《环境污染与防治》创刊30周年纪念特刊第31卷第12期2009年12月 改革和加强中国环境保护管理体制的总体目标 部门内部的体制改革应该率先垂范特别是内部机 构的重组和职能的优化，国家和地方环境保护行以 与基本思路 主管部门的关系改进，区域分局职能的加强信息资 2.1总体目柄 源的共享和使用，人力资源的结构调整和质量提升 加强国家环境保护决策的权威性，统一国家对 这些都是主要依托环境保护行政主管部门自身的力 环境保护工作的监督管理，提高环境保护管理工作 量就可以完成的改革。因此在管理体制改革工作 的效率，明确相关行政主管部门，行业主管部门在环 中，环境保护行政主管部门应当反求诸己，从自身做 境保护中的职贵，强化各级地方政府环境保护的责 起以实际行动加速推动中国环境保护管理体制的 任和调动其环培保护的积极性 改革进程 2.2基本思路 3改革和加强中国环境保护管理体制的总体建议 整体推进。环境保护管理体制改革的主要任务 是健全机构设置和优化职能配置。其中职能的优化 3.1建立“统一监督，分工负责”的管理体系 更是体制改革的核心。然而，体制是由制度决定的 通过法律和国务院法规明确规定，只有环境保 环境保护管理体制的改革需要得到不断完善的法律 护行政主管部门具有统一监督管理环境保护工作的 和政策制度体系的支持.同时，体制的职能需要具 职能：其他行政主管部门具有防治污染和保护环境 备高效的运行机制和强大的管理和执行能力。只有 的责任和职能但没有监督管理环境保护工作的耶 制度，体制和机制作为一个整体全面改进和加强，环 能。并要接受环境保护行政主管部门的监督和管理 境保护管理体制的改革才有可能实现。因此推进 地方政府的环境保护行政主管部门负责本地环境保 环境保护管理体制的改革，不应仅仅局限于机构和 护工作的统一监督管理，并接受上级政府环境保扩 职能这一狭窄的领域，而应将上述三方面综合考虑 行政主管部门的监督。同时，在国务院决策层面，为 整体推进，才有助于环境保护管理体制改革的顺利 了保证环境保护决策的权威性和统一性，建立隶属 完成」 于国务院的国家环境保护顾问委员会常设机构，直 因时制宜。3个重要背景决定着中国环境保护 接对国务院总理负责。人员，财务、职能独立。为国 管理体制改革的成功。第一是中国政府行政管理体 家重大环境保护决策提供咨询支持， 制的改革进程；第二是中国依法行政的进程：第三是 环境保护管理体制的机构设置和职能确立必勿 中国法制建设的进程。环境保护管理体制的改革不 有国家法律和国务院的行改授权，因此.在近期，完 可能单兵突进。以上3个背景及其进程共同决定了 善环境保护管理体制的机构设置、职能优化和能力加 中国环境保护管理体制政革的可能性和可行性。环 强的工作可以主要通过国务院的行政授权完成。但 境保护管理体制改革如果背离这些基本背景，就将 从公共行政管理的基本原侧看，环境保护管理体制在 失去支持、失去动力，必将一事无成 机构、积能和能力上的完善和加强必须有法律的传 从易到难。中国环境保护管理体制的改革任务 因此管理体制革离不开法律的完善和改革 繁杂，头绪众多，但改革的成本和可能性却存在很大 3.2 改进究益现有环造保护法律体系 差异。应当从总体上分析和把握改革进程审时度 惜鉴美国环境保护立法的经验，改变目前主要 势，循序渐进，分清事务和问愿的轻重缓急和简繁难 依据污染防治立法的做法，主要根据保护环境要素 易先从最容易实现的改革做起改一点就会好 立法 在中国的环境保护法律体系中，应当明确规 些，确保政革的成功，有步骤地推进体制改革 定只有《环墙保护法》为上位法，下位法应当为环墙 反求诸己。体制改革涉及众多部门，需要改变 要素保护法包括水环境保护法、大气环境保护法 和调整各种利益关系。但是改革不只是针对其他部 土壤环境保护法，地质环境保护法，海洋环墙保护 门和外部关系，同样也包括环境保护行政主管部门 法、自然保护区法、野生动物保护法、野生植物保护 内部的政革，从某种意义上说环境保护行政主管 法等。除特殊情况外，下位法中不应出现以控制污 Academie Joural Electronic Publishing House.All rights reserved.hutp://www.cnki.net 2 改革和加强中国环境保护管理体制的总体目标 与基本思路 2 .1 总体目标 加强国家环境保护决策的权威性, 统一国家对 环境保护工作的监督管理 ,提高环境保护管理工作 的效率,明确相关行政主管部门、行业主管部门在环 境保护中的职责, 强化各级地方政府环境保护的责 任和调动其环境保护的积极性 。 2 .2 基本思路 整体推进。环境保护管理体制改革的主要任务 是健全机构设置和优化职能配置。其中职能的优化 更是体制改革的核心 。然而, 体制是由制度决定的, 环境保护管理体制的改革需要得到不断完善的法律 和政策制度体系的支持。同时, 体制的职能需要具 备高效的运行机制和强大的管理和执行能力 。只有 制度 、体制和机制作为一个整体全面改进和加强 ,环 境保护管理体制的改革才有可能实现 。因此, 推进 环境保护管理体制的改革 ,不应仅仅局限于机构和 职能这一狭窄的领域 ,而应将上述三方面综合考虑, 整体推进 ,才有助于环境保护管理体制改革的顺利 完成 。 因时制宜。 3 个重要背景决定着中国环境保护 管理体制改革的成功 。第一是中国政府行政管理体 制的改革进程;第二是中国依法行政的进程;第三是 中国法制建设的进程 。环境保护管理体制的改革不 可能单兵突进。以上 3 个背景及其进程共同决定了 中国环境保护管理体制改革的可能性和可行性。环 境保护管理体制改革如果背离这些基本背景, 就将 失去支持 、失去动力 ,必将一事无成 。 从易到难。中国环境保护管理体制的改革任务 繁杂 ,头绪众多 ,但改革的成本和可能性却存在很大 差异 。应当从总体上分析和把握改革进程, 审时度 势,循序渐进,分清事务和问题的轻重缓急和简繁难 易,先从最容易实现的改革做起, 改一点就会好一 些,确保改革的成功 ,有步骤地推进体制改革 。 反求诸己 。体制改革涉及众多部门, 需要改变 和调整各种利益关系 。但是改革不只是针对其他部 门和外部关系, 同样也包括环境保护行政主管部门 内部的改革。从某种意义上说, 环境保护行政主管 部门内部的体制改革应该率先垂范, 特别是内部机 构的重组和职能的优化 , 国家和地方环境保护行政 主管部门的关系改进 ,区域分局职能的加强, 信息资 源的共享和使用 ,人力资源的结构调整和质量提升。 这些都是主要依托环境保护行政主管部门自身的力 量就可以完成的改革。因此, 在管理体制改革工作 中,环境保护行政主管部门应当反求诸己 ,从自身做 起,以实际行动加速推动中国环境保护管理体制的 改革进程。 3 改革和加强中国环境保护管理体制的总体建议 3 .1 建立“统一监督 、分工负责”的管理体系 通过法律和国务院法规明确规定, 只有环境保 护行政主管部门具有统一监督管理环境保护工作的 职能 ;其他行政主管部门具有防治污染和保护环境 的责任和职能, 但没有监督管理环境保护工作的职 能,并要接受环境保护行政主管部门的监督和管理。 地方政府的环境保护行政主管部门负责本地环境保 护工作的统一监督管理 , 并接受上级政府环境保护 行政主管部门的监督 。同时, 在国务院决策层面 ,为 了保证环境保护决策的权威性和统一性, 建立隶属 于国务院的国家环境保护顾问委员会常设机构, 直 接对国务院总理负责, 人员 、财务 、职能独立。为国 家重大环境保护决策提供咨询支持 。 环境保护管理体制的机构设置和职能确立必须 有国家法律和国务院的行政授权。因此, 在近期,完 善环境保护管理体制的机构设置 、职能优化和能力加 强的工作可以主要通过国务院的行政授权完成。但 从公共行政管理的基本原则看,环境保护管理体制在 机构、职能和能力上的完善和加强必须有法律的依 据。因此,管理体制改革离不开法律的完善和改革。 3 .2 改进完善现有环境保护法律体系 借鉴美国环境保护立法的经验 ,改变目前主要 依据污染防治立法的做法 , 主要根据保护环境要素 立法 。在中国的环境保护法律体系中 ,应当明确规 定只有《环境保护法》为上位法 ,下位法应当为环境 要素保护法, 包括水环境保护法 、大气环境保护法 、 土壤环境保护法、地质环境保护法 、海洋环境保护 法、自然保护区法、野生动物保护法、野生植物保护 法等 。除特殊情况外, 下位法中不应出现以控制污 · 20 · 《环境污染与防治》创刊 30 周年纪念特刊 第 31 卷 第 12 期 2009 年 12 月