第九讲公共财政管理 学习要求: 1、了解公共财政管理的概念、总体目标和地位;公共预算的模式和编制 2、掌握公共财政收入管理和公共财政支出的内容和要求 学习重点: 公共预算、税收管理、政府采购。 、公共财政管理概述 (一)、公共财政管理的概念 要了解公共财政管理的概念,首先必须研究什幺是公共财政。所谓公共财政, 是指为市场经济提供公共服务的政府分配行为,是国家财政的一种具体存在形 态,是与市场经济相适应的财政类型 在人类社会历史上,国家财政产生很早。如封建社会的赋税征收、政府官员 俸禄、组织大型治水工程等,但这种国家财政往往与君主个人收支是混合不分的, 因此这种财政只能称为国家财政,而并非公共财政。在计划经济体制下,国家具 有政治权利行使折和生产资料所有者的双重身份,财政收入活动是计划性的,直 接服务于公有制经济,并通过国有企业从事着大量的营利性活动,这就决定了计 划经济体制下的财政也不是真正意义上的公共财政。总之,公共财政是与市场经 济相适应的财政类型,是市场经济国家创立后才产生的管理活动。在非市场经济 的体制下,不存在公共财政,自然也不存在公共财政管理。 对公共财政管理的概念,中外学者作出了不同的界定。美国学者B?J?里德 和约翰?W?斯旺在《公共财政管理》一书中指出:“公共财政管理是指处理公共 资产与债务,并向公共官员提供有用的相关信息与观点以使他们能够做出相应的 决策。”“公共财政管理考虑的是如何花钱做事,这也是公共组织管理的核心。” 另一位美国学者约翰.L.迈克赛尔在《财政管理一一在公共部门的分析与应用》 书也指出:公共财政管理是采用企业财务管理相类似的分析方法、技术和管理 工具来进行资源配置与控制的活动的,但政府所具有的独有的征税权、禁止权和
187 第九讲 公共财政管理 学习要求： 1、 了解公共财政管理的概念、总体目标和地位；公共预算的模式和编制。 2、掌握公共财政收入管理和公共财政支出的内容和要求。 学习重点： 公共预算、税收管理、政府采购。 一、公共财政管理概述 （一）、公共财政管理的概念 要了解公共财政管理的概念，首先必须研究什幺是公共财政。所谓公共财政， 是指为市场经济提供公共服务的政府分配行为，是国家财政的一种具体存在形 态，是与市场经济相适应的财政类型。 在人类社会历史上，国家财政产生很早。如封建社会的赋税征收、政府官员 俸禄、组织大型治水工程等，但这种国家财政往往与君主个人收支是混合不分的， 因此这种财政只能称为国家财政，而并非公共财政。在计划经济体制下，国家具 有政治权利行使折和生产资料所有者的双重身份，财政收入活动是计划性的，直 接服务于公有制经济，并通过国有企业从事着大量的营利性活动，这就决定了计 划经济体制下的财政也不是真正意义上的公共财政。总之，公共财政是与市场经 济相适应的财政类型，是市场经济国家创立后才产生的管理活动。在非市场经济 的体制下，不存在公共财政，自然也不存在公共财政管理。 对公共财政管理的概念，中外学者作出了不同的界定。美国学者 B?J?里德 和约翰?W?斯旺在《公共财政管理》一书中指出：“公共财政管理是指处理公共 资产与债务，并向公共官员提供有用的相关信息与观点以使他们能够做出相应的 决策。”“公共财政管理考虑的是如何花钱做事，这也是公共组织管理的核心。” 另一位美国学者约翰.L.迈克赛尔在《财政管理——在公共部门的分析与应用》 一书也指出：公共财政管理是采用企业财务管理相类似的分析方法、技术和管理 工具来进行资源配置与控制的活动的，但政府所具有的独有的征税权、禁止权和
惩罚权使公共财政管理远不同于企业财务管理。我国学者陈振明等人认为,公共 财政管理是指“公共部门为保证公共财政职能的履行,而对财政收支所进行的决 策、管理、监督等活动的总称。” 综合中外学者的观点,我们认为,所谓公共财政管理,是指公共组织为保证 公共管理职能的有效履行,采用财务管理的一系列分析方法、技术和管理工具 对公共管理活动过程中所发生的公共财政收支情况所进行的分配、决策、管理和 监督等一系列技术性行为的总和。 理解公共财政管理,应注意以下基本内涵:1.公共财政管理的主体是公共 组织,且以政府部门为核心。2.公共财政发生在公共管理活动之中,是对公共 管理过程中发生的财政收、支情况的分配、决策、管理和监督。3.公共财政管 理采用公共财政管理的一系列分析方法、技术和管理工具,具有较强的技术性 4.公共财政管理的目的是保证公共管理职能的有效履行。 (二)、公共财政管理的内容 公共财政管理主要包括3大部分:即公共预算管理、公共收入管理和公共支 出管理。除此之外特别需要指出,公共部门会计也是一个非常重要的领域。公 共部门会计是为公共财政决策控制和监督提供信息的系统之一。公共部门会计与 私人部门会计最重要差别在于私人部门会计信息用于计算净价值和利润,而公共 部门会计信息用于非营利组织,反映公共资金的流动及与预算拨款数的变化情 (三)、公共财政管理的总体目标 公共财政管理的总体目标是追求效率、实现公平和保持稳定。 首先,通过公共财政管理,旨在向公众提供一视同仁的服务,满足社会公共 的需求,实现政府支配资源的有效配置和市场效率损失最小化的有机结合,进而 保证国民经济的持续均衡发展。 其次,通过公共财政管理,旨在有效地对国民收入、社会财富和社会福利进 行再分配,从而缩小人们在个人收入、财富积累上的分化和差距,为社会最贫困 阶层提供基本的生活保障,实现社会的基本公平。 再次,通过公共财政管理,有效地保持社会总供求的基本平衡,实现充分就 业、物价稳定及国际收支平衡,维持经济景气,避免经济波动
188 惩罚权使公共财政管理远不同于企业财务管理。我国学者陈振明等人认为，公共 财政管理是指“公共部门为保证公共财政职能的履行，而对财政收支所进行的决 策、管理、监督等活动的总称。” 综合中外学者的观点，我们认为，所谓公共财政管理，是指公共组织为保证 公共管理职能的有效履行，采用财务管理的一系列分析方法、技术和管理工具， 对公共管理活动过程中所发生的公共财政收支情况所进行的分配、决策、管理和 监督等一系列技术性行为的总和。 理解公共财政管理，应注意以下基本内涵：1．公共财政管理的主体是公共 组织，且以政府部门为核心。2．公共财政发生在公共管理活动之中，是对公共 管理过程中发生的财政收、支情况的分配、决策、管理和监督。3．公共财政管 理采用公共财政管理的一系列分析方法、技术和管理工具，具有较强的技术性。 4．公共财政管理的目的是保证公共管理职能的有效履行。 （二）、公共财政管理的内容 公共财政管理主要包括 3 大部分：即公共预算管理、公共收入管理和公共支 出管理。除此之外 特别需要指出，公共部门会计也是一个非常重要的领域。公 共部门会计是为公共财政决策控制和监督提供信息的系统之一。公共部门会计与 私人部门会计最重要差别在于私人部门会计信息用于计算净价值和利润，而公共 部门会计信息用于非营利组织，反映公共资金的流动及与预算拨款数的变化情 况。 （三）、公共财政管理的总体目标 公共财政管理的总体目标是追求效率、实现公平和保持稳定。 首先，通过公共财政管理，旨在向公众提供一视同仁的服务，满足社会公共 的需求，实现政府支配资源的有效配置和市场效率损失最小化的有机结合，进而 保证国民经济的持续均衡发展。 其次，通过公共财政管理，旨在有效地对国民收入、社会财富和社会福利进 行再分配，从而缩小人们在个人收入、财富积累上的分化和差距，为社会最贫困 阶层提供基本的生活保障，实现社会的基本公平。 再次，通过公共财政管理，有效地保持社会总供求的基本平衡，实现充分就 业、物价稳定及国际收支平衡，维持经济景气，避免经济波动
(四)、公共财政管理的地位 公共财政管理在公共管理中处于十分重要的地位。在欧美各国,财政管理部 门是政府机构中最引人注目的部门,往往处于核心的地位。财政管理部门的首长 被认为是最有实权的官员之一。在各大学中,公共财政管理( public finance administration)几乎都被列为MPA项目的核心课程。公共财政管理的地位和作 用的重要性是显而易见的 首先,公共财政管理是公共资源的直接管理,这就必然决定了它在政府管理 中的核心地位。众所周知,现代政府的经济职能之一,就是解决市场失灵的问题 和促进社会公平,而这只有通过对社会资源的重新配置和社会财富的再分配才能 实现。因此,公共财政管理的方式、水平如何,将直接关系到政府职能实现程度 的高低。 其次,任何公共财政管理活动都离不开经费的支持,经费预算的是否合理, 对公共管理的效能将会产生直接的影响。与此同时,资金分配者的角色,也是公 共财政管理部门处于公共组织权利的交汇点上,成为公共权利体系中最引人注目 的部分。例如,在西方国家,公共财政管理往往成为立法部门与行政部门斗争的 “竞技场”。 再次,公共财政管理是一个制度创新、技术创新潜力最大的领域。公共财政 管理是一个变动性很大的领域,不管哪个财政年度,财政收支都不会完全相同, 公共财政管理方式、力度也不会完全一致,实现财政收支平衡的政策措施往往千 姿百态,多种多样,这就使得公共财政管理领域存在着更多的制度创新、技术创 新的需求,并以一系列创新成果显现出它的活力 最后,公共财政的变革往往成为公共管理重大变革的先导。综观近三、四十 年公共管理产生和发展的历史,公共财政管理是其中最富活力的领域,几乎它的 每一次变革都会给公共管理领域里带来深刻的影响。例如,风靡20世纪60年代 的“规划一计划一预算制度”(PPBS)的运动,使得系统理论、运筹学、经济学 方法、政策分析等在公共管理领域获得了全面应用,促使公共管理发生了重大的 思维变革。20世纪70年代以来,绩效管理的推广,直接引起了方兴未艾的新公 共管理运动,对公共财政支出的绩效要求带来了公共组织行为市场化的重大变
189 （四）、公共财政管理的地位 公共财政管理在公共管理中处于十分重要的地位。在欧美各国，财政管理部 门是政府机构中最引人注目的部门，往往处于核心的地位。财政管理部门的首长， 被认为是最有实权的官员之一。在各大学中，公共财政管理（public finance administration）几乎都被列为 MPA 项目的核心课程。公共财政管理的地位和作 用的重要性是显而易见的。 首先，公共财政管理是公共资源的直接管理，这就必然决定了它在政府管理 中的核心地位。众所周知，现代政府的经济职能之一，就是解决市场失灵的问题 和促进社会公平，而这只有通过对社会资源的重新配置和社会财富的再分配才能 实现。因此，公共财政管理的方式、水平如何，将直接关系到政府职能实现程度 的高低。 其次，任何公共财政管理活动都离不开经费的支持，经费预算的是否合理， 对公共管理的效能将会产生直接的影响。与此同时，资金分配者的角色，也是公 共财政管理部门处于公共组织权利的交汇点上，成为公共权利体系中最引人注目 的部分。例如，在西方国家，公共财政管理往往成为立法部门与行政部门斗争的 “竞技场”。 再次，公共财政管理是一个制度创新、技术创新潜力最大的领域。公共财政 管理是一个变动性很大的领域，不管哪个财政年度，财政收支都不会完全相同， 公共财政管理方式、力度也不会完全一致，实现财政收支平衡的政策措施往往千 姿百态，多种多样，这就使得公共财政管理领域存在着更多的制度创新、技术创 新的需求，并以一系列创新成果显现出它的活力。 最后，公共财政的变革往往成为公共管理重大变革的先导。综观近三、四十 年公共管理产生和发展的历史，公共财政管理是其中最富活力的领域，几乎它的 每一次变革都会给公共管理领域里带来深刻的影响。例如，风靡 20 世纪 60 年代 的“规划—计划—预算制度”（PPBS）的运动，使得系统理论、运筹学、经济学 方法、政策分析等在公共管理领域获得了全面应用，促使公共管理发生了重大的 思维变革。20 世纪 70 年代以来，绩效管理的推广，直接引起了方兴未艾的新公 共管理运动，对公共财政支出的绩效要求带来了公共组织行为市场化的重大变 革
公共预算与决算 (一)、公共预算的形成 公共预算与决算是公共财政管理的主要组成部分。在现代社会条件下,几乎 全部政府收支活动都在公共预算的框架下进行。公共预算由政府提出,经过立法 机关审议批准,是立法机关控制公共管理的重要工具。 公共预算制度萌芽于13世纪,发祥地在英国,是在立法权力与行政权力相 互斗争中产生和发展的。1215年英国的《大宪章》,使议会获得了赋税的立法 权。资产阶级革命后,议会进而控制了政府的支出。旋即又获得审计监督权。787 年,在首相威廉·皮梯任职期间,议会通过总基金法案,将所有基金合并为一项 联合王国总汇基金。规定此基金的原则是:除特殊情况外,所有公共收入皆纳入 此基金,而所有政府支出都出自这一基金。19世纪中叶,立法部门对财政的控 制权确立,议会具有经费核准、拨款、审査的权利。至此,预算制度对财政不仅 拥有严密的控制权,而且成为指导、监督、批评、调控行政活动的最有效的工具。 (二)、公共预算的模式 公共预算是一个多要素、多层次组合的复杂系统,且具有多种不同分类。根 据收支管理范围可分为总预算和单位预算;根据预算主体的性质可分为中央预算 和地方预算;根据预算计划的时效性可分为年度预算和中长期预算等等。但从管 理的角度看,公共预算管理主要有以下几种基本模式 1、分项排列预算模式 分项排列预算是一种产生时间早、管理方式较简单的摸式。它以预算支出的 若干特定目标为核心,采用分项排列的方法依次列出特定目标的预算资金,由拨 款机构加以拨付。 分项排列预算在会计上具有着清晰、简便的优势,可以按照总科目、科目 二级科目、明晰科目等分类清晰地看出预算资金在不同项目中的分配情况。故而, 些地方仍在采用这种分项排列预算的模式。但是,分项排列预算管理的效率主 要取决于拨款机构能够不折不扣地执行拨款计划,因而,要求其必须具有特殊制 度基础。在财政大权集中于立法机关的制度下,分项排列预算能较好地服务于立
190 二、 公共预算与决算 （一）、公共预算的形成 公共预算与决算是公共财政管理的主要组成部分。在现代社会条件下，几乎 全部政府收支活动都在公共预算的框架下进行。公共预算由政府提出，经过立法 机关审议批准，是立法机关控制公共管理的重要工具。 公共预算制度萌芽于 13 世纪，发祥地在英国，是在立法权力与行政权力相 互斗争中产生和发展的。1215 年英国的《大宪章》，使议会获得了赋税的立法 权。资产阶级革命后，议会进而控制了政府的支出。旋即又获得审计监督权。1787 年，在首相威廉·皮梯任职期间，议会通过总基金法案，将所有基金合并为一项 联合王国总汇基金。规定此基金的原则是：除特殊情况外，所有公共收入皆纳入 此基金，而所有政府支出都出自这一基金。19 世纪中叶，立法部门对财政的控 制权确立，议会具有经费核准、拨款、审查的权利。至此，预算制度对财政不仅 拥有严密的控制权，而且成为指导、监督、批评、调控行政活动的最有效的工具。 （二）、公共预算的模式 公共预算是一个多要素、多层次组合的复杂系统，且具有多种不同分类。根 据收支管理范围可分为总预算和单位预算；根据预算主体的性质可分为中央预算 和地方预算；根据预算计划的时效性可分为年度预算和中长期预算等等。但从管 理的角度看，公共预算管理主要有以下几种基本模式： 1、分项排列预算模式 分项排列预算是一种产生时间早、管理方式较简单的摸式。它以预算支出的 若干特定目标为核心，采用分项排列的方法依次列出特定目标的预算资金，由拨 款机构加以拨付。 分项排列预算在会计上具有着清晰、简便的优势，可以按照总科目、科目、 二级科目、明晰科目等分类清晰地看出预算资金在不同项目中的分配情况。故而， 一些地方仍在采用这种分项排列预算的模式。但是，分项排列预算管理的效率主 要取决于拨款机构能够不折不扣地执行拨款计划，因而，要求其必须具有特殊制 度基础。在财政大权集中于立法机关的制度下，分项排列预算能较好地服务于立
法机关对预算的控制与监督。随着公共管理复杂性、多变性的不断増加,特别是 行政机关预算裁量权的膨胀,分项排列预算便越来越显示出其不科学性,越来越 不适应当代公共管理预算的需要。 2、设计计划预算模式 设计计划预算(PPBS)是20世纪60年代在美国发展起来的一种新型的预算 管理模式。公共管理理论的日益成熟和信息技术的迅猛发展为设计计划预算模式 的问世奠定了理论基础和技术条件。与此同时,美国政府谋求预算控制权的强烈 愿望也促成了设计计划预算模式的迅速运用。1961年,美国国防部长罗伯特·麦 克纳马拉在五角大楼首先使用了这一模式。 设计计划预算模式,是指审视一国长期的政策目标与机会,以及国家当前所 达成之目标预可运用之资源,利用一切分析工具,评估各种公共计划书的成本与 效益,协助国家最高当局拟定最佳决策,以利国家资源的合理分配的预算制度 该预算模式包括目标的设计、计划的拟定与预算的筹编等,其基本思路是“要将 年度预算程序同长期计划相挂钩,而不是要与随意性要求相联系” 设计计划预算模式的基本内容包括: (1)确定预算项目目标; (2)从众多目标中选择最紧迫的目标; (3)运用成本收益分析设计实现各自目标的备选方案; (4)说明实施这些方案的以后各年度成本; (5)对这些方案的实施效果做出长期评价衡量。 与分项排列预算不同,设计计划预算模式不再按支出科目,而是按方案进行 预算,融设计、计划、预算三者为一体,预先设计数年间的政策成本与效益,便 于政府资源做最佳运用,注重资源配置的效率,体现了公共管理公开负责的精神。 3、目标管理预算模式 目标管理预算模式是美国政府1971年在尼克松总统当政期间倡导实行的。 该预算的基本点包括以下方面: (1)说明单位的基本任务; (2)确定预算主次目标;(3)设定可供考核的指标,管理者与下级交换意 见,以确保可行性
191 法机关对预算的控制与监督。随着公共管理复杂性、多变性的不断增加，特别是 行政机关预算裁量权的膨胀，分项排列预算便越来越显示出其不科学性，越来越 不适应当代公共管理预算的需要。 2、设计计划预算模式 设计计划预算（PPBS）是 20 世纪 60 年代在美国发展起来的一种新型的预算 管理模式。公共管理理论的日益成熟和信息技术的迅猛发展为设计计划预算模式 的问世奠定了理论基础和技术条件。与此同时，美国政府谋求预算控制权的强烈 愿望也促成了设计计划预算模式的迅速运用。1961 年，美国国防部长罗伯特·麦 克纳马拉在五角大楼首先使用了这一模式。 设计计划预算模式，是指审视一国长期的政策目标与机会，以及国家当前所 达成之目标预可运用之资源，利用一切分析工具，评估各种公共计划书的成本与 效益，协助国家最高当局拟定最佳决策，以利国家资源的合理分配的预算制度。 该预算模式包括目标的设计、计划的拟定与预算的筹编等，其基本思路是“要将 年度预算程序同长期计划相挂钩，而不是要与随意性要求相联系” 。 设计计划预算模式的基本内容包括： （1）确定预算项目目标； （2）从众多目标中选择最紧迫的目标； （3）运用成本收益分析设计实现各自目标的备选方案； （4）说明实施这些方案的以后各年度成本； （5）对这些方案的实施效果做出长期评价衡量。 与分项排列预算不同，设计计划预算模式不再按支出科目，而是按方案进行 预算，融设计、计划、预算三者为一体，预先设计数年间的政策成本与效益，便 于政府资源做最佳运用，注重资源配置的效率，体现了公共管理公开负责的精神。 3、目标管理预算模式 目标管理预算模式是美国政府 1971 年在尼克松总统当政期间倡导实行的。 该预算的基本点包括以下方面： （1）说明单位的基本任务； （2）确定预算主次目标；（3）设定可供考核的指标，管理者与下级交换意 见，以确保可行性；
(4)列出具体时间进度供监督。 目标管理预算模式注重的是预算项目执行的效率,而不是主项目与各备选项 目间的选择,因而也有人认为它不具有预算的性质,只是一种管理方法。 4、零基预算模式 零基预算模式20世纪70年代后期在美国风靡一时。1969年德州仪器公司 正式采用此制,1973年,佐治亚州州长卡特率先引进此制用于筹编州政府预算 1977年,他任美国总统后,又将此制推行于联邦各行政单位。零基预算不是按 上年度的“渐进增量”进行预算,而是对原有项目进行重新审核。从理论上说, 每种政府计划和活动应在新的会计年度归整于零,重新开始。零基预算意味着各 机关应致力于追求现行计划的效率和效能,同时也应提升计划削减或裁并的可能 零基预算模式编制基本程序包括以下几个方面: (1)由高层管理者提出基本目标和总原则 (2)责成下级部门将赋予它们的目标具体化并形成一揽子决策 (3)对备选方案分别进行排序,确定优先项目,排列的顺序依次为终止、 保持最低限度、缩减、维持、扩充 (4)由高层管理者选定方案。 零基预算模式以零为预算编制的基础,不受往年预算金额的拘束,对新旧计 划均须考虑,可避免传统预算累积加成与持续膨胀的弊端。但从西方国家的实践 来看,零基预算模式主要适用于规模较小的预算,对于大规模预算,相应的繁重 文案工作往往令人不胜其烦。故而,在20世纪80年代末,西方国家纷纷放弃了 这一模式 5、绩效预算模式 绩效预算模式是一种以绩效或结果为导向的预算管理方式。早在20世纪40 年代末,美国胡佛政府就开始实施绩效预算。1949年,美国胡佛委员会(亦即 行政机关组织委员会)在对国会的报告中指出:“绩效预算系基于政府的职能、 业务与计划所编制的预算……,绩效预算将注重一般重要工作之执行,或服务之 提供,而不着眼于人员劳务、用品、设备等事务之取得。”“预算最重要之事, 系工作或服务之完成以及该项工作或服务付出的若干成本
192 （4）列出具体时间进度供监督。 目标管理预算模式注重的是预算项目执行的效率，而不是主项目与各备选项 目间的选择，因而也有人认为它不具有预算的性质，只是一种管理方法。 4、零基预算模式 零基预算模式 20 世纪 70 年代后期在美国风靡一时。1969 年德州仪器公司 正式采用此制，1973 年，佐治亚州州长卡特率先引进此制用于筹编州政府预算， 1977 年，他任美国总统后，又将此制推行于联邦各行政单位。零基预算不是按 上年度的“渐进增量”进行预算，而是对原有项目进行重新审核。从理论上说， 每种政府计划和活动应在新的会计年度归整于零，重新开始。零基预算意味着各 机关应致力于追求现行计划的效率和效能，同时也应提升计划削减或裁并的可能 性。 零基预算模式编制基本程序包括以下几个方面： （１）由高层管理者提出基本目标和总原则； （２）责成下级部门将赋予它们的目标具体化并形成一揽子决策； （３）对备选方案分别进行排序，确定优先项目，排列的顺序依次为终止、 保持最低限度、缩减、维持、扩充； （４）由高层管理者选定方案。 零基预算模式以零为预算编制的基础，不受往年预算金额的拘束，对新旧计 划均须考虑，可避免传统预算累积加成与持续膨胀的弊端。但从西方国家的实践 来看，零基预算模式主要适用于规模较小的预算，对于大规模预算，相应的繁重 文案工作往往令人不胜其烦。故而，在 20 世纪 80 年代末，西方国家纷纷放弃了 这一模式。 5、绩效预算模式 绩效预算模式是一种以绩效或结果为导向的预算管理方式。早在 20 世纪 40 年代末，美国胡佛政府就开始实施绩效预算。1949 年，美国胡佛委员会（亦即 行政机关组织委员会）在对国会的报告中指出：“绩效预算系基于政府的职能、 业务与计划所编制的预算……，绩效预算将注重一般重要工作之执行，或服务之 提供，而不着眼于人员劳务、用品、设备等事务之取得。”“预算最重要之事， 系工作或服务之完成以及该项工作或服务付出的若干成本
绩效预算的做法,各国自有特色,不尽完全一致。但从总体上来看,大体上 包括以下几个步骤: (1)公布绩效报告,系统地向公众发布有关政府服务的信息; (2)明确绩效目标,目的是要影响政府活动; (3)将绩效报告提交审计师审核 (4)预算机构与支出管理机构或某个机构与其管理者之间订立绩效合同, 详细规定机构在可使用资源的条件下应取得的绩效 (5)编制绩效预算,一方面列出支出,另一方面列出与此投入相应的预期 绩效,绩效预算体现了绩效合同的内容。 绩效预算把企业成本观念引入公共管理,有利于公共组织进行成本一效益分 析。既可以考核公共资金使用的最终效果,有能考核为取得预期效果所开展的工 作活动,从而把预算支出和结果有机地联系在一起。目前,西方主要国家运用绩 效预算进一步深化了预算理论。一项对22个OECD成员国的比较研究认为,“预 算除了控制和分配资源的功能外,越来越被作为改善管理和提高项目有效性的一 种手段。”绩效预算模式具有较为广阔的应用前景 (三)、公共预算的编制 公共预算编制是对未来一段时间内公共部门收支进行预算和计划的活动。从 时间上来看,有年度预算编制和中长期预算编制两种类型。年度预算编制指有效 期为1年的预算编制,世界各国一般采用公历年制和跨历年制。公历年制指从公 历1月1日到12月31日止的编制;跨历年制指从上年跨越到次年的编制,如美 国等国的年度预算从上年10月1日起到次年3月31日止。中长期预算编制指对 1年~10年预算所做的编制 在我国,公共预算的编制过程一般包括准备、编制和审批3个阶段,整个流 程实行“自上而下”与“自下而上”相结合 准备阶段。国务院每年在第3季度,向各省、市、自治区人民政府和国务院 各部门发出编制下年度预算的指示,提出编制预算的原则要求,国家财政部根据 国务院的指示,拟定编制预算的具体规定和预算的控制指标一一国家概算,向中 央各部门和各省、市、自治区财政部门下达
193 绩效预算的做法，各国自有特色，不尽完全一致。但从总体上来看，大体上 包括以下几个步骤： （１）公布绩效报告，系统地向公众发布有关政府服务的信息； （２）明确绩效目标，目的是要影响政府活动； （３）将绩效报告提交审计师审核； （４）预算机构与支出管理机构或某个机构与其管理者之间订立绩效合同， 详细规定机构在可使用资源的条件下应取得的绩效； （５）编制绩效预算，一方面列出支出，另一方面列出与此投入相应的预期 绩效，绩效预算体现了绩效合同的内容。 绩效预算把企业成本观念引入公共管理，有利于公共组织进行成本—效益分 析。既可以考核公共资金使用的最终效果，有能考核为取得预期效果所开展的工 作活动，从而把预算支出和结果有机地联系在一起。目前，西方主要国家运用绩 效预算进一步深化了预算理论。一项对 22 个 OECD 成员国的比较研究认为，“预 算除了控制和分配资源的功能外，越来越被作为改善管理和提高项目有效性的一 种手段。”绩效预算模式具有较为广阔的应用前景。 （三）、公共预算的编制 公共预算编制是对未来一段时间内公共部门收支进行预算和计划的活动。从 时间上来看，有年度预算编制和中长期预算编制两种类型。年度预算编制指有效 期为 1 年的预算编制，世界各国一般采用公历年制和跨历年制。公历年制指从公 历 1 月 1 日到 12 月 31 日止的编制；跨历年制指从上年跨越到次年的编制，如美 国等国的年度预算从上年 10 月 1 日起到次年 3 月 31 日止。中长期预算编制指对 1 年~10 年预算所做的编制。 在我国，公共预算的编制过程一般包括准备、编制和审批 3 个阶段，整个流 程实行“自上而下”与“自下而上”相结合。 准备阶段。国务院每年在第 3 季度，向各省、市、自治区人民政府和国务院 各部门发出编制下年度预算的指示，提出编制预算的原则要求，国家财政部根据 国务院的指示，拟定编制预算的具体规定和预算的控制指标——国家概算，向中 央各部门和各省、市、自治区财政部门下达
编制阶段。中央各部门和各省、市、自治区根据上述指示、规定指标,结合 上年度预算的执行情况和其它有关资料,提出预算收支建议数,报送财政部。财 政部参照这些建议数,拟定预算收支指标,经国务院同意后,下达中央各部门和 各省、市、自治区政府。中央各部门和各地方政府据此并参照下级报来的预算建 议,拟定本部门、本地区预算收支指标,逐级下达。然后,自下而上逐级审核本 级各部门的单位预算及下级报来的总预算,汇编成本级总预算,报上级财政机关。 最后由国家财政部对中央各部门和各省、市、自治区政府的预算草案进行审核、 修改,汇编成国家总预算草案,报国务院审定 审批阶段。国家总预算草案经国务院审定同意后,提交国家权力机关,即全 国人民代表大会审议批准。全国人民代表大会审议批准后,便成为具有法律效力 的国家预算。 目前世界各国通行的公共预算编制方法主要有两种,即单式预算和复式预 算。二者的区别表现在:首先,从编制方法来看,单式预算将全部财政收入和支 出汇集编入同一个总预算表内,结构比较简单,可以明了地反映财政收支全貌, 但缺点在于不能明确地反映出各项财政收支的性质、财政赤字形成的原因以及解 决赤字的资金来源。而复式预算则把全部财政收入和支出按其经济性质分别编入 两个或两个以上的预算表中,各项收支之间建立明确的对应关系,可以促进公共 组织更加科学合理地使用资金,准确地反映财政收支平衡状况和财政赤字的形成 原因,有利于国家对经济活动进行深入分析和控制调节;其次,从反映财政赤字 的口径来看,采用单式预算,大多把债务收入列为正常收入项目,使债务收入掩 盖了一部分赤字数额。采用复式预算则一般把债务收入作为建设性预算的收入项 目,或把债务收支单独编入融资预算之中。从而比较清楚地反映国家财政的实际 情况,便于合理安排财政收支规模;再次,从预算的编制要求看,单式预算结构 简单,编制比较省时省力;而复式预算结构复杂,要求编制者具有较高的技术水 平 建国以来,我国的公共预算一直采取单式编制方法,即把全部财政收支汇编 在一个统一的预算表中。 1978年以来,随着经济体制改革的深入发展,我国国民收入的分配格局发 生了很大的变化,投资体制呈现出多元化的局面。在此情况下,单式预算已不能
194 编制阶段。中央各部门和各省、市、自治区根据上述指示、规定指标，结合 上年度预算的执行情况和其它有关资料，提出预算收支建议数，报送财政部。财 政部参照这些建议数，拟定预算收支指标，经国务院同意后，下达中央各部门和 各省、市、自治区政府。中央各部门和各地方政府据此并参照下级报来的预算建 议，拟定本部门、本地区预算收支指标，逐级下达。然后，自下而上逐级审核本 级各部门的单位预算及下级报来的总预算，汇编成本级总预算，报上级财政机关。 最后由国家财政部对中央各部门和各省、市、自治区政府的预算草案进行审核、 修改，汇编成国家总预算草案，报国务院审定。 审批阶段。国家总预算草案经国务院审定同意后，提交国家权力机关，即全 国人民代表大会审议批准。全国人民代表大会审议批准后，便成为具有法律效力 的国家预算。 目前世界各国通行的公共预算编制方法主要有两种，即单式预算和复式预 算。二者的区别表现在：首先，从编制方法来看，单式预算将全部财政收入和支 出汇集编入同一个总预算表内，结构比较简单，可以明了地反映财政收支全貌， 但缺点在于不能明确地反映出各项财政收支的性质、财政赤字形成的原因以及解 决赤字的资金来源。而复式预算则把全部财政收入和支出按其经济性质分别编入 两个或两个以上的预算表中，各项收支之间建立明确的对应关系，可以促进公共 组织更加科学合理地使用资金，准确地反映财政收支平衡状况和财政赤字的形成 原因，有利于国家对经济活动进行深入分析和控制调节；其次，从反映财政赤字 的口径来看，采用单式预算，大多把债务收入列为正常收入项目，使债务收入掩 盖了一部分赤字数额。采用复式预算则一般把债务收入作为建设性预算的收入项 目，或把债务收支单独编入融资预算之中。从而比较清楚地反映国家财政的实际 情况，便于合理安排财政收支规模；再次，从预算的编制要求看，单式预算结构 简单，编制比较省时省力；而复式预算结构复杂，要求编制者具有较高的技术水 平。 建国以来，我国的公共预算一直采取单式编制方法，即把全部财政收支汇编 在一个统一的预算表中。 1978 年以来，随着经济体制改革的深入发展，我国国民收入的分配格局发 生了很大的变化，投资体制呈现出多元化的局面。在此情况下，单式预算已不能
全面反映国家用于生产建设性的投入及其资金来源,不能如实地反映赤字形成的 原因和债务收入用途,也不便于对财政收支进行科学地分析和管理。为此,国务 院决定从1992年起,采用复式预算编制方法。 我国的复式预算按其不同的收支来源和资金性质,划分为经常性预算和建设 性预算两部分。其中国家以管理者和资产所有者的身份取得的一般收入和用于维 持政府活动的经济费用、保障国家安全稳定、发展教育科学卫生等各项事业以及 用于人民生活方面的支出,列为经常性预算;国家特定用于建设方面的某些收入 和直接用于国家建设方面的支出,列为建设性预算。 (四)、公共预算的执行 公共预算的执行,是指预算计划付诸实施的过程。根据我国《预算法》的规 定,各级预算由本级人民政府组织执行,具体工作由本级政府财政部门负责。预 算执行包括收入执行、支出资金拨付和预算调整三个主要环节。收入执行由财政 部门统一负责组织,按各项预算收入的性质和征收方式,分别由财政、税务、海 关等部门负责征收和管理;支出资金拨付在财政部门主导下由各支出部门具体负 责执行;预算调整指由各级政府在执行过程中通过改变预算收入来源、支出用途 以及规模等方法组织新的预算平衡,以适应经济形势变化的需要。各级政府预算 的调整均需取得本级人民代表大会的批准。 预算执行与预算编制相比,涉及的利益相关者和参与者更多、更复杂,面临 纷纭多变的宏观经济形势,因而保证执行与预算目标的一致性具有极端重要的意 义。为此,亚洲开发银行专家认为,预算执行管理应遵循以下基本原则: 1.确保按照法律授权权限实施预算,这种授权既包括财务授权,也包括政 策授权。 2.根据宏观经济环境发生的重大变化对预算进行调整 3.解决预算实施过程中出现的各种问题 。4.有效管理资源的购置和使用 按照新公共行政理论,公共财政管理的主要原则是“将购买者和提供者分开, 并建立内部市场。”这样做的理由不仅在于加强政府财政管理的清廉,而且要 明晰财政预算的目标。可以说,公共部门改革的重点在于公共财政管理,而公共 财政管理改革的难点在于财政预算改革。任何政府的公共支出都是有限的,这样
195 全面反映国家用于生产建设性的投入及其资金来源，不能如实地反映赤字形成的 原因和债务收入用途，也不便于对财政收支进行科学地分析和管理。为此，国务 院决定从 1992 年起，采用复式预算编制方法。 我国的复式预算按其不同的收支来源和资金性质，划分为经常性预算和建设 性预算两部分。其中国家以管理者和资产所有者的身份取得的一般收入和用于维 持政府活动的经济费用、保障国家安全稳定、发展教育科学卫生等各项事业以及 用于人民生活方面的支出，列为经常性预算；国家特定用于建设方面的某些收入 和直接用于国家建设方面的支出，列为建设性预算。 （四）、公共预算的执行 公共预算的执行，是指预算计划付诸实施的过程。根据我国《预算法》的规 定，各级预算由本级人民政府组织执行，具体工作由本级政府财政部门负责。预 算执行包括收入执行、支出资金拨付和预算调整三个主要环节。收入执行由财政 部门统一负责组织，按各项预算收入的性质和征收方式，分别由财政、税务、海 关等部门负责征收和管理；支出资金拨付在财政部门主导下由各支出部门具体负 责执行；预算调整指由各级政府在执行过程中通过改变预算收入来源、支出用途 以及规模等方法组织新的预算平衡，以适应经济形势变化的需要。各级政府预算 的调整均需取得本级人民代表大会的批准。 预算执行与预算编制相比，涉及的利益相关者和参与者更多、更复杂，面临 纷纭多变的宏观经济形势，因而保证执行与预算目标的一致性具有极端重要的意 义。为此，亚洲开发银行专家认为，预算执行管理应遵循以下基本原则： 1．确保按照法律授权权限实施预算，这种授权既包括财务授权，也包括政 策授权。 2．根据宏观经济环境发生的重大变化对预算进行调整。 3．解决预算实施过程中出现的各种问题 。4．有效管理资源的购置和使用。 按照新公共行政理论，公共财政管理的主要原则是“将购买者和提供者分开， 并建立内部市场。” 这样做的理由不仅在于加强政府财政管理的清廉，而且要 明晰财政预算的目标。可以说，公共部门改革的重点在于公共财政管理，而公共 财政管理改革的难点在于财政预算改革。任何政府的公共支出都是有限的，这样
就必须强调公共财政的预算规模和资金的使用效率。必须指出,在中国现阶段, 不仅政府财力有限,而且政府财政的支出又有特殊性。这一特殊性源于在计划经 济向市场经济转型时期,由于社会保障、社会福利等制度建设的相对滞后所带来 的社会成本,同时政府规模膨胀所带来的财政支出的增加,再加上中国长期党政 不分、政企不分的格局更加重了政府财政支出的压力,造成了公共财政预算编制 和执行的矛盾和问题。克服这一矛盾和问题的出路,一方面,政府必须积极借鉴 发达国家的实践经验,借助其它主体(包括公共部门、私人部门)的资金,实行 部分公共服务的市场化。另一方面,更要加快政治体制改革,真正改变党政不分 政企不分的格局,以减轻公共财政预算的压力。 (五)、公共决算 公共决算是对公共预算执行情况的总结和评价,它与公共预算首尾相应,既 可反映预算活动的实施程度和管理绩效,又可为新的预算方案的编制提供参考依 据和经验教训。 我国的公共预算过程大体包括四个阶段 1.准备阶段。每年第四季度,各级财政部门分别下达编制本级政府决算草 案的原则、要求、方法和保送期限,并组织年终清理结算。 编制阶段。各支出部门按照有关要求编制本部门决算草案,并逐级上报 汇总 3.审査阶段。各级财政部门对同级政府收支总决算进行审查。 4.审批阶段。经各级财政部门审查后的总决算草案,报经本级人民政府审 核通过,并提请同级人民代表大会批准 值得注意的是,在我国,一般情况下,公共决算的审查批准和下一年公共预 算的编制审批往往同时进行。经过预算,公共预算过程终告一段落,新一轮公共 预算过程随即展开。 公共收入管理 (一)、税收管理
196 就必须强调公共财政的预算规模和资金的使用效率。必须指出，在中国现阶段， 不仅政府财力有限，而且政府财政的支出又有特殊性。这一特殊性源于在计划经 济向市场经济转型时期，由于社会保障、社会福利等制度建设的相对滞后所带来 的社会成本，同时政府规模膨胀所带来的财政支出的增加，再加上中国长期党政 不分、政企不分的格局更加重了政府财政支出的压力，造成了公共财政预算编制 和执行的矛盾和问题。克服这一矛盾和问题的出路，一方面，政府必须积极借鉴 发达国家的实践经验，借助其它主体（包括公共部门、私人部门）的资金，实行 部分公共服务的市场化。另一方面，更要加快政治体制改革，真正改变党政不分、 政企不分的格局，以减轻公共财政预算的压力。 （五）、公共决算 公共决算是对公共预算执行情况的总结和评价，它与公共预算首尾相应，既 可反映预算活动的实施程度和管理绩效，又可为新的预算方案的编制提供参考依 据和经验教训。 我国的公共预算过程大体包括四个阶段： 1．准备阶段。每年第四季度，各级财政部门分别下达编制本级政府决算草 案的原则、要求、方法和保送期限，并组织年终清理结算。 2．编制阶段。各支出部门按照有关要求编制本部门决算草案，并逐级上报 汇总。 3．审查阶段。各级财政部门对同级政府收支总决算进行审查。 4．审批阶段。经各级财政部门审查后的总决算草案，报经本级人民政府审 核通过，并提请同级人民代表大会批准。 值得注意的是，在我国，一般情况下，公共决算的审查批准和下一年公共预 算的编制审批往往同时进行。经过预算，公共预算过程终告一段落，新一轮公共 预算过程随即展开。 三、公共收入管理 （一）、税收管理