《行政管理学》课程教学资源（电子教案）第一讲导论.doc_大学文库

行政概念的另一种解释得益于科学管理运动的兴起。进入20世纪以后,西方工商企业界掀起科学管理运动,对科学管理运动做出重要贡献的是泰罗和法约尔。泰罗的名著《科学管理原理》(1911)和法约尔的名著《工业管理和一般管理》(1916),被公认为科学管理运动的代表作。他们的基本思想是,把企业活动中的与计划、组织、人事、指挥相关的行政性活动与其它业务性活动区分开来, 并围绕前者设定(行政)管理职责。在泰罗的科学管理理论中,劳资合作共创利润是其前提,时间研究和动作研究是其手段,标准动作、标准时间、标准条件、标准工资则是其重点。制定各种标准并创造相应条件使之施行,显然是与计划、组织、人事、指挥有关的行政性活动。法约尔明确把工业企业的活动区分为六类: 技术活动、商业活动、财政活动、安全活动、会计活动、行政活动。前五种活动与企业的资金筹措、技术选择、市场策略及其它环境条件密切相关,而行政活动则只影响到人员,它包括的要素是:计划( planning)、组织( organIzing)、指挥( commanding)、协调( coordinating)、控制( controlling) 科学管理运动的观念、原则和方法极大地影响到公共行政学的研究,从管理层面研究行政活动的结果之一是形成对行政概念的新的解释,即管理行政观的观点。有代表性的观点如美国学者怀特在《行政学导论》(1926)一书中认为,行政是“为完成或为实现某种目的对许多人所做的指挥、协调与控制”;还有的观点认为行政是如何使人民对政府的期望取得成功的各种方法;是完成或实现一个权力机关所宣布的政策而采取的一切运作;是运用各种方法达成既定目标的一种活动或程序;是通力完成共同目标的的团体行动;行政特别注意管理方法、程序具体操作,是研究政府做些什幺和如何做的理论:是经由集体合作实现共同目标的艺术。更引人注目的表述是依据管理的要素,把行政具体理解为,“有效处理公务或政务的方法和技术,运用组织、领导、计划、人事、协调、监督与财务等手段,以完成政府和公共团体的任务”。抽象掉表述上的差别,诸多管理行政观的观点的共同点是把行政理解为一个极为具体而广泛的运作过程,侧重于行政活动中的技术、方法、程序和手段,最大限度地寻求“技术的合理性”和工具的 “合理性”,这样一种思路拓宽了对行政的理解,行政概念的外延也扩展到包括政府、其它公共权力机关、工商企业和其它社会组织

2 行政概念的另一种解释得益于科学管理运动的兴起。进入 20 世纪以后，西方工商企业界掀起科学管理运动，对科学管理运动做出重要贡献的是泰罗和法约尔。泰罗的名著《科学管理原理》（1911）和法约尔的名著《工业管理和一般管理》（1916），被公认为科学管理运动的代表作。他们的基本思想是，把企业活动中的与计划、组织、人事、指挥相关的行政性活动与其它业务性活动区分开来，并围绕前者设定（行政）管理职责。在泰罗的科学管理理论中，劳资合作共创利润是其前提，时间研究和动作研究是其手段，标准动作、标准时间、标准条件、标准工资则是其重点。制定各种标准并创造相应条件使之施行，显然是与计划、组织、人事、指挥有关的行政性活动。法约尔明确把工业企业的活动区分为六类：技术活动、商业活动、财政活动、安全活动、会计活动、行政活动。前五种活动与企业的资金筹措、技术选择、市场策略及其它环境条件密切相关，而行政活动则只影响到人员，它包括的要素是：计划(planning)、组织(organizing )、指挥(commanding)、协调(coordinating)、控制(controlling)。科学管理运动的观念、原则和方法极大地影响到公共行政学的研究，从管理层面研究行政活动的结果之一是形成对行政概念的新的解释，即管理行政观的观点。有代表性的观点如美国学者怀特在《行政学导论》（1926）一书中认为，行政是“为完成或为实现某种目的对许多人所做的指挥、协调与控制”；还有的观点认为行政是如何使人民对政府的期望取得成功的各种方法；是完成或实现一个权力机关所宣布的政策而采取的一切运作；是运用各种方法达成既定目标的一种活动或程序；是通力完成共同目标的的团体行动；行政特别注意管理方法、程序、具体操作，是研究政府做些什幺和如何做的理论；是经由集体合作实现共同目标的艺术。更引人注目的表述是依据管理的要素，把行政具体理解为，“有效处理公务或政务的方法和技术，运用组织、领导、计划、人事、协调、监督与财务等手段，以完成政府和公共团体的任务”。抽象掉表述上的差别，诸多管理行政观的观点的共同点是把行政理解为一个极为具体而广泛的运作过程，侧重于行政活动中的技术、方法、程序和手段，最大限度地寻求“技术的合理性”和工具的 “合理性”，这样一种思路拓宽了对行政的理解，行政概念的外延也扩展到包括政府、其它公共权力机关、工商企业和其它社会组织

无论是从政治与行政的区分中提出政治行政观,还是引入企业管理的原则、技术和方法提出管理行政观,在理论上远非清晰无误,在实践上也远非切实可行可贵的是,它们恰好反映了19世纪末20世纪初社会变革所提出的重要问题,这就是国家公共职能的强化以及科学化问题。在很长时期内,国家的职能被理解为处置内部纷争和国际纷争,而很少涉及组织社会生活、维护社会秩序、提供社会保障等公共职能。被奉为经典的“三权分立”理论是这样来规定国家权力的:“(一)立法权力;(二)有关国际法事项的行政权力;(三)有关民政法规事项的行政权力。依据第一种权力,国王或执政官制定临时的或永久的法律,并修正或废除已制定的法律。根据第二种权力, 他们媾和或宣战,派遣或接受使节,防御侵略;依据第三种权力,他们惩罚或裁决私人诉讼。”对国家权力的这种规定隐含着对国家职能的基本理解。它重视的仅仅是国家的政治职能,基本不涉及公共职能。然而,18世纪60年代以来的工业化进程带来了大量诸如失业、贫困、灾荒、公共教育、人身安全、关税壁垒等社会性问题。这些问题往往涉及不同阶级、不同阶层之间的共同利益,单靠立法、司法程序去解决显然力不从心。必须在立法的框架下,通过有效的社会管理才有望消解问题,使国家政权稳定持续下去。政治与行政两分法实际上顺应了这种需要,它强调行政的“非政治性”,强调行政的“执行”职能,强调行政关注 “个别而细微的事项”,强调执行法律比制定法律困难。而管理行政观则强调行政的技术、程序和方法,两者均在一定程度上反映了强化国家公共职能和改革政府管理,提高政府效率的呼声 (二)政治行政观和管理行政观简析政治行政观和管理行政观的提出为公共行政学作为一门学科奠定了基础,但是两者又都有各自的偏颇之处就“两分法”的政治行政观而言,它强调行政活动主要是执行政策,指出其执行性特点,这对于把公共行政学从政治学中分离出来,成为一门独立的学科无疑有着积极意义。但是,它的明显缺陷是把行政看作不参与制定政策,不参与政治过程的非政治化的中性活动,抽去了政府活动的主动性和利益因素,包含着否定行政活动的价值取向的倾向。在威尔逊看来,“政治是政治家的特殊活动范围, 而行政管理则是技术性职员的事情”。古德诺则认为,“行政管理的很大一部分

3 无论是从政治与行政的区分中提出政治行政观，还是引入企业管理的原则、技术和方法提出管理行政观，在理论上远非清晰无误，在实践上也远非切实可行。可贵的是，它们恰好反映了 19 世纪末 20 世纪初社会变革所提出的重要问题，这就是国家公共职能的强化以及科学化问题。在很长时期内，国家的职能被理解为处置内部纷争和国际纷争，而很少涉及组织社会生活、维护社会秩序、提供社会保障等公共职能。被奉为经典的“三权分立”理论是这样来规定国家权力的：“（一）立法权力；（二）有关国际法事项的行政权力；（三）有关民政法规事项的行政权力。依据第一种权力，国王或执政官制定临时的或永久的法律，并修正或废除已制定的法律。根据第二种权力，他们媾和或宣战，派遣或接受使节，防御侵略；依据第三种权力，他们惩罚或裁决私人诉讼。” 对国家权力的这种规定隐含着对国家职能的基本理解。它重视的仅仅是国家的政治职能，基本不涉及公共职能。然而，18 世纪 60 年代以来的工业化进程带来了大量诸如失业、贫困、灾荒、公共教育、人身安全、关税壁垒等社会性问题。这些问题往往涉及不同阶级、不同阶层之间的共同利益，单靠立法、司法程序去解决显然力不从心。必须在立法的框架下，通过有效的社会管理才有望消解问题，使国家政权稳定持续下去。政治与行政两分法实际上顺应了这种需要，它强调行政的“非政治性”，强调行政的“执行”职能，强调行政关注 “个别而细微的事项”，强调执行法律比制定法律困难。而管理行政观则强调行政的技术、程序和方法，两者均在一定程度上反映了强化国家公共职能和改革政府管理，提高政府效率的呼声。（二）政治行政观和管理行政观简析政治行政观和管理行政观的提出为公共行政学作为一门学科奠定了基础，但是两者又都有各自的偏颇之处。就“两分法”的政治行政观而言，它强调行政活动主要是执行政策，指出其执行性特点，这对于把公共行政学从政治学中分离出来，成为一门独立的学科无疑有着积极意义。但是，它的明显缺陷是把行政看作不参与制定政策，不参与政治过程的非政治化的中性活动，抽去了政府活动的主动性和利益因素，包含着否定行政活动的价值取向的倾向。在威尔逊看来，“政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情”。古德诺则认为，“行政管理的很大一部分

与政治无关…应当把其中很大一部分从政治实体的控制下解脱出来。”两分法之所以排除掉行政中的政治因素,把行政活动视为技术职员的事情而主张行政的价值中立,是有其背景的,主要是为了扭转美国当时存在的政党分肥制造成的政治动荡、政治腐败的管理形式,使政府行政人员远离政治旋涡,以保证政府工作的稳定性、连续性和政治的清明。然而,随着社会实践的发展,“行政中立观点的偏颇日趋暴露出来。进入20世纪后,国家权力的重心发生转移,由议会为中心转向行政为中心,出现了所谓的“行政国家”现象,政府的权力迅速扩张并延伸和介入到立法与司法领域,“委托立法权“和委托司法权”的出现表明人类进入行政权统治的时代。20世纪20年代到30年代,在西方社会面临经济危机带来灭顶之灾的情况下,政府为解救经济危机,开始运用政策手段大规模干预经济和社会生活,政治与行政的关系越来越密切。“两分法”用割裂行政和政治的联系来取得行政独立性的局限性也愈来愈明显,它不能解释变化和发展着的公共管理的现实情况。此外,就国家功能的划分和运转的实际来分析,政治行政观也是有偏颇的。我们知道,政治实质上是一个利益(价值)的市场。历史唯物主义认为,政治是经济的集中体现,政治关系归根结底是一种利益关系;公共选择理论提出,政治过程实质上是一种利益交换过程;美国学者戴维·伊斯顿把政治看作是社会价值的权威性分配;美国政治学家阿尔蒙德则认为,政治过程实质是利益的表达与实现过程。他指出:“当某个集团或个人提出一项政治要求时,政治过程就开始了这种提出要求的过程称为利益表达。”什幺是利益?利益广义上讲是指人们的各种需求,既包括物质需求,也包括精神需求。人作为社会性的存在物,其需求的满足只有在社会关系中,通过社会性方式才能得以实现,需求满足的过程,就是对利益追求的过程。就人们获取利益的途径来讲是多方面的,许多利益要求是通过市场交换的方式来满足的,但是也有一些利益要求是通过政治途径来实现的。国家作为公共权力的载体,就是人们借助于社会公共权力来实现特定利益的一种制度安排。在国家的运转中,国家权力机构功能分化,职责相对独立既是民主进步的产物,也是政治文明的结果。立法机构作为公民意志的表达机构,其基本职能是将政治共同体中大量存在的各种要求和利益,通过符合特定国情的选择机制及程序,确定国家政策目标顺序,并通过政治体制的运转去实现它们。据此

4 与政治无关……应当把其中很大一部分从政治实体的控制下解脱出来。” 两分法之所以排除掉行政中的政治因素，把行政活动视为技术职员的事情而主张行政的价值中立，是有其背景的，主要是为了扭转美国当时存在的政党分肥制造成的政治动荡、政治腐败的管理形式，使政府行政人员远离政治旋涡，以保证政府工作的稳定性、连续性和政治的清明。然而，随着社会实践的发展，“行政中立” 观点的偏颇日趋暴露出来。进入 20 世纪后，国家权力的重心发生转移，由议会为中心转向行政为中心，出现了所谓的“行政国家”现象，政府的权力迅速扩张并延伸和介入到立法与司法领域，“委托立法权“和委托司法权”的出现表明，人类进入行政权统治的时代。20 世纪 20 年代到 30 年代，在西方社会面临经济危机带来灭顶之灾的情况下，政府为解救经济危机，开始运用政策手段大规模干预经济和社会生活，政治与行政的关系越来越密切。“两分法”用割裂行政和政治的联系来取得行政独立性的局限性也愈来愈明显，它不能解释变化和发展着的公共管理的现实情况。此外，就国家功能的划分和运转的实际来分析，政治行政观也是有偏颇的。我们知道，政治实质上是一个利益（价值）的市场。历史唯物主义认为，政治是经济的集中体现，政治关系归根结底是一种利益关系；公共选择理论提出，政治过程实质上是一种利益交换过程；美国学者戴维·伊斯顿把政治看作是社会价值的权威性分配；美国政治学家阿尔蒙德则认为，政治过程实质是利益的表达与实现过程。他指出：“当某个集团或个人提出一项政治要求时，政治过程就开始了。这种提出要求的过程称为利益表达。” 什幺是利益？利益广义上讲是指人们的各种需求，既包括物质需求，也包括精神需求。人作为社会性的存在物，其需求的满足只有在社会关系中，通过社会性方式才能得以实现，需求满足的过程，就是对利益追求的过程。就人们获取利益的途径来讲是多方面的，许多利益要求是通过市场交换的方式来满足的，但是也有一些利益要求是通过政治途径来实现的。国家作为公共权力的载体，就是人们借助于社会公共权力来实现特定利益的一种制度安排。在国家的运转中，国家权力机构功能分化，职责相对独立既是民主进步的产物，也是政治文明的结果。立法机构作为公民意志的表达机构，其基本职能是将政治共同体中大量存在的各种要求和利益，通过符合特定国情的选择机制及程序，确定国家政策目标顺序，并通过政治体制的运转去实现它们。据此

不难理解,立法机构作为政治博弈的中心,属全社会价值判断的最高载体,设立立法机构是全社会确定各种利益格局及优先顺序的制度安排。立法机构的工作结果是吸纳来自社会各方面的利益要求,协调和综合相互间冲突的利益,最终向社会输出体现利益格局的价值判断,即以国家的名义和信息的形式昭示社会的总纲领一一宪法、法律、政策等。因而,立法机构处于全社会政治领导的地位,立法机构的职责主要在于“议”而不在于“行”。行政机构作为立法机构的执行机构,其职责在于,通过行政决策,将立法机构确立的根本纲领和原则具体化为可操作的政府政策,并通过相应政府机构的运作加以推行和实施,否则,立法的决议只能是纸上谈兵。据此,行政是政治的分工,是维护特定制度安排和政治过程的一部分,它属于政治过程的后半截,是以实施和操作为特征,因而行政的要害在于“行”而不在于“议”。如果认为行政活动和政治活动等量齐观地接纳政治输入,输出公共政策,从事各种决策,行政与政治的区别也就消失了但是,行政并非是一个毫无主动性的、被动的中性活动,在政治过程的政治决策阶段,行政机构要辅助立法机构进行决策,包括提岀议案,制定立法草案等, 在政策实施阶段,又不可避免地要加入新的价值取向,制定调节利益的各种执行性政策,使政治决策成为可行的行动准则,并通过行政机构的运转加以落实。因此,行政概念只有通过政治概念与利益问题发生联系之后,才获得自身存在的必要性和合理性,也才有了实实在在的内容就管理行政观而言,由于强调了行政活动的管理特征,借助科学手段去分析行政,使公共行政学向着可操作的应用领域发展,其实际意义是不容忽视的。但是,管理行政观并非无懈可击,较为突出的问题是,它对行政作纯技术意义的概括,很难揭示与行政活动相关的政治价值因素,也无法将管理层次最高、管理范围最广、公共事务最繁重的政府管理与企业管理、以及政府与企业之外的其它管理活动区分开来。因为所有管理活动都有一个提高效率和科学化的问题。基于此, 管理行政观视野下的行政概念包容了政府和政府之外的其它诸组织的管理活动不仅包括立法机构、司法机构,也包括企业和社团组织等,因为所有组织都存在有公共事务,都需要管理,也都有行政活动。由此,管理行政观形成了对行政概念的广义理解,而政治行政观因其对行政概念的界定限于政府的管理活动,因而

5 不难理解，立法机构作为政治博弈的中心，属全社会价值判断的最高载体，设立立法机构是全社会确定各种利益格局及优先顺序的制度安排。立法机构的工作结果是吸纳来自社会各方面的利益要求，协调和综合相互间冲突的利益，最终向社会输出体现利益格局的价值判断，即以国家的名义和信息的形式昭示社会的总纲领——宪法、法律、政策等。因而，立法机构处于全社会政治领导的地位，立法机构的职责主要在于“议”而不在于“行”。行政机构作为立法机构的执行机构，其职责在于，通过行政决策，将立法机构确立的根本纲领和原则具体化为可操作的政府政策，并通过相应政府机构的运作加以推行和实施，否则，立法的决议只能是纸上谈兵。据此，行政是政治的分工，是维护特定制度安排和政治过程的一部分，它属于政治过程的后半截，是以实施和操作为特征，因而行政的要害在于“行”而不在于“议”。如果认为行政活动和政治活动等量齐观地接纳政治输入，输出公共政策，从事各种决策，行政与政治的区别也就消失了。但是，行政并非是一个毫无主动性的、被动的中性活动，在政治过程的政治决策阶段，行政机构要辅助立法机构进行决策，包括提出议案，制定立法草案等，在政策实施阶段，又不可避免地要加入新的价值取向，制定调节利益的各种执行性政策，使政治决策成为可行的行动准则，并通过行政机构的运转加以落实。因此，行政概念只有通过政治概念与利益问题发生联系之后，才获得自身存在的必要性和合理性，也才有了实实在在的内容。就管理行政观而言，由于强调了行政活动的管理特征，借助科学手段去分析行政，使公共行政学向着可操作的应用领域发展，其实际意义是不容忽视的。但是，管理行政观并非无懈可击，较为突出的问题是，它对行政作纯技术意义的概括，很难揭示与行政活动相关的政治价值因素，也无法将管理层次最高、管理范围最广、公共事务最繁重的政府管理与企业管理、以及政府与企业之外的其它管理活动区分开来。因为所有管理活动都有一个提高效率和科学化的问题。基于此，管理行政观视野下的行政概念包容了政府和政府之外的其它诸组织的管理活动，不仅包括立法机构、司法机构，也包括企业和社团组织等，因为所有组织都存在有公共事务，都需要管理，也都有行政活动。由此，管理行政观形成了对行政概念的广义理解，而政治行政观因其对行政概念的界定限于政府的管理活动，因而

是狭义的行政概念。为了将企业管理和政府管理区分开来,企业管理又被称为 “私人行政”( Private administration),以便与政府“公共行政”( Public Administration)相对应。公共行政学作为一门学科主要是以政府行政活动为其研究对象,以避免研究对象过于宽泛不利于科学分类,妨碍了理论研究的深入和揭示不同性质组织管理的独特个性。从一般意义上说,行政活动是对组织中公共事务的管理。公共事务就其本质来讲,凝结着特定利益共同体成员的共同利益,无论是国家范围内的公共事务或是私营企业中的“公共”事务,都是把不同利益集团粘合为暂时利益共同体所必须的一类事务,这些事务关乎到共同体中每个成员的利益,因而政府管理(行政)与企业管理(行政)有着许多相同点,在管理方法和手段上可以相互借鉴。但是,政府与企业毕竟是两类不同性质的组织,所管理公共事务的利益边界和管理的依据有诸多不同:政府以管理全社会范围内的公共事务为己任,它所追求的公共利益具有最大的包容性;企业管理的公共事务只限于企业自身,其 “公共性”十分有限,相对于全社会的公共利益,企业是社会中的一个利益质点, 要追求自身利益,因此,企业行政是以“私利”为出发点和目标。另外,政府管理行使的是来自社会的公共权力;企业管理权是来自财产所有者授权的“私权”。两分法的政治行政观以及管理行政观的提出,一定程度上触及到上述异同, 是我们科学地理解和界定公共行政概念的基础综上所述,行政作为国家的管理活动,内在地包含着“政治”和“管理”两个基本点。一方面,行政与政治有着不解之缘,它以政治为前提,是在立法确立的大框架下,将政治决策加以真实的兑现,以维护和实现公共利益;另一方面它又以操作为主要特征,是对国家公共事务实施管理的活动过程,通过科学的管理方式和手段以实现高水平、高效能的管理是公共行政内在的要求,它直接决定着公共利益的实现程度。据此,可以把公共行政定义为国家行政机关以公共利益为目标,以宪法和法律为依据,通过制定和实施政府政策,对国家、社会以及自身公共事务进行管理的活动。这个界定包含如下内容:其一,公共行政的主体是国家行政系统中的中央以及地方各级政府。只有它们才有权实施国家行政管理权。其二,公共行政的客体是全社会范围的公共事务。由于公共事务体现了社会成员的共同需求,涉及全社会的公共利益,因而公共事务的实质是公共利益。为 6

6 是狭义的行政概念。为了将企业管理和政府管理区分开来，企业管理又被称为 “私人行政”（Private Administration），以便与政府“公共行政”（Public Administration）相对应。公共行政学作为一门学科主要是以政府行政活动为其研究对象，以避免研究对象过于宽泛不利于科学分类，妨碍了理论研究的深入和揭示不同性质组织管理的独特个性。从一般意义上说，行政活动是对组织中公共事务的管理。公共事务就其本质来讲，凝结着特定利益共同体成员的共同利益，无论是国家范围内的公共事务或是私营企业中的“公共”事务，都是把不同利益集团粘合为暂时利益共同体所必须的一类事务，这些事务关乎到共同体中每个成员的利益，因而政府管理（行政）与企业管理（行政）有着许多相同点，在管理方法和手段上可以相互借鉴。但是，政府与企业毕竟是两类不同性质的组织，所管理公共事务的利益边界和管理的依据有诸多不同：政府以管理全社会范围内的公共事务为己任，它所追求的公共利益具有最大的包容性；企业管理的公共事务只限于企业自身，其 “公共性”十分有限，相对于全社会的公共利益，企业是社会中的一个利益质点，要追求自身利益，因此，企业行政是以“私利”为出发点和目标。另外，政府管理行使的是来自社会的公共权力；企业管理权是来自财产所有者授权的“私权”。两分法的政治行政观以及管理行政观的提出，一定程度上触及到上述异同，是我们科学地理解和界定公共行政概念的基础。综上所述，行政作为国家的管理活动，内在地包含着“政治”和“管理”两个基本点。一方面，行政与政治有着不解之缘，它以政治为前提，是在立法确立的大框架下，将政治决策加以真实的兑现，以维护和实现公共利益；另一方面，它又以操作为主要特征，是对国家公共事务实施管理的活动过程，通过科学的管理方式和手段以实现高水平、高效能的管理是公共行政内在的要求，它直接决定着公共利益的实现程度。据此，可以把公共行政定义为国家行政机关以公共利益为目标，以宪法和法律为依据，通过制定和实施政府政策，对国家、社会以及自身公共事务进行管理的活动。这个界定包含如下内容：其一，公共行政的主体是国家行政系统中的中央以及地方各级政府。只有它们才有权实施国家行政管理权。其二，公共行政的客体是全社会范围的公共事务。由于公共事务体现了社会成员的共同需求，涉及全社会的公共利益，因而公共事务的实质是公共利益。为

了管理国家及社会的公共事务,政府也需要对政府自身事务进行管理。第三,公平、公正是公共行政的最高价值取向。行政的管理特征使它必然要追求效率,但是追求效率是为了更好地服务于公共利益,实现社会的公平、公正的价值取向。在效率和公平的关系中,效率是手段,公平是目的。第四,宪法和法律是公共行政的依据。政府的一切活动不能违反和超越国家大法,必须在法律的框架下对社会与自身的公共事务实施管理。第五,公共政策是政府管理社会公共事务的基本方式,制定政策和实施政策构成政府管理的基本过程。二、行政管理学的研究对象和特点 (一)行政管理学的概念和研究对象行政管理是政府管理国家公共事务的活动,是一种“国家的组织活动”。行政管理学则是以政府管理活动为基础而形成的系统化的理论体系,有自己独特的研究领域和硏究对象,它是研究国家行政系统对国家和社会公共事务进行有效管理的规律的科学。也就是说,公共行政学要通过对政府管理活动的本质与现象、主体与客体、观念与技术、内容与形式、制度与过程、历史与未来的研究,发掘公共行政的规律性,推动公共行政活动的科学化、法制化、规范化、合理化、效率化和时代化的进程,促进政府公正、高效、廉洁地服务和实现公共利益 (二)行政管理学的特点行政管理学作为一门理论与应用相结合的学科,其学科特点可以主要归结为以下几个方面: (1)政治性和社会性。公共行政活动是国家活动的一部分,是社会上层建筑的一种功能,它必然要为统治阶级的意志和利益服务。但是公共行政学研究社会公共事务管理的规律,具有社会性,这些规律可为不同性质的国家管理者所通用 (2)综合性与独立性。政府管理面对的是全社会的公共事务,涉及社会生活的方方面面,与此相一致,研究公共行政学就要具备多学科的相关知识,如政治学、管理学、法学、经济学、社会学、哲学、心理学等,同时还要将当代科学

7 了管理国家及社会的公共事务，政府也需要对政府自身事务进行管理。第三，公平、公正是公共行政的最高价值取向。行政的管理特征使它必然要追求效率，但是追求效率是为了更好地服务于公共利益，实现社会的公平、公正的价值取向。在效率和公平的关系中，效率是手段，公平是目的。第四，宪法和法律是公共行政的依据。政府的一切活动不能违反和超越国家大法，必须在法律的框架下对社会与自身的公共事务实施管理。第五，公共政策是政府管理社会公共事务的基本方式，制定政策和实施政策构成政府管理的基本过程。二、行政管理学的研究对象和特点（一）行政管理学的概念和研究对象行政管理是政府管理国家公共事务的活动，是一种“国家的组织活动”。行政管理学则是以政府管理活动为基础而形成的系统化的理论体系，有自己独特的研究领域和研究对象，它是研究国家行政系统对国家和社会公共事务进行有效管理的规律的科学。也就是说，公共行政学要通过对政府管理活动的本质与现象、主体与客体、观念与技术、内容与形式、制度与过程、历史与未来的研究，发掘公共行政的规律性，推动公共行政活动的科学化、法制化、规范化、合理化、效率化和时代化的进程，促进政府公正、高效、廉洁地服务和实现公共利益。（二）行政管理学的特点行政管理学作为一门理论与应用相结合的学科，其学科特点可以主要归结为以下几个方面：（1）政治性和社会性。公共行政活动是国家活动的一部分，是社会上层建筑的一种功能，它必然要为统治阶级的意志和利益服务。但是公共行政学研究社会公共事务管理的规律，具有社会性，这些规律可为不同性质的国家管理者所通用。（2）综合性与独立性。政府管理面对的是全社会的公共事务，涉及社会生活的方方面面，与此相一致，研究公共行政学就要具备多学科的相关知识，如政治学、管理学、法学、经济学、社会学、哲学、心理学等，同时还要将当代科学

威尔逊的开山之作《行政学研究》一文,以政治与行政的区分为基础,提出建立公共行政学学科的必要性、研究的目的、任务以及研究方法,其主要的思想观点是 1.提出公共行政学研究的必要性、研究的目标及任务。威尔逊指出,长期以来,所有的政治学论着仅仅围绕政府的构成方式、国家的性质、主权的本质和地位、人民的权力和君主的特权等问题进行思考、争辩和论证,行政管理则被看作为是“实际工作中的细节问题,只需在专家学者们就理论原则取得一致意见后由办事人员进行处理”,所以一直未受到人们的重视。其原因在于,长期以来“麻烦的事情几乎都出在政府结构方面,因此结构问题就成为吸引人们思考的焦点。当时在行政管理方面很少或完全没有遇到麻烦问题,至少没有引起行政官员注意的问题。那时侯政府的职能很简单,因为生活本身就很简单”。但是随着社会的发展,“政府的职能日益变得更加复杂和更加困难,在数量上也同样大大增加行政管理部门将手伸向每一处地方以执行新的任务”。如果说我们“在以往许多世纪当中就可以明显地看出政府活动方面的困难在不断汇集起来,那幺在我们所处的世纪则是眼看着这些困难正在堆积成无以伦比的高峰”。“执行一部宪法比制定一部宪法要困难得多”,“我们的政府如同一个身强力壮的小伙子一样,其机能已经得到发展,身材已经长大,但在动作方面却变得笨拙了。其经历和年龄的增长,都已和其所具有的生活技能不相适应。……我们现在面临着需要更加仔细的行政调整和需要具有更加丰富的行政知识的时刻”。威尔逊进一步指出, “在与行政职能有关的各个方面,一切政府都具有很强的结构方面的相似性”, “所有相类似的政府,它们在行政管理方面的合法目的也是相同的”,因而可以把行政作为一个相对独立的研究领域,采用科学方法寻找其规律性,找到为人们所认同的、适用于所有政府“进行良好行政管理的规则”的普遍的理论,以建立一支训练有素的文官队伍,从而把那些没有经过训练而仅仅依靠经验办事的人员,“从行政管理方面可悲的严重失误中拯救出来”,以“力求使政府不走弯路, 使政府专心处理公务减少闲杂事务,加强和纯洁政府的组织机构,为政府的尽职尽责带来美誉”。“这就是为什幺会有这样一门学科的理由之一” 据此,威尔逊明确提出公共行政学的目标和任务,“行政学研究的目标在于了解:首先,政府能够适当地和成功地进行什幺工作。其次,政府怎样才能以尽

9 威尔逊的开山之作《行政学研究》一文，以政治与行政的区分为基础，提出建立公共行政学学科的必要性、研究的目的、任务以及研究方法，其主要的思想观点是： 1．提出公共行政学研究的必要性、研究的目标及任务。威尔逊指出，长期以来，所有的政治学论着仅仅围绕政府的构成方式、国家的性质、主权的本质和地位、人民的权力和君主的特权等问题进行思考、争辩和论证，行政管理则被看作为是“实际工作中的细节问题，只需在专家学者们就理论原则取得一致意见后由办事人员进行处理”，所以一直未受到人们的重视。其原因在于，长期以来“麻烦的事情几乎都出在政府结构方面，因此结构问题就成为吸引人们思考的焦点。当时在行政管理方面很少或完全没有遇到麻烦问题，至少没有引起行政官员注意的问题。那时侯政府的职能很简单，因为生活本身就很简单”。但是随着社会的发展，“政府的职能日益变得更加复杂和更加困难，在数量上也同样大大增加。行政管理部门将手伸向每一处地方以执行新的任务”。如果说我们“在以往许多世纪当中就可以明显地看出政府活动方面的困难在不断汇集起来，那幺在我们所处的世纪则是眼看着这些困难正在堆积成无以伦比的高峰”。“执行一部宪法比制定一部宪法要困难得多”，“我们的政府如同一个身强力壮的小伙子一样，其机能已经得到发展，身材已经长大，但在动作方面却变得笨拙了。其经历和年龄的增长，都已和其所具有的生活技能不相适应。……我们现在面临着需要更加仔细的行政调整和需要具有更加丰富的行政知识的时刻”。威尔逊进一步指出， “在与行政职能有关的各个方面，一切政府都具有很强的结构方面的相似性”， “所有相类似的政府，它们在行政管理方面的合法目的也是相同的”，因而可以把行政作为一个相对独立的研究领域，采用科学方法寻找其规律性，找到为人们所认同的、适用于所有政府“进行良好行政管理的规则”的普遍的理论，以建立一支训练有素的文官队伍，从而把那些没有经过训练而仅仅依靠经验办事的人员，“从行政管理方面可悲的严重失误中拯救出来”，以“力求使政府不走弯路，使政府专心处理公务减少闲杂事务，加强和纯洁政府的组织机构，为政府的尽职尽责带来美誉”。“这就是为什幺会有这样一门学科的理由之一”。据此，威尔逊明确提出公共行政学的目标和任务，“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什幺工作。其次，政府怎样才能以尽

可能高的效率及在费用或能源方面的尽可能少的成本完成这些适当的工作”。威尔逊还特别强调,公共行政学的研究不能只局限于“纯粹技术细节的那种单调内容”,要研究和形成“行政管理比较髙深的理论”。因此,“行政管理研究的目的就在于把行政方法从经验性实验的混乱和浪费中拯救岀来,并使她们深深根植于稳定的原则之上” 2.主张政治与行政相分离。在威尔逊之前,作为公共行政学研究对象的行政概念一直是包含在政治概念之中的,因而也不可能有一门独立的行政科学。威尔逊相信,将政治问题和行政问题联系在一起是政党分赃制的弊端所在。他认为, 政治领域和行政领域完全可以泾渭分明地划分开来,行政人员工作的专业技术性使之独立于政治之外,这样可以减少政党分赃制的弊端。基于这一信念,威尔逊提出了政治与行政、行政与宪法的关系的见解:“政治是‘在重大而且普遍性的事项’方面的国家活动,而在另一方面,行政管理则是‘国家在个别和细微事项方面的活动。因此,政治是政治家的特殊活动范围,而行政管理则是技术性职员的事情’。政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成,但行政管理并不因此就是政治”。“公共行政就是公法的明细而系统的执行活动,一般法律的每一个具体执行细节都是一种行政行为”。“行政管理置身于‘政治’所特有的范围之外,行政管理的问题并不是政治问题,虽然行政管理的任务是由政治加以确定的, 但政治却无须自找麻烦地去操纵行政管理机构”。“行政管理是政府工作中极为显着的一部分,它就是行动中的政府,它就是政府的执行,政府的操作,就是政府工作中最显眼的那部分,并且具有与政府本身同样悠久的经历”。对于宪法问题和行政管理各自的侧重点问题,威尔逊认为,前者关注的重点是“政府调整必须适合宪法原则”,后者关注的则是“仅仅为了灵活适应上的方便,对于可以改变的目标所作的政府调整”。在将政治和行政区分为“政务”和“事务”的同时,威尔逊进一步提出了他的行政集权的理念:“巨大的权力和不受限制的自由处置权限在我看来似乎是承担责任的不可缺少的条件。…只要权力并不是不负责任的,那它就决没有危险性。如果权力被加以分解,使得许多人各享有一份, 那它就会变得模糊不清。而如果权力是模糊不清的,那它就会被弄成是不负责了但是,如果权力是集中在各部门的首脑和部门所属各机关的首脑身上,那它就很容易受到监督和质询

10 可能高的效率及在费用或能源方面的尽可能少的成本完成这些适当的工作”。威尔逊还特别强调，公共行政学的研究不能只局限于“纯粹技术细节的那种单调内容”，要研究和形成“行政管理比较高深的理论”。因此，“行政管理研究的目的就在于把行政方法从经验性实验的混乱和浪费中拯救出来，并使她们深深根植于稳定的原则之上”。 2．主张政治与行政相分离。在威尔逊之前，作为公共行政学研究对象的行政概念一直是包含在政治概念之中的，因而也不可能有一门独立的行政科学。威尔逊相信，将政治问题和行政问题联系在一起是政党分赃制的弊端所在。他认为，政治领域和行政领域完全可以泾渭分明地划分开来，行政人员工作的专业技术性使之独立于政治之外，这样可以减少政党分赃制的弊端。基于这一信念，威尔逊提出了政治与行政、行政与宪法的关系的见解：“政治是‘在重大而且普遍性的事项’方面的国家活动，而在另一方面，行政管理则是‘国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情’。政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治”。“公共行政就是公法的明细而系统的执行活动，一般法律的每一个具体执行细节都是一种行政行为”。“行政管理置身于‘政治’所特有的范围之外，行政管理的问题并不是政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无须自找麻烦地去操纵行政管理机构”。“行政管理是政府工作中极为显着的一部分，它就是行动中的政府，它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的那部分，并且具有与政府本身同样悠久的经历”。对于宪法问题和行政管理各自的侧重点问题，威尔逊认为，前者关注的重点是“政府调整必须适合宪法原则”，后者关注的则是“仅仅为了灵活适应上的方便，对于可以改变的目标所作的政府调整”。在将政治和行政区分为“政务”和“事务”的同时，威尔逊进一步提出了他的行政集权的理念：“巨大的权力和不受限制的自由处置权限在我看来似乎是承担责任的不可缺少的条件。……只要权力并不是不负责任的，那它就决没有危险性。如果权力被加以分解，使得许多人各享有一份，那它就会变得模糊不清。而如果权力是模糊不清的，那它就会被弄成是不负责了。但是，如果权力是集中在各部门的首脑和部门所属各机关的首脑身上，那它就很容易受到监督和质询

《行政管理学》课程教学资源（电子教案）第一讲 导论

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