《国际经济评论》 中国参与全球投资治理的机遇与挑战 王碧珺 目前中国已经是全球第二大外商直接投资目的地和第三大对外直接投资国。对于 全球投资治理体系中国有三大诉求:一是降低中国企业所面临的投资壁垒;二是保护 中国企业海外投资的安全;三是希望以国有企业为主体的授资模式得到尊重和认可, 目前国际上缺乏一个有约束力的全面覆盖投资促进、保护、便利和自由化的多边授资 协定。这一缺失既是问题,同时也为中国参与全球投资治理提供了机遇。中国需要从 开始就参与到全球投资治理体系的构建中,发出自己的声音和利益诉求。而相对于 区域协定,最佳路径是推进中美、中欧双边授资协定谈判,使之成为构建多边投资框 架的范本和平台,从而撬动多边投资体系的建立。 关键词:全球投资治理双边投资协定谈判多边授资体系 中国目前是全球第二大外商直接投资目的地、全球第三大对外直接投资国 对良好的国际投资秩序的需求日益增长。尤其是在中国对外直接投资方面,近年 来中国企业遭遇重重阻力,从2005年中海油收购美国石油公司优尼科( Unocal) 折戟,到2009年中铝增持澳大利亚力拓( Rio tinto)公司失利,再到华为、 重工在美投资频频受阻等。这些海外投资失利既有中国企业自身的原因,也因东 道国投资壁垒作祟。因此,中国需要参与国际投资规则制定,通过制度化的规则 来反映中国企业海外投资的三大诉求:一是降低中国企业所面临的投资壁垒,尤 其是将东道国的国家安全审查去政治化;二是保护中国企业海外投资的安全;三 是希望以国有企业为主体的投资模式得到尊重和认可。 作者王碧珺系中国社会科学院世界经济与政治研究所助理研究员 作者感谢匿名审稿专家的宝贵建议,当然文责自负
《国际经济评论》 中国参与全球投资治理的机遇与挑战 * 王碧珺 作者王碧珺系中国社会科学院世界经济与政治研究所助理研究员。 * 作者感谢匿名审稿专家的宝贵建议，当然文责自负。 目前中国已经是全球第二大外商直接投资目的地和第三大对外直接投资国。对于 全球投资治理体系中国有三大诉求：一是降低中国企业所面临的投资壁垒；二是保护 中国企业海外投资的安全；三是希望以国有企业为主体的投资模式得到尊重和认可。 目前国际上缺乏一个有约束力的全面覆盖投资促进、保护、便利和自由化的多边投资 协定。这一缺失既是问题，同时也为中国参与全球投资治理提供了机遇。中国需要从 一开始就参与到全球投资治理体系的构建中，发出自己的声音和利益诉求。而相对于 区域协定，最佳路径是推进中美、中欧双边投资协定谈判，使之成为构建多边投资框 架的范本和平台，从而撬动多边投资体系的建立。 关键词：全球投资治理 双边投资协定谈判 多边投资体系 中国目前是全球第二大外商直接投资目的地、全球第三大对外直接投资国， 对良好的国际投资秩序的需求日益增长。尤其是在中国对外直接投资方面，近年 来中国企业遭遇重重阻力，从2005年中海油收购美国石油公司优尼科（Unocal） 折戟，到2009年中铝增持澳大利亚力拓（Rio Tinto）公司失利，再到华为、三一 重工在美投资频频受阻等。这些海外投资失利既有中国企业自身的原因，也因东 道国投资壁垒作祟。因此，中国需要参与国际投资规则制定，通过制度化的规则 来反映中国企业海外投资的三大诉求：一是降低中国企业所面临的投资壁垒，尤 其是将东道国的国家安全审查去政治化；二是保护中国企业海外投资的安全；三 是希望以国有企业为主体的投资模式得到尊重和认可。 94
中国参与全球投资治理的机遇与挑战 具有约束力和全面性的多边投资协定的缺失为中国参与全球投资治理体系提 供了机遇。而最佳路径是推进中美、中欧双边投资协定谈判成为一个构建多边投 资框架的范本和平台,从而撬动多边投资体系的建立。在这一过程中,中国需要 阐明自己的利益点,尤其是有效处理和监管国有企业海外投资以及市场的对等开 放问题。 中国已经成为全球第三大对外直接投资国 对外直接投资传统上是发达经济体的专利,发展中国家往往是投资的接受 方。1970-2011年,发达国家对外直接投资占世界总对外直接投资的比重一直在 70%以上。凹经济学理论对这一现象有成熟的解释:如宏观层面上,投资发展路 径理论指出一国只有在经济发展到一定程度,国内的生产成本、市场机会、自然 资源、技术水平等方面不断变化后,才逐渐由吸引外商直接投资转变为对外直接 投资;微观方面,企业只有具备战胜东道国本土企业以及第三国企业的显著优 势(技术、品牌、管理水平),才能克服海外经营所面临的天生劣势。 然而,中国作为世界上最大的发展中国家如今已是全球对外直接投资舞台上 的重要参与者。不过这仍然是一个较新的现象。2004年之前,中国对外直接投 资的规模非常小,几乎可以忽略不计。从2004年开始,中国对外直接投资增长 显著。2003-2012年,流量意义上,中国对外直接投资从285亿美元增加到878 亿美元,占全球比重从0.45%上升到63%;存量意义上,中国对外直接投资从 299亿美元增加到53194亿美元,占全球比重从048%上升到2.3%。2012年,中 国成为继美国、日本之后的全球第三大对外直接投资国。十年来,中国对外直接 投资流量年均增速达41.6%。未来,随着中国经济转型升级以及企业竞争力逐渐 增强,再加上资本项目的渐进加快开放,“海外中国”的量体将更大。 目前,中国对外直接投资的主体仍然是国有企业。根据企业登记注册类型 以2010年为例,国有企业在中国对外直接投资数额上占比为662%,而在投资项 联合国贸易和发展会议( United Nations Conference on Trade and Development, UNCTAD)数据库。 [2]65, Dunning John H, The Eclectic Theory of the MNC, London: Allen& Unwin, 1981: Kojima K Direct Foreign Investment: A Japanese Model of Multination Business Operations, London: Groon Helm, 1978. Bl H, Buckley Peter J. and Mark Casson, The Future of the Multinational Enterprise, Macmillan: London, 1976: Hymer Stephen Herbert, The International Operations of National Firms: A Study of Direct Foreign Investment, Cambridge, MA: MIT Press(1960 PhD Thesis), 1960/1976. 国际经济评论/2014年/第1期95
[1] 联合国贸易和发展会议（United Nations Conference on Trade and Development，UNCTAD）数据库。 [2] 例如，Dunning John H., The Eclectic Theory of the MNC, London: Allen & Unwin, 1981；Kojima K., Direct Foreign Investment: A Japanese Model of Multination Business Operations, London: Groon Helm, 1978. [3] 例 如 ， Buckley Peter J. and Mark Casson, The Future of the Multinational Enterprise, Macmillan: London, 1976；Hymer Stephen Herbert, The International Operations of National Firms: A Study of Direct Foreign Investment, Cambridge, MA: MIT Press (1960 PhD Thesis) , 1960/1976. 国际经济评论/2014 年/第 1 期 中国参与全球投资治理的机遇与挑战 具有约束力和全面性的多边投资协定的缺失为中国参与全球投资治理体系提 供了机遇。而最佳路径是推进中美、中欧双边投资协定谈判成为一个构建多边投 资框架的范本和平台，从而撬动多边投资体系的建立。在这一过程中，中国需要 阐明自己的利益点，尤其是有效处理和监管国有企业海外投资以及市场的对等开 放问题。 中国已经成为全球第三大对外直接投资国 对外直接投资传统上是发达经济体的专利，发展中国家往往是投资的接受 方。1970－2011年，发达国家对外直接投资占世界总对外直接投资的比重一直在 70%以上。[1] 经济学理论对这一现象有成熟的解释：如宏观层面上，投资发展路 径理论指出一国只有在经济发展到一定程度，国内的生产成本、市场机会、自然 资源、技术水平等方面不断变化后，才逐渐由吸引外商直接投资转变为对外直接 投资；[2] 微观方面，企业只有具备战胜东道国本土企业以及第三国企业的显著优 势（技术、品牌、管理水平），才能克服海外经营所面临的天生劣势。[3] 然而，中国作为世界上最大的发展中国家如今已是全球对外直接投资舞台上 的重要参与者。不过这仍然是一个较新的现象。2004年之前，中国对外直接投 资的规模非常小，几乎可以忽略不计。从2004年开始，中国对外直接投资增长 显著。2003－2012年，流量意义上，中国对外直接投资从28.5亿美元增加到878 亿美元，占全球比重从 0.45%上升到 6.3%；存量意义上，中国对外直接投资从 299亿美元增加到5319.4亿美元，占全球比重从0.48%上升到2.3%。2012年，中 国成为继美国、日本之后的全球第三大对外直接投资国。十年来，中国对外直接 投资流量年均增速达41.6%。未来，随着中国经济转型升级以及企业竞争力逐渐 增强，再加上资本项目的渐进加快开放，“海外中国”的量体将更大。 目前，中国对外直接投资的主体仍然是国有企业。根据企业登记注册类型， 以2010年为例，国有企业在中国对外直接投资数额上占比为66.2%，而在投资项 95
王碧珺 目数量上占比仅为10.2%。普遍认为,相对于民营企业,国有企业在海外扩张过 程中能够从政府获得更多的资金支持,较少关注盈利性,并且承担了部分实现国 家战略目标的责任。 然而,国有企业之间的区别又是巨大的,尤其是有必要区分央企和地方国 企。1994年的分税制改革极大地改变了地方政府的激励机制和行为,可用于支 持地方国企的资金和资源大大减少。叫随后的国企改制又将大量地方国企置于市 场竞争的环境下。由于其所在的行业大多是非垄断行业,于是面临较大的来自民 营企业和其他地方国企的竞争压力。实际上,我们很难断言,在海外投资中国有 企业中兴通讯比民营企业华为受到深圳市政府更多的支持,而国有企业中联重科 民营企业三一重工受到湖南省政府更多的帮助。相反,央企则不同。中国一共 只有117家央企,这些央企面临相对较小的竞争压力,大多来自金融、电力、石 化、能源和航天等垄断或高度管制的行业。而中央政府做大做强央企的战略目标 又使得央企有大量资源进行海外扩张。在非金融对外直接投资中,央企在数量上 占比大概只有5%,但在投资额上贡献了接近80%。相对于民营企业和地方国 企,央企投资规模普遍更大,投资行业集中于资源类和金融业。 从部门结构上,根据商务部的数据,租赁和商务服务业是中国对外直接投资 的最大行业,在2012年占中国对外直接投资总流量的30.4%。仅次于租赁和商务 服务业的是采矿业(15.4%)、批发和零售业(148%)以及金融业(11.5%),这 四个行业占中国对外直接投资流量的721%。作为制造业大国,中国对制造业海 外直接投资规模并不算大(9.9%),这与中国国内仍具有成本优势有关。 从地区上看,中国海外直接投资遍布全球179个国家(地区),其中中国香 港是首要目的地。2012年,584%的中国对外直接投资流向了香港,达到512亿 美元,比上年增长了43.7%。这与香港的中转地性质密切相关。例如,三峡集团 收购葡萄牙电力公司21.35%股权、万达集团收购美国AMC娱乐公司等以欧美为 最终投资目的地的中国对外兼并收购实际上都记在了香港名下,通过香港地区再 投资完成。因此,以投资控股为主要目标的租赁和商务服务业占到中国对香港直 接投资的42.6%。美国在2012年跃升为中国对外直接投资的第二大目的地(占比 4.6%)。受美国页岩气革命的驱动,采矿业在2012年成为中国在美直接投资的第 大行业,占比为349%。制造业次之,占比28.6%。此外,除了中国香港和美 [1 Kung James, and Justin Yifu Lin, "The Deeline of Townshipr-and-village Enterprises in Chinas conomic Transition", World Development, 35(4). Pp. 569-584, 2007. 96 International Economic Review
[1] Kung,James, and Justin Yifu Lin, “The Decline of Township-and-village Enterprises in China’s Economic Transition”, World Development, 35(4), pp. 569-584, 2007. International Economic Review 王碧珺 目数量上占比仅为10.2%。普遍认为，相对于民营企业，国有企业在海外扩张过 程中能够从政府获得更多的资金支持，较少关注盈利性，并且承担了部分实现国 家战略目标的责任。 然而，国有企业之间的区别又是巨大的，尤其是有必要区分央企和地方国 企。1994年的分税制改革极大地改变了地方政府的激励机制和行为，可用于支 持地方国企的资金和资源大大减少。[1] 随后的国企改制又将大量地方国企置于市 场竞争的环境下。由于其所在的行业大多是非垄断行业，于是面临较大的来自民 营企业和其他地方国企的竞争压力。实际上，我们很难断言，在海外投资中国有 企业中兴通讯比民营企业华为受到深圳市政府更多的支持，而国有企业中联重科 比民营企业三一重工受到湖南省政府更多的帮助。相反，央企则不同。中国一共 只有117家央企，这些央企面临相对较小的竞争压力，大多来自金融、电力、石 化、能源和航天等垄断或高度管制的行业。而中央政府做大做强央企的战略目标 又使得央企有大量资源进行海外扩张。在非金融对外直接投资中，央企在数量上 占比大概只有 5%，但在投资额上贡献了接近 80%。相对于民营企业和地方国 企，央企投资规模普遍更大，投资行业集中于资源类和金融业。 从部门结构上，根据商务部的数据，租赁和商务服务业是中国对外直接投资 的最大行业，在2012年占中国对外直接投资总流量的30.4%。仅次于租赁和商务 服务业的是采矿业（15.4%）、批发和零售业（14.8%）以及金融业（11.5%），这 四个行业占中国对外直接投资流量的72.1%。作为制造业大国，中国对制造业海 外直接投资规模并不算大（9.9%），这与中国国内仍具有成本优势有关。 从地区上看，中国海外直接投资遍布全球179个国家（地区），其中中国香 港是首要目的地。2012年，58.4%的中国对外直接投资流向了香港，达到512亿 美元，比上年增长了43.7%。这与香港的中转地性质密切相关。例如，三峡集团 收购葡萄牙电力公司21.35%股权、万达集团收购美国AMC娱乐公司等以欧美为 最终投资目的地的中国对外兼并收购实际上都记在了香港名下，通过香港地区再 投资完成。因此，以投资控股为主要目标的租赁和商务服务业占到中国对香港直 接投资的42.6%。美国在2012年跃升为中国对外直接投资的第二大目的地（占比 4.6%）。受美国页岩气革命的驱动，采矿业在2012年成为中国在美直接投资的第 一大行业，占比为34.9%。制造业次之，占比28.6%。此外，除了中国香港和美 96
中国参与全球投资治理的机遇与挑战 国,前十大投资目的地依次还包括哈萨克斯坦、英国、英属维尔京群岛、澳大利 亚、委内瑞拉、新加坡、印度尼西亚和卢森堡。 从投资方式来看,兼并收购是中国对外直接投资的重要方式。中国企业在 2012年共实施对外兼并收购项目457个,实际交易金额434亿美元,均创历史新 高。从资金来源来看,63.6%的对外兼并收购投资依赖境内资金,主要是投资者 自有资金以及境内银行贷款。余下364%(158亿美元)依靠境外融资。整体而 言,中国海外直接投资以获取战略性资产为主要投资动机。这些战略性资产包括 自然资源、先进的技术、知名的品牌以及市场渠道。这一点与发达经济体有所不 同。通常,企业进行对外直接投资要么主要是为了利用东道国低成本的优势,或 者是为了开拓当地的市场。而中国的特征是,大多数中国企业到海外经营,却没 有将生产设施搬到海外。于是中国对外直接投资的重要主题是加强国内生产,而 不是扩大海外生产;提高投资企业的竞争力,而不是利用现有企业层面的竞争优 势。叫中国海外直接投资呈现如此独特之处,主要有四个方面的原因:一是广泛 存在的金融抑制扭曲了资金成本和资金分配;二是中国国内仍然具有成本优势 面临日益上涨的国内生产成本,中国企业倾向于将生产设施迁往本国广阔的内陆 地区,而不是迁往可能面临巨大不确定性的海外;三是中国需要技术寻求型对外 直接投资从制造业大国转型成为制造业强国;四是中国巨大的工业部门(尤其是 重工业部门)使得中国需要锁定充足的、稳定的资源、能源和原材料供应 海外投资频频受阻 尽管中国对外直接投资取得显著增长,但中国企业走出去同样频频遭遇阻 力。中海油收购美国石油公司优尼科折戟、中铝增持澳大利亚力拓公司失利、华 为在美投资受阻等成为国内学者和媒体常常引用的几起投资失败的案例。事实 上,即便是那些成功完成的交易,其背后也不乏曲折的经历。联想在2005年收 购IBM的个人电脑业务时,美国国会议员以“威胁国家安全”为由加以阻挠。最 后是双方高管组建的交涉团队花了1个多月的时间,去拜访和说服了美国13个政 府部门,交易才得以完成。 这样的投资阻力在全球金融危机以来有愈演愈烈的趋势。受到全球金融危机 [1 Huang Yiping and Bijun Wang."Investing Overseas Without Moving Factories Abroad: The Case of Chinese Outward Direct Investment", Asian Development Review, Vol 30, No. 1. Pp 85-107, 2013 国际经济评论/2014年/第1期97
[1] Huang Yiping and Bijun Wang, “Investing Overseas Without Moving Factories Abroad: The Case of Chinese Outward Direct Investment”, Asian Development Review, Vol. 30, No. 1, pp. 85－107, 2013. 国际经济评论/2014 年/第 1 期 中国参与全球投资治理的机遇与挑战 国，前十大投资目的地依次还包括哈萨克斯坦、英国、英属维尔京群岛、澳大利 亚、委内瑞拉、新加坡、印度尼西亚和卢森堡。 从投资方式来看，兼并收购是中国对外直接投资的重要方式。中国企业在 2012年共实施对外兼并收购项目457个，实际交易金额434亿美元，均创历史新 高。从资金来源来看，63.6%的对外兼并收购投资依赖境内资金，主要是投资者 自有资金以及境内银行贷款。余下36.4%（158亿美元）依靠境外融资。整体而 言，中国海外直接投资以获取战略性资产为主要投资动机。这些战略性资产包括 自然资源、先进的技术、知名的品牌以及市场渠道。这一点与发达经济体有所不 同。通常，企业进行对外直接投资要么主要是为了利用东道国低成本的优势，或 者是为了开拓当地的市场。而中国的特征是，大多数中国企业到海外经营，却没 有将生产设施搬到海外。于是中国对外直接投资的重要主题是加强国内生产，而 不是扩大海外生产；提高投资企业的竞争力，而不是利用现有企业层面的竞争优 势。[1] 中国海外直接投资呈现如此独特之处，主要有四个方面的原因：一是广泛 存在的金融抑制扭曲了资金成本和资金分配；二是中国国内仍然具有成本优势， 面临日益上涨的国内生产成本，中国企业倾向于将生产设施迁往本国广阔的内陆 地区，而不是迁往可能面临巨大不确定性的海外；三是中国需要技术寻求型对外 直接投资从制造业大国转型成为制造业强国；四是中国巨大的工业部门（尤其是 重工业部门）使得中国需要锁定充足的、稳定的资源、能源和原材料供应。 海外投资频频受阻 尽管中国对外直接投资取得显著增长，但中国企业走出去同样频频遭遇阻 力。中海油收购美国石油公司优尼科折戟、中铝增持澳大利亚力拓公司失利、华 为在美投资受阻等成为国内学者和媒体常常引用的几起投资失败的案例。事实 上，即便是那些成功完成的交易，其背后也不乏曲折的经历。联想在2005年收 购IBM的个人电脑业务时，美国国会议员以“威胁国家安全”为由加以阻挠。最 后是双方高管组建的交涉团队花了1个多月的时间，去拜访和说服了美国13个政 府部门，交易才得以完成。 这样的投资阻力在全球金融危机以来有愈演愈烈的趋势。受到全球金融危机 97
王碧珺 的影响,很多欧美企业纷纷减少国际投资、精简和剥离国际资产,这为中国企业 走出去创造了机会,有西方媒体将金融危机后的中国海外投资形容为“大款遇上 大减价”,毫无节制地来了一场疯狂大血拼。但另一方面,地区保护主义日益严 重,加大了投资环境的风险系数,针对中国企业的审查更为严格。这尤其反映在 美国市场上,2012年10月美国国会认定华为与中兴威胁美国国家安全,限制其 进入和发展美国市场,三一集团同样在美国投资受阻,起诉了美国总统奥巴马 但被判败诉。这些案例虽然是少数,但影响巨大,增加了中国企业进入发达国家 市场的障碍。 威胁国家安全是发达国家质疑中国企业投资的重要理由。外国所有者拥有 国关键性资产被认为可能威胁该国的国家安全。以美国外国投资委员会 ( CFIUS)的国家安全审查制度为例,国家安全涉及四个关键项:一是关键性基 础设施,包括农业和食品、国防工业、能源、公共健康和保健业、银行和金融、 水务、化学品、商业设施、水坝、信息技术、电信、邮政和运输等。不难发现 这一概念包括的行业非常广泛,虽然并不是说所有涉及这些行业的并购都需要受 到 CFIUS审查,但已经为 CFIUS留下了足够的运作空间。二是关键技术,主要是 与国防密切相关的关键技术,例如根据国际武器贩运条例中美国列出的军品清 单,依照防核武器、化学和生物武器扩散条约等规定的出口管制设备和技术等。 三是关键地点,即邻近美国关键基础设施的区域。例如美国以涉嫌威胁国家安全 为由中止三一集团关联公司及其美方合作者罗尔斯(Ral)公司在俄勒冈州的风 场发电项目,理由就是该风场靠近一处美国军事基地。四是国有企业和国有资 本。CFUS的重点审查对象是有外国政府背景的企业和资本。所谓外国政府背景 不仅仅涉及所有权层面,例如国有企业,还包括:1)外国政府能对该企业施加 实际影响,命令其收购拥有关键技术的美国企业:2)外国政府提供针对性的、 过分慷慨的激励,例如赠款、优惠贷款、税收优惠等。 虽然东道国对威胁国家安全的顾虑并不新鲜,但尤其容易聚焦在中国企业身 上。一个关键的原因是中国奉行不结盟政策,并不是美国等西方国家的军事同盟 国。而以国有企业为主体的中国海外投资者结构进一步增加了东道国对国家安全 问题的忧虑。因为国有企业常常被外界认为是中国政府的代理,其进行海外投资 被怀疑具有政治目的 然而,中国企业海外投资受阻远远比东道国对其国家安全的顾虑更为复杂 首先,中国企业海外投资受阻与投资时机有很大关系。例如,2010年华为收购 98 International Economic Review
International Economic Review 王碧珺 的影响，很多欧美企业纷纷减少国际投资、精简和剥离国际资产，这为中国企业 走出去创造了机会，有西方媒体将金融危机后的中国海外投资形容为“大款遇上 大减价”，毫无节制地来了一场疯狂大血拼。但另一方面，地区保护主义日益严 重，加大了投资环境的风险系数，针对中国企业的审查更为严格。这尤其反映在 美国市场上，2012年10月美国国会认定华为与中兴威胁美国国家安全，限制其 进入和发展美国市场，三一集团同样在美国投资受阻，起诉了美国总统奥巴马， 但被判败诉。这些案例虽然是少数，但影响巨大，增加了中国企业进入发达国家 市场的障碍。 威胁国家安全是发达国家质疑中国企业投资的重要理由。外国所有者拥有一 国关键性资产被认为可能威胁该国的国家安全。以美国外国投资委员会 （CFIUS）的国家安全审查制度为例，国家安全涉及四个关键项：一是关键性基 础设施，包括农业和食品、国防工业、能源、公共健康和保健业、银行和金融、 水务、化学品、商业设施、水坝、信息技术、电信、邮政和运输等。不难发现， 这一概念包括的行业非常广泛，虽然并不是说所有涉及这些行业的并购都需要受 到CFIUS审查，但已经为CFIUS留下了足够的运作空间。二是关键技术，主要是 与国防密切相关的关键技术，例如根据国际武器贩运条例中美国列出的军品清 单，依照防核武器、化学和生物武器扩散条约等规定的出口管制设备和技术等。 三是关键地点，即邻近美国关键基础设施的区域。例如美国以涉嫌威胁国家安全 为由中止三一集团关联公司及其美方合作者罗尔斯（Ralls）公司在俄勒冈州的风 场发电项目，理由就是该风场靠近一处美国军事基地。四是国有企业和国有资 本。CFIUS的重点审查对象是有外国政府背景的企业和资本。所谓外国政府背景 不仅仅涉及所有权层面，例如国有企业，还包括：1）外国政府能对该企业施加 实际影响，命令其收购拥有关键技术的美国企业；2）外国政府提供针对性的、 过分慷慨的激励，例如赠款、优惠贷款、税收优惠等。 虽然东道国对威胁国家安全的顾虑并不新鲜，但尤其容易聚焦在中国企业身 上。一个关键的原因是中国奉行不结盟政策，并不是美国等西方国家的军事同盟 国。而以国有企业为主体的中国海外投资者结构进一步增加了东道国对国家安全 问题的忧虑。因为国有企业常常被外界认为是中国政府的代理，其进行海外投资 被怀疑具有政治目的。 然而，中国企业海外投资受阻远远比东道国对其国家安全的顾虑更为复杂。 首先，中国企业海外投资受阻与投资时机有很大关系。例如，2010年华为收购 98
中国参与全球投资治理的机遇与挑战 美国私有宽带互联网软件提供商2wire受阻正值美国的中期选举,同时还有一系 列指责中国政府附属机构及民间的黑客对他国政府和企业的网络进行攻击和窃取 信息,其中包括针对谷歌的攻击、国际能源企业数据被窃等,国际上对网络安全 的担忧日趋强烈。华为首席营销官余承东在接受媒体采访时曾坦言,在过去受政 治因素影响相对较小时,华为在北美市场没有抓住宝贵的时间点,如果当时抓住 了,华为现在可能已经成为北美的主要供应商,许多问题反而好解决了 其次,中国海外直接投资不时成为东道国国内政治博弈的牺牲品。例如 2005年五矿收购加拿大诺兰达( Noranda)矿业公司失利,直接原因是由于诺兰 达经营业绩的改善使得双方在收购价格上产生分歧,但正是由于当时加拿大国内 政治上和媒体的反对才使得双方的交易一拖再拖,从而延误了投资机会。这起收 购案发生在加拿大政治比较敏感的时期,加拿大出现了25年来首个少数联邦政 府,执政的自由党在国会的议席不过一半,政府的运作依赖反对党的支持,而政 府需要拉拢的主要反对党新民主党是左翼,奉行经济保护主义,支持国营企业, 在历史上就一直反对美国等的外资收购加拿大国企,也是此次五矿收购的反对主 力。 同时,国家安全问题的背后很多实际上是商业利益在作祟,是商业竞争政治 化的表现。在2005年中海油收购优尼科石油公司时,来自加州的众议员理查德 帕姆波( Richard pombo)提交了法案要对所有中国对美石油公司收购案都至少拖 延120天。但仔细研究此人却发现,与中海油竞标的对手雪佛龙( Chevron)公司 的总部就在他的选区。华为在美国投资的种种受阻背后也有美国电信企业阻挠华 为进入美国市场的动作。2008年华为联合贝恩收购美国通讯设备商3Cm公司 时,为了使交易获得批准,消除当局对国家安全问题的忧虑,贝恩向美国政府做 出了多项让步,包括对3Com公司中主要开发国防安全软件的“引爆点” ( Tipping Point)部门进行分拆,保证华为不会获得敏感的美国技术或美国政府订 单,也不具有该公司的运营控制权和最终决策权,但即使如此,交易依然没能完 成。同样是电信业务,华为顺利进入欧洲市场与其在美国的遭遇形成强烈反差。 涂了美国、澳大利亚、加拿大等发达国家,近年中国企业在发展中国家投资 遭遇的政治阻力也在增加。2009年中石油拟收购以利比亚业务为主的加拿大小 型石油公司 Verenex Energy Inc,该公司石油产量的863%归利比亚政府所有,而 “中国五矿60亿收购加拿大诺兰达受阻内情”,《第一财经日报》,2004年11月16日 国际经济评论/2014年/第1期99
[1] “中国五矿60亿收购加拿大诺兰达受阻内情”，《第一财经日报》，2004年11月16日。 国际经济评论/2014 年/第 1 期 中国参与全球投资治理的机遇与挑战 美国私有宽带互联网软件提供商2Wire受阻正值美国的中期选举，同时还有一系 列指责中国政府附属机构及民间的黑客对他国政府和企业的网络进行攻击和窃取 信息，其中包括针对谷歌的攻击、国际能源企业数据被窃等，国际上对网络安全 的担忧日趋强烈。华为首席营销官余承东在接受媒体采访时曾坦言，在过去受政 治因素影响相对较小时，华为在北美市场没有抓住宝贵的时间点，如果当时抓住 了，华为现在可能已经成为北美的主要供应商，许多问题反而好解决了。 其次，中国海外直接投资不时成为东道国国内政治博弈的牺牲品。例如， 2005年五矿收购加拿大诺兰达（Noranda）矿业公司失利，直接原因是由于诺兰 达经营业绩的改善使得双方在收购价格上产生分歧，但正是由于当时加拿大国内 政治上和媒体的反对才使得双方的交易一拖再拖，从而延误了投资机会。这起收 购案发生在加拿大政治比较敏感的时期，加拿大出现了25年来首个少数联邦政 府，执政的自由党在国会的议席不过一半，政府的运作依赖反对党的支持，而政 府需要拉拢的主要反对党新民主党是左翼，奉行经济保护主义，支持国营企业， 在历史上就一直反对美国等的外资收购加拿大国企，也是此次五矿收购的反对主 力。[1] 同时，国家安全问题的背后很多实际上是商业利益在作祟，是商业竞争政治 化的表现。在2005年中海油收购优尼科石油公司时，来自加州的众议员理查德· 帕姆波（Richard Pombo）提交了法案要对所有中国对美石油公司收购案都至少拖 延120天。但仔细研究此人却发现，与中海油竞标的对手雪佛龙（Chevron）公司 的总部就在他的选区。华为在美国投资的种种受阻背后也有美国电信企业阻挠华 为进入美国市场的动作。2008 年华为联合贝恩收购美国通讯设备商 3Com 公司 时，为了使交易获得批准，消除当局对国家安全问题的忧虑，贝恩向美国政府做 出了多项让步，包括对 3Com 公司中主要开发国防安全软件的“引爆点” （TippingPoint）部门进行分拆，保证华为不会获得敏感的美国技术或美国政府订 单，也不具有该公司的运营控制权和最终决策权，但即使如此，交易依然没能完 成。同样是电信业务，华为顺利进入欧洲市场与其在美国的遭遇形成强烈反差。 除了美国、澳大利亚、加拿大等发达国家，近年中国企业在发展中国家投资 遭遇的政治阻力也在增加。2009年中石油拟收购以利比亚业务为主的加拿大小 型石油公司Verenex Energy Inc.，该公司石油产量的86.3%归利比亚政府所有，而 99
王碧珺 利比亚政府拒绝批准这桩收购提案, Verenex股价剧跌,中石油在等待半年后最 终放弃。2011年神华集团竞得蒙古塔本陶勒盖( Tavan tolgoi)煤矿40%的股权, 但没有得到蒙古议会的批准。中铝也在蒙古碰壁,2012年中铝拟收购主要资产 在蒙古的加拿大南戈壁( Southgobi resources ltd)公司部分股权,蒙古矿产资 源局宣布由于国家安全的考虑,暂停由南戈壁的附属公司拥有若干许可证的勘探 及开采活动,中铝无奈只有放弃。 为了克服因为涉及国家安全问题而造成的投资受阻,有人建议中国企业应当 聘请政府游说中介搞定国会议员。事实上2005年中海油收购美国优尼科石油公 司时也曾聘请艾金·岗波律师事务所( Akin Gump)游说美国政府试图抵消政治敌 意。而2008年华为联合贝恩收购美国通讯设备商3Com公司时也曾聘请华盛顿 街的专业机构为其展开涉及法律、政策等的一系列游说。2010年华为收购美国 摩托罗拉的无线网络设备业务时也聘请了苏利文·克伦威尔( Sullivan& Cromwel LLP)、世达( Skadden)等几家在电信并购和争取联邦政府批准等敏感国际并购 交易上都长袖善舞的美国知名律师事务所。但这些努力并没有使投资得以顺利进 行,中海油的“大央企”形象和“能源安全”疑虑,华为的“军方背景”和“网 络安全”疑虑并不容易消除。在全球前50大电信运营商中,华为已与45家取得 了合作,但就是没能拿下威瑞森( Verizon)无线公司、美国电话电报公司 (ATT)、斯普林特( Sprint)和T- Mobile(USA)四家美国运营商的合同 可见,这些障碍很难依靠中国企业自身的力量来克服。但是中国政府的直接 干预也不利于问题的解决,反而可能使得问题更加复杂化。正确的对策是中国参 与国际投资规则制定,通过制度化的规则来反映中国企业海外投资的种种诉求 中国对全球投资体系的三大诉求 中国对全球投资治理体系有三大诉求:一是降低中国企业所面临的投资壁 垒,尤其是将东道国的国家安全审查去政治化;二是保护中国企业海外投资的安 全;三是希望以国有企业为主体的投资模式得到尊重和认可 东道国对外国投资者可能威胁本国国家安全的担忧既是正当的,也是可以理 解的。因此设置专门机构审査限制外资进入某些行业、并购重点企业、针对部分 外国投资进行国家安全审查是大多数国家的惯例。例如,美国外国投资委员会 ( CFIUS)的立法依据是1950年的《国防生产法》,而2007年通过的《外国投资 100 Intermational Economic review
International Economic Review 王碧珺 利比亚政府拒绝批准这桩收购提案，Verenex股价剧跌，中石油在等待半年后最 终放弃。2011年神华集团竞得蒙古塔本陶勒盖（Tavan Tolgoi）煤矿40%的股权， 但没有得到蒙古议会的批准。中铝也在蒙古碰壁，2012年中铝拟收购主要资产 在蒙古的加拿大南戈壁（Southgobi Resources LTD）公司部分股权，蒙古矿产资 源局宣布由于国家安全的考虑，暂停由南戈壁的附属公司拥有若干许可证的勘探 及开采活动，中铝无奈只有放弃。 为了克服因为涉及国家安全问题而造成的投资受阻，有人建议中国企业应当 聘请政府游说中介搞定国会议员。事实上2005年中海油收购美国优尼科石油公 司时也曾聘请艾金·岗波律师事务所（Akin Gump）游说美国政府试图抵消政治敌 意。而2008年华为联合贝恩收购美国通讯设备商3Com公司时也曾聘请华盛顿K 街的专业机构为其展开涉及法律、政策等的一系列游说。2010年华为收购美国 摩托罗拉的无线网络设备业务时也聘请了苏利文·克伦威尔（Sullivan & Cromwell LLP）、世达（Skadden）等几家在电信并购和争取联邦政府批准等敏感国际并购 交易上都长袖善舞的美国知名律师事务所。但这些努力并没有使投资得以顺利进 行，中海油的“大央企”形象和“能源安全”疑虑，华为的“军方背景”和“网 络安全”疑虑并不容易消除。在全球前50大电信运营商中，华为已与45家取得 了合作，但就是没能拿下威瑞森（Verizon）无线公司、美国电话电报公司 （ATT）、斯普林特（Sprint）和T-Mobile（USA）四家美国运营商的合同。 可见，这些障碍很难依靠中国企业自身的力量来克服。但是中国政府的直接 干预也不利于问题的解决，反而可能使得问题更加复杂化。正确的对策是中国参 与国际投资规则制定，通过制度化的规则来反映中国企业海外投资的种种诉求。 中国对全球投资体系的三大诉求 中国对全球投资治理体系有三大诉求：一是降低中国企业所面临的投资壁 垒，尤其是将东道国的国家安全审查去政治化；二是保护中国企业海外投资的安 全；三是希望以国有企业为主体的投资模式得到尊重和认可。 东道国对外国投资者可能威胁本国国家安全的担忧既是正当的，也是可以理 解的。因此设置专门机构审查限制外资进入某些行业、并购重点企业、针对部分 外国投资进行国家安全审查是大多数国家的惯例。例如，美国外国投资委员会 （CFIUS）的立法依据是 1950 年的《国防生产法》，而 2007 年通过的《外国投资 100
中国参与全球投资治理的机遇与挑战 与国家安全法》( Foreign Investment and National Security Act, FINSA)对其进行了 修订,此外,美国财政部2008年公布的《外国人合并、并购、接管条例:最终 规定》是 CFIUS现有的规章。法国在2004年至2006年期间限制外资并购11个重 要产业和20家大公司;加拿大也在其《外国投资审查法》和《加拿大投资法》 中对若干重点敏感产业限制外资进入以维护国家安全:德国、日本、英国、澳大 利亚等国在工业法、外汇及外资外贸等相关法律中对外国投资影响国家安全事宜 进行了规定;欧盟其他各国也一直在积极推进涉及国家安全的专门立法。 然而针对中国投资者的东道国国家安全审查日益受到政治因素的干扰,并且 容易成为投资保护主义的借口。如本文前述,中国企业海外直接投资不时成为东 道国国内政治博弈的牺牲品或者受到商业竞争政治化所害。这本身就反映了全球 投资治理体系缺乏对国家安全的清晰定义以及就执行外资审査适宜标准和程序达 成一致。以美国为例, CFIUS的运作和审查过程都缺乏透明度。其所谓涉及国家 安全的“关键基础设施”、“关键技术”、“关键地点”在多大程度上会影响 CFIUS 的裁决并不确定,依然是“一案一议”。因此,中国参与全球投资治理的一个重 要诉求是降低中国企业所面临的投资壁垒,尤其是将东道国的国家安全审查去政 治化 中国对全球投资治理体系的第二大诉求是确保其海外直接投资的安全,降低 海外投资风险。中国海外直接投资面临所有跨国企业都不得不重视的风险(见下 页表1)。这些风险涉及政治层面(战争、政党更迭等)、政策层面(国有化、缺 乏政府间协议保障等)、社会层面(罢工、对商业设施的恐怖袭击、当地犯罪活 动等)、金融层面(利率、汇率、通胀风险等)以及自然灾害 除了以上风险外,中国海外直接投资还面临着与欧美发达国家跨国企业不同 的风险。中国是国际投资舞台上的新来者,由于企业自身能力不足再加上中国的 体制特征所带来的风险有时甚至比东道国宏观层面的风险还要大,例如,如何面 对法律政策的差异、宗教信仰的差异、风俗习惯的冲突、文化理念的不同、东道 国工会活动、不熟悉社会责任导致的问题等 凃了降低投资风险、确保海外投资安全外,中国参与全球投资治理体系的第 三大诉求是希望其以国有企业为主体的投资模式得到尊重和认可。中国海外直接 投资不可避免地带有深深的中国烙印,受到其国内经济发展模式的深刻影响。而 张广荣:“实践中应当慎用“外资并购安全审查’程序”,《中国外资》,2011年第4期。 国际经济评论/2014年/第1期101
[1] 张广荣：“实践中应当慎用‘外资并购安全审查’程序”， 《中国外资》，2011年第4期。 国际经济评论/2014 年/第 1 期 中国参与全球投资治理的机遇与挑战 与国家安全法》（Foreign Investment and National Security Act，FINSA）对其进行了 修订，此外，美国财政部2008年公布的《外国人合并、并购、接管条例：最终 规定》是CFIUS现有的规章。法国在2004年至2006年期间限制外资并购11个重 要产业和 20 家大公司；加拿大也在其《外国投资审查法》和《加拿大投资法》 中对若干重点敏感产业限制外资进入以维护国家安全；德国、日本、英国、澳大 利亚等国在工业法、外汇及外资外贸等相关法律中对外国投资影响国家安全事宜 进行了规定；欧盟其他各国也一直在积极推进涉及国家安全的专门立法。[1] 然而针对中国投资者的东道国国家安全审查日益受到政治因素的干扰，并且 容易成为投资保护主义的借口。如本文前述，中国企业海外直接投资不时成为东 道国国内政治博弈的牺牲品或者受到商业竞争政治化所害。这本身就反映了全球 投资治理体系缺乏对国家安全的清晰定义以及就执行外资审查适宜标准和程序达 成一致。以美国为例，CFIUS的运作和审查过程都缺乏透明度。其所谓涉及国家 安全的“关键基础设施”、“关键技术”、“关键地点”在多大程度上会影响CFIUS 的裁决并不确定，依然是“一案一议”。因此，中国参与全球投资治理的一个重 要诉求是降低中国企业所面临的投资壁垒，尤其是将东道国的国家安全审查去政 治化。 中国对全球投资治理体系的第二大诉求是确保其海外直接投资的安全，降低 海外投资风险。中国海外直接投资面临所有跨国企业都不得不重视的风险（见下 页表1）。这些风险涉及政治层面（战争、政党更迭等）、政策层面（国有化、缺 乏政府间协议保障等）、社会层面（罢工、对商业设施的恐怖袭击、当地犯罪活 动等）、金融层面（利率、汇率、通胀风险等）以及自然灾害。 除了以上风险外，中国海外直接投资还面临着与欧美发达国家跨国企业不同 的风险。中国是国际投资舞台上的新来者，由于企业自身能力不足再加上中国的 体制特征所带来的风险有时甚至比东道国宏观层面的风险还要大，例如，如何面 对法律政策的差异、宗教信仰的差异、风俗习惯的冲突、文化理念的不同、东道 国工会活动、不熟悉社会责任导致的问题等。 除了降低投资风险、确保海外投资安全外，中国参与全球投资治理体系的第 三大诉求是希望其以国有企业为主体的投资模式得到尊重和认可。中国海外直接 投资不可避免地带有深深的中国烙印，受到其国内经济发展模式的深刻影响。而 101
王碧珺 中国从一个社会主义国家起步,实行的是社会主义市场经济,这种混合经济与西 方纯粹市场经济具有不同的属性。在中国,政府是一个大政府,有意愿而且有能 力积极介入和管理经济。同时,中国也进行市场化的改革,但中国的改革遵循自 下而上、逐步推进的方式,而不是完全听从以世界银行为代表的国际多边机构所 倡导的“华盛顿共识”叫,实行全盘自由化。 表1跨国投资面临的风险 风险类别 表现 1战争风险 由于东道国和其他国家爆发战争或者内战导致的企业外部环境的改变 2国有化风险 东道国把外国投资企业的资产所有权以有偿或无偿的方式转移至该国政府 3.政党更迭风险 由于东遁国的执政党更迭引起的相关政策变化,反对党上台可能实施与原 党完全不同的政策,缩减或废除企业原本享受的授資权益 两国政府未签署对业投资的保护协议,在包按享金最怎国待通、国民待适 5.法律政策变动风险 东道国对法律政策进行调整,部分调整涉及外来授资者的利益,例如税种的 税率的调整和纳税程序的变动等 6利率风险 企业海外投资需要获得外部的资金支持,利率的变动会导致企业需要偿还的 息发生变动,给企业经营带来不确定性 7汇率风险 汇率的波动对海外投資企业的影响较大,会造成企业成本和现金流的波动 「8通风险 通貨膨胀反映了社会商品整体价格的变动情况,代表了商品供需的总体水平 9.自然灾害风险 包括地震、海啸、台风、洪水、干早等各类极端的地质灾害或气象灾害都会影 投资经营活动的延续 资料来源:周密:“当前中国企业面临的境外投资风险”,商务部国际贸易经济合作研究 院工作论文,htp://www.caltec.org.cn/c/cm/mews/2012-12/26/mews373html,2012年。 国有企业为主体的海外投资是中国国内经济特征的延伸。国有企业在中国国 民经济体系中占有举足轻重的地位。根据中国企业联合会统计,2012年中国企 业500强总收入449万亿元,其中310家国有及其控股企业营业收入占比达到 81.87%,净利润占比达到8361%。而根据国资委的数据,2011年117家央企实现 营业收入20.24万亿元,占当年中国GDP总量的429%。现阶段,中国大型国有 企业有着明显的经营规模效应和市场先导地位,拥有相对丰厚的人才储备、技术 1989年,曾担仼世界银行经济学家的约翰·威廉姆森( John Williamson)执笔写了《华盛顿共 提出指导拉美经济改革的各项主张,包括实行紧缩政策防止通货膨胀、削减公共福利开支 金融和贸易自由化、统一汇率、取消对外资自由流动的各种障碍以及国有企业私有化、取消政府对企 的管制等,得到世界银行的支持。 102 Intermational Economic review
[1] 1989 年，曾担任世界银行经济学家的约翰·威廉姆森（John Williamson）执笔写了《华盛顿共 识》，系统地提出指导拉美经济改革的各项主张，包括实行紧缩政策防止通货膨胀、削减公共福利开支、 金融和贸易自由化、统一汇率、取消对外资自由流动的各种障碍以及国有企业私有化、取消政府对企业 的管制等，得到世界银行的支持。 International Economic Review 王碧珺 中国从一个社会主义国家起步，实行的是社会主义市场经济，这种混合经济与西 方纯粹市场经济具有不同的属性。在中国，政府是一个大政府，有意愿而且有能 力积极介入和管理经济。同时，中国也进行市场化的改革，但中国的改革遵循自 下而上、逐步推进的方式，而不是完全听从以世界银行为代表的国际多边机构所 倡导的“华盛顿共识”[1] ，实行全盘自由化。 表1 跨国投资面临的风险 资料来源：周密：“当前中国企业面临的境外投资风险”，商务部国际贸易经济合作研究 院工作论文，http://www.caitec.org.cn/c/cn/news/2012-12/26/news_3736.html，2012年。 国有企业为主体的海外投资是中国国内经济特征的延伸。国有企业在中国国 民经济体系中占有举足轻重的地位。根据中国企业联合会统计，2012年中国企 业 500 强总收入 44.9 万亿元，其中 310 家国有及其控股企业营业收入占比达到 81.87%，净利润占比达到83.61%。而根据国资委的数据，2011年117家央企实现 营业收入20.24万亿元，占当年中国GDP总量的42.9%。现阶段，中国大型国有 企业有着明显的经营规模效应和市场先导地位，拥有相对丰厚的人才储备、技术 风险类别 1.战争风险 2.国有化风险 3.政党更迭风险 4.缺乏政府间协议保障 5.法律政策变动风险 6.利率风险 7.汇率风险 8.通胀风险 9.自然灾害风险 表现 由于东道国和其他国家爆发战争或者内战导致的企业外部环境的改变 东道国把外国投资企业的资产所有权以有偿或无偿的方式转移至该国政府 由于东道国的执政党更迭引起的相关政策变化，反对党上台可能实施与原执 政党完全不同的政策，缩减或废除企业原本享受的投资权益 两国政府未签署对企业投资的保护协议，在包括享受最惠国待遇、国民待遇、 避免双重征税、承诺不实施国有化等方面缺乏文字依据 东道国对法律政策进行调整，部分调整涉及外来投资者的利益，例如税种的增 加、税率的调整和纳税程序的变动等 企业海外投资需要获得外部的资金支持，利率的变动会导致企业需要偿还的 利息发生变动，给企业经营带来不确定性 汇率的波动对海外投资企业的影响较大，会造成企业成本和现金流的波动 通货膨胀反映了社会商品整体价格的变动情况，代表了商品供需的总体水平 包括地震、海啸、台风、洪水、干旱等各类极端的地质灾害或气象灾害都会影响 到投资经营活动的延续 102
中国参与全球投资治理的机遇与挑战 优势和海外市场经验。这些特征决定了当前阶段中国海外直接投资的主体仍然是 国有企业。同时,中国政府习惯在经济中扮演更为积极的角色,并对其属意的经 济实体(如国有企业以及大型民营企业)给予帮助和扶持,这些行为表现在对外 投资领域,反映了中国国内体制惯性的延伸,而未必带有不可告人的目的 国有企业在海外投资中的确有很多问题,但与其过分强调其所有权结构,不 如重视加强中国海外投资企业的公司治理以及逐步实现竞争中立。中国,这个有 着不同经济、政治和文化制度的经济体的快速崛起本身已经给外界带来了冲击和 震撼。其进行海外投资,更是引起了东道国的怀疑和担忧。通过参与全球投资治 理,中国希望其以国有企业为主体的投资模式得到尊重和认可,希望西方不要从 民主选举的道德制高点来批判中国的经济模式。 现有全球投资治理体系的缺失为中国的参与提供了机遇 在当前的全球经济治理体系中,贸易领域有世界贸易组织(WTO),金融领 域有国际货币基金组织(IMF),然而在投资领域却没有一个全球性广泛的多边 投资框架以及相应的支持机构。现有的几个在投资领域的多边治理框架虽然提供 了一定的投资保护和便利功能,但存在局限性。 首先,世界银行下的解决投资争端国际中心( International Centre for Settlement of Investment Disputes, ICSID)和多边担保机构( Multilateral Investment Guarantee Agency,MGA)分别以投资后的争端解决和投资担保为主。 1966年依据《解决国家与他国国民之间投资争端公约》成立的 ICSID是目前 国际上仅有的解决外国投资者与东道国之间投资争端的国际组织。截至2012年 底,投资者一东道国争端案件已达514件,仅2012年就新增了58件,为历史最 多。在这514件争端中,已有244件得到解决,大约42%倾向于东道国,31%倾 向于投资者,余下27%没有明显倾向。叫然而,近年来 ICSID在解决投资争端 中,存在裁决相互冲突、为扩大自己权利而扩大管辖权、裁决偏向投资者的经济 利益而不顾东道国的社会利益等缺陷而备受批评,亟需改革。而1988年依据 《多边投资担保机构公约》成立的MIGA是全球唯一一个对私人部门国际投资可 Nev I]UNCTAD, World Investment Report 2013: Global Value Chains: Investment and Trade for Development. ew York and Geneva: United Nations Conference on Trade and Development. 2013 2]韩冰:“国际投资法研究综述”,中国社会科学院世界经济与政治研究所国际问題研究系列 Working Paper No.201213,2012年。 国际经济评论/2014年/第1期103
[1] UNCTAD, World Investment Report 2013: Global Value Chains: Investment and Trade for Development, New York and Geneva: United Nations Conference on Trade and Development. 2013. [2] 韩冰：“国际投资法研究综述”，中国社会科学院世界经济与政治研究所国际问题研究系列 Working Paper No.201213，2012年。 国际经济评论/2014 年/第 1 期 中国参与全球投资治理的机遇与挑战 优势和海外市场经验。这些特征决定了当前阶段中国海外直接投资的主体仍然是 国有企业。同时，中国政府习惯在经济中扮演更为积极的角色，并对其属意的经 济实体（如国有企业以及大型民营企业）给予帮助和扶持，这些行为表现在对外 投资领域，反映了中国国内体制惯性的延伸，而未必带有不可告人的目的。 国有企业在海外投资中的确有很多问题，但与其过分强调其所有权结构，不 如重视加强中国海外投资企业的公司治理以及逐步实现竞争中立。中国，这个有 着不同经济、政治和文化制度的经济体的快速崛起本身已经给外界带来了冲击和 震撼。其进行海外投资，更是引起了东道国的怀疑和担忧。通过参与全球投资治 理，中国希望其以国有企业为主体的投资模式得到尊重和认可，希望西方不要从 民主选举的道德制高点来批判中国的经济模式。 现有全球投资治理体系的缺失为中国的参与提供了机遇 在当前的全球经济治理体系中，贸易领域有世界贸易组织（WTO），金融领 域有国际货币基金组织（IMF），然而在投资领域却没有一个全球性广泛的多边 投资框架以及相应的支持机构。现有的几个在投资领域的多边治理框架虽然提供 了一定的投资保护和便利功能，但存在局限性。 首 先 ， 世 界 银 行 下 的 解 决 投 资 争 端 国 际 中 心 （International Centre for Settlement of Investment Disputes，ICSID）和多边担保机构（Multilateral Investment Guarantee Agency，MIGA）分别以投资后的争端解决和投资担保为主。 1966年依据《解决国家与他国国民之间投资争端公约》成立的ICSID是目前 国际上仅有的解决外国投资者与东道国之间投资争端的国际组织。截至2012年 底，投资者—东道国争端案件已达514件，仅2012年就新增了58件，为历史最 多。在这514件争端中，已有244件得到解决，大约42%倾向于东道国，31%倾 向于投资者，余下 27%没有明显倾向。[1] 然而，近年来 ICSID 在解决投资争端 中，存在裁决相互冲突、为扩大自己权利而扩大管辖权、裁决偏向投资者的经济 利益而不顾东道国的社会利益等缺陷而备受批评，亟需改革。[2] 而 1988 年依据 《多边投资担保机构公约》成立的MIGA是全球唯一一个对私人部门国际投资可 103