第三讲行政组织 (5学时) 学习要求: 1、了解行政组织的概念、组织理论的历史演进。 2、了解行政组织的特点、结构。 3、了解行政组织与环境的关系 4、掌握中国行政机构改革过程及经验 学习重点: 1、行政组织的概念和理论 2、行政组织结构和机构改革经验。 、行政组织概念和行政组织理论的历 史演进 (一)行政组织组织概念 “组织”一词的现代含义可分为名词和动词两大类。作为名词的组织是指特 定类型行为发动的主体;作为动词的组织是指特定类型行为的操作过程。而特定 “类型”一般泛指社会分工。与其它社会科学的概念相似,组织概念也经历了 个历史演进过程。古代中国曾借用将丝麻编制成布帛的过程,重点强调组织是对 相关要素的人为组合。西方对组织( organization)原意的理解,出自于对人体 “器官”( organ)独特功能的引申,偏重于局部自成系统的独立性,以及局部 构成整体的结构性。 从最一般的意义上讲,“组织”概念是用来表示一切由相互依赖和相互作用 的各个部分所构成的,具有一定功能的整体。对组织概念更为具体、完整的理解 包括多个角度:(1)组织是一个纵横权责划分的结构体系,依照职能分配权限 设置机构,每个职位、部门按照一定的隶属关系构成权责的网络,在这个网络体 系中,人与人按照权责关系被有机结合起来,形成特定的权责结构,人与物也被 协调起来,从而形成一定的物质技术结构,这是从静态意义上理解的组织
48 第三讲 行政组织（5 学时） 学习要求： 1、了解行政组织的概念、组织理论的历史演进。 2、了解行政组织的特点、结构。 3、了解行政组织与环境的关系。 4、掌握中国行政机构改革过程及经验。 学习重点： 1、行政组织的概念和理论。 2、行政组织结构和机构改革经验。 一、行政组织概念和行政组织理论的历 史演进 （一）行政组织组织概念 “组织”一词的现代含义可分为名词和动词两大类。作为名词的组织是指特 定类型行为发动的主体；作为动词的组织是指特定类型行为的操作过程。而特定 “类型”一般泛指社会分工。与其它社会科学的概念相似，组织概念也经历了一 个历史演进过程。古代中国曾借用将丝麻编制成布帛的过程，重点强调组织是对 相关要素的人为组合。西方对组织（organization）原意的理解，出自于对人体 “器官”（organ）独特功能的引申，偏重于局部自成系统的独立性，以及局部 构成整体的结构性。 从最一般的意义上讲，“组织”概念是用来表示一切由相互依赖和相互作用 的各个部分所构成的，具有一定功能的整体。对组织概念更为具体、完整的理解 包括多个角度：（1）组织是一个纵横权责划分的结构体系，依照职能分配权限 设置机构，每个职位、部门按照一定的隶属关系构成权责的网络，在这个网络体 系中，人与人按照权责关系被有机结合起来，形成特定的权责结构，人与物也被 协调起来，从而形成一定的物质技术结构，这是从静态意义上理解的组织
(2)组织是一个动态的行为过程。组织中的各个成员之间相互交往、沟通、 协作的行为形成实现组织目标的整体合力,如果组织成员的活动终止,组织也不 复存在。 (3)组织是一个生态系统。任何组织都是存活于一定环境之中,时刻与环 境进行物质和能量变换的开放性系统。组织从环境中获取信息、资源,经过转换, 输出环境需要的“产品”,如果组织与环境的输入、输出中断,组织就会因室息 而死亡。 (4)组织也是一个心态的系统。任何组织都有其特定的意识、惯性和价值 观,并用其影响组织成员的思想和行为,使之转化为所有成员的共同意识。拥有 较强的组织意识的团体,其成员之间的凝聚力和思想上的协调性都比较强,能使 组织的活动更具生气和活力 依据上述理解,可以给组织下这样一个定义:组织是人们为实现共同目标, 有一定权责、心理结构和技术结构的开放系统。这是广义的组织定义 行政组织是重要的组织形式,有其特定的目标,所谓国家行政组织是国家为 了实现一定的目标,根据宪法和法律组建的国家行政机关体系 (二)行政组织理论的历史演进 组织实践和人类的产生一样久远,远在古代社会,组织问题就引起人们的关 注和研究。现代组织理论中的许多基本观念、原则,比如专业分工、授权与例外 命令统一、内聚力等,都可以在古代中西方管理实践中追溯到源头,但这些真知 灼见和闪光思想毕竟是一些散在的片段思想。系统的、科学形态的组织理论产生 于19世纪末20世纪初,伴随着管理科学的产生而形成。组织理论的发展依据研 究方法、研究侧重点的不同,大致分为古典组织理论、新古典组织理论和现代组 织理论。 1.古典组织理论 古典组织理论树起组织理论的第一个里程碑,其代表人物是泰罗、法约尔 古利克和韦伯。这一时期研究者们的注意力主要集中在组织的结构、功能和活动 方式等基本问题,并以制度规范为中心去设计合理的组织体系,认为组织应该是 个目标明确、专业分工、层级结构、权责一致、法度完备的体系。泰罗虽未提 出专门的一般组织理论,但他的思想中包含有权责划分、任务专门化、严格的奖
49 （2）组织是一个动态的行为过程。组织中的各个成员之间相互交往、沟通、 协作的行为形成实现组织目标的整体合力，如果组织成员的活动终止，组织也不 复存在。 （3）组织是一个生态系统。任何组织都是存活于一定环境之中，时刻与环 境进行物质和能量变换的开放性系统。组织从环境中获取信息、资源，经过转换， 输出环境需要的“产品”，如果组织与环境的输入、输出中断，组织就会因窒息 而死亡。 （4）组织也是一个心态的系统。任何组织都有其特定的意识、惯性和价值 观，并用其影响组织成员的思想和行为，使之转化为所有成员的共同意识。拥有 较强的组织意识的团体，其成员之间的凝聚力和思想上的协调性都比较强，能使 组织的活动更具生气和活力。 依据上述理解，可以给组织下这样一个定义：组织是人们为实现共同目标， 有一定权责、心理结构和技术结构的开放系统。这是广义的组织定义。 行政组织是重要的组织形式，有其特定的目标，所谓国家行政组织是国家为 了实现一定的目标，根据宪法和法律组建的国家行政机关体系。 （二）行政组织理论的历史演进 组织实践和人类的产生一样久远，远在古代社会，组织问题就引起人们的关 注和研究。现代组织理论中的许多基本观念、原则，比如专业分工、授权与例外、 命令统一、内聚力等，都可以在古代中西方管理实践中追溯到源头，但这些真知 灼见和闪光思想毕竟是一些散在的片段思想。系统的、科学形态的组织理论产生 于 19 世纪末 20 世纪初，伴随着管理科学的产生而形成。组织理论的发展依据研 究方法、研究侧重点的不同，大致分为古典组织理论、新古典组织理论和现代组 织理论。 1．古典组织理论 古典组织理论树起组织理论的第一个里程碑，其代表人物是泰罗、法约尔、 古利克和韦伯。这一时期研究者们的注意力主要集中在组织的结构、功能和活动 方式等基本问题，并以制度规范为中心去设计合理的组织体系，认为组织应该是 一个目标明确、专业分工、层级结构、权责一致、法度完备的体系。泰罗虽未提 出专门的一般组织理论，但他的思想中包含有权责划分、任务专门化、严格的奖
惩制度等一些基本原则。尤其是他提出的以专业分工为基础的职能主义思想,为 组织理论的发展打下了重要基础。法约尔组织理论的重点在组织结构上,他指出, 设计组织结构有三项基本要求,即保持统一指挥;规定工作职责;确保有效控制 法约尔还概括出组织管理过程的五项职能并提出他认为适应于任何类型组织的 十四项原则。古利克把他那个时期的管理理论加以系统化,提出著名的管理七职 能说,即任何一个完善的行政组织,必须具备计划、组织、人事、指挥、协调、 报告和预算七种工作内容。他的另一贡献体现在部门化分工和协作的原则上,而 命令统一的概念,“一仆不能伺候二主”的观念是古利克组织理论的核心。 古典理论时期最为典型的代表人物是韦伯。他站在更高层次和更广阔的背景 上考虑组织问题,概括出他认为适应于一切复杂组织的最有效的组织形式一一官 僚模型的组织理论,并获得了“现代组织理论之父”的美誉。 韦伯十分强调权威在维系和支配一个社会组织中的作用,据此提出了社会组 织在演进过程中的三种完全不同的组织形态:一是“神秘化组织”。它建立在 具有超凡魅力的领袖人物的个人权威之上,因此组织的基础不稳固,领袖人物去 世后,它若通过继位方式产生新的领袖,则发展为“传统组织”:若通过已有的 法律方式产生新的领袖,则过渡到“官僚组织”。二是“传统组织”。它建立在 传统的“家长政治”基础之上。继任的领导者力图以过去的一套习惯、规则、不 成文制度,来确立自己新的权威一一服从链。在“传统组织”中,旧的不成文习 惯和组织运行模式变成了“法律”,传统就是“法官”。这种组织中的领导者和 被领导者之间是主人和臣仆之间的关系,整个组织犹如一个传统式的大家庭。 是“合理一一法律化”的组织形态,即“官僚组织”形态。顾名思义,所谓“合 理”,就是要把一切旧的习惯、规则,都重新放在以效率为理性的天平上去称 称,看它有无合理性。在合乎理性的前提下,再用法律的形式把合理的制度固定 下来。韦伯认为,唯有官僚组织才是效率最髙的组织形式,“精密、速度、明确 档案知识、连续性、仲裁权、统一性、严格服从、减少冲突和人事成本一一这些 都是严格的官僚制组织具有优势条件的特点。” 韦伯官僚组织理论的基本点是:对每个成员的权力和责任进行明确的限定, 并用法律形式固定下来使个人权责合法化:层级节制为基础的指挥链;对管理人 员有一套严格的工作纪律和监督方式;管理人员依据能力而非个人偏爱选拔;职
50 惩制度等一些基本原则。尤其是他提出的以专业分工为基础的职能主义思想，为 组织理论的发展打下了重要基础。法约尔组织理论的重点在组织结构上，他指出， 设计组织结构有三项基本要求，即保持统一指挥；规定工作职责；确保有效控制。 法约尔还概括出组织管理过程的五项职能并提出他认为适应于任何类型组织的 十四项原则。古利克把他那个时期的管理理论加以系统化，提出著名的管理七职 能说，即任何一个完善的行政组织，必须具备计划、组织、人事、指挥、协调、 报告和预算七种工作内容。他的另一贡献体现在部门化分工和协作的原则上，而 命令统一的概念，“一仆不能伺候二主”的观念是古利克组织理论的核心。 古典理论时期最为典型的代表人物是韦伯。他站在更高层次和更广阔的背景 上考虑组织问题，概括出他认为适应于一切复杂组织的最有效的组织形式——官 僚模型的组织理论，并获得了“现代组织理论之父”的美誉。 韦伯十分强调权威在维系和支配一个社会组织中的作用，据此提出了社会组 织在演进过程中的三种完全不同的组织形态 ：一是“神秘化组织”。它建立在 具有超凡魅力的领袖人物的个人权威之上，因此组织的基础不稳固，领袖人物去 世后，它若通过继位方式产生新的领袖，则发展为“传统组织”；若通过已有的 法律方式产生新的领袖，则过渡到“官僚组织”。二是“传统组织”。它建立在 传统的“家长政治”基础之上。继任的领导者力图以过去的一套习惯、规则、不 成文制度，来确立自己新的权威——服从链。在“传统组织”中，旧的不成文习 惯和组织运行模式变成了“法律”，传统就是“法官”。这种组织中的领导者和 被领导者之间是主人和臣仆之间的关系，整个组织犹如一个传统式的大家庭。三 是“合理——法律化”的组织形态，即“官僚组织”形态。顾名思义，所谓“合 理”，就是要把一切旧的习惯、规则，都重新放在以效率为理性的天平上去称一 称，看它有无合理性。在合乎理性的前提下，再用法律的形式把合理的制度固定 下来。韦伯认为，唯有官僚组织才是效率最高的组织形式，“精密、速度、明确、 档案知识、连续性、仲裁权、统一性、严格服从、减少冲突和人事成本——这些 都是严格的官僚制组织具有优势条件的特点。” 韦伯官僚组织理论的基本点是：对每个成员的权力和责任进行明确的限定， 并用法律形式固定下来使个人权责合法化；层级节制为基础的指挥链；对管理人 员有一套严格的工作纪律和监督方式；管理人员依据能力而非个人偏爱选拔；职
务是唯一的收入来源。韦伯组织理论中包含许多合理内容:它强调组织结构的形 式要经过科学设计而不能仅仅诉诸经验上的合理性;它突出效率原则并以此作为 组织设计的中心法则;它重责、权、利的有机结合;它主张从组织结构上保证“法 治”而不是“人治”;它强调“一个人员一个上司”等等,这些思想直到今天仍 有不可忽视的意义 韦伯的组织理论是传统组织理论的最高成就,但是,对组织本身制度完备性 的过分追求又典型地暴露出这一时期组织理论的共同缺陷。其一,封闭静态的研 究方法。只注重组织自身的结构、活动和状态,而忽视了组织所处的社会环境, 使组织成为一个自我封闭的体系,缺乏适应社会发展变化的能力。其二,忽视了 组织中人的需求、行为,把人这一重要因素看作不变的常量,未揭示人的诸多需 求、行为对组织活动的重要影响 2.新古典时期的组织理论 新古典时期的组织理论又称行为科学组织理论,它形成于20世纪30年代 与古典组织理论不同,这一时期的组织理论引入行为主义的研究方法,把人的行 为和人际关系作为研究组织的基点,来揭示组织的社会心理特征及其本质。主要 有以梅奥为代表的人际关系组织理论;以巴纳德为代表的组织平衡理论和以西蒙 为代表的决策过程组织理论。 梅奧在《工业文明中的人类问题》一文中首先提出“社会人”假设而拉开人 际关系研究的序幕。人际关系组织理论的基本观点是,认为组织中的个人的需求 是多方面的,人的行为除受经济因素的刺激外,还受不同的社会、心理和文化因 素的激励,并强调组织中各层级之间的沟通及组织成员参与的重要性等,因此要 建立一个有效率的组织,必须注重组织成员行为、动机的研究,要运用民主方式 进行管理,激励成员的工作热情和积极性。 巴纳德的组织理论既没有停留于组织的表面特征与结构,也不是仅仅关注组 织中人的作用,他对组织理论的贡献在于提出: (1)组织本质的系统论观点。在组织就是一种社会系统的基础上,巴纳德 提出“组织是两人以上、有共同目标、通过一定物质和信息手段、彼此协调自己 行为的系统”。协作的意愿、共同的目标和充分而恰当的信息交流是构成组织的 基本要素。组织又与人的系统、物质系统、社会系统一起共同构成一个整体,在
51 务是唯一的收入来源。韦伯组织理论中包含许多合理内容：它强调组织结构的形 式要经过科学设计而不能仅仅诉诸经验上的合理性；它突出效率原则并以此作为 组织设计的中心法则；它重责、权、利的有机结合；它主张从组织结构上保证“法 治”而不是“人治”；它强调“一个人员一个上司”等等，这些思想直到今天仍 有不可忽视的意义。 韦伯的组织理论是传统组织理论的最高成就，但是，对组织本身制度完备性 的过分追求又典型地暴露出这一时期组织理论的共同缺陷。其一，封闭静态的研 究方法。只注重组织自身的结构、活动和状态，而忽视了组织所处的社会环境， 使组织成为一个自我封闭的体系，缺乏适应社会发展变化的能力。其二，忽视了 组织中人的需求、行为，把人这一重要因素看作不变的常量，未揭示人的诸多需 求、行为对组织活动的重要影响。 2．新古典时期的组织理论 新古典时期的组织理论又称行为科学组织理论，它形成于 20 世纪 30 年代。 与古典组织理论不同，这一时期的组织理论引入行为主义的研究方法，把人的行 为和人际关系作为研究组织的基点，来揭示组织的社会心理特征及其本质。主要 有以梅奥为代表的人际关系组织理论；以巴纳德为代表的组织平衡理论和以西蒙 为代表的决策过程组织理论。 梅奥在《工业文明中的人类问题》一文中首先提出“社会人”假设而拉开人 际关系研究的序幕。人际关系组织理论的基本观点是，认为组织中的个人的需求 是多方面的，人的行为除受经济因素的刺激外，还受不同的社会、心理和文化因 素的激励，并强调组织中各层级之间的沟通及组织成员参与的重要性等，因此要 建立一个有效率的组织，必须注重组织成员行为、动机的研究，要运用民主方式 进行管理，激励成员的工作热情和积极性。 巴纳德的组织理论既没有停留于组织的表面特征与结构，也不是仅仅关注组 织中人的作用，他对组织理论的贡献在于提出 ： （1）组织本质的系统论观点。在组织就是一种社会系统的基础上，巴纳德 提出“组织是两人以上、有共同目标、通过一定物质和信息手段、彼此协调自己 行为的系统”。协作的意愿、共同的目标和充分而恰当的信息交流是构成组织的 基本要素。组织又与人的系统、物质系统、社会系统一起共同构成一个整体，在
这个整体中,组织系统起着核心作用,它受人、社会、物质三方面条件的制约和 影响,又反过来作用它们。 (2)权威接受理论。认为组织中的权威应建立在下级服从的基础上 道命令是否具有权威取决于被命令的人,而不是下命令的人”。权威来自于下级 的认可,在于命令能否被接受和执行。由此导致了对组织中管理对象的重视。 (3)组织平衡理论。巴纳德重视组织中的正式组织与非正式组织、个体与 群体的平衡,认为有效率的组织要保证“贡献”和“诱因”的动态平衡,贡献是 成员为组织所做的工作,诱因是组织向成员提供的报酬,组织只有在对有贡献的 成员提供满足,确保其贡献与满足平衡时,才能抵消成员对组织的离心力,贡献 和诱因一旦失去平衡,组织就会陷于无效、紊乱以致崩溃。巴纳德对组织本质的 深刻见解,以及对组织的系统分析和社会性分析,促进了组织理论的深化和发展。 西蒙以决策为中心建立的决策过程理论是这一时期的又一重要成果。西蒙的 贡献主要在于他的中心思想,即:为了对组织进行研究,就必须对影响人的行为 的全部决策过程的复杂网络进行研究。西蒙认为,行政组织的基本功能是决策, 决策贯穿于管理的全过程,管理就是决策。组织是由作为决策者的个人所组成的 系统,因而组织成员不是机械执行任务的工具,而是有选择能力的“理性人”。 但是,人的理性由于无法摆脱主观和客观条件的限制,其选择能力又是有限的, 是有限的理性,组织的功能就在于提供一个有利于作出合理决策的组织结构,以 引导其成员的决策,弥补其理性不足,管理者的作用是使行政组织成为一个有系 统的、有步骤的、有理性的决策程序,以促使组织效能的提髙 新古典组织理论的特点是以组织中的人为中心,研究人的行为对于组织的影 响及其相互关系,不仅提出了新的研究视野,拓展了组织理论研究的范围,也提 出了诸多深刻见解。但是局限于人和组织行为的研究,只注重社会科学实证的研 究方法,忽视组织的法规制度及环境的作用又是其缺陷之处。 3.现代组织理论。20世纪60年代以后,系统论、控制论和信息论的成果 被引入组织理论中,推动了组织理论的研究进入一个新的发展阶段。卡斯特的系 统分析组织理论和权变组织理论是这一时期的代表性成果。 传统的分析方法对事物局部特性的分析可以说是有见地的、深刻的,但是由 于缺乏整体联系的观点,因而得出的结论尽管适合于一定的局部条件,但是对事
52 这个整体中，组织系统起着核心作用，它受人、社会、物质三方面条件的制约和 影响，又反过来作用它们。 （2）权威接受理论。认为组织中的权威应建立在下级服从的基础上，“一 道命令是否具有权威取决于被命令的人，而不是下命令的人”。权威来自于下级 的认可，在于命令能否被接受和执行。由此导致了对组织中管理对象的重视。 （3）组织平衡理论。巴纳德重视组织中的正式组织与非正式组织、个体与 群体的平衡，认为有效率的组织要保证“贡献”和“诱因”的动态平衡，贡献是 成员为组织所做的工作，诱因是组织向成员提供的报酬，组织只有在对有贡献的 成员提供满足，确保其贡献与满足平衡时，才能抵消成员对组织的离心力，贡献 和诱因一旦失去平衡，组织就会陷于无效、紊乱以致崩溃。巴纳德对组织本质的 深刻见解，以及对组织的系统分析和社会性分析，促进了组织理论的深化和发展。 西蒙以决策为中心建立的决策过程理论是这一时期的又一重要成果。西蒙的 贡献主要在于他的中心思想，即：为了对组织进行研究，就必须对影响人的行为 的全部决策过程的复杂网络进行研究。西蒙认为，行政组织的基本功能是决策， 决策贯穿于管理的全过程，管理就是决策。组织是由作为决策者的个人所组成的 系统，因而组织成员不是机械执行任务的工具，而是有选择能力的“理性人”。 但是，人的理性由于无法摆脱主观和客观条件的限制，其选择能力又是有限的， 是有限的理性，组织的功能就在于提供一个有利于作出合理决策的组织结构，以 引导其成员的决策，弥补其理性不足，管理者的作用是使行政组织成为一个有系 统的、有步骤的、有理性的决策程序，以促使组织效能的提高。 新古典组织理论的特点是以组织中的人为中心，研究人的行为对于组织的影 响及其相互关系，不仅提出了新的研究视野，拓展了组织理论研究的范围，也提 出了诸多深刻见解。但是局限于人和组织行为的研究，只注重社会科学实证的研 究方法，忽视组织的法规制度及环境的作用又是其缺陷之处。 3．现代组织理论。20 世纪 60 年代以后，系统论、控制论和信息论的成果 被引入组织理论中，推动了组织理论的研究进入一个新的发展阶段。卡斯特的系 统分析组织理论和权变组织理论是这一时期的代表性成果。 传统的分析方法对事物局部特性的分析可以说是有见地的、深刻的，但是由 于缺乏整体联系的观点，因而得出的结论尽管适合于一定的局部条件，但是对事
物全局的把握难免有欠缺之处,一些局部性结论如果强调过分,也会走向反面 卡斯特的系统组织理论则用系统分析方法研究行政组织,认为行政组织是“一个 结构的技术系统”,由许多分系统组成,包括目标与价值分系统、技术分系统 社会心理分系统、结构分系统和管理分系统。这些分系统不是互相隔绝的,而是 按照一定的结构形成有机联系的整体,从而产生部分大于整体的功能。组织又是 个有机开放的系统,是受社会政治、经济和文化等环境影响的生态系统,只有 在同社会环境进行物质、能量、信息变换的相互作用中,才能建立和维护自身的 工作流程和正常运转,并随环境的变化不断进行反馈调节,以保持组织与环境之 间的动态平衡。 权变组织理论是在系统理论的基础上产生的,“权变”的意思是“权宜通变”。 权变组织观的中心思想是,在承认系统论关于组织与环境以及各个分系统之间存 在相互联系、互动作用和一致性的基础上,制定特定条件下组织的最有效的管理 方式。权变组织理论认为不存在普遍适用的、一成不变的组织模式,不能把某种 在特定环境中适用的组织模式和方法生搬硬套。一种组织模式和管理方法的有效 性,将随着组织内外各种因素的变化而变化,一切都取决于时间、地点、条件, 只有权变,没有不变。权变观在系统论提供总体指导思想的基础上,由原则性转 向灵活性、由标准化转向多样化 不难看出,系统一一权变的组织观为人们研究组织提供了新的指导思想和方 法论。它强调组织的部分、部分之间的交互影响、部分之和组成的整体的重要性, 强调组织对环境的影响和环境对组织的影响,把组织看成一个相互联系的、动态 的、开放的系统,同时在组织管理领域中不再寻求最好的模式,而是从正规性 标准化转向灵活性和多样性。从而使人们对组织的一般性质和一般发展规律有了 更深刻的认识,这无疑将行政组织的研究朝着绝对真理的方向大大地向前推进 了 行政组织的特点 行政组织是政府管理国家和社会的公共事务、提供公共服务的组织,与其它 诸组织相比,具有如下基本特征:
53 物全局的把握难免有欠缺之处，一些局部性结论如果强调过分，也会走向反面。 卡斯特的系统组织理论则用系统分析方法研究行政组织，认为行政组织是“一个 结构的技术系统”，由许多分系统组成，包括目标与价值分系统、技术分系统、 社会心理分系统、结构分系统和管理分系统。这些分系统不是互相隔绝的，而是 按照一定的结构形成有机联系的整体，从而产生部分大于整体的功能。组织又是 一个有机开放的系统，是受社会政治、经济和文化等环境影响的生态系统，只有 在同社会环境进行物质、能量、信息变换的相互作用中，才能建立和维护自身的 工作流程和正常运转，并随环境的变化不断进行反馈调节，以保持组织与环境之 间的动态平衡。 权变组织理论是在系统理论的基础上产生的，“权变”的意思是“权宜通变”。 权变组织观的中心思想是，在承认系统论关于组织与环境以及各个分系统之间存 在相互联系、互动作用和一致性的基础上，制定特定条件下组织的最有效的管理 方式。权变组织理论认为不存在普遍适用的、一成不变的组织模式，不能把某种 在特定环境中适用的组织模式和方法生搬硬套。一种组织模式和管理方法的有效 性，将随着组织内外各种因素的变化而变化，一切都取决于时间、地点、条件， 只有权变，没有不变。权变观在系统论提供总体指导思想的基础上，由原则性转 向灵活性、由标准化转向多样化。 不难看出，系统——权变的组织观为人们研究组织提供了新的指导思想和方 法论。它强调组织的部分、部分之间的交互影响、部分之和组成的整体的重要性， 强调组织对环境的影响和环境对组织的影响，把组织看成一个相互联系的、动态 的、开放的系统，同时在组织管理领域中不再寻求最好的模式，而是从正规性、 标准化转向灵活性和多样性。从而使人们对组织的一般性质和一般发展规律有了 更深刻的认识，这无疑将行政组织的研究朝着绝对真理的方向大大地向前推进 了。 二、行政组织的特点 行政组织是政府管理国家和社会的公共事务、提供公共服务的组织，与其它 诸组织相比，具有如下基本特征：
第一,行政组织是无须参与竞争的社会组织。行政组织与其它社会组织相比, 处在一个无须竞争的特殊地位上。政治组织和经济组织必然要面对的竞争环境, 以及由此决定的组织行为的竞争特征,对于行政组织基本是不存在的。在政府管 辖范围和区域内,政府对某一行政活动,按照统一标准进行集中统一处理,非经 政府许可和授权,其它组织和个人不能从事这种活动处理。同时,政府制定的管 理措施每个人都必须无条件接受。“工业社会依靠政府去履行把整个社会组织起 来的任务。…政府是个巨大的加速器,因为它拥有强制的行政权力和从税收而 来的雄厚财力。”用经济学语言来讲,行政组织具有天然的垄断性质,这对于 所有企业来讲是它们羡慕不已的。在激烈竞争的市场环境中,企业要面对无数竞 争对手,它不能垄断市场,也不能强迫消费者购买自己的产品,而只能在市场的 约束下来调整其生产活动,并不断通过降低成本等方式来争取消费者的货币选 票,对付其它企业的竞争,优胜劣汰。当然完全竞争的企业是不现实的,企业总 是企图垄断市场,获得对市场的控制力。但是,即使由于市场竞争的不完全性导 致垄断企业的出现,那些垄断性很高的企业也不可能完全摆脱市场的约束,其垄 断性也不会超过行政组织。我们知道,正是由于行政职能和公共权力的排他性和 强制性,使得行政组织享有免除竞争的客观现实性 那幺行政职能为什幺具有组织上的合法排他性?这是因为,行政职能和公共 权力具有暴力机器支撑的合法权威性,以及主司执行特定政治意志的职能。竞争 必须存在于两个以上行为主体之间,而政治、行政权威如果在一个大社会系统边 界内超过两个,彼此展开竞争,分别按不同的方式、不同的目标和价值追求来分 配财富,维护公共秩序,管理公共事务,竭力扩大自己的权威和影响,必然使多 权威、多中心现象伴随着混乱与无序出现,等于非权威和无中心,也破坏了行政 系统的统一性。这将导致一个组织在事实上分裂为几个更小的组织系统。概言之, 个社会政治权威的确定来自竞争(甚至战争),它属于政治过程的前半段。行 政是政治权威的延伸和具体化,专门履行行政职能的行政组织,把具有强制性质 的行政权威,作为自身存在的根据和组织运行的基本前提。正如施蒂格勒认为的 那样:“国家拥有一个在纯理论上即使最有势力的公民也不能分享的资源:国家 可以通过文明社会法律所允许的唯一方法一一税收一一获取金钱,还可以在未经 同意的情况下决定家庭和厂商的经济决策
54 第一，行政组织是无须参与竞争的社会组织。行政组织与其它社会组织相比， 处在一个无须竞争的特殊地位上。政治组织和经济组织必然要面对的竞争环境， 以及由此决定的组织行为的竞争特征，对于行政组织基本是不存在的。在政府管 辖范围和区域内，政府对某一行政活动，按照统一标准进行集中统一处理，非经 政府许可和授权，其它组织和个人不能从事这种活动处理。同时，政府制定的管 理措施每个人都必须无条件接受。“工业社会依靠政府去履行把整个社会组织起 来的任务。……政府是个巨大的加速器，因为它拥有强制的行政权力和从税收而 来的雄厚财力。” 用经济学语言来讲，行政组织具有天然的垄断性质，这对于 所有企业来讲是它们羡慕不已的。在激烈竞争的市场环境中，企业要面对无数竞 争对手，它不能垄断市场，也不能强迫消费者购买自己的产品，而只能在市场的 约束下来调整其生产活动，并不断通过降低成本等方式来争取消费者的货币选 票，对付其它企业的竞争，优胜劣汰。当然完全竞争的企业是不现实的，企业总 是企图垄断市场，获得对市场的控制力。但是，即使由于市场竞争的不完全性导 致垄断企业的出现，那些垄断性很高的企业也不可能完全摆脱市场的约束，其垄 断性也不会超过行政组织。我们知道，正是由于行政职能和公共权力的排他性和 强制性，使得行政组织享有免除竞争的客观现实性。 那幺行政职能为什幺具有组织上的合法排他性？这是因为，行政职能和公共 权力具有暴力机器支撑的合法权威性，以及主司执行特定政治意志的职能。竞争 必须存在于两个以上行为主体之间，而政治、行政权威如果在一个大社会系统边 界内超过两个，彼此展开竞争，分别按不同的方式、不同的目标和价值追求来分 配财富，维护公共秩序，管理公共事务，竭力扩大自己的权威和影响，必然使多 权威、多中心现象伴随着混乱与无序出现，等于非权威和无中心，也破坏了行政 系统的统一性。这将导致一个组织在事实上分裂为几个更小的组织系统。概言之， 一个社会政治权威的确定来自竞争（甚至战争），它属于政治过程的前半段。行 政是政治权威的延伸和具体化，专门履行行政职能的行政组织，把具有强制性质 的行政权威，作为自身存在的根据和组织运行的基本前提。正如施蒂格勒认为的 那样：“国家拥有一个在纯理论上即使最有势力的公民也不能分享的资源：国家 可以通过文明社会法律所允许的唯一方法——税收——获取金钱，还可以在未经 同意的情况下决定家庭和厂商的经济决策
第二,行政组织是依法进行公共管理和公共服务的社会组织。行政组织是公 共组织,是公共权力的行使者,它承担着运用公共权力去实现社会公共目标的责 任,因而行政组织以超越局部利益,为全社会公共利益服务为重要特征。政府行 政组织服务于公共利益的特征主要来源于国家的社会职能,是国家社会职能的主 要表现形式之一。国家要维持统治阶级意志在社会中至高无上的地位,必须担负 起社会管理的职责,并施惠于社会公众,以换取社会以契约为基础的对现存国家 权威地位的承认。而提供公共管理和公共服务则是行政组织实现上述契约,维持 社会平衡的重要方面。然而从根本上说,只有社会主义国家的行政组织,才能真 正代表和服务于全体人民的共同利益 不过,为公共利益服务的职能并不仅仅为政府行政组织一家所特有。政府之 外的公共组织比如民间性的各种公益性组织、慈善机构、社区组织和各种基金会、 协会等,是社会自己组织起来的、解决问题的组织形式,也承担公共管理和公共 服务职能,但是两者的区别主要在于是否执掌国家权力,政府行政组织是通过强 制性的行政权力的运行进行管理,而政府之外的公共组织是非强制性的,主要是 基于自觉、自愿基础上,以道德和奉献为纽带从事公共管理和公共服务。与之相 联系的另一个问题是,企业经济组织能否承担公共服务。在现实生活中,一些公 共服务不排除由企业来供给,比如公共设施的修建可由企业承担。因为为公共利 益服务作为一种效用需求,必然会诱发市场化供给。但是市场化供给一定要以利 润为宗旨,服务不过是获取利润的具体形式因而由市场方式解决公共利益服务, 面临供给囿于局部利益和自身价值取向,很难公正、充分、全面地提供公共服务 管理好公共事务,因此需要由政府提供一定的标准并在政府的监督下进行。可见, 正是基于同时满足权威、公正、服务这三个基本点的要求,行政组织才必须严格 地按照法律来行使公共权力,履行行政职能。否则,行政行为迟早会演变为对公 众利益的合法“盗窃”。显然,依法行政、保持利益中立是行政组织的又一基本 特征。 第三,行政组织是不能创造自身运行所需经济收入的组织。作为经济组织的 企业,其目的和动机固然有社会责任与义务的考虑,但其核心目的在于追求利润 的最大化。支撑企业运行的经费只能来源于市场中的赢利。如果企业在市场中没 有竞争力,产品卖不出去,维系企业生存的经济来源就会中断。在优胜劣汰的法
55 第二，行政组织是依法进行公共管理和公共服务的社会组织。行政组织是公 共组织，是公共权力的行使者，它承担着运用公共权力去实现社会公共目标的责 任，因而行政组织以超越局部利益，为全社会公共利益服务为重要特征。政府行 政组织服务于公共利益的特征主要来源于国家的社会职能，是国家社会职能的主 要表现形式之一。国家要维持统治阶级意志在社会中至高无上的地位，必须担负 起社会管理的职责，并施惠于社会公众，以换取社会以契约为基础的对现存国家 权威地位的承认。而提供公共管理和公共服务则是行政组织实现上述契约，维持 社会平衡的重要方面。然而从根本上说，只有社会主义国家的行政组织，才能真 正代表和服务于全体人民的共同利益。 不过，为公共利益服务的职能并不仅仅为政府行政组织一家所特有。政府之 外的公共组织比如民间性的各种公益性组织、慈善机构、社区组织和各种基金会、 协会等，是社会自己组织起来的、解决问题的组织形式，也承担公共管理和公共 服务职能，但是两者的区别主要在于是否执掌国家权力，政府行政组织是通过强 制性的行政权力的运行进行管理，而政府之外的公共组织是非强制性的，主要是 基于自觉、自愿基础上，以道德和奉献为纽带从事公共管理和公共服务。与之相 联系的另一个问题是，企业经济组织能否承担公共服务。在现实生活中，一些公 共服务不排除由企业来供给，比如公共设施的修建可由企业承担。因为为公共利 益服务作为一种效用需求，必然会诱发市场化供给。但是市场化供给一定要以利 润为宗旨，服务不过是获取利润的具体形式。因而由市场方式解决公共利益服务， 面临供给囿于局部利益和自身价值取向，很难公正、充分、全面地提供公共服务， 管理好公共事务，因此需要由政府提供一定的标准并在政府的监督下进行。可见， 正是基于同时满足权威、公正、服务这三个基本点的要求，行政组织才必须严格 地按照法律来行使公共权力，履行行政职能。否则，行政行为迟早会演变为对公 众利益的合法“盗窃”。显然，依法行政、保持利益中立是行政组织的又一基本 特征。 第三，行政组织是不能创造自身运行所需经济收入的组织。作为经济组织的 企业，其目的和动机固然有社会责任与义务的考虑，但其核心目的在于追求利润 的最大化。支撑企业运行的经费只能来源于市场中的赢利。如果企业在市场中没 有竞争力，产品卖不出去，维系企业生存的经济来源就会中断。在优胜劣汰的法
则下,企业除了破产以外别无选择。与企业不同的是,政府行政组织运行所需要 的经费来源于税收,人们常说行政工作者“吃官饭”、“吃黄粮”,意思就是指 行政组织运作本身需要消耗经济剩余,而不直接创造物质财富。但是,行政组织 的有效运作,却间接地为增加社会物质财富创造了不可缺少的条件,以至于在现 代社会,政府对社会发展的促进作用越来越重要。对于行政组织不能创造经济收 入的理由在于:由于行政组织以管理公共事务、服务于公共利益为根本宗旨,享 有排他性公共权力(一个权力中心),它如果创造出直接归自己支配的“经济效 益”来,就意味着其局部、自身经济利益的要求通过垄断性权力获得了实现。这 时,行政组织不仅演化为集行政组织与经济组织为一体的混合物,它还讲不清楚 如下被公众关心的问题: (1)讲不清生产要素的来源和生产过程; (2)讲不清它在经济生活中应当扮演的“角色” (3)讲不清它是否遵循了服务于公共利益的目标; (4)讲不清公共权力是否还属公正; (5)讲不清其经营过程与行政职能的关系。 总之,行政组织如果直接创造了经济效益(收入),至少在理论上很难为行 政职能、公共权力的“贞洁”作出合理性的辩护。据此,行政组织的运行经费只 能来源于国家财政拨款,而不能通过各种形式的创收来获取经济收入。 第四,行政组织是具有合法强制性公共权力的社会组织。行政组织的行为具 有基于法律赋予的强制性。强制性是保证秩序、协调的手段之一。众所周知,法 律依靠外在的强制力实现某种社会行为规范,而伦理道德则依靠良心、责任感、 理想等内在强制力,来实施某种社会行为规范。行政组织所具有的强制性特征, 典型地处于上述两者之间。一方面,它依靠外在强制(法律、制度)来为自己存 在的必然性和合理性提供支持和依据。另方面,它依靠内在强制力(个人目标 协调)引导绝大多数社会成员服从权威,尽可能避免“法不制众”局面的出现, 避免自身政治资源消耗过多。因此对行政组织强制性的具体理解应包括:一是强 制性公共权力并不需要时时刻刻的强制性行为来体现,而是指行政行为具有潜在 的、合法的强制性。在现代社会,行政强制的内容大多包括使人遭受名誉、地位、 经济损失和对某些行为自由度的温和限制。二是这种强制性事实上表现为一种威
56 则下，企业除了破产以外别无选择。与企业不同的是，政府行政组织运行所需要 的经费来源于税收，人们常说行政工作者“吃官饭”、“吃黄粮”，意思就是指 行政组织运作本身需要消耗经济剩余，而不直接创造物质财富。但是，行政组织 的有效运作，却间接地为增加社会物质财富创造了不可缺少的条件，以至于在现 代社会，政府对社会发展的促进作用越来越重要。对于行政组织不能创造经济收 入的理由在于：由于行政组织以管理公共事务、服务于公共利益为根本宗旨，享 有排他性公共权力（一个权力中心），它如果创造出直接归自己支配的“经济效 益”来，就意味着其局部、自身经济利益的要求通过垄断性权力获得了实现。这 时，行政组织不仅演化为集行政组织与经济组织为一体的混合物，它还讲不清楚 如下被公众关心的问题： （1）讲不清生产要素的来源和生产过程； （2）讲不清它在经济生活中应当扮演的“角色”； （3）讲不清它是否遵循了服务于公共利益的目标； （4）讲不清公共权力是否还属公正； （5）讲不清其经营过程与行政职能的关系。 总之，行政组织如果直接创造了经济效益（收入），至少在理论上很难为行 政职能、公共权力的“贞洁”作出合理性的辩护。据此，行政组织的运行经费只 能来源于国家财政拨款，而不能通过各种形式的创收来获取经济收入。 第四，行政组织是具有合法强制性公共权力的社会组织。行政组织的行为具 有基于法律赋予的强制性。强制性是保证秩序、协调的手段之一。众所周知，法 律依靠外在的强制力实现某种社会行为规范，而伦理道德则依靠良心、责任感、 理想等内在强制力，来实施某种社会行为规范。行政组织所具有的强制性特征， 典型地处于上述两者之间。一方面，它依靠外在强制（法律、制度）来为自己存 在的必然性和合理性提供支持和依据。另方面，它依靠内在强制力（个人目标、 协调）引导绝大多数社会成员服从权威，尽可能避免“法不制众”局面的出现， 避免自身政治资源消耗过多。因此对行政组织强制性的具体理解应包括：一是强 制性公共权力并不需要时时刻刻的强制性行为来体现，而是指行政行为具有潜在 的、合法的强制性。在现代社会，行政强制的内容大多包括使人遭受名誉、地位、 经济损失和对某些行为自由度的温和限制。二是这种强制性事实上表现为一种威
慑力量。正如人们在日常生活中,很少看到持枪荷弹的公安人员,但是公安人员 作为社会秩序的维护者,代表着一种不可抗拒的力量。在现代民主社会中,行政 强制更多是以说明其符合大多数人利益来说服组织成员自觉遵守和服从行政行 为这样一种方式出现,而行政强制与充分尊重每个公民民主权利之间的矛盾,往 往又对行政强制手段的合理性解释提出更高的要求 第五,行政组织有其特有的运作规律。行政组织的公共性特征使之必须处于 社会的广泛监督之下,从组织的基本制度、个人行为到行为后果、开支大小等, 都会受到公众舆论、新闻媒介的直接影响。相比之下,经济组织在合法范围内可 以不理会舆论批评;政治组织则在另一个极端,它需要靠舆论和传媒生存,要设 法尽量利用和迎合舆论。行政组织的特殊性在于,它既需要相对稳定地运作,尽 力摆脱各种干扰,又需要接受监督,并通过传媒宣传、解释各种行政行为的合理 性,要极力平衡“相对封闭和对外开放”之间的矛盾。这一特点是其它类型社会 组织所较少具备的。可见,传媒、舆论构成现代行政组织运作的基本信息环境, 它对行政组织的意义,就像市场、价格信息对经济组织的意义一样,不可或缺, 这也是行政组织特殊运作中的一个关键问题。 第六,行政组织规模呈扩大趋势。仼何组织职能的扩大,通常都伴随着人员 绝对数目的相应扩大。自凯恩斯从经济分析角度证明了市场失灵部分需要政府加 以干预的必要性后,政府行政组织的职能大大增加,对社会生活干预的深度是 100年前人们不可想象、难以接受的。行政行为涉及社会生活面之广泛,必然推 动行政专业技能分化,机构增加,行政人员规模扩大也成为一种趋势。对此,托 夫勒认为:“要把第二次浪潮文明组织成一个巨大的使一切方面都共同协作的有 机整体,除了上面所说的以外,还必须有组织整个体制的工具:庞大的政府。整 个体制需要组织协调起来,说明了第二次浪潮各个社会出现庞大政府的底蕴。” 值得注意的是,公共选择理论以及许多西方经济学家一再指责政府行政机构拥有 过多过大的公共管理权限,认为政府的缺陷并不比市场更少,不能容忍“美国各 级政府每年费用从1913年仅30亿美元,增加到80年代中期的14000亿美元” 目前已突破2万亿美元的事实。托夫勒的观点是正确的,但是无须竞争的行政组 织在其职能扩张中,确实存在着巨大的浪费。不过,市场失灵与政府失灵、失控 毕竟又是不同的问题
57 慑力量。正如人们在日常生活中，很少看到持枪荷弹的公安人员，但是公安人员 作为社会秩序的维护者，代表着一种不可抗拒的力量。在现代民主社会中，行政 强制更多是以说明其符合大多数人利益来说服组织成员自觉遵守和服从行政行 为这样一种方式出现，而行政强制与充分尊重每个公民民主权利之间的矛盾，往 往又对行政强制手段的合理性解释提出更高的要求。 第五，行政组织有其特有的运作规律。行政组织的公共性特征使之必须处于 社会的广泛监督之下，从组织的基本制度、个人行为到行为后果、开支大小等， 都会受到公众舆论、新闻媒介的直接影响。相比之下，经济组织在合法范围内可 以不理会舆论批评；政治组织则在另一个极端，它需要靠舆论和传媒生存，要设 法尽量利用和迎合舆论。行政组织的特殊性在于，它既需要相对稳定地运作，尽 力摆脱各种干扰，又需要接受监督，并通过传媒宣传、解释各种行政行为的合理 性，要极力平衡“相对封闭和对外开放”之间的矛盾。这一特点是其它类型社会 组织所较少具备的。可见，传媒、舆论构成现代行政组织运作的基本信息环境， 它对行政组织的意义，就像市场、价格信息对经济组织的意义一样，不可或缺， 这也是行政组织特殊运作中的一个关键问题。 第六，行政组织规模呈扩大趋势。任何组织职能的扩大，通常都伴随着人员 绝对数目的相应扩大。自凯恩斯从经济分析角度证明了市场失灵部分需要政府加 以干预的必要性后，政府行政组织的职能大大增加，对社会生活干预的深度是 100 年前人们不可想象、难以接受的。行政行为涉及社会生活面之广泛，必然推 动行政专业技能分化，机构增加，行政人员规模扩大也成为一种趋势。对此，托 夫勒认为：“要把第二次浪潮文明组织成一个巨大的使一切方面都共同协作的有 机整体，除了上面所说的以外，还必须有组织整个体制的工具：庞大的政府。整 个体制需要组织协调起来，说明了第二次浪潮各个社会出现庞大政府的底蕴。” 值得注意的是，公共选择理论以及许多西方经济学家一再指责政府行政机构拥有 过多过大的公共管理权限，认为政府的缺陷并不比市场更少，不能容忍“美国各 级政府每年费用从 1913 年仅 30 亿美元，增加到 80 年代中期的 14000 亿美元”， 目前已突破 2 万亿美元的事实。托夫勒的观点是正确的，但是无须竞争的行政组 织在其职能扩张中，确实存在着巨大的浪费。不过，市场失灵与政府失灵、失控 毕竟又是不同的问题
