方向性的引导,为市场发挥作用留下了足够 的空间。即使是依据区域行政规划而出台的产业指导目录和各项支持措施,也并 非针对特定企业和特定结果。区域行政指导、区域行政规划、区域协作立法和区 域行政协议以及有关支持措施作为一种新构建的规则或方向性引导,既是一种宏 观调控又是对经济秩序的维护。它们是除了经济立法外的宏观调控方式,是宏观调 控方式的创新和完善。作为对经济秩序的维护,它们革除了流通梗阻,消除了市场 壁垒,改革了不平等竞争规则,禁止了基于行政区的行政干预。因此,就行为方式 上看,区域行政规划、区域行政协议、区域协作立法和区域行政指导等行政措施 是符合宪法第15条规定的 (二)区域与区域 如果抛开个案不论,就一般意义上的区域经济一体化法律治理而言,其内容上 的合法性则需要讨论是否坚持了区域平等。 个区域行政规划或区域行政指导,随之而来的往往是巨额资源的配置和持续 政策的倾斜。这就涉及规划区域或指导区域内不同行政区的利益,涉及规划区域或 指导区域与其他区域的利益。随之在法律上提出的问题是,它们是否应受宪法第3 条关于“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”原则的约束?这类区域行政规 ①市场经济体制成为全球化的选择以来,各国政府对市场的作用无非是三个方面:宏观 调控、微观监管和徹观管理。(昊强:《政府行为与区域经济协调发展》,北京:经济科 学出版社,2006年,第2526页) ②弗里德里希·奥古斯特·哈耶克:《自由宪章》,第350页 ③弗里德利希·冯·哈耶克:《法律、立法与自由》(第2、3卷),第218页。 116 国家哲学社
中国社会科 学 2012年 第 8期 令 的作用则在 于实现特定 的结 果 的微 观监管 和微观管 理 。① 与一项 正 当行 为规则 不 同 ，一项命令不仅会 限制个人 的选择 范 围 (或者说不 仅会要求他 们去实 现刻意创 生 的预期 )，而且还会要求他们按照一种并没有要求其他人 的特定方式行事 。这种具体 命令 的调控构 成干预 。“干预 是政府 行使 强制 权力 ，而 不是 例行 地执行 一般 性 的法 律 ，而且 旨在于达到某 种具体 的 目的 。”② “具体命 令对偶 合秩序 的 ‘干预 ’造 成 了 失 序 而 且 绝 对 不 可 能 是 正 义 的 。”③ 经过 30多年 的努力 ，我 国已经先 后制 定 了 《反不 正 当竞 争法 》、《反 垄 断法 》 和 《消费者权 益保护法 》等 一 系列经 济 领域 的法律 、法 规 ，已成 为 社会 主 义法 律 体 系的一个部 门 ，为市场 经济 提 供 了基 本 的法 律规 则 。在此 基 础 上 ，针 对不 同 区 域 的特点 ，通 过 区域行 政 规 划 、 区域 行政 协 议 、区域 协 作 立 法 和 区域 行 政 指 导 ， 消 除区域 内的行政 壁 垒 ，实 现 区域 内 的市 场 统一 ，促 进 区域 内产业 结 构 的优 化 ， 属 于增 进平 等竞争机会 的规则 构建 和 方 向性 的引 导 ，为市 场 发挥 作 用 留下 了 足够 的空 间 。即使 是依据 区域 行政 规划 而 出台 的产业 指 导 目录 和各 项 支持 措施 ，也 并 非针 对特定企 业和特定 结果 。区域行 政 指 导 、区域行 政 规划 、区域 协作 立 法 和 区 域行 政协议 以及有关支 持措施 作 为一 种新 构 建 的规则 或 方 向性 引 导 ，既 是 一种 宏 观调 控又是对 经济秩序 的维护 。它们是 除了经济立法外 的宏 观调控方式 ，是宏观调 控方式 的创新和完善 。作为对经济秩序 的维 护 ，它们革 除 了流 通梗 阻 ，消 除了市场 壁 垒 ，改革 了不平等竞争规则 ，禁止 了基 于行政 区的行政 干预 。因此 ，就行 为方 式 上看 ，区域行政 规划 、区域行政 协议 、区域协 作立 法 和 区域 行政 指导 等行政 措施 ， 是符合 宪法第 15条规定 的。 (二 )区域 与 区域 如果抛 开个案不论 ，就一般 意义上 的区域经济一体 化法律 治理而 言 ，其 内容 上 的合法性则需要讨论是否坚持 了区域平等 。 一 个 区域行政规划或 区域行政 指导 ，随之而来 的往往 是 巨额 资源 的配置和持 续 政 策的倾斜 。这就涉及规划 区域 或指导 区域 内不 同行政 区的利 益 ，涉及规 划 区域 或 指导 区域 与其他 区域 的利益 。随之在法律上提 出的问题是 ，它们是 否应受宪法第 33 条关 于 “中华人 民共 和国公 民在法 律面前一 律平等”原 则 的约束?这类 区域行政 规 ① 市场 经济体 制成 为全 球 化 的选 择 以来 ，各 国政 府 对 市场 的作 用 无 非是 三个 方 面 ：宏 观 调控 、微 观监 管和微 观管 理 。(吴 强 ：《政 府行 为 与 区域 经 济 协调 发展 》，北 京 ：经济 科 学 出版 社 ，2006年 ，第 25 26页) ② 弗 里德 里 希 ·奥 古斯特 ·哈耶克 ：《自由宪章》，第 350页。 ③ 弗 里德 利 希 ·冯 ·哈耶克 ：《法律 、立法 与 自由》(第 2、3卷 )，第 218页。 · 116 ·