第六讲行政领导(5学时) 学习要求: 1、了解行政领导的概念、特点、职责和方式。 2、了解古今中外领导理论的基本观点 3、明确领导的基础和素质结构。 掌握行政领导艺术 学习重点: 1、行政领导职责和方式 2、马克思主义领导理论。 3、行政领导基础和素质 行政领导概述 (一)行政领导的概念和特点 1.行政领导的概念 领导,顾名思义就是率领和引导的意思。例如《说文解字》阐释道:“领者, 项也;导者,引也。”在社会生活中,人们对“领导”一词,有各种各样的不同 理解。有时指领导者的角色,有时指领导的职位,有时指领导的行为等等 在传统的观念中,领导意味着一种权力关系,是职权的运用和行使。例如《汉 书·魏相传》就指出,领导乃为“总领众职”。现代管理理论改变了领导的传统 观念,赋予它崭新的内涵。领导科学理论告诉我们,领导是由领导者、被领导者、 组织目标和社会环境等诸要素相互作用、相互结合的产物,是社会组织中的领导 者在特定的社会环境下,率领和引导被领导者共同实现组织目标的活动 根据对领导含义的认识,我们认为,所谓行政领导,就是指各级国家行政组 织中的领导者,在特定的行政环境下依法率领和引导国家公务员实现行政目标的 活动。行政领导贯穿于公共行政管理活动的全过程,其活动成果是由行政领导者、 被领导者、行政目标和行政环境等诸要素相互作用和相互结合的产物。 理解行政领导的含义,应把握以下四个方面的规定性 第一,行政领导者是行政领导的决定性因素。行政领导者是整个行政组织运
138 第六讲 行政领导（5 学时） 学习要求： 1、 了解行政领导的概念、特点、职责和方式。 2、 了解古今中外领导理论的基本观点。 3、 明确领导的基础和素质结构。 4、 掌握行政领导艺术。 学习重点： 1、 行政领导职责和方式。 2、 马克思主义领导理论。 3、 行政领导基础和素质。 一、 行政领导概述 （一）行政领导的概念和特点 1．行政领导的概念 领导，顾名思义就是率领和引导的意思。例如《说文解字》阐释道：“领者， 项也；导者，引也。”在社会生活中，人们对“领导”一词，有各种各样的不同 理解。有时指领导者的角色，有时指领导的职位，有时指领导的行为等等。 在传统的观念中，领导意味着一种权力关系，是职权的运用和行使。例如《汉 书·魏相传》就指出，领导乃为“总领众职”。现代管理理论改变了领导的传统 观念，赋予它崭新的内涵。领导科学理论告诉我们，领导是由领导者、被领导者、 组织目标和社会环境等诸要素相互作用、相互结合的产物，是社会组织中的领导 者在特定的社会环境下，率领和引导被领导者共同实现组织目标的活动。 根据对领导含义的认识，我们认为，所谓行政领导，就是指各级国家行政组 织中的领导者，在特定的行政环境下依法率领和引导国家公务员实现行政目标的 活动。行政领导贯穿于公共行政管理活动的全过程，其活动成果是由行政领导者、 被领导者、行政目标和行政环境等诸要素相互作用和相互结合的产物。 理解行政领导的含义，应把握以下四个方面的规定性： 第一，行政领导者是行政领导的决定性因素。行政领导者是整个行政组织运
作的发动者,是行政决策和发展战略的制订者,他们的品德、学识、能力、魄力、 方法等,在很大程度上决定着决策和战略质量的高低,决定着行政领导活动的成 败。因此,行政领导者不仅要树立正确的领导理念和良好的思想品德,而且要有 运筹帷幄、多谋善断的学识和能力,还要有发动和鼓励广大国家公务员的方法和 技巧。 第二,被领导者,即国家公务员是行政领导的制约性因素。国家公务员尽管 处于执行计划和决策的从属地位,但是,他们执行的自愿程度和积极程度,在某 种程度上制约着行政领导效能的髙低和影响着行政目标的实现。他们既可以赞同 和接受行政领导者的决策和设想,并为之努力奋斗;也可以抵制行政领导者的指 令和设想,并破坏其意图的实现。因此,行政领导者必须把被领导者当作是一种 能够不断挖掘和扩大的资源,积极加强与国家公务员之间的相互沟通,切实建立 起一种同心同德、和衷共济的良好关系,以提高领导效能,实现行政目标。 第三,行政目标是行政领导的灵魂性因素。行政领导活动的终极目的是实现 行政目标。在实现行政目标的过程中,决不是行政领导者自身的单一化受益,而 是使行政组织价值、国家公务员个体价值和行政领导者自身价值三个方面都获得 社会的肯定。因此,行政领导者必须善于引导被领导者走上一条能够使群体成员 和行政组织双方都满意和收益的道路,为实现科学合理、切实可行的行政目标而 努力。 第四,行政环境是行政领导的保障性因素。任何行政领导活动都必然处在 定的行政环境之中,行政领导活动的开展,只有在主动适应或有效改造外在环境 的前提下,才能获得成功。因此,行政领导者要善于根据行政组织内、外部环境 的变化,及时调整领导战略和领导手段,不断提高行政组织抵御和抗击各种风险 的能力。 2.行政领导的特点 行政领导是人类领导活动的一种类型。它既具有一般领导活动的共同性,又 具有自身的特殊性,即不同于其它类型领导活动的特点。 (1)政治性。行政领导是国家出现以后为适应行政管理活动的需要而产生 的一种领导行为,其活动必然要反映统治阶级的意志和利益,具有鲜明的政治性。 例如封建社会的清官,尽管在和平年代,能够锄暴安良,为民办事。但当统治阶
139 作的发动者，是行政决策和发展战略的制订者，他们的品德、学识、能力、魄力、 方法等，在很大程度上决定着决策和战略质量的高低，决定着行政领导活动的成 败。因此，行政领导者不仅要树立正确的领导理念和良好的思想品德，而且要有 运筹帷幄、多谋善断的学识和能力，还要有发动和鼓励广大国家公务员的方法和 技巧。 第二，被领导者，即国家公务员是行政领导的制约性因素。国家公务员尽管 处于执行计划和决策的从属地位，但是，他们执行的自愿程度和积极程度，在某 种程度上制约着行政领导效能的高低和影响着行政目标的实现。他们既可以赞同 和接受行政领导者的决策和设想，并为之努力奋斗；也可以抵制行政领导者的指 令和设想，并破坏其意图的实现。因此，行政领导者必须把被领导者当作是一种 能够不断挖掘和扩大的资源，积极加强与国家公务员之间的相互沟通，切实建立 起一种同心同德、和衷共济的良好关系，以提高领导效能，实现行政目标。 第三，行政目标是行政领导的灵魂性因素。行政领导活动的终极目的是实现 行政目标。在实现行政目标的过程中，决不是行政领导者自身的单一化受益，而 是使行政组织价值、国家公务员个体价值和行政领导者自身价值三个方面都获得 社会的肯定。因此，行政领导者必须善于引导被领导者走上一条能够使群体成员 和行政组织双方都满意和收益的道路，为实现科学合理、切实可行的行政目标而 努力。 第四，行政环境是行政领导的保障性因素。任何行政领导活动都必然处在一 定的行政环境之中，行政领导活动的开展，只有在主动适应或有效改造外在环境 的前提下，才能获得成功。因此，行政领导者要善于根据行政组织内、外部环境 的变化，及时调整领导战略和领导手段，不断提高行政组织抵御和抗击各种风险 的能力。 2．行政领导的特点 行政领导是人类领导活动的一种类型。它既具有一般领导活动的共同性，又 具有自身的特殊性，即不同于其它类型领导活动的特点。 （1）政治性。行政领导是国家出现以后为适应行政管理活动的需要而产生 的一种领导行为，其活动必然要反映统治阶级的意志和利益，具有鲜明的政治性。 例如封建社会的清官，尽管在和平年代，能够锄暴安良，为民办事。但当统治阶
级和人民发生严重冲突时,他们便会毫无疑问地站在统治阶级一边,镇压人民的 反抗斗争。而在社会主义社会,行政领导不仅是权力的象征,而且是人民公仆的 体现,要自觉代表先进生产力的发展要求,代表先进文化的前进方向,代表广大 人民群众的根本利益,努力为人民服务。 (2)权威性。领导实质上是一种影响力,即具有影响和改变他人或组织行 为的能力。而这种影响力源于领导的权威性。行政领导的权威性,一方面来自于 法定的地位和职权。行政领导是依据国家法律,行使行政权力来组织和管理社会 公共事务的,法律和职权的威严性,决定了这种影响力的外在性和强制性;另 方面来自于行政领导者自身的品德、智能、能力、资历、经验以及人际关系等因 素所产生的威信,这种影响力是行政领导者在实际领导活动过程中自然形成的, 是建立在心悦诚服的基础上的,带有内在性和感召力。在现实生活中,一个有较 髙权威的行政领导者,不仅要靠他的职位权力,更重要的是要靠他的优秀品德、 渊博知识、超群能力、丰富经验和崇高威望去做好领导工作, (3)等级性。行政领导活动是在特定的行政组织结构和体制框架中进行的, 而行政组织则是按照以权力分层为基础的科层制构建的。所以,行政领导活动与 其它组织中的领导活动相比较,带有更明显的等级性,即决策与计划总是遵循着 从高层向底层贯通这一特定的路径运行。另外,行政组织的科层结构决定了行政 领导者总是处在一定的行政职位上,拥有权力的多少和活动范围的大小,往往是 由职位的高低决定的,这就导致了人们总是在行政组织的科层结构中扮演着有等 级差异的“职位角色”,从而形成行政领导在形式上的等级性 (4)综合性。公共行政管理活动涉及国家政治、经济、文化、科技、教育 以及社会生活各个领域,是一种全方位的管理活动,贯穿整个公共行政管理始终 的行政领导,其综合性之强是不言而喻的。尤其值得注意的是,随着科学技术的 迅猛发展,一方面,现代社会的劳动分工越来越高度分工和高度专业化,作为掌 握和运用公共权力的行政领导,涉及的领域更加宽泛,管理的对象更加广泛;另 一方面,利益多元化趋势更加突出,各种群体的利益表达必然给行政领导造成较 大的压力。行政领导活动的一项重要内容,就是要将不同的劳动分工和不同的利 益进行综合,在整体性的基础上进行有效地整合和协调。 (5)依法性。依法行政是现代行政管理的突出特点。从某种意义上讲,没
140 级和人民发生严重冲突时，他们便会毫无疑问地站在统治阶级一边，镇压人民的 反抗斗争。而在社会主义社会，行政领导不仅是权力的象征，而且是人民公仆的 体现，要自觉代表先进生产力的发展要求，代表先进文化的前进方向，代表广大 人民群众的根本利益，努力为人民服务。 （2）权威性。领导实质上是一种影响力，即具有影响和改变他人或组织行 为的能力。而这种影响力源于领导的权威性。行政领导的权威性，一方面来自于 法定的地位和职权。行政领导是依据国家法律，行使行政权力来组织和管理社会 公共事务的，法律和职权的威严性，决定了这种影响力的外在性和强制性；另一 方面来自于行政领导者自身的品德、智能、能力、资历、经验以及人际关系等因 素所产生的威信，这种影响力是行政领导者在实际领导活动过程中自然形成的， 是建立在心悦诚服的基础上的，带有内在性和感召力。在现实生活中，一个有较 高权威的行政领导者，不仅要靠他的职位权力，更重要的是要靠他的优秀品德、 渊博知识、超群能力、丰富经验和崇高威望去做好领导工作。 （3）等级性。行政领导活动是在特定的行政组织结构和体制框架中进行的， 而行政组织则是按照以权力分层为基础的科层制构建的。所以，行政领导活动与 其它组织中的领导活动相比较，带有更明显的等级性，即决策与计划总是遵循着 从高层向底层贯通这一特定的路径运行。另外，行政组织的科层结构决定了行政 领导者总是处在一定的行政职位上，拥有权力的多少和活动范围的大小，往往是 由职位的高低决定的，这就导致了人们总是在行政组织的科层结构中扮演着有等 级差异的“职位角色”，从而形成行政领导在形式上的等级性。 （4）综合性。公共行政管理活动涉及国家政治、经济、文化、科技、教育 以及社会生活各个领域，是一种全方位的管理活动，贯穿整个公共行政管理始终 的行政领导，其综合性之强是不言而喻的。尤其值得注意的是，随着科学技术的 迅猛发展，一方面，现代社会的劳动分工越来越高度分工和高度专业化，作为掌 握和运用公共权力的行政领导，涉及的领域更加宽泛，管理的对象更加广泛；另 一方面，利益多元化趋势更加突出，各种群体的利益表达必然给行政领导造成较 大的压力。行政领导活动的一项重要内容，就是要将不同的劳动分工和不同的利 益进行综合，在整体性的基础上进行有效地整合和协调。 （5）依法性。依法行政是现代行政管理的突出特点。从某种意义上讲，没
有法律,就没有现代行政管理。现代行政领导的权力、职责在国家的宪法、政府 组织法和有关的法律中都有明确的规定,行政领导必须依据国家法律和政府政策 执行公务,不得超越法律规定,不得违背政府政策,否则,就是违法乱纪行为。 与此同时,行政领导在职权范围内依法行政,必然会受到国家法律的有效保护 (6)服务性。服务性是现代社会对行政领导的必然要求。在传统社会里, 行政领导是行政权力的象征,例如奴隶社会的君臣士卿,封建社会的将相王侯, 无不以权力主宰一切、控制一切。而现代社会,尤其是社会主义社会,要求行政 领导必须以服务为根本宗旨。马克思的“社会公仆”学说、毛泽东的“当好人民 勤务员”思想、邓小平的“领导就是服务”理论等正是这一要求的具体反映。社 会主义行政领导管理社会公共事务,从目的上讲,不是为了“统治”,而是为了 服务于人民大众。尽管权力依然是实施管理的工具,但真正有效的领导效能,则 主要是靠行政领导者的知识、才能和奉献精神 (⑦)变革性。随着社会经济、政治的不断进步和科学技术的飞速发展,行 政领导的方式、内容,总是处在不断的变革之中。尤其值得注意的是,在人类进 入知识经济和网络技术的大背景下,我国行政领导方式正在发生着以下几个方面 的变化:即由权力型领导向服务型领导转变,由管制型领导向参与型领导转变, 由一般型领导向专业型领导转变,由人治型领导向法治型领导转变,由经验性领 导向专业性领导转变。 (二)行政领导职能和方式 1.行政领导职能 行政领导职能,是指行政领导者所应履行的职责和发挥的功能,它是行政领导本 质的具体表现。 尽管行政领导层次不同,服务领域各异,工作内容有别,但他们的行为过程和活 动方式具有一些共同的基本职能,这些职能具体表现为: (1)制定规划。制定发展规划,确立行政目标,是行政领导工作的基础。 任何行政领导者都必须根据自己的职责范围,在深入调查研究的基础上,按照国 家的法律、法规和政府的方针、政策以及上级领导机关的统一部署,主持制定本 地区、本部门的发展规划和奋斗目标,只有有了切实可行的发展规划和明确清楚 的行政目标,才能心中有数,实施正确有效的领导
141 有法律，就没有现代行政管理。现代行政领导的权力、职责在国家的宪法、政府 组织法和有关的法律中都有明确的规定，行政领导必须依据国家法律和政府政策 执行公务，不得超越法律规定，不得违背政府政策，否则，就是违法乱纪行为。 与此同时，行政领导在职权范围内依法行政，必然会受到国家法律的有效保护。 （6）服务性。服务性是现代社会对行政领导的必然要求。在传统社会里， 行政领导是行政权力的象征，例如奴隶社会的君臣士卿，封建社会的将相王侯， 无不以权力主宰一切、控制一切。而现代社会，尤其是社会主义社会，要求行政 领导必须以服务为根本宗旨。马克思的“社会公仆”学说、毛泽东的“当好人民 勤务员”思想、邓小平的“领导就是服务”理论等正是这一要求的具体反映。社 会主义行政领导管理社会公共事务，从目的上讲，不是为了“统治”，而是为了 服务于人民大众。尽管权力依然是实施管理的工具，但真正有效的领导效能，则 主要是靠行政领导者的知识、才能和奉献精神。 （7）变革性。随着社会经济、政治的不断进步和科学技术的飞速发展，行 政领导的方式、内容，总是处在不断的变革之中。尤其值得注意的是，在人类进 入知识经济和网络技术的大背景下，我国行政领导方式正在发生着以下几个方面 的变化：即由权力型领导向服务型领导转变，由管制型领导向参与型领导转变， 由一般型领导向专业型领导转变，由人治型领导向法治型领导转变，由经验性领 导向专业性领导转变。 （二）行政领导职能和方式 1．行政领导职能 行政领导职能，是指行政领导者所应履行的职责和发挥的功能，它是行政领导本 质的具体表现。 尽管行政领导层次不同，服务领域各异，工作内容有别，但他们的行为过程和活 动方式具有一些共同的基本职能，这些职能具体表现为： （1）制定规划。制定发展规划，确立行政目标，是行政领导工作的基础。 任何行政领导者都必须根据自己的职责范围，在深入调查研究的基础上，按照国 家的法律、法规和政府的方针、政策以及上级领导机关的统一部署，主持制定本 地区、本部门的发展规划和奋斗目标，只有有了切实可行的发展规划和明确清楚 的行政目标，才能心中有数，实施正确有效的领导
(2)科学决策。决策是行政领导工作的中心内容,也是别人无法代替的重 要职责。行政领导者要善于在复杂多变的情况下,及时迅速地发现问题、分析形 势、把握要害,对自己职权范围内的重大事情准确判断,大胆决策,并落实具体 实施计划,引导行政管理活动朝着既定的目标前进。 (3)建立规范。行政管理活动如同任何实践活动一样,必须受一定的行为 规范的约束。建立各种行为规范,特别是带有全局性的法律、法规和规章、制度, 是保证行政目标和决策方案实施的重要措施。各级行政领导者要根据客观形势的 变化和职责任务的要求,遵循法定程序,不断完善法律法规,充实管理制度,修 订办事规程,使整个行政管理活动有法可依,有章可循,有矩可蹈。 (4)正确用人。正确用人是行政领导工作的重要内容之一。人是行政管理 工作中最能动、最活跃的因素,行政管理工作的成败关键在于行政领导能否正确 用人。行政领导者首先要有识才之眼,育才之方,举才之德,用才之能,容才之 量,护才之胆,善于发现人才,培养人才,用好人才。与此同时,行政领导还要 善于用好平凡的人,进行人力资源开发,使平凡的人在平凡的岗位上能够创造不 平凡的业绩。为此,行政领导者要深入群众,了解部属,善于与普通人、平凡人 交朋友,平等待人,以诚相见,尽可能把每一个人都安排在合适的工作岗位上, 做到因能而用,适才适所 (5)组织协调。在执行公共政策、实施决策方案活动的过程中,行政领导 负有责无旁贷的组织协调职能。所谓组织协调就是从实现公共政策目标和决策方 案的整体需要出发,科学合理地组织安排好人力、物力和财力,及时妥善地协调 好各部门、各地区、各单位以及行政工作人员之间的关系和利益,成功有效地解 决管理过程中出现的新情况和新问题,排除各种矛盾和障碍,使整个行政管理系 统密切配合,协调运转,高效工作。 (6)监督控制。监督控制是保证决策计划及各项公共政策得以正确实施的 重要手段,也是行政领导工作的组成部分。在公共政策出台和行政决策指令下达 后,行政领导必须及时对下级组织和人员的贯彻实施情况进行检査监督,纠正偏 差,严明奖惩,保证各项任务的顺利完成。 (⑦)思想工作。行政管理工作要搞好,必须发挥每个人的积极性和聪明才 智。为此,行政领导还要善于做好扎实细致的思想政治工作,实行正确的激励引
142 （2）科学决策。决策是行政领导工作的中心内容，也是别人无法代替的重 要职责。行政领导者要善于在复杂多变的情况下，及时迅速地发现问题、分析形 势、把握要害，对自己职权范围内的重大事情准确判断，大胆决策，并落实具体 实施计划，引导行政管理活动朝着既定的目标前进。 （3）建立规范。行政管理活动如同任何实践活动一样，必须受一定的行为 规范的约束。建立各种行为规范，特别是带有全局性的法律、法规和规章、制度， 是保证行政目标和决策方案实施的重要措施。各级行政领导者要根据客观形势的 变化和职责任务的要求，遵循法定程序，不断完善法律法规，充实管理制度，修 订办事规程，使整个行政管理活动有法可依，有章可循，有矩可蹈。 （4）正确用人。正确用人是行政领导工作的重要内容之一。人是行政管理 工作中最能动、最活跃的因素，行政管理工作的成败关键在于行政领导能否正确 用人。行政领导者首先要有识才之眼，育才之方，举才之德，用才之能，容才之 量，护才之胆，善于发现人才，培养人才，用好人才。与此同时，行政领导还要 善于用好平凡的人，进行人力资源开发，使平凡的人在平凡的岗位上能够创造不 平凡的业绩。为此，行政领导者要深入群众，了解部属，善于与普通人、平凡人 交朋友，平等待人，以诚相见，尽可能把每一个人都安排在合适的工作岗位上， 做到因能而用，适才适所。 （5）组织协调。在执行公共政策、实施决策方案活动的过程中，行政领导 负有责无旁贷的组织协调职能。所谓组织协调就是从实现公共政策目标和决策方 案的整体需要出发，科学合理地组织安排好人力、物力和财力，及时妥善地协调 好各部门、各地区、各单位以及行政工作人员之间的关系和利益，成功有效地解 决管理过程中出现的新情况和新问题，排除各种矛盾和障碍，使整个行政管理系 统密切配合，协调运转，高效工作。 （6）监督控制。监督控制是保证决策计划及各项公共政策得以正确实施的 重要手段，也是行政领导工作的组成部分。在公共政策出台和行政决策指令下达 后，行政领导必须及时对下级组织和人员的贯彻实施情况进行检查监督，纠正偏 差，严明奖惩，保证各项任务的顺利完成。 （7）思想工作。行政管理工作要搞好，必须发挥每个人的积极性和聪明才 智。为此，行政领导还要善于做好扎实细致的思想政治工作，实行正确的激励引
导,把各方面的积极因素都调动起来,使人们同心同德、步调一致地为实现行政 目标而奋斗 2.行政领导方式 (1)命令式。命令式是指行政领导者凭借行政职权,通过口头、信函、文 件等形式发布的命令、指示、决定、通知等,要求下级必须执行和完成某项任务 的工作方式。命令式一般依靠法律、制度和纪律来保证,具有权威性和不可抗拒 性。这种方式的优点是行动迅速、易于见效,但缺点是下级往往奉命行事,处于 被动状态,不利于他们主动性的发挥 (2)疏导式。疏导式是指行政领导者通过启发诱导、说服教育、商讨建议 等形式,使被领导者充分理解领导者的意图,认清工作的意义和方向,把握工作 的程序和措施,从而自觉地接受任务,积极主动地实现行政目标的工作方式。运 用这种方式,要求领导者应平易近人、平等待人,了解被领导者的个性特点,正 确把握他们的思想状况与实际表现,有的放矢,取得被领导者在感情上的信任和 支持。年轻领导者和新上任的领导者应注意多采用这种方式,以便得到大家的较 快的认同和接纳。 (3)激励式。激励式是指行政领导者运用物质的和精神的等各种手段,激 发被领导者的积极性和创造性的工作方式。激励式一般分为普遍激励和特殊激 励。普遍激励是对组织内全体成员而言,如表彰先进集体,发放年终奖金等;特 殊激励则是指对少数表现特别突出、工作成绩显著者而言,如表彰先进个人、劳 动模范、授予荣誉称号等。运用激励方式时,应注意把物质手段和精神手段有机 地结合起来,不可二者偏废其一;同时要把握好分寸,从实际出发,谨慎从事。 大量事实证明,这种方法运用得当,可以焕发起被领导者积极向上的荣誉感,促 使他们形成强烈的成就欲,奋发有为,努力工作,把内在潜力充分发挥出来。 (4)示范式。示范式包括行政领导者本身的率先垂范和树立先进典型两种 工作方式。“政者,正也。”行政领导者“其身正,不令则行;其身不正,虽令 不从。”显而已见,行政领导者严格要求自己,认真工作,廉洁奉公,实事求是, 遵纪守法,就会在被领导者中产生极大的影响力、号召力和凝聚力。同时,榜样 的力量是无穷的,行政领导者要善于及时发现和表彰成就卓著的先进人物,树立 典型,使人们学有榜样,赶有目标。需要指出的是,在树立先进典型时,一要慎
143 导，把各方面的积极因素都调动起来，使人们同心同德、步调一致地为实现行政 目标而奋斗。 2．行政领导方式 （1）命令式。命令式是指行政领导者凭借行政职权，通过口头、信函、文 件等形式发布的命令、指示、决定、通知等，要求下级必须执行和完成某项任务 的工作方式。命令式一般依靠法律、制度和纪律来保证，具有权威性和不可抗拒 性。这种方式的优点是行动迅速、易于见效，但缺点是下级往往奉命行事，处于 被动状态，不利于他们主动性的发挥。 （2）疏导式。疏导式是指行政领导者通过启发诱导、说服教育、商讨建议 等形式，使被领导者充分理解领导者的意图，认清工作的意义和方向，把握工作 的程序和措施，从而自觉地接受任务，积极主动地实现行政目标的工作方式。运 用这种方式，要求领导者应平易近人、平等待人，了解被领导者的个性特点，正 确把握他们的思想状况与实际表现，有的放矢，取得被领导者在感情上的信任和 支持。年轻领导者和新上任的领导者应注意多采用这种方式，以便得到大家的较 快的认同和接纳。 （3）激励式。激励式是指行政领导者运用物质的和精神的等各种手段，激 发被领导者的积极性和创造性的工作方式。激励式一般分为普遍激励和特殊激 励。普遍激励是对组织内全体成员而言，如表彰先进集体，发放年终奖金等；特 殊激励则是指对少数表现特别突出、工作成绩显著者而言，如表彰先进个人、劳 动模范、授予荣誉称号等。运用激励方式时，应注意把物质手段和精神手段有机 地结合起来，不可二者偏废其一；同时要把握好分寸，从实际出发，谨慎从事。 大量事实证明，这种方法运用得当，可以焕发起被领导者积极向上的荣誉感，促 使他们形成强烈的成就欲，奋发有为，努力工作，把内在潜力充分发挥出来。 （4）示范式。示范式包括行政领导者本身的率先垂范和树立先进典型两种 工作方式。“政者，正也。”行政领导者“其身正，不令则行；其身不正，虽令 不从。”显而已见，行政领导者严格要求自己，认真工作，廉洁奉公，实事求是， 遵纪守法，就会在被领导者中产生极大的影响力、号召力和凝聚力。同时，榜样 的力量是无穷的，行政领导者要善于及时发现和表彰成就卓著的先进人物，树立 典型，使人们学有榜样，赶有目标。需要指出的是，在树立先进典型时，一要慎
重,所树立的先进典型,必须是真实的,群众共同认可的,经得起考验的;二要 克服形式主义,重在弘扬先进精神,形成良好氛围,推动工作发展 上述四种领导方式,在公共行政管理活动中,都有其存在的合理性,不能简单地 厚此薄彼。采用何种方式,必须根据工作性质和任务来决定。例如在应对突发性 的重大事情时,可用命令式,而对事关大局,涉及每个人切身利益的问题,在处 理时采用疏导式则较为适宜。总之,在丰富多彩的行政管理活动中,没有一成不 变的领导方式,根据具体情况灵活运用各种领导方式,是现代管理对行政领导者 的基本要求,也是行政领导能力高低的具体 二、行政领导理论 (一)马克思主义的领导理论 马克思主义经典作家几乎都是领导活动的伟大理论家和实践家,从马克思、 恩格斯、列宁到毛泽东、邓小平,他们在领导无产阶级革命事业的过程中,创立 了马克思主义的领导理论,给我们留下了珍贵的精神财富,是我们提高行政领导 水平的理论基础和指导思想。 马克思、恩格斯是马克思主义领导理论的创始人。他们的领导理论包括以下基本 内容 (1)关于领导的性质和任务。在马克思和恩格斯看来,无产阶级领导最根 本的性质是实现无产阶级的政治统治,这种政治统治,既有阶级专政的一面,又 有人民民主的一面,是阶级性和民主性的辨证统一。无产阶级领导的根本任务是 “推翻资产阶级的统治,由无产阶级夺取政权,”“并在夺取政权后,尽可能快 地增加生产力的总量” (2)关于无产阶级领导者的本质。马克思和恩格斯认为,无产阶级领导者 区别于其它阶级领导者的一个根本点就在于,无产阶级领导者的本质是人民的 “公仆”,是“为绝大多数人谋利益”,而不是骑在人民头上的官老爷 列宁在创建新型的无产阶级政党、领导俄国人民进行长期的革命斗争和大规 模的社会主义经济建设的实践中,积累了丰富的领导经验,提出了一些基本的原 则 (1)民主集中制原则。1905年,列宁在《论党的改组》一文中第一次提出
144 重，所树立的先进典型，必须是真实的，群众共同认可的，经得起考验的；二要 克服形式主义，重在弘扬先进精神，形成良好氛围，推动工作发展。 上述四种领导方式，在公共行政管理活动中，都有其存在的合理性，不能简单地 厚此薄彼。采用何种方式，必须根据工作性质和任务来决定。例如在应对突发性 的重大事情时，可用命令式，而对事关大局，涉及每个人切身利益的问题，在处 理时采用疏导式则较为适宜。总之，在丰富多彩的行政管理活动中，没有一成不 变的领导方式，根据具体情况灵活运用各种领导方式，是现代管理对行政领导者 的基本要求，也是行政领导能力高低的具体 二、行政领导理论 （一）马克思主义的领导理论 马克思主义经典作家几乎都是领导活动的伟大理论家和实践家，从马克思、 恩格斯、列宁到毛泽东、邓小平，他们在领导无产阶级革命事业的过程中，创立 了马克思主义的领导理论，给我们留下了珍贵的精神财富，是我们提高行政领导 水平的理论基础和指导思想。 马克思、恩格斯是马克思主义领导理论的创始人。他们的领导理论包括以下基本 内容： （1）关于领导的性质和任务。在马克思和恩格斯看来，无产阶级领导最根 本的性质是实现无产阶级的政治统治，这种政治统治，既有阶级专政的一面，又 有人民民主的一面，是阶级性和民主性的辨证统一。无产阶级领导的根本任务是 “推翻资产阶级的统治，由无产阶级夺取政权，”“并在夺取政权后，尽可能快 地增加生产力的总量”。 （2）关于无产阶级领导者的本质。马克思和恩格斯认为，无产阶级领导者 区别于其它阶级领导者的一个根本点就在于，无产阶级领导者的本质是人民的 “公仆”，是“为绝大多数人谋利益”， 而不是骑在人民头上的官老爷。 列宁在创建新型的无产阶级政党、领导俄国人民进行长期的革命斗争和大规 模的社会主义经济建设的实践中，积累了丰富的领导经验，提出了一些基本的原 则。 （1）民主集中制原则。1905 年，列宁在《论党的改组》一文中第一次提出
了“民主集中制”的概念。他认为,在民主方面,党内要允许不同意见的自由讨 论,实行领导机关和领导干部的选举制:在集中方面,全党必须服从统一的意志 和统一的政策。要实行少数服从多数,个人服从组织,下级服从上级,地方服从 中央的组织制度等等。 (2)引导群众前进的原则。列宁强调指出:无产阶级领导的任务“决不是 反映群众的一般情绪,而是引导群众前进。 (3)做人民公仆的原则。列宁在《国家与革命》一文中论述了马克思和恩 格斯“公仆”思想,进一步指出,在社会主义社会里,国家工作人员不应成为“官 僚”,要“防止由社会公仆变为社会主人”,就必须不断铲除官僚主义,改进工 作作风,实行检查和监督等。 以毛泽东为代表的中国共产党人在领导中国革命和社会主义建设的伟大实 践中,发展了马克思主义的领导理论,取得了极为丰富的领导经验,形成了一整 套符合中国实际的领导理论,具体有以下内容: (1)关于领导宗旨的理论。毛泽东继承和发展了马克思主义的“人民公仆” 理论,明确提出无产阶级领导的宗旨就是要当好人民的勤务员,全心全意为人民 服务。早在抗战时期,毛泽东就深刻地指出:“共产党员无论何时何地都不应把 个人利益放在第一位,而应以个人利益服从于民族的和人民群众的利益。” 2)关于领导制度的理论。毛泽东认为,民主集中制是我们的最根本的领 导制度。他说:“只有民主集中制的政府,才能充分地发挥一切革命人民的意志, 才能最有力量地去反对革命的敌人。”为了严格贯彻民主集中制,毛泽东指出 必须在党内进行有关民主生活的教育,使党员懂得什幺是民主生活,什幺是民主 制和集中制的关系,并如何实行民主集中制。 (3)关于领导职责的理论。毛泽东对领导机关和领导者的职责做过精辟的 论述。他指出:“共产党领导机关的基本任务,就在于了解情况和掌握政策两件 大事。”“领导者的职责,归结起来,主要是出主意和用干部两件事。” (4)关于领导方法和领导艺术的理论。毛泽东十分重视领导方法和领导艺 术对完成领导任务的极端重要性,指出:“我们不但要提出任务,而且要解决完 成任务的方法问题。…不解决方法问题,任务也只能瞎说一顿。”在长期的 领导实践活动中,毛泽东等老一辈革命家创造了许多行之有效的领导方法和领导 14
145 了“民主集中制”的概念。他认为，在民主方面，党内要允许不同意见的自由讨 论，实行领导机关和领导干部的选举制；在集中方面，全党必须服从统一的意志 和统一的政策。要实行少数服从多数，个人服从组织，下级服从上级，地方服从 中央的组织制度等等。 （2）引导群众前进的原则。列宁强调指出：无产阶级领导的任务“决不是 反映群众的一般情绪，而是引导群众前进。” （3）做人民公仆的原则。列宁在《国家与革命》一文中论述了马克思和恩 格斯“公仆”思想，进一步指出，在社会主义社会里，国家工作人员不应成为“官 僚”，要“防止由社会公仆变为社会主人”，就必须不断铲除官僚主义，改进工 作作风，实行检查和监督等。 以毛泽东为代表的中国共产党人在领导中国革命和社会主义建设的伟大实 践中，发展了马克思主义的领导理论，取得了极为丰富的领导经验，形成了一整 套符合中国实际的领导理论，具体有以下内容： （1）关于领导宗旨的理论。毛泽东继承和发展了马克思主义的“人民公仆” 理论，明确提出无产阶级领导的宗旨就是要当好人民的勤务员，全心全意为人民 服务。早在抗战时期，毛泽东就深刻地指出：“共产党员无论何时何地都不应把 个人利益放在第一位，而应以个人利益服从于民族的和人民群众的利益。” （2）关于领导制度的理论。毛泽东认为，民主集中制是我们的最根本的领 导制度。他说：“只有民主集中制的政府，才能充分地发挥一切革命人民的意志， 才能最有力量地去反对革命的敌人。” 为了严格贯彻民主集中制，毛泽东指出， 必须在党内进行有关民主生活的教育，使党员懂得什幺是民主生活，什幺是民主 制和集中制的关系，并如何实行民主集中制。 （3）关于领导职责的理论。毛泽东对领导机关和领导者的职责做过精辟的 论述。他指出：“共产党领导机关的基本任务，就在于了解情况和掌握政策两件 大事。”“领导者的职责，归结起来，主要是出主意和用干部两件事。” （4）关于领导方法和领导艺术的理论。毛泽东十分重视领导方法和领导艺 术对完成领导任务的极端重要性，指出：“我们不但要提出任务，而且要解决完 成任务的方法问题。……不解决方法问题，任务也只能瞎说一顿。” 在长期的 领导实践活动中，毛泽东等老一辈革命家创造了许多行之有效的领导方法和领导
艺术。诸如一般和个别相结合、领导和群众相结合的工作方法,实事求是的工作 方法、群众路线的工作方法,“解剖麻雀”、开“诸葛亮会”、“弹钢琴”、“牵 牛鼻子”等一系列领导艺术。 在改革开放的新时期,以邓小平为代表的中国共产党人总结广大领导干部的 实践经验,提出了符合新的时代特点的一系列领导新理论,把马克思主义领导理 论发展到一个新阶段。这里仅介绍一些基本观点。 (1)领导就是服务的观点。邓小平继承和发展了马克思、列宁的“公仆论” 和毛泽东的“宗旨观”,进一步指出:“领导就是服务”。并把“人民拥护不拥 护”、“人民高兴不高兴”、“人民赞成不赞成”“人民答应不答应”等作为衡 量服务好坏的标准。 (2)领导工作科学化的观点。面对飞速发展的客观世界和艰巨复杂的改革 形势,邓小平特别强调领导干部的知识化和专业化,高度重视用科学理论和现代 化知识武装广大领导干部和国家公务员,加强对领导干部的学习和培训,倡导学 习一切先进的科学管理方法和技术,不断把现代自然科学和社会科学的最新成果 运用于领导和决策过程之中,从而是领导工作科学化程度大大提高 (3)改革领导制度的观点。1980年,邓小平在《党和国家领导制度的改革》 一文中,分析了现行领导制度中存在的问题和弊端,提出了一系列改革的思路和 设想。20多年来,中国党和国家领导制度改革取得了重大进展。诸如政企分开 和分级管理;坚持和健全集体领导和个人分工负责制;废除实际存在的领导干部 任期终身制,建立对各级领导干部进行纪律检査和监督制度等等 (4)接受群众监督的观点。邓小平继承和发展了毛泽东群众监督的思想, 强调各级领导干部必须接受人民群众监督,不搞特殊化。他指出:“如果我们不 受监督,不注意扩大党和国家的民主生活,就一定要脱离群众,犯大错误。” (二)中国传统的领导思想 中国自古讲究治国之道,对领导活动和领导理论的研究,发轫之早,渊源之 长,影响之广,在世界各国中,少有与其匹配者。浩瀚的历史长河,留下了领导 活动成败得失的精彩活剧,众多的历史著述,提供了前人关于领导活动成败得失 的理性分析。运用马克思主义的观点、立场和方法,对传统的领导思想进行总结、 概括和提炼,批判地吸收其精华,对于丰富和发展有中国特色的行政领导理论
146 艺术。诸如一般和个别相结合、领导和群众相结合的工作方法，实事求是的工作 方法、群众路线的工作方法，“解剖麻雀”、开“诸葛亮会”、“弹钢琴”、“牵 牛鼻子”等一系列领导艺术。 在改革开放的新时期，以邓小平为代表的中国共产党人总结广大领导干部的 实践经验，提出了符合新的时代特点的一系列领导新理论，把马克思主义领导理 论发展到一个新阶段。这里仅介绍一些基本观点。 （1）领导就是服务的观点。邓小平继承和发展了马克思、列宁的“公仆论” 和毛泽东的“宗旨观”，进一步指出：“领导就是服务”。并把“人民拥护不拥 护”、“人民高兴不高兴”、“人民赞成不赞成”“人民答应不答应”等作为衡 量服务好坏的标准。 （2）领导工作科学化的观点。面对飞速发展的客观世界和艰巨复杂的改革 形势，邓小平特别强调领导干部的知识化和专业化，高度重视用科学理论和现代 化知识武装广大领导干部和国家公务员，加强对领导干部的学习和培训，倡导学 习一切先进的科学管理方法和技术，不断把现代自然科学和社会科学的最新成果 运用于领导和决策过程之中，从而是领导工作科学化程度大大提高。 （3）改革领导制度的观点。1980 年，邓小平在《党和国家领导制度的改革》 一文中，分析了现行领导制度中存在的问题和弊端，提出了一系列改革的思路和 设想。20 多年来，中国党和国家领导制度改革取得了重大进展。诸如政企分开 和分级管理；坚持和健全集体领导和个人分工负责制；废除实际存在的领导干部 任期终身制，建立对各级领导干部进行纪律检查和监督制度等等。 （4）接受群众监督的观点。邓小平继承和发展了毛泽东群众监督的思想， 强调各级领导干部必须接受人民群众监督，不搞特殊化。他指出：“如果我们不 受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误。” （二）中国传统的领导思想 中国自古讲究治国之道，对领导活动和领导理论的研究，发轫之早，渊源之 长，影响之广，在世界各国中，少有与其匹配者。浩瀚的历史长河，留下了领导 活动成败得失的精彩活剧，众多的历史著述，提供了前人关于领导活动成败得失 的理性分析。运用马克思主义的观点、立场和方法，对传统的领导思想进行总结、 概括和提炼，批判地吸收其精华，对于丰富和发展有中国特色的行政领导理论
促进行政领导活动科学化具有十分重要的意义 中国传统的领导思想极为丰富,这里仅举荦荦之大端,供参考。 (1)民为邦本思想。中国古代一些明智的政治家和思想家认为,民众是改 朝换代的重要因素,是治国安邦、建功立业不可忽视的重要力量。代表性的观点 如《尚书》中提出的“民为邦本,本固邦宁”;孔子提出的“君以民为本”;孟 子提出的“民贵君轻”论:荀子提出的“君舟民水”论;柳宗元提出的“吏为民 役”论等等。这些思想对现代行政领导者充分认识人民群众的历史地位和伟大作 用,具有一定参考价值。 (2)富民强国思想。富民强国是传统领导思想的重要内容。儒家把富民放 在首位。如孔子主张使“百姓足”,使百姓“富之”;孟子主张实现“制民之产” 使民众拥有基本的生产、生活资料;法家则主张“富国”,如商鞅强调“上藏” 韩非子强调“蓄王资”;荀子取二者之长,主张使“上下俱富” (3)教民化俗思想。传统领导思想认为,民众不仅需要富裕,而且需要教 化。如孔子认为统治阶级对民众既要“富之”,又要“教之”。要“导之以德, 齐之以礼”。在传统社会中,一些开明的君主和地方官员重视和实行修明官德政 纪、淳化世风民俗、崇学重教、繁荣文化等善举,正是这一思想的体现。 (4)变法维新思想。中华民族是一个具有创新精神的伟大民族,五千年历 史就是一部改革史。中国古代的一些政治家、思想家认为,杰出的行政领导必须 识事务,善变革,不抱残守缺,固步自封。因为符合社会发展趋势的政治、经济 制度变革是社会发展的动力。如《周易》指出:“天地革而四时成”,“穷则思 变,变则通,通则久”;商鞅认为:“治世不一道,便国不必法古”;韩非子主 张:“世异则事异,事异责备变”;康有为认为:“能变则全,不变则亡”。 (5)选贤任能思想。重视人才是中华民族的优良传统,用人之道是传统领 导思想的中心内容。早在西周时期,人们就认识到人才是“邦家之基”、“济济 多士,文王以宁,”主张选贤任能。古人在用人路线方面的“任人唯贤”、“内 举不避亲、外举不避仇”;在用人标准方面的“以才为资,以德为帅”;在网络 人才方面的求贤若渴,礼贤下士;在知人善任方面的职能相称、诚心不疑、体恤 爱护、用养并重等等主张和做法,对于现代行政领导者树立尊重知识、尊重人才 的观念,讲究用人之道,提高求才、用才和育才水平都有积极的参考价值
147 促进行政领导活动科学化具有十分重要的意义。 中国传统的领导思想极为丰富，这里仅举荦荦之大端，供参考。 （1）民为邦本思想。中国古代一些明智的政治家和思想家认为，民众是改 朝换代的重要因素，是治国安邦、建功立业不可忽视的重要力量。代表性的观点 如《尚书》中提出的“民为邦本，本固邦宁”；孔子提出的“君以民为本”；孟 子提出的“民贵君轻”论；荀子提出的“君舟民水”论；柳宗元提出的“吏为民 役”论等等。这些思想对现代行政领导者充分认识人民群众的历史地位和伟大作 用，具有一定参考价值。 （2）富民强国思想。富民强国是传统领导思想的重要内容。儒家把富民放 在首位。如孔子主张使“百姓足”，使百姓“富之”；孟子主张实现“制民之产”， 使民众拥有基本的生产、生活资料；法家则主张“富国”，如商鞅强调“上藏”； 韩非子强调“蓄王资”；荀子取二者之长，主张使“上下俱富”。 （3）教民化俗思想。传统领导思想认为，民众不仅需要富裕，而且需要教 化。如孔子认为统治阶级对民众既要“富之”，又要“教之”。要“导之以德， 齐之以礼”。在传统社会中，一些开明的君主和地方官员重视和实行修明官德政 纪、淳化世风民俗、崇学重教、繁荣文化等善举，正是这一思想的体现。 （4）变法维新思想。中华民族是一个具有创新精神的伟大民族，五千年历 史就是一部改革史。中国古代的一些政治家、思想家认为，杰出的行政领导必须 识事务，善变革，不抱残守缺，固步自封。因为符合社会发展趋势的政治、经济 制度变革是社会发展的动力。如《周易》指出：“天地革而四时成”，“穷则思 变，变则通，通则久”；商鞅认为：“治世不一道，便国不必法古”；韩非子主 张：“世异则事异，事异责备变”；康有为认为：“能变则全，不变则亡”。 （5）选贤任能思想。重视人才是中华民族的优良传统，用人之道是传统领 导思想的中心内容。早在西周时期，人们就认识到人才是“邦家之基”、“济济 多士，文王以宁，”主张选贤任能。古人在用人路线方面的“任人唯贤”、“内 举不避亲、外举不避仇”；在用人标准方面的“以才为资，以德为帅”；在网络 人才方面的求贤若渴，礼贤下士；在知人善任方面的职能相称、诚心不疑、体恤 爱护、用养并重等等主张和做法，对于现代行政领导者树立尊重知识、尊重人才 的观念，讲究用人之道，提高求才、用才和育才水平都有积极的参考价值