无论是从政治与行政的区分中提出政治行政观,还是引入企业管理的原则、 技术和方法提出管理行政观,在理论上远非清晰无误,在实践上也远非切实可行 可贵的是,它们恰好反映了19世纪末20世纪初社会变革所提出的重要问题,这 就是国家公共职能的强化以及科学化问题。 在很长时期内,国家的职能被理解为处置内部纷争和国际纷争,而很少涉及 组织社会生活、维护社会秩序、提供社会保障等公共职能。被奉为经典的“三权 分立”理论是这样来规定国家权力的:“(一)立法权力;(二)有关国际法事 项的行政权力;(三)有关民政法规事项的行政权力。依据第一种权力,国王或 执政官制定临时的或永久的法律,并修正或废除已制定的法律。根据第二种权力, 他们媾和或宣战,派遣或接受使节,防御侵略;依据第三种权力,他们惩罚或裁 决私人诉讼。”对国家权力的这种规定隐含着对国家职能的基本理解。它重视 的仅仅是国家的政治职能,基本不涉及公共职能。然而,18世纪60年代以来的 工业化进程带来了大量诸如失业、贫困、灾荒、公共教育、人身安全、关税壁垒 等社会性问题。这些问题往往涉及不同阶级、不同阶层之间的共同利益,单靠立 法、司法程序去解决显然力不从心。必须在立法的框架下,通过有效的社会管理 才有望消解问题,使国家政权稳定持续下去。政治与行政两分法实际上顺应了这 种需要,它强调行政的“非政治性”,强调行政的“执行”职能,强调行政关注 “个别而细微的事项”,强调执行法律比制定法律困难。而管理行政观则强调行 政的技术、程序和方法,两者均在一定程度上反映了强化国家公共职能和改革政 府管理,提高政府效率的呼声 (二)政治行政观和管理行政观简析 政治行政观和管理行政观的提出为公共行政学作为一门学科奠定了基础,但 是两者又都有各自的偏颇之处 就“两分法”的政治行政观而言,它强调行政活动主要是执行政策,指出其 执行性特点,这对于把公共行政学从政治学中分离出来,成为一门独立的学科无 疑有着积极意义。但是,它的明显缺陷是把行政看作不参与制定政策,不参与政 治过程的非政治化的中性活动,抽去了政府活动的主动性和利益因素,包含着否 定行政活动的价值取向的倾向。在威尔逊看来,“政治是政治家的特殊活动范围, 而行政管理则是技术性职员的事情”。古德诺则认为,“行政管理的很大一部分3 无论是从政治与行政的区分中提出政治行政观，还是引入企业管理的原则、 技术和方法提出管理行政观，在理论上远非清晰无误，在实践上也远非切实可行。 可贵的是，它们恰好反映了 19 世纪末 20 世纪初社会变革所提出的重要问题，这 就是国家公共职能的强化以及科学化问题。 在很长时期内，国家的职能被理解为处置内部纷争和国际纷争，而很少涉及 组织社会生活、维护社会秩序、提供社会保障等公共职能。被奉为经典的“三权 分立”理论是这样来规定国家权力的：“（一）立法权力；（二）有关国际法事 项的行政权力；（三）有关民政法规事项的行政权力。依据第一种权力，国王或 执政官制定临时的或永久的法律，并修正或废除已制定的法律。根据第二种权力， 他们媾和或宣战，派遣或接受使节，防御侵略；依据第三种权力，他们惩罚或裁 决私人诉讼。” 对国家权力的这种规定隐含着对国家职能的基本理解。它重视 的仅仅是国家的政治职能，基本不涉及公共职能。然而，18 世纪 60 年代以来的 工业化进程带来了大量诸如失业、贫困、灾荒、公共教育、人身安全、关税壁垒 等社会性问题。这些问题往往涉及不同阶级、不同阶层之间的共同利益，单靠立 法、司法程序去解决显然力不从心。必须在立法的框架下，通过有效的社会管理 才有望消解问题，使国家政权稳定持续下去。政治与行政两分法实际上顺应了这 种需要，它强调行政的“非政治性”，强调行政的“执行”职能，强调行政关注 “个别而细微的事项”，强调执行法律比制定法律困难。而管理行政观则强调行 政的技术、程序和方法，两者均在一定程度上反映了强化国家公共职能和改革政 府管理，提高政府效率的呼声。 （二）政治行政观和管理行政观简析 政治行政观和管理行政观的提出为公共行政学作为一门学科奠定了基础，但 是两者又都有各自的偏颇之处。 就“两分法”的政治行政观而言，它强调行政活动主要是执行政策，指出其 执行性特点，这对于把公共行政学从政治学中分离出来，成为一门独立的学科无 疑有着积极意义。但是，它的明显缺陷是把行政看作不参与制定政策，不参与政 治过程的非政治化的中性活动，抽去了政府活动的主动性和利益因素，包含着否 定行政活动的价值取向的倾向。在威尔逊看来，“政治是政治家的特殊活动范围， 而行政管理则是技术性职员的事情”。古德诺则认为，“行政管理的很大一部分