马中等新形势下改革和加强中国环境保护管理体制的思考 环境保护统一监管的范围。气候问题是发展问题、 资源与环境问题仍是我国需要面临的巨大挑战。同 经济问题和国际政治问题，但首先是环境问题。气 时，我国尚有8亿人居住在农村.当城市和工业环 候变化不仅是全球问题，也与当地环境保护紧密相 境问题受到重视并得到一定程度的遏制和缓解时， 关。但是无论是法律还是最新颁布的国务院机构职 农村的环境问题及其影响越来越严重，而农村环境 能方案气候变化都没有成为环境保护行政主管部 保护监管能力的薄弱，又在很大程度上加剧了农村 门的主要职能。此外占中国国土面积15%以上的 环境的恶化，中国区域间的巨大差异进一步加 自然保护区的环境保护没有得到有效监管，随着工 了环境保护的复杂性。中国经济地理格局是西贫 业化和城市化的扩张，以及农村面源污染的加剧，自 东富，东部与中，西部人均GDP的差距，从1990年 然保护区的环境质量已经开始受到亚重威肋胁。虽然 的1.55、1.83倍.分别上升至2007年的2.112.47 自然保护区的管理是由多个部门和地方政府负贵， 倍，但就资源而言，则中西部地区明显优于东部 但是对于自然保护区的环境质量，环境保护行政主 地区，但是中西部的环境保护能力却远远落后于 管部门甚至没有掌握基本的本底信息，自然保护区 东部。随着污染企业的西迁和经济建设的深入，中 的环境保护工作没有被有效监管。 西部极有可能重蹈东部当年“先污染，后治理：先破 在中国经济长期周期性波动中高速增长的背景 坏后恢复”的覆辙。经济地理区位与环境地理区 下，稳定而强有力的环境保护管理体制是生态环境 位的亚重不对称以及还在扩大的发展差距.已经 得到有效保护的重要保障。仅以“节能减排”目标为 对中国的坏境和发展安全构成亚重威胁，强化区域 例，经济高速增长的2006年，我国的节能减排”日 环境管理体制已迫在眉睫。 标并未完成：而“金融危机”爆发所引发的经济增长 社会高度重视、法制建设日趋完善、行政管理体 放缓，似乎又有利于“节能减排”目标的完成。面 制改革不断深化政府财政能力迅速加强，为强化环 对大起大落的经济局面迅速调整的宏观经济政策 境保护管理体制提供了有利时机。近年来环境保 环境保护工作如何作为？经济过热时，环境保护目 护在党和国家议事日程的重要性大大提高。从对唯 标往往会受到冲击：当经济衰退时，环境问题是否会 GDP增长摸式的否定，认识到“经济增长的资源环 不治而愈，环境管理可以松一口气？对于长期以来 境代价过大”是国家经济社会发展进程中面临的首 己经习惯了经济高速增长的中国环境保护行政主管 要困难和问题，到提出发展循环经济强调人与自然 部门来说，这是一个需要认真思考的课题。环境保 和谐，把建设资源节约和环境友好型社会写进党章 护与经济增长之间存在极其强烈的相互作用关系。 总纲，把建设生态文明作为全面建设小康社会的面 环境保护主管部门必须准确判断经济现状和发展趋 要内容.表明环境保护已经成为国家现代化建设中 势，并应对环境问题的滞后性、长期性、不确定性和 急需解决的紧迫任务。到2008年，中国制定的涉及 不可逆性有充分认识和准备。面对长期高速增长而 环境资源保护的国家法律己已经达到26部。同时，伴 且周期性波动的经济运行，环境保护主管部门要保 随者2004年国务院颁布全面推进依法行政实施 持稳定持重的监管能力。也正是由于中国经济增长 纲要》.中国政府行政管理体制改革正在全面推讲 的长期高速和不稳定这样两个基本态势所决定的复 财政收入的快速增长，为环境保护提供了大量的资 杂局面，要求中国的环境保护管理体制必须与时俱 金。2008年1一11月.全国财政支出45825亿元 进不断改革和加强 增长23.6%.其中环境保护支出830亿元增长 中国以第二产业为主的产业结构、城乡差距和 42.9%,表明环境保护已经纳入公共财政的基本相 区域环境经济区位的不对称要求必须加强环境保护 架，且具有强大的发展潜力。政府财力，尤其是中央 管理体制。未来相当长的一段时间内，我国以第 政府财力的快谏增长，为推讲环境保护管理体制改 产业为主的产业结构难以发生变化工业化进程中 革创造了有利时机。 21994-2018 China Academic lournal electronic Publishing House.all rights sreserved.http://www.环境保护统一监管的范围。气候问题是发展问题、 经济问题和国际政治问题, 但首先是环境问题。气 候变化不仅是全球问题 , 也与当地环境保护紧密相 关。但是无论是法律还是最新颁布的国务院机构职 能方案,气候变化都没有成为环境保护行政主管部 门的主要职能。此外, 占中国国土面积 15 %以上的 自然保护区的环境保护没有得到有效监管, 随着工 业化和城市化的扩张 ,以及农村面源污染的加剧 ,自 然保护区的环境质量已经开始受到严重威胁 。虽然 自然保护区的管理是由多个部门和地方政府负责, 但是对于自然保护区的环境质量, 环境保护行政主 管部门甚至没有掌握基本的本底信息, 自然保护区 的环境保护工作没有被有效监管。 在中国经济长期周期性波动中高速增长的背景 下,稳定而强有力的环境保护管理体制是生态环境 得到有效保护的重要保障 。仅以“节能减排”目标为 例,经济高速增长的 2006 年, 我国的“节能减排”目 标并未完成;而“金融危机” 爆发所引发的经济增长 放缓 ,似乎又有利于“节能减排” 目标的完成 [ 3] 。面 对大起大落的经济局面, 迅速调整的宏观经济政策, 环境保护工作如何作为? 经济过热时, 环境保护目 标往往会受到冲击;当经济衰退时 ,环境问题是否会 不治而愈 ,环境管理可以松一口气? 对于长期以来 已经习惯了经济高速增长的中国环境保护行政主管 部门来说 ,这是一个需要认真思考的课题。环境保 护与经济增长之间存在极其强烈的相互作用关系, 环境保护主管部门必须准确判断经济现状和发展趋 势,并应对环境问题的滞后性、长期性、不确定性和 不可逆性有充分认识和准备。面对长期高速增长而 且周期性波动的经济运行 ,环境保护主管部门要保 持稳定持重的监管能力。也正是由于中国经济增长 的长期高速和不稳定这样两个基本态势所决定的复 杂局面,要求中国的环境保护管理体制必须与时俱 进,不断改革和加强 。 中国以第二产业为主的产业结构、城乡差距和 区域环境经济区位的不对称要求必须加强环境保护 管理体制 。未来相当长的一段时间内, 我国以第二 产业为主的产业结构难以发生变化, 工业化进程中 资源与环境问题仍是我国需要面临的巨大挑战。同 时,我国尚有 8 亿人居住在农村。当城市和工业环 境问题受到重视并得到一定程度的遏制和缓解时, 农村的环境问题及其影响越来越严重, 而农村环境 保护监管能力的薄弱 , 又在很大程度上加剧了农村 环境的恶化。中国区域间的巨大差异进一步加剧 了环境保护的复杂性 。中国经济地理格局是西贫 东富 , 东部与中 、西部人均 GDP 的差距 ,从 1990 年 的1 .55 、1 .83倍, 分别上升至 2007 年的2 .11 、2 .47 倍 [ 4] 。但就资源而言 , 则中西部地区明显优于东部 地区 。但是中西部的环境保护能力却远远落后于 东部 。随着污染企业的西迁和经济建设的深入 , 中 西部极有可能重蹈东部当年“先污染 ,后治理;先破 坏, 后恢复”的覆辙 。经济地理区位与环境地理区 位的严重不对称, 以及还在扩大的发展差距 , 已经 对中国的环境和发展安全构成严重威胁 ,强化区域 环境管理体制已迫在眉睫 。 社会高度重视、法制建设日趋完善 、行政管理体 制改革不断深化 、政府财政能力迅速加强 ,为强化环 境保护管理体制提供了有利时机 。近年来, 环境保 护在党和国家议事日程的重要性大大提高 。从对唯 GDP 增长模式的否定 , 认识到“ 经济增长的资源环 境代价过大”是国家经济社会发展进程中面临的首 要困难和问题, 到提出发展循环经济, 强调人与自然 和谐 ,把建设资源节约和环境友好型社会写进党章 总纲 ,把建设生态文明作为全面建设小康社会的重 要内容,表明环境保护已经成为国家现代化建设中 急需解决的紧迫任务 。到 2008 年 ,中国制定的涉及 环境资源保护的国家法律已经达到 26 部 。同时 ,伴 随着 2004 年国务院颁布的《全面推进依法行政实施 纲要》 ,中国政府行政管理体制改革正在全面推进。 财政收入的快速增长 , 为环境保护提供了大量的资 金。2008 年 1 ～ 11 月 , 全国财政支出 45 825 亿元, 增长 23 .6 %。其中环境保护支出 830 亿元, 增长 42 .9 %,表明环境保护已经纳入公共财政的基本框 架,且具有强大的发展潜力。政府财力 、尤其是中央 政府财力的快速增长 , 为推进环境保护管理体制改 革创造了有利时机。 · 19 · 马 中等 新形势下改革和加强中国环境保护管理体制的思考