第十一讲行政监督 学习要求: 1、了解行政监督的概念、构成要素、特点、作用和理论, 2、掌握行政监督的原则、体制和机制。 学习重点: 2、行政监督的原则和理论。 3、行政监督机制的改革和完善。 行政监督概述 (一)行政监督的概念 “监督”一词,在汉语中大体有两层意思:一是监察和督促。《后汉书.荀 彧传》:“古之遣将,上设监督之重,下建副二之任。”意思是说,古代派兵打 仗,一般在最髙统帅旁边设若干官员,负责监察和督促元帅按皇帝的命令用兵 二是古代官名。如清代设十三仓监督,崇文门左右门翼监督等等。在英语中,“监 督”一词“ supervision”是一个复合词,其中“ super”,是“在上”的意思, “ vISion”,是“看”的意思,二者合起来就是上对下的观察、指导和控制的意 思,与汉语中“监督”的含义大体差不多 所谓行政监督是指在公共行政管理过程中所进行的监察、督促和控制活动, 是各类监督主体依法对国家行政机关及国家公务员在执行公务和履行职责时各 种行政行为所实施的监察、督促和控制活动。 按照监督主体的不同,行政监督有广义和狭义之分。 所谓狭义的行政监督,是指以行政机关为主体的监督,即行政机关内部自身 的相互监督,包括上级行政机关和行政领导者对下级行政机关及其国家公务员行 政行为的监察、督促和控制;下级行政机关和国家公务员对上级行政机关和行政 领导者行政行为的观察、批评和建议:还包括行政监察部门对所有行政机关及国 家公务员的监察和督促、审计部门对行政机关财政财务运行情况的审计等等。 所谓广义的行政监督,是指以行政机关为客体的监督,即除了行政机关内部 223
223 第十一讲 行政监督 学习要求： 1、了解行政监督的概念、构成要素、特点、作用和理论。 2、掌握行政监督的原则、体制和机制。 学习重点： 2、行政监督的原则和理论。 3、行政监督机制的改革和完善。 一、行政监督概述 （一）行政监督的概念 “监督”一词，在汉语中大体有两层意思：一是监察和督促。《后汉书﹒荀 彧传》：“古之遣将，上设监督之重，下建副二之任。”意思是说，古代派兵打 仗，一般在最高统帅旁边设若干官员，负责监察和督促元帅按皇帝的命令用兵； 二是古代官名。如清代设十三仓监督，崇文门左右门翼监督等等。在英语中，“监 督”一词“supervision”是一个复合词，其中“super”，是“在上”的意思， “vision”，是“看”的意思，二者合起来就是上对下的观察、指导和控制的意 思，与汉语中“监督”的含义大体差不多。 所谓行政监督是指在公共行政管理过程中所进行的监察、督促和控制活动， 是各类监督主体依法对国家行政机关及国家公务员在执行公务和履行职责时各 种行政行为所实施的监察、督促和控制活动。 按照监督主体的不同，行政监督有广义和狭义之分。 所谓狭义的行政监督，是指以行政机关为主体的监督，即行政机关内部自身 的相互监督，包括上级行政机关和行政领导者对下级行政机关及其国家公务员行 政行为的监察、督促和控制；下级行政机关和国家公务员对上级行政机关和行政 领导者行政行为的观察、批评和建议；还包括行政监察部门对所有行政机关及国 家公务员的监察和督促、审计部门对行政机关财政财务运行情况的审计等等。 所谓广义的行政监督，是指以行政机关为客体的监督，即除了行政机关内部
监督之外,还包括执政党、国家权力机关、国家司法机关、社会团体、人民群众 和新闻舆论等方面通过各种渠道和途径,对国家行政机关及其国家公务员的各种 行政行为所进行的监察、督促和控制 (二)行政监督的构成要素 行政监督的构成要素包括监督的主体、客体、内容和标准等四个方面。 1.行政监督主体 如果离开真实的主体,没有有效的制度和完善的机构作为载体,那幺,对行 政机关及其行政人员的监督就成为一句空话。当然,不同的历史时期和不同性质 的国家,具有不同的行政监督主体。从某种意义上说,对行政监督主体地位的确 立体现了民主程度的差异。中国现阶段的行政监督主体,包括国家的行政监督和 社会的行政监督两个方面。其中国家的行政监督有立法机关、司法机关以及行政 机关、行政监察和审计部门等。社会的行政监督包括各种社会力量,如政党组织、 社会团体、公民和新闻媒体等 2.行政监督客体 行政监督主要是针对行政行为和行政权力的监督,而行政行为和行政权力的 载体是国家行政机关及其国家公务员,所以行政监督的指向和客体应当是国家行 政杋关及其国家公务员。依法拥有行政管理权力、行使行政管理职能的非行政组 织及其工作人员,也属于行政监督的客体。 3.行政监督内容 行政监督主体不是对国家行政机关及其国家公务员的任何行为进行监督,而 只是对国家行政机关及其国家公务员在执行公务和履行职责时的失范行为和失 效行为进行监督。所谓失范行为是指行政权力的使用者违反了法律的有关规定; 失效行为是指在行政权力的运行过程中,尽管投入了相当多的人力、物力和财力 但仍然没有达到既定目标,行政效率低下等等。政府的违法行为和效率状态构成 了行政监督的基本内容。 4.行政监督标准 行政监督内容的广泛性决定了监督标准的多维性。综观古今中外的行政监 督,其标准主要来源于以下几个方面: 224
224 监督之外，还包括执政党、国家权力机关、国家司法机关、社会团体、人民群众 和新闻舆论等方面通过各种渠道和途径，对国家行政机关及其国家公务员的各种 行政行为所进行的监察、督促和控制。 （二）行政监督的构成要素 行政监督的构成要素包括监督的主体、客体、内容和标准等四个方面。 1．行政监督主体 如果离开真实的主体，没有有效的制度和完善的机构作为载体，那幺，对行 政机关及其行政人员的监督就成为一句空话。当然，不同的历史时期和不同性质 的国家，具有不同的行政监督主体。从某种意义上说，对行政监督主体地位的确 立体现了民主程度的差异。中国现阶段的行政监督主体，包括国家的行政监督和 社会的行政监督两个方面。其中国家的行政监督有立法机关、司法机关以及行政 机关、行政监察和审计部门等。社会的行政监督包括各种社会力量，如政党组织、 社会团体、公民和新闻媒体等。 2．行政监督客体 行政监督主要是针对行政行为和行政权力的监督，而行政行为和行政权力的 载体是国家行政机关及其国家公务员，所以行政监督的指向和客体应当是国家行 政机关及其国家公务员。依法拥有行政管理权力、行使行政管理职能的非行政组 织及其工作人员，也属于行政监督的客体。 3．行政监督内容 行政监督主体不是对国家行政机关及其国家公务员的任何行为进行监督，而 只是对国家行政机关及其国家公务员在执行公务和履行职责时的失范行为和失 效行为进行监督。所谓失范行为是指行政权力的使用者违反了法律的有关规定； 失效行为是指在行政权力的运行过程中，尽管投入了相当多的人力、物力和财力， 但仍然没有达到既定目标，行政效率低下等等。政府的违法行为和效率状态构成 了行政监督的基本内容。 4．行政监督标准 行政监督内容的广泛性决定了监督标准的多维性。综观古今中外的行政监 督，其标准主要来源于以下几个方面：
(1)宪法标准。以国家宪法为标准,监督行政机关及其国家公务员制定的 规章、制度、命令是否符合宪法的基本精神和有关规定,以及行政机关及其国家 公务员的行政行为是否符合宪法精神,是否同宪法的规定相抵触 (2)法律标准。以国家权力机关制定的各类法律为准绳,监督国家行政机 关及其国家公务员遵循和执行法律的情况。 (3)纪律标准。为了保证行政机关的有效运转,不仅需要一定的宪法和相 关法律规定,而且还需要大量的针对具体政府部门的纪律和制度。如《国家公务 员暂行条例》中规定的国家公务员的纪律及行为规范,以及政府有关部门制定的 工作纪律和规章制度等,所有这些纪律和制度无疑也是对国家行政机关和国家公 务员进行监督的重要依据 (4)公共政策标准。公共政策是政府制定的调节社会利益关系,推动社会 经济发展,规范社会成员行为的规定、准则和策略等。执行政策是国家公务员的 基本职责,违反政策行为必须受到追究和制裁。此外,还有职业道德标准、合理 性标准等等 监督的主体、客体、内容和标准四个方面相互联系、相互影响,共同构成行 政监督的有机统一体。如果四个要素,缺少其中任何一个,行政监督活动都会难 以顺利进行。 (三)行政监督的特点 行政监督建立的国情背景不同,制度基础各异,所起作用有别,但作为现代 的、科学的、有效的行政监督,一般具有以下特点: 第一,权威性。在公共利益和私人利益存在差异的情况下,在权力所有者和 行使者相对分离的情况下,监督就意味着一种权力对另一种权力的监控和制约。 如果没有权力,监督只能是一种摆设,不会有任何约束力。国家宪法和法律赋予 行政监督主体相应的监督杈力,这是行政监督最重要的权威基础。没有这种法定 的监督权,或者这种权力被空泛化,行政监督就会呈现出“气不足,力不够”的 失效或无效状态。 第二,强制性。行政监督行为不同于其它的经济行为和交往行为,它不是建 立在被监督者自愿的基础之上的。依据的不是温情脉脉的亲情伦理,而是条款如 铁的法律规章。行政监督权在本质上是一种法权,而法律的强制性则来源于国家 225
225 （1）宪法标准。以国家宪法为标准，监督行政机关及其国家公务员制定的 规章、制度、命令是否符合宪法的基本精神和有关规定，以及行政机关及其国家 公务员的行政行为是否符合宪法精神，是否同宪法的规定相抵触。 （2）法律标准。以国家权力机关制定的各类法律为准绳，监督国家行政机 关及其国家公务员遵循和执行法律的情况。 （3）纪律标准。为了保证行政机关的有效运转，不仅需要一定的宪法和相 关法律规定，而且还需要大量的针对具体政府部门的纪律和制度。如《国家公务 员暂行条例》中规定的国家公务员的纪律及行为规范，以及政府有关部门制定的 工作纪律和规章制度等，所有这些纪律和制度无疑也是对国家行政机关和国家公 务员进行监督的重要依据； （4）公共政策标准。公共政策是政府制定的调节社会利益关系，推动社会 经济发展，规范社会成员行为的规定、准则和策略等。执行政策是国家公务员的 基本职责，违反政策行为必须受到追究和制裁。此外，还有职业道德标准、合理 性标准等等。 监督的主体、客体、内容和标准四个方面相互联系、相互影响，共同构成行 政监督的有机统一体。如果四个要素，缺少其中任何一个，行政监督活动都会难 以顺利进行。 （三）行政监督的特点 行政监督建立的国情背景不同，制度基础各异，所起作用有别，但作为现代 的、科学的、有效的行政监督，一般具有以下特点： 第一，权威性。在公共利益和私人利益存在差异的情况下，在权力所有者和 行使者相对分离的情况下，监督就意味着一种权力对另一种权力的监控和制约。 如果没有权力，监督只能是一种摆设，不会有任何约束力。国家宪法和法律赋予 行政监督主体相应的监督权力，这是行政监督最重要的权威基础。没有这种法定 的监督权，或者这种权力被空泛化，行政监督就会呈现出“气不足，力不够”的 失效或无效状态。 第二，强制性。行政监督行为不同于其它的经济行为和交往行为，它不是建 立在被监督者自愿的基础之上的。依据的不是温情脉脉的亲情伦理，而是条款如 铁的法律规章。行政监督权在本质上是一种法权，而法律的强制性则来源于国家
所具有的“暴力潜能”。在现代社会,为了增强行政监督的有效性,许多国家 都赋予行政监督主体一定的处置权,其强制性色彩就更加浓厚。即使有的行政监 督主体并不直接惩罚或纠正行政系统的不当行为,但它却能够在社会上形成一种 氛围,可以引起拥有相应处置权的主体的重视或注意,在客观上促使问题的解决 如中央电视台“焦点访谈”的新闻舆论监督,一度在社会上影响巨大,形成了“违 法违纪者闻之色变,人民群众听之高兴”的强大的舆论氛围。 第三,独立性。从行政监督的本身要求来看,行政监督是监督主体对客体的 种限制性活动。因此,监督主体和监督客体决不能两位一体,更不能让监督主 体依附或受制于监督客体,而是必须具有相对的独立性。与此同时,现代行政监 督是建立在民主和法制的基础之上的。而民主和法制的本质要求行政监督的主体 必须具有一定的独立性。因为,一方面,民主政治的发展带来了人的主体性意识 的高涨,对于一个负有重大使命的行政监督机构来说,同样也赋予了它相对独立 的特征;另一方面,法制意识的张扬则为行政监督主体的相对独立,提供了法律 保障。在此情况下,行政监督主体只有向赋予它监督权的组织和人们负责,才能 体现本身所具有的权威性和约束力。 第四,多样性。随着民主浪潮的不断推进,社会经济和文化水平的不断提高, 社会公众参与意识的增强,行政监督主体不再象传统社会那样单一,而是越来越 多样化,尤其越来越向广大民众拓展和渗透,公民监督政府,甚至运用“行政诉 讼法”等法律武器,可以与政府机关及国家公务员直接“对簿公堂”。特别值得 注意的是,在现代社会里,社会监督、舆论监督、个人监督和权力监督、司法监 督并驾齐驱,构成了多样化、多极化的行政监督主体网络体系 第五,广泛性。行政监督涵盖了所有的行政行为,从运作过程到运作方式, 从实体到程序,从合法性、合理性到有效性,几乎无所不包,不所不及。正是这 些多角度、多层次、多元化的监督活动,才能对行政领域的治理形成了一个相互 联系、相互作用的监督系统,才能真正体现出行政监督的民主性、科学性和合理 性,才能使公共权力的运作真正指向公共利益,从而大大降低公共领域内违法、 违纪和腐败现象的发生率。 第六,整体性。尽管各种监督主体具有自己的独立性,但从其运行过程和运 行功能来看,它们又彼此联系,相互衔接,相互照应、相互补充,形成一个具有 226
226 所具有的“暴力潜能”。 在现代社会，为了增强行政监督的有效性，许多国家 都赋予行政监督主体一定的处置权，其强制性色彩就更加浓厚。即使有的行政监 督主体并不直接惩罚或纠正行政系统的不当行为，但它却能够在社会上形成一种 氛围，可以引起拥有相应处置权的主体的重视或注意，在客观上促使问题的解决。 如中央电视台“焦点访谈”的新闻舆论监督，一度在社会上影响巨大，形成了“违 法违纪者闻之色变，人民群众听之高兴”的强大的舆论氛围。 第三，独立性。从行政监督的本身要求来看，行政监督是监督主体对客体的 一种限制性活动。因此，监督主体和监督客体决不能两位一体，更不能让监督主 体依附或受制于监督客体，而是必须具有相对的独立性。与此同时，现代行政监 督是建立在民主和法制的基础之上的。而民主和法制的本质要求行政监督的主体 必须具有一定的独立性。因为，一方面，民主政治的发展带来了人的主体性意识 的高涨，对于一个负有重大使命的行政监督机构来说，同样也赋予了它相对独立 的特征；另一方面，法制意识的张扬则为行政监督主体的相对独立，提供了法律 保障。在此情况下，行政监督主体只有向赋予它监督权的组织和人们负责，才能 体现本身所具有的权威性和约束力。 第四，多样性。随着民主浪潮的不断推进，社会经济和文化水平的不断提高， 社会公众参与意识的增强，行政监督主体不再象传统社会那样单一，而是越来越 多样化，尤其越来越向广大民众拓展和渗透，公民监督政府，甚至运用“行政诉 讼法”等法律武器，可以与政府机关及国家公务员直接“对簿公堂”。特别值得 注意的是，在现代社会里，社会监督、舆论监督、个人监督和权力监督、司法监 督并驾齐驱，构成了多样化、多极化的行政监督主体网络体系。 第五，广泛性。行政监督涵盖了所有的行政行为，从运作过程到运作方式， 从实体到程序，从合法性、合理性到有效性，几乎无所不包，不所不及。正是这 些多角度、多层次、多元化的监督活动，才能对行政领域的治理形成了一个相互 联系、相互作用的监督系统，才能真正体现出行政监督的民主性、科学性和合理 性，才能使公共权力的运作真正指向公共利益，从而大大降低公共领域内违法、 违纪和腐败现象的发生率。 第六，整体性。尽管各种监督主体具有自己的独立性，但从其运行过程和运 行功能来看，它们又彼此联系，相互衔接，相互照应、相互补充，形成一个具有
某些共同特征的、完备的行政监督体系。因此,在行政监督主体多样性和监督内 容广泛性的情况下,要取得良好的监督成效,不仅要充分发挥各种监督主体的功 能和作用,而且更要注意各种监督主体之间的协调互补,发挥好行政监督主体之 间的整体合力。如果各种监督主体各自为政,单干运作,互不协调,势必分散力 量,加大行政监督成本,影响行政监督效果。 (四)、行政监督的作用 行政监督是对国家行政机关及其国家公务员行政行为的合法性、合理性和有 效性的监督。它并不干预行政系统的正常工作秩序,而是通过一定的程序和方式, 对行政行为的合法性、合理性和有效性进行督导和检查,从而促进行政机关及其 国家公务员的行政活动维持合法性,增强合理性,保证有效性。行政监督的作用 具体表现在以下几个方面: (1)预防作用。通过事前监督,可以提前发现在行政系统中存在的各种潜 在的或显现的弊端,从而达到防患于未然的目的。因此,行政监督不仅要通过各 种监督方式和途径及时发现各种已经发生的失范或或违法的行政行为,而且更为 重要的是,要通过各种行政监督制度的设立,增强行政行为的可预见性,使人们 对某种行政行为有可能带来的后果和问题有比较清醒的认识,并采取相应的防范 措施。 (2)矫正作用。行政监督通过决策系统、社会系统和行政系统的交流和互 动,通过行政系统内部的自上而下和自下而上的直线监督和控制,能够及时发现 公共行政管理中的各种过失、错误和违法现象,促进有关部门采取措施,加以纠 正和改进,从而发挥矫正作用。例如各级人民代表大会对各级政府进行控制和监 督,可以撤消政府制定的、不符合宪法和法律的有关规定,可以对其机关及其负 责人员进行质询和询问,要求他们停止或改正某些不合法、不合理的行政措施和 行为等等 (3)反馈作用。行政监督主体通过各种途径和方式,对监督对象的活动过 程及其结果的真实性、准确性和可靠性做出评价,不仅为决策者,而且为执行者 提供改进工作的科学依据。具体来说,行政监督的有效运行,即通过日益广泛的 各种行政监督主体对行政机关及其国家公务员实行有效的监督,并将行政权力在 运行中所产生的有关信息,尤其是结果输入到决策系统、社会系统或行政系统本 227
227 某些共同特征的、完备的行政监督体系。因此，在行政监督主体多样性和监督内 容广泛性的情况下，要取得良好的监督成效，不仅要充分发挥各种监督主体的功 能和作用，而且更要注意各种监督主体之间的协调互补，发挥好行政监督主体之 间的整体合力。如果各种监督主体各自为政，单干运作，互不协调，势必分散力 量，加大行政监督成本，影响行政监督效果。 （四）、行政监督的作用 行政监督是对国家行政机关及其国家公务员行政行为的合法性、合理性和有 效性的监督。它并不干预行政系统的正常工作秩序，而是通过一定的程序和方式， 对行政行为的合法性、合理性和有效性进行督导和检查，从而促进行政机关及其 国家公务员的行政活动维持合法性，增强合理性，保证有效性。行政监督的作用 具体表现在以下几个方面： （1）预防作用。通过事前监督，可以提前发现在行政系统中存在的各种潜 在的或显现的弊端，从而达到防患于未然的目的。因此，行政监督不仅要通过各 种监督方式和途径及时发现各种已经发生的失范或或违法的行政行为，而且更为 重要的是，要通过各种行政监督制度的设立，增强行政行为的可预见性，使人们 对某种行政行为有可能带来的后果和问题有比较清醒的认识，并采取相应的防范 措施。 （2）矫正作用。行政监督通过决策系统、社会系统和行政系统的交流和互 动，通过行政系统内部的自上而下和自下而上的直线监督和控制，能够及时发现 公共行政管理中的各种过失、错误和违法现象，促进有关部门采取措施，加以纠 正和改进，从而发挥矫正作用。例如各级人民代表大会对各级政府进行控制和监 督，可以撤消政府制定的、不符合宪法和法律的有关规定，可以对其机关及其负 责人员进行质询和询问，要求他们停止或改正某些不合法、不合理的行政措施和 行为等等。 （3）反馈作用。行政监督主体通过各种途径和方式，对监督对象的活动过 程及其结果的真实性、准确性和可靠性做出评价，不仅为决策者，而且为执行者 提供改进工作的科学依据。具体来说，行政监督的有效运行，即通过日益广泛的 各种行政监督主体对行政机关及其国家公务员实行有效的监督，并将行政权力在 运行中所产生的有关信息，尤其是结果输入到决策系统、社会系统或行政系统本
身,由他们进行评判,并依靠他们各自的力量来对行政流程产生影响,促使政府 部门健全和完善规章制度,堵塞漏洞,总结经验,吸取教训,改进工作,提高效 率。 、行政监督的理论基础 (一)西方国家行政监督理论 行政监督作为政府公共行政管理的重要环节,要得以存在并发挥作用,自然 离不开一定的理论作支撑。西方行政监督理论可以追朔到古希腊、古罗马时期 正像英国学者维尔所指出的那样:“这些观念(指监督的思想)的根子在古代世 界就可以发现,那时的思想家仔细思考着类似的问题。”现代西方的行政监督 是与其民主制度的建立相一致的。在资产阶级革命过程中,在尊重人、高扬人类 理性的理念的指引下,启蒙思想家们的思想不仅是摧毁封建君主专制制度的锐利 武器,同时也是西方近代政治制度乃至行政监督产生的理论基础。与行政监督密 切相关的理论主要有“主权在民”思想、分权制衡思想,以及经济学中的“经济 人”假设理论被引进到政治领域之后,也构成行政监督的理论基础之一。 1.“主权在民”思想 法国启蒙思想家卢梭(1772-1778),从抽象的人性论出发,提出人类为了 保全自己,摆脱在自然状态下的种种不便而进入社会状态。为此,人们就签订了 “社会契约”,自愿地把自身的一部分权力转让给整个集体,“每个人都以其自 身及其全部的力量共同置于公意的最高指导之下”,卢梭的“公意”理论比较 完整地体现了“主权在民”的思想。现代西方许多国家都认可了这一思想,如法 国现行的宪法第3条就规定:“国家主权在于人民,人民通过自己的代表和通过 公民复决来行使国家主权。”尤其是卢梭“主权在民”思想的实践形式之 间接民主,也就是代议制民主,已成为大多数国家的政治实践。 主权在民”的思想不仅启发了民智,而且成为一种政治实践和制度安排的 理论基础。正是在“主权在民”的理性之光的照耀下,欧洲许多国家资产阶级和 人民群众同封建专制主义进行了不懈的斗争,并在斗争胜利后,建立了具有充分 民主含量的议会,确立了议会对行政的主导地位,从而为立法机构监督政府提供 228
228 身，由他们进行评判，并依靠他们各自的力量来对行政流程产生影响，促使政府 部门健全和完善规章制度，堵塞漏洞，总结经验，吸取教训，改进工作，提高效 率。 三、行政监督的理论基础 （一）西方国家行政监督理论 行政监督作为政府公共行政管理的重要环节，要得以存在并发挥作用，自然 离不开一定的理论作支撑。 西方行政监督理论可以追朔到古希腊、古罗马时期。 正像英国学者维尔所指出的那样：“这些观念（指监督的思想）的根子在古代世 界就可以发现，那时的思想家仔细思考着类似的问题。” 现代西方的行政监督， 是与其民主制度的建立相一致的。在资产阶级革命过程中，在尊重人、高扬人类 理性的理念的指引下，启蒙思想家们的思想不仅是摧毁封建君主专制制度的锐利 武器，同时也是西方近代政治制度乃至行政监督产生的理论基础。与行政监督密 切相关的理论主要有“主权在民”思想、分权制衡思想，以及经济学中的“经济 人”假设理论被引进到政治领域之后，也构成行政监督的理论基础之一。 1．“主权在民”思想 法国启蒙思想家卢梭（1772—1778），从抽象的人性论出发，提出人类为了 保全自己，摆脱在自然状态下的种种不便而进入社会状态。为此，人们就签订了 “社会契约”，自愿地把自身的一部分权力转让给整个集体，“每个人都以其自 身及其全部的力量共同置于公意的最高指导之下”， 卢梭的“公意”理论比较 完整地体现了“主权在民”的思想。现代西方许多国家都认可了这一思想，如法 国现行的宪法第 3 条就规定：“国家主权在于人民，人民通过自己的代表和通过 公民复决来行使国家主权。”尤其是卢梭“主权在民”思想的实践形式之一—— 间接民主，也就是代议制民主，已成为大多数国家的政治实践。 “主权在民”的思想不仅启发了民智，而且成为一种政治实践和制度安排的 理论基础。正是在“主权在民”的理性之光的照耀下，欧洲许多国家资产阶级和 人民群众同封建专制主义进行了不懈的斗争，并在斗争胜利后，建立了具有充分 民主含量的议会，确立了议会对行政的主导地位，从而为立法机构监督政府提供
了合法性来源,同时也为民众等行政监督主体监督政府,奠定了理论基础 2.分权制衡思想 监督政府必须有一定的方式和手段,否则,监督就只能停留在理论的精细描 述上。如果说,“主权在民”的思想主要解决了人民应该监督政府的问题,那幺, 分权制衡的思想则解决了人民如何监督政府的问题。 分权制衡思想起源于洛克和孟德斯鸠。英国资产阶级思想家洛克(1632 1704),把国家权力划分为三部分:立法权、执行权和联盟权。立法权、执行权 必须分开,否则,就会给掌权人提供了滥用权力的机会和方便,于是他们在“制 定和执行法律时,使法律适合于他们自己的私人利益。”故而,需要在立法权 和执行权之间建立相互的制约关系,即所谓的外在制约。法国资产阶级启蒙思想 家孟德斯鸠(1689-1755)指出:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古 不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。”在 孟德斯鸠看来,要防止滥用权力,就必须以权力制约权力,实行行政、立法和司 法三权分立,相互制约,彼此平衡。 分权制衡思想是许多西方国家建立政治体制的指导思想,它大大增强了立法 机关、司法机关对行政的外部监督力度。在实行三权分立体制的国家中,没有 个国家机关具有可以凌驾于其它国家机关之上的权力,每个国家机关都有制约其 它国家机关的特殊权力,对行政机关的立法监督、司法监督也由此产生并体现出 来 同时,值得注意的是,“主权在民”思想和分权制衡思想是相互联系,互为 因果的。一方面,没有“主权在民”思想,分权制衡思想就没有终极指向;另 方面,没有分权制衡思想,“主权在民”思想就不能得到很好的体现。当然,“主 权在民”思想的内涵和外延远比分权制衡思想要丰富得多 3.行政“经济人”假设理论 对人性的假设,特别是由对人的缺陷性的考虑而设立的政治监督或行政监督 制度,古今中外都不乏理论与实践。例如中国古代思想家韩非子就从“人性恶” 的理论出发,认为人“挟自为之心”,为了私利会不断的相互攻击和争夺。因而 主张实行法治,注重监督,要求君主要掌握驾驭臣下的“法”和“术”,同时还 要用“法,以备民也”。 229
229 了合法性来源，同时也为民众等行政监督主体监督政府，奠定了理论基础。 2．分权制衡思想 监督政府必须有一定的方式和手段，否则，监督就只能停留在理论的精细描 述上。如果说，“主权在民”的思想主要解决了人民应该监督政府的问题，那幺， 分权制衡的思想则解决了人民如何监督政府的问题。 分权制衡思想起源于洛克和孟德斯鸠。英国资产阶级思想家洛克（1632— 1704），把国家权力划分为三部分：立法权、执行权和联盟权。立法权、执行权 必须分开，否则，就会给掌权人提供了滥用权力的机会和方便，于是他们在“制 定和执行法律时，使法律适合于他们自己的私人利益。” 故而，需要在立法权 和执行权之间建立相互的制约关系，即所谓的外在制约。法国资产阶级启蒙思想 家孟德斯鸠（1689—1755）指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古 不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。” 在 孟德斯鸠看来，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力，实行行政、立法和司 法三权分立，相互制约，彼此平衡。 分权制衡思想是许多西方国家建立政治体制的指导思想，它大大增强了立法 机关、司法机关对行政的外部监督力度。在实行三权分立体制的国家中，没有一 个国家机关具有可以凌驾于其它国家机关之上的权力，每个国家机关都有制约其 它国家机关的特殊权力，对行政机关的立法监督、司法监督也由此产生并体现出 来。 同时，值得注意的是，“主权在民”思想和分权制衡思想是相互联系，互为 因果的。一方面，没有“主权在民”思想，分权制衡思想就没有终极指向；另一 方面，没有分权制衡思想，“主权在民”思想就不能得到很好的体现。当然，“主 权在民”思想的内涵和外延远比分权制衡思想要丰富得多。 3．行政“经济人”假设理论 对人性的假设，特别是由对人的缺陷性的考虑而设立的政治监督或行政监督 制度，古今中外都不乏理论与实践。例如中国古代思想家韩非子就从“人性恶” 的理论出发，认为人“挟自为之心”，为了私利会不断的相互攻击和争夺。因而 主张实行法治，注重监督，要求君主要掌握驾驭臣下的“法”和“术”，同时还 要用“法，以备民也
到了近代,残酷的历史和现实,使那些建构三权分立体制的国家的政治家们、 思想家们在内心里有一种对人性的悲观的看法和对权力的恐惧。例如美国宪法之 父麦迪逊曾说过:“如果人都是天使,就不需要任何政府了。如果天使统治人, 就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”但他同时又指出:事实上“在 每一种政治制度中,增进公共福利的权力,包括一种可能被误用和滥用的自由裁 量权。”正是由于政府的公务人员是由人而不是“天使”组成的,而“人是关 心个人利益的,是理性的,并且是效用最大化的追逐者”。因而,对个人行为, 特别是政府人员“天生要使效用最大化”的行为,必须进行控制和抑制。 由于对人性悲观的看法和行政“经济人”的假设,在资源稀缺性与对资源需 求无限性的矛盾中,公共权力的行使者追求自身福利的最大化远大于增进集体福 利。在公共权力的运作过程中,公共权力的公共性也为它在行使过程中带来了道 义上的支持和和合法性。同时“主权在民”的理念也必然引发公众对公共权力行 使者的严格批判。如果任意让行政“经济人”的性质得到毫无节制的发挥,那幺 政府的公共性就会无从谈起 行政“经济人”的假设,是西方行政监督理论的前提假设。行政“经济人” 的假设,其具体理论形态多种多样,比较突出的如公共选择学派的政府垄断理论 克鲁格曼的政府“寻租”理论等等。政府垄断理论认为,由于政府在供给公共物 品的过程中具有一种垄断性,没有其它主体在提供公共物品方面能同政府竞争, 这样,政府不仅丧失了在供给公共物品上的效率取向,而且政府可以凭借其垄断 地位,来为政府本身或者为其代理人谋取利益,从而发生了腐败。政府“寻租” 理论认为,“租金”正是由于政府利用公共权力干预和人为的控制,抑制了 市场竞争,扩大了供求差额所形成的。 总而言之,无论是主权在民的思想,还是分权制衡的思想,抑或是行政“经 济人”假设理论,它们不仅为行政监督提供了理论支持,蕴涵了行政监督的必要 性,而且还为行政监督的具体展开和运行提供了理论上的引导,使行政监督效度 大大提高 (二)中国共产党的行政监督理论 无论在革命战争年代,还是在社会主义建设时期和改革开放时期,中国共产 党人都十分重视党内外、政府内外监督工作的开展以及制度建设,形成了一整套
230 到了近代，残酷的历史和现实，使那些建构三权分立体制的国家的政治家们、 思想家们在内心里有一种对人性的悲观的看法和对权力的恐惧。例如美国宪法之 父麦迪逊曾说过：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果天使统治人， 就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。” 但他同时又指出：事实上“在 每一种政治制度中，增进公共福利的权力，包括一种可能被误用和滥用的自由裁 量权。” 正是由于政府的公务人员是由人而不是“天使”组成的，而“人是关 心个人利益的，是理性的，并且是效用最大化的追逐者”。因而，对个人行为， 特别是政府人员“天生要使效用最大化”的行为，必须进行控制和抑制。 由于对人性悲观的看法和行政“经济人”的假设，在资源稀缺性与对资源需 求无限性的矛盾中，公共权力的行使者追求自身福利的最大化远大于增进集体福 利。在公共权力的运作过程中，公共权力的公共性也为它在行使过程中带来了道 义上的支持和和合法性。同时“主权在民”的理念也必然引发公众对公共权力行 使者的严格批判。如果任意让行政“经济人”的性质得到毫无节制的发挥，那幺 政府的公共性就会无从谈起。 行政“经济人”的假设，是西方行政监督理论的前提假设。行政“经济人” 的假设，其具体理论形态多种多样，比较突出的如公共选择学派的政府垄断理论、 克鲁格曼的政府“寻租”理论等等。政府垄断理论认为，由于政府在供给公共物 品的过程中具有一种垄断性，没有其它主体在提供公共物品方面能同政府竞争， 这样，政府不仅丧失了在供给公共物品上的效率取向，而且政府可以凭借其垄断 地位，来为政府本身或者为其代理人谋取利益，从而发生了腐败。政府“寻租” 理论认为，“租金”正是由于政府利用公共 权力干预和人为的控制，抑制了 市场竞争，扩大了供求差额所形成的。 总而言之，无论是主权在民的思想，还是分权制衡的思想，抑或是行政“经 济人”假设理论，它们不仅为行政监督提供了理论支持，蕴涵了行政监督的必要 性，而且还为行政监督的具体展开和运行提供了理论上的引导，使行政监督效度 大大提高。 （二）中国共产党的行政监督理论 无论在革命战争年代，还是在社会主义建设时期和改革开放时期，中国共产 党人都十分重视党内外、政府内外监督工作的开展以及制度建设，形成了一整套
比较完整的监督理论体系,这些对搞好行政监督工作有着极大的指导意义 1.毛泽东的行政监督理论 在领导中国革命和建设的伟大实践中,毛泽东一贯高度重视廉政建设,提出 了一系列有关行政监督和反腐倡廉的理论、观点,并采取了许多行之有效的措施。 其思想精髓在今天看来仍然具有十分重要的指导意义 早在革命战争年代,在苏维埃区域,尽管条件艰苦,环境险恶,但腐败现象 时有发生,如浪费、贪污、任用私人、以权谋私等,对新生政权的存在和发展威 胁很大。为此,以毛泽东为代表的中国共产党人,为了建立有别于腐败的国民党 政府的廉洁的新政府,进行了长期的探索。在毛泽东看来,加强监督、反对腐败 实行廉洁政府的有效途径就是走民主之路。他认为,只有让人民起来监督政府, 政府才不敢松懈。毛泽东走民主之路的理论,包含着许多具体内容,如要发挥人 民群众的监督作用、注意民主集中制的发挥、重视监督主体的多元化等等。 (1)发挥人民群众的监督作用。人民群众是党和政府的力量源泉,充分发 挥人民群众对党和政府的监督,才能够减少监督的空白点和盲区。在苏维埃时期, 毛泽东就明确指出:“为了巩固工农民主专政,苏维埃必须吸引广大民众对于自 己工作的监督和批评。每个革命的民众都有揭发苏维埃工作人员的错误、缺点之 权。”抗日战争时期,根据地政府非常重视人民群众对政府和政务人员的监督, 例如《陕甘宁政纪总则草案》中就明确规定,下级政府或政务人员,如果接到人 民向上级政府的诉状,特别是控告政府人员的诉状,必须随时呈给上级政府,不 得有任何阻拦,也不得置之不理。建国后,毛泽东更是不遗余力地强调要发动人 民群众对党和政府进行监督,多次强调要“实行真正的人民民主”,“共同建 设人民民主”,要求要把召开各级人民代表大会当作一件大事去办,并严厉批 评了党的领导机关中许多人只相信少数人的党内干部会议,不相信人民代表会议 的错误认识和官僚主义作风。尤其值得注意的是,建国初期,党和政府进行的著 名的“三反”、“五反”等运动,就是采用民主方式,充分发动人民群众,广泛 揭露腐化堕落分子,有效监督政府行政管理行为的一次成功的尝试。 (2)重视民主集中制。在国家机关中实行民主集中制,是毛泽东的一贯主 张。早在井冈山时期,他就提出过要在政府工作中实行“民主集中主义的制度”, 后来他又多次提出在新民主主义政权组织中采用民主集中制。建国后,将民主集 231
231 比较完整的监督理论体系，这些对搞好行政监督工作有着极大的指导意义。 1．毛泽东的行政监督理论 在领导中国革命和建设的伟大实践中，毛泽东一贯高度重视廉政建设，提出 了一系列有关行政监督和反腐倡廉的理论、观点，并采取了许多行之有效的措施。 其思想精髓在今天看来仍然具有十分重要的指导意义。 早在革命战争年代，在苏维埃区域，尽管条件艰苦，环境险恶，但腐败现象 时有发生，如浪费、贪污、任用私人、以权谋私等，对新生政权的存在和发展威 胁很大。为此，以毛泽东为代表的中国共产党人，为了建立有别于腐败的国民党 政府的廉洁的新政府，进行了长期的探索。在毛泽东看来，加强监督、反对腐败， 实行廉洁政府的有效途径就是走民主之路。他认为，只有让人民起来监督政府， 政府才不敢松懈。毛泽东走民主之路的理论，包含着许多具体内容，如要发挥人 民群众的监督作用、注意民主集中制的发挥、重视监督主体的多元化等等。 （1）发挥人民群众的监督作用。人民群众是党和政府的力量源泉，充分发 挥人民群众对党和政府的监督，才能够减少监督的空白点和盲区。在苏维埃时期， 毛泽东就明确指出：“为了巩固工农民主专政，苏维埃必须吸引广大民众对于自 己工作的监督和批评。每个革命的民众都有揭发苏维埃工作人员的错误、缺点之 权。” 抗日战争时期，根据地政府非常重视人民群众对政府和政务人员的监督， 例如《陕甘宁政纪总则草案》中就明确规定，下级政府或政务人员，如果接到人 民向上级政府的诉状，特别是控告政府人员的诉状，必须随时呈给上级政府，不 得有任何阻拦，也不得置之不理。建国后，毛泽东更是不遗余力地强调要发动人 民群众对党和政府进行监督，多次强调要“实行真正的人民民主”， “共同建 设人民民主”， 要求要把召开各级人民代表大会当作一件大事去办，并严厉批 评了党的领导机关中许多人只相信少数人的党内干部会议，不相信人民代表会议 的错误认识和官僚主义作风。尤其值得注意的是，建国初期，党和政府进行的著 名的“三反”、“五反”等运动，就是采用民主方式，充分发动人民群众，广泛 揭露腐化堕落分子，有效监督政府行政管理行为的一次成功的尝试。 （ 2）重视民主集中制。在国家机关中实行民主集中制，是毛泽东的一贯主 张。早在井冈山时期，他就提出过要在政府工作中实行“民主集中主义的制度”， 后来他又多次提出在新民主主义政权组织中采用民主集中制。建国后，将民主集
中制作为党和国家重要的组织原则和活动原则写进了具有临时宪法作用的《公共 纲领》和《中华人民共和国宪法》之中,使这一原则得到了法律上的保障。1962 年,毛泽东在扩大的中央工作会议上强调指出,“不论党内外,都要有充分的民 主生活,就是说,都要认真实行民主集中制”。他认为民主集中制最能体现民 主精神,贯彻群众路线,可以防止党和国家机关工作人员“独断专行、脱离群众 脱离集体领导、实行命令主义、破坏党和国家的民主制度”。毛泽东不仅对民 主集中制的意义有深刻的论述,而且对具体的操作层面,也有有益的探索。例如 提出要搞“群言堂”,要善于对待不同的意见:要经常开展批评和自我批评;要 做到集体领导和分工负责相结合等等。 (3)重视监督的主体多元化。对党和政府的有效监督,离不开多种监督主 体的设立和功能的发挥。毛泽东除了强调要充分发挥人民群众的监督作用之外, 还指出要发挥好新闻媒体、民主党派的监督,还要有独立的专门监督机构进行监 督等等。1950年,中共中央作出决定,要求“在一切公开的场合,在人民群众 中,特别在报纸刊物上展开对于我们工作中一切错误和缺点的批评与自我批评,” 这是“巩固党与人民群众的联系、保障党和国家的民主化、加速社会进步的必要 方法。”1953年,毛泽东在为中共中央起草的党内指示中指出:“凡典型的官 僚主义、命令主义和违法乱纪的事例,应在报纸上广为揭发。”毛泽东历来十 分重视发挥民主党派的监督作用,在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》一文 中,他强调要加强各党派之间的互相监督,指出:“所谓互相监督,当然不是单 方面的,共产党可以监督民主党派,民主党派也可以监督共产党。”毛泽东也 极为重视建立专门的监督机关,建国初期,在他的提议下,中央和地方县委以上 的各级党委、人民解放军团以上的各级党委均建立了党的纪律检查委员会。在行 政监察方面,成立了中央和地方县以上各级人民监察委员会,以加强行政系统内 部的行政监督。 2.邓小平的行政监督理论 在带领全党和全国人民进行社会主义现代化建设和实行改革开放的新形势 下,邓小平继承和发展了毛泽东有关行政监督的理论,提出了许多富有时代特点 的新观点。这里仅就其主要观点略作介绍。 (1)重视搞好党内监督。党的执政地位决定了党对国家行政机关监督的极 232
232 中制作为党和国家重要的组织原则和活动原则写进了具有临时宪法作用的《公共 纲领》和《中华人民共和国宪法》之中，使这一原则得到了法律上的保障。1962 年，毛泽东在扩大的中央工作会议上强调指出，“不论党内外，都要有充分的民 主生活，就是说，都要认真实行民主集中制”。 他认为民主集中制最能体现民 主精神，贯彻群众路线，可以防止党和国家机关工作人员“独断专行、脱离群众、 脱离集体领导、实行命令主义、破坏党和国家的民主制度”。 毛泽东不仅对民 主集中制的意义有深刻的论述，而且对具体的操作层面，也有有益的探索。例如 提出要搞“群言堂”，要善于对待不同的意见；要经常开展批评和自我批评；要 做到集体领导和分工负责相结合等等。 （3）重视监督的主体多元化。对党和政府的有效监督，离不开多种监督主 体的设立和功能的发挥。毛泽东除了强调要充分发挥人民群众的监督作用之外， 还指出要发挥好新闻媒体、民主党派的监督，还要有独立的专门监督机构进行监 督等等。1950 年，中共中央作出决定，要求“在一切公开的场合，在人民群众 中，特别在报纸刊物上展开对于我们工作中一切错误和缺点的批评与自我批评，” 这是“巩固党与人民群众的联系、保障党和国家的民主化、加速社会进步的必要 方法。” 1953 年，毛泽东在为中共中央起草的党内指示中指出：“凡典型的官 僚主义、命令主义和违法乱纪的事例，应在报纸上广为揭发。” 毛泽东历来十 分重视发挥民主党派的监督作用，在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》一文 中，他强调要加强各党派之间的互相监督，指出：“所谓互相监督，当然不是单 方面的，共产党可以监督民主党派，民主党派也可以监督共产党。” 毛泽东也 极为重视建立专门的监督机关，建国初期，在他的提议下，中央和地方县委以上 的各级党委、人民解放军团以上的各级党委均建立了党的纪律检查委员会。在行 政监察方面，成立了中央和地方县以上各级人民监察委员会，以加强行政系统内 部的行政监督。 2．邓小平的行政监督理论 在带领全党和全国人民进行社会主义现代化建设和实行改革开放的新形势 下，邓小平继承和发展了毛泽东有关行政监督的理论，提出了许多富有时代特点 的新观点。这里仅就其主要观点略作介绍。 （1）重视搞好党内监督。党的执政地位决定了党对国家行政机关监督的极