第八讲行政执行 学习要求: 1、了解行政执行的概念和特点 2、明确行政执行的前提和手段。 3、掌握行政执行的内容和要求。 学习重点 1、行政执行的概念、特点和手段。 2、行政执行的基本要求 、行政执行概述 (一)行政执行的概念和特征 行政执行是指行政机关及其工作人员为实现已做出或已批准的行政决策所 进行的全部行政活动。从时间或过程上讲,行政执行指从行政决策最后做出或最 后批准时起,行政机关及其工作人员为实现该行政决策的目标所连续从事的全部 行政活动的总和。 行政执行是复杂的行政活动,内容广、范围大、环节多,要把握其特点,才 能顺利有效、如期圆满地实现行政决策的目标。行政实施具有如下特点: 第一,目的性。行政执行是行政决策的后续活动,是为实现行政决策的目标 而进行的行政活动。因此,行政执行的整个过程和一切活动都是在实现行政决策 的目标。行政实施必须严格服从决策目标的需要,所以它是一种目的性很强的行 政活动。 第二,强制性。行政执行基本上按照命令—一服从的模式进行,下级对上级 的命令和指令必须服从,对上级布置的工作任务必须落实完成,否则就是失职。 第三,经常性。为了实现行政决策的目标,行政部门要做大量的例行性的平 常工作,这些例行性的平常工作构成了行政实施的主要内容,形成了行政实施的 个鲜明特点。 第四,时效性。行政执行通常有较明确的时间界限,这就要求行政实施必须
174 第八讲 行政执行 学习要求： 1、了解行政执行的概念和特点。 2、明确行政执行的前提和手段。 3、掌握行政执行的内容和要求。 学习重点： 1、行政执行的概念、特点和手段。 2、行政执行的基本要求。 一、行政执行概述 （一）行政执行的概念和特征 行政执行是指行政机关及其工作人员为实现已做出或已批准的行政决策所 进行的全部行政活动。从时间或过程上讲，行政执行指从行政决策最后做出或最 后批准时起，行政机关及其工作人员为实现该行政决策的目标所连续从事的全部 行政活动的总和。 行政执行是复杂的行政活动，内容广、范围大、环节多，要把握其特点，才 能顺利有效、如期圆满地实现行政决策的目标。行政实施具有如下特点： 第一，目的性。行政执行是行政决策的后续活动，是为实现行政决策的目标 而进行的行政活动。因此，行政执行的整个过程和一切活动都是在实现行政决策 的目标。行政实施必须严格服从决策目标的需要，所以它是一种目的性很强的行 政活动。 第二，强制性。行政执行基本上按照命令——服从的模式进行，下级对上级 的命令和指令必须服从，对上级布置的工作任务必须落实完成，否则就是失职。 第三，经常性。为了实现行政决策的目标，行政部门要做大量的例行性的平 常工作，这些例行性的平常工作构成了行政实施的主要内容，形成了行政实施的 一个鲜明特点。 第四，时效性。行政执行通常有较明确的时间界限，这就要求行政实施必须
做到迅速、及时,其时间性比较强。高效而及时地完成行政管理任务、实现行政 决策的目标是对行政实施的基本要求 第五,灵活性。行政执行是把决策目标具体化的过程,这就要求根据行政实 施的具体情况,因时、因地制宜,具体问题具体分析,只有这样,才能做好行政 实施工作。 第六,层次性。行政执行是一项由许多机构和人员参加的系统工程,因此, 在行政实施中必须具有较为明确的分工。一般来说,上层行政机关的实施活动主 要是指挥,基层行政机关的实施活动主要是具体操作和落实 第七,实务性。行政执行是实践性、服务性很强的活动,其中的工作大都比 较具体,具有很强的实务性。 行政执行所涉及的范围相当广泛,其内容十分复杂。行政实施根据其任务的 不同,可以分为两大类,即例行性工作和非例行性工作 例行性工作指行政机关在行政执行过程中所做的大量的经常性的具有可重 复特征的工作。如传达上级指示,答复下级请示,检查各种工作情况以及整理各 种资料信息等。 非例行性工作指行政机关为执行特定任务或计划而从事的活动。如组织、指 挥、管理特定的大型活动、应付偶然性的突发事件、处理特殊情况或问题等。 (二)行政执行的地位和作用 首先,行政执行是整个行政管理工作中的一个重要环节。在行政管理中,行 政实施与行政决策相衔接,其直接的功能是实现行政决策的目标。从我国的政治 制度安排来看,我国的行政实施更是直接体现了对国家决策的执行。根据宪法, 我国行政机关是国家权力机关的执行机关。因此,行政机关的最基本的职能就是 组织、落实、执行权力机关制定的法律以及国家的方针政策 其次,行政执行是最基本、最经常的行政管理工作。行政管理是一个连续的 活动过程,在全部的行政管理工作中,其中行政实施所占的份量最大。可以说, 除了行政决策活动以及行政监督活动以外,其余活动基本上都是行政实施。由于 行政实施工作量大,所以行政实施所需要的人力、财力、物力及其所占据的时空 范围,都是其余行政管理活动所不能相比的 再次,行政执行是检验行政决策的过程。行政决策作为一种对未来的预期行
175 做到迅速、及时，其时间性比较强。高效而及时地完成行政管理任务、实现行政 决策的目标是对行政实施的基本要求。 第五，灵活性。行政执行是把决策目标具体化的过程，这就要求根据行政实 施的具体情况，因时、因地制宜，具体问题具体分析，只有这样，才能做好行政 实施工作。 第六，层次性。行政执行是一项由许多机构和人员参加的系统工程，因此， 在行政实施中必须具有较为明确的分工。一般来说，上层行政机关的实施活动主 要是指挥，基层行政机关的实施活动主要是具体操作和落实。 第七，实务性。行政执行是实践性、服务性很强的活动，其中的工作大都比 较具体，具有很强的实务性。 行政执行所涉及的范围相当广泛，其内容十分复杂。行政实施根据其任务的 不同，可以分为两大类，即例行性工作和非例行性工作。 例行性工作指行政机关在行政执行过程中所做的大量的经常性的具有可重 复特征的工作。如传达上级指示，答复下级请示，检查各种工作情况以及整理各 种资料信息等。 非例行性工作指行政机关为执行特定任务或计划而从事的活动。如组织、指 挥、管理特定的大型活动、应付偶然性的突发事件、处理特殊情况或问题等。 （二）行政执行的地位和作用 首先，行政执行是整个行政管理工作中的一个重要环节。在行政管理中，行 政实施与行政决策相衔接，其直接的功能是实现行政决策的目标。从我国的政治 制度安排来看，我国的行政实施更是直接体现了对国家决策的执行。根据宪法， 我国行政机关是国家权力机关的执行机关。因此，行政机关的最基本的职能就是 组织、落实、执行权力机关制定的法律以及国家的方针政策。 其次，行政执行是最基本、最经常的行政管理工作。行政管理是一个连续的 活动过程，在全部的行政管理工作中，其中行政实施所占的份量最大。可以说， 除了行政决策活动以及行政监督活动以外，其余活动基本上都是行政实施。由于 行政实施工作量大，所以行政实施所需要的人力、财力、物力及其所占据的时空 范围，都是其余行政管理活动所不能相比的。 再次，行政执行是检验行政决策的过程。行政决策作为一种对未来的预期行
为,其决策是否正确、合理,是否能达到预期的效果,都需要根据行政实施的实 际情况来检验。 最后,行政执行的效果是评价行政管理工作好坏的最主要的依据。行政管理 工作做得好不好,固然可以从不同方面进行评价,但是,无论从哪一个方面说, 行政实施的效果都应该是评价行政管理工作的最主要的依据。因为,如果行政实 施的效果不好,其它方面工作做得再好也是枉然。 (三)行政执行应遵循的原则 1.以实现决策目标为指导的原则 行政执行是实现行政决策目标的过程,因此,应以决策目标的实现为指导思想, 不折不扣地贯彻和落实行政决策的精神和要求。根据这一原则,行政实施的具体 工作都应围绕行政决策的目标而展开。行政领导和行政人员都应准确地理解行政 决策,按行政决策的要求开展工作。 2.依法实施原则 依法实施是实现行政决策目标的过程,是行政管理工作的重要组成部分。按照依 法行政的要求,行政机关及其公务人员在行政实施过程中应按照法律、法规的规 定,在法定权限范围内,依法定的程序来进行行政管理活动。依照法律、法规的 规定开展行政实施活动是行政管理工作规范化、法治化的要求,是提高行政效率 的保证,同时也是公民和社会组织的合法权益不受行政权非法侵犯的保障。 3.效率原则 效率原则要求行政实施活动用尽可能少的人力、物力和财力的投入,在尽可能短 的时间内完成既定的工作任务。因此,在行政实施活动中,行政机关一方面应尽 量减少人员、财政费用的支出,另一方面又要科学、合理地组织行政实施活动, 最终使行政实施活动达到效率最高。那些行政实施中常见的在组织上人浮于事 在工作上互相推诿的现象是不符合效率原则的要求的。 4.公正原则 行政机关的重要职能之一维护社会的公正。行政机关所从事的一切活动,都直接 或间接地与集合、分配公共资源和机会相关。因此,行政实施活动必须遵从公正 原则。公正原则要求行政机关在行政实施活动中应站在公正的立场上执行国家的
176 为，其决策是否正确、合理，是否能达到预期的效果，都需要根据行政实施的实 际情况来检验。 最后，行政执行的效果是评价行政管理工作好坏的最主要的依据。行政管理 工作做得好不好，固然可以从不同方面进行评价，但是，无论从哪一个方面说， 行政实施的效果都应该是评价行政管理工作的最主要的依据。因为，如果行政实 施的效果不好，其它方面工作做得再好也是枉然。 （三）行政执行应遵循的原则 1．以实现决策目标为指导的原则 行政执行是实现行政决策目标的过程，因此，应以决策目标的实现为指导思想， 不折不扣地贯彻和落实行政决策的精神和要求。根据这一原则，行政实施的具体 工作都应围绕行政决策的目标而展开。行政领导和行政人员都应准确地理解行政 决策，按行政决策的要求开展工作。 2．依法实施原则 依法实施是实现行政决策目标的过程，是行政管理工作的重要组成部分。按照依 法行政的要求，行政机关及其公务人员在行政实施过程中应按照法律、法规的规 定，在法定权限范围内，依法定的程序来进行行政管理活动。依照法律、法规的 规定开展行政实施活动是行政管理工作规范化、法治化的要求，是提高行政效率 的保证，同时也是公民和社会组织的合法权益不受行政权非法侵犯的保障。 3．效率原则 效率原则要求行政实施活动用尽可能少的人力、物力和财力的投入，在尽可能短 的时间内完成既定的工作任务。因此，在行政实施活动中，行政机关一方面应尽 量减少人员、财政费用的支出，另一方面又要科学、合理地组织行政实施活动， 最终使行政实施活动达到效率最高。那些行政实施中常见的在组织上人浮于事， 在工作上互相推诿的现象是不符合效率原则的要求的。 4．公正原则 行政机关的重要职能之一维护社会的公正。行政机关所从事的一切活动，都直接 或间接地与集合、分配公共资源和机会相关。因此，行政实施活动必须遵从公正 原则。公正原则要求行政机关在行政实施活动中应站在公正的立场上执行国家的
法律、法规以及政策,在办事程序上应做到工作制度和程序公开,执法依据与结 果公开。公开是公正的前提,只有行政公开,才能有行政公正 二、行政执行的前提及手段 (一)影响行政执行的因素 如前所述,行政执行对于实现行政决策目标,完成行政管理工作起着决定性 的作用,具有极为重要的意义。因此,在行政执行之前,有必要了解影响行政实 施的因素有哪些。一般而言,如下因素对行政执行具有重要影响: 1.行政任务 由于行政目标所要解决的社会事务的重要性和复杂性程度不一样,所以具体行政 任务的难易程度、轻重程度以及工作量的大小也就各不相同。有鉴于此,完成不 同行政任务所需的人力、财力和物力的数量也就各不相同,因而在行政执行过程 中涉及到的部门和人员也会有所不同。有些行政事务事关重大,难度也较大,在 行政实施中涉及到的部门和人员较多,因而行政执行本身难度也较大。因此,行 政任务的重要程度和复杂程度将对行政实施产生实质性影响 2.行政决策本身的质量 行政决策本身应符合事物发展规律,具有较强的科学性,并且应具体、准确,具 有较好的可行性。这样的行政决策能更好地反映社会发展的实际需求,执行起来 阻力较小,容易实现行政决策的目标。反之,如果决策本身不符合事物发展规律, 不科学,脱离实际,空洞无物,则实施起来难度较大,甚至可能是空想的根本不 能实现的决策。 3.行政执行主体 行政执行主体包括行政机构和行政人员两方面。从行政机构来看,机构设置是否 合理,职权、职责是否统一,信息传递是否通畅等都直接影响着行政实施的效果 从行政人员来看,首先是领导者的素质如何。领导者的权威的高低,领导能力的 强弱,工作方法以及工作经验等,都对行政执行起着关键作用。其次是一般执行 人员的素质如何。行政执行人员对领导意图的理解能力,工作态度,业务能力等, 都会对他们的工作效果产生影响
177 法律、法规以及政策，在办事程序上应做到工作制度和程序公开，执法依据与结 果公开。公开是公正的前提，只有行政公开，才能有行政公正。 二、行政执行的前提及手段 （一）影响行政执行的因素 如前所述，行政执行对于实现行政决策目标，完成行政管理工作起着决定性 的作用，具有极为重要的意义。因此，在行政执行之前，有必要了解影响行政实 施的因素有哪些。一般而言，如下因素对行政执行具有重要影响： 1．行政任务 由于行政目标所要解决的社会事务的重要性和复杂性程度不一样，所以具体行政 任务的难易程度、轻重程度以及工作量的大小也就各不相同。有鉴于此，完成不 同行政任务所需的人力、财力和物力的数量也就各不相同，因而在行政执行过程 中涉及到的部门和人员也会有所不同。有些行政事务事关重大，难度也较大，在 行政实施中涉及到的部门和人员较多，因而行政执行本身难度也较大。因此，行 政任务的重要程度和复杂程度将对行政实施产生实质性影响。 2．行政决策本身的质量 行政决策本身应符合事物发展规律，具有较强的科学性，并且应具体、准确，具 有较好的可行性。这样的行政决策能更好地反映社会发展的实际需求，执行起来 阻力较小，容易实现行政决策的目标。反之，如果决策本身不符合事物发展规律， 不科学，脱离实际，空洞无物，则实施起来难度较大，甚至可能是空想的根本不 能实现的决策。 3．行政执行主体 行政执行主体包括行政机构和行政人员两方面。从行政机构来看，机构设置是否 合理，职权、职责是否统一，信息传递是否通畅等都直接影响着行政实施的效果。 从行政人员来看，首先是领导者的素质如何。领导者的权威的高低，领导能力的 强弱，工作方法以及工作经验等，都对行政执行起着关键作用。其次是一般执行 人员的素质如何。行政执行人员对领导意图的理解能力，工作态度，业务能力等， 都会对他们的工作效果产生影响
行政执行客体 行政执行客体主要是指公民及社会组织。对于公民来说,他们受教育的程度、组 织的程度、政策理解水平、承受能力等都与行政实施有很大的关系。有些行政决 策固然正确,但当由于种种原因而不为群众所理解时,其行政实施就可能比较困 难。因此,在行政执行过程中,进行必要的宣传和教育,做耐心细致的解释工作, 极时与公民和社会组织进行沟通,取得后者的理解和支持,对于行政实施是十分 必要的。 4.行政环境 行政环境包括自然环境、经济环境、政治环境、科学技术环境、文化环境、工作 环境等。由于行政执行所面临的行政环境不可能完全一样,而且这些环境因素随 时都在发生变化,因此,行政执行活动必须因环境的不同而有所不同,必须随环 境的变化而变化。可见,行政环境也是影响行政执行的因素之 (二)行政执行前的准备 行政执行作为实现行政决策的过程,一般可分两步进行,即实施前的准备阶 段和实质性工作阶段。行政执行前的准备阶段包括以下内容: 第一、组织准备。在行政执行之前,要考虑组织机构是否完善,人员是否充 足以及能否胜任工作,职权责任是否明确。行政实施需要组织机构和人员去完成, 因此,组织机构和人员是行政实施必须要考虑的因素。这些条件具备了,就能使 决策内容通过组织机构和人员贯彻下去,保证在决策实施过程中组织功能的最好 发挥 第二、思想准备。行政执行是需要许多人协作完成的工作,行政执行效果的 好坏,在很大程度上取决于行政人员的工作态度和劳动积极性。因此,为保证行 政执行的顺利进行,应充分调动每一个人的积极性,发挥集体的力量来完成行政 管理任务。而要做到这一点,就必须做好执行前的思想动员工作,使所有行政人 员都了解决策,理解与接受决策,努力去实现决策的目标。此外,思想准备还包 括一个很重要的内容,就是群众的思想动员工作。要利用各种手段充分发动群众, 不仅要使群众也能理解行政决策的内容和意义,而且要设法将其变为群众的自觉 行动 第三、物质准备。在行政执行之前,除了组织的、思想的等方面的准备之外
178 4．行政执行客体 行政执行客体主要是指公民及社会组织。对于公民来说，他们受教育的程度、组 织的程度、政策理解水平、承受能力等都与行政实施有很大的关系。有些行政决 策固然正确，但当由于种种原因而不为群众所理解时，其行政实施就可能比较困 难。因此，在行政执行过程中，进行必要的宣传和教育，做耐心细致的解释工作， 极时与公民和社会组织进行沟通，取得后者的理解和支持，对于行政实施是十分 必要的。 4．行政环境 行政环境包括自然环境、经济环境、政治环境、科学技术环境、文化环境、工作 环境等。由于行政执行所面临的行政环境不可能完全一样，而且这些环境因素随 时都在发生变化，因此，行政执行活动必须因环境的不同而有所不同，必须随环 境的变化而变化。可见，行政环境也是影响行政执行的因素之一。 （二）行政执行前的准备 行政执行作为实现行政决策的过程，一般可分两步进行，即实施前的准备阶 段和实质性工作阶段。行政执行前的准备阶段包括以下内容： 第一、组织准备。在行政执行之前，要考虑组织机构是否完善，人员是否充 足以及能否胜任工作，职权责任是否明确。行政实施需要组织机构和人员去完成， 因此，组织机构和人员是行政实施必须要考虑的因素。这些条件具备了，就能使 决策内容通过组织机构和人员贯彻下去，保证在决策实施过程中组织功能的最好 发挥。 第二、思想准备。行政执行是需要许多人协作完成的工作，行政执行效果的 好坏，在很大程度上取决于行政人员的工作态度和劳动积极性。因此，为保证行 政执行的顺利进行，应充分调动每一个人的积极性，发挥集体的力量来完成行政 管理任务。而要做到这一点，就必须做好执行前的思想动员工作，使所有行政人 员都了解决策，理解与接受决策，努力去实现决策的目标。此外，思想准备还包 括一个很重要的内容，就是群众的思想动员工作。要利用各种手段充分发动群众， 不仅要使群众也能理解行政决策的内容和意义，而且要设法将其变为群众的自觉 行动。 第三、物质准备。在行政执行之前，除了组织的、思想的等方面的准备之外
还要考虑物质方面的准备。一定的物质条件是完成行政管理工作必不可少的硬件 条件。没有物质条件,任何事情都是做不成的。行政执行前的物质准备包括必要 的经费、设备等。应事先计算各个项目所需要的开支,本着以最小的投入获取最 大的产出的原则,既要保证行政实施的正常进行,又要避免浪费,以取得最佳效 第四、技术准备。随着科学技术的迅速发展,社会事务日益复杂,这使得行 政管理工作也越来越复杂,越来越专业化和技术化。因此在行政执行之前,技术 条件也是一个不得不考虑的因素。技术条件包括技术设备的适当水平,技术人员 与专家力量的使用等。没有一定的技术条件支持,是很难完成复杂而又专业的现 代行政管理工作的。 三)行政执行的手段 行政执行的手段是行政管理手段在行政实施过程中的具体运用。行政管理手 段是指行政部门为实现行政决策目标、完成行政管理任务而依法采取的各种措 施。行政执行手段是行政实施过程中解决各种问题,保证行政执行顺利进行,促 进任务圆满完成不可缺少的方法。行政执行手段很多,主要有以下几种 第一、行政手段。行政手段是行政执行中最基本最常用的手段。行政手段指 行政机关运用行政权力,以国家强制力为后盾,依靠行政组织的层级节制性,采 用发布命令、指令、计划的方法,来实现行政决策的目标,完成行政管理任务。 行政手段具有控制、制约、调整、协调社会各地区、各部门行政工作方向,保证 行政实施的集中统一,实现国家、社会所期望达到的管理目标的功能 行政手段的具体使用方式是多种多样的。根据社会状况对公共利益、国家利益和 国家生存可能造成的损害和威胁程度的不同,在选择使用不同的行政干预方式 时,其严厉程度和强制程度也就有所区别 行政手段的优点是行动迅速,见效快;缺点是缺乏民主,不利于调动下级和群众 的积极性和自觉性 第二、经济手段。经济手段是行政机关按经济运行规律的要求,运用税收 物价、利率等经济杠杆来管理、调节被管理对象行为的方法。从根本上说,经济 手段是利用被管理对象及其活动的经济利害关系,通过利益诱导进行间接管理的
179 还要考虑物质方面的准备。一定的物质条件是完成行政管理工作必不可少的硬件 条件。没有物质条件，任何事情都是做不成的。行政执行前的物质准备包括必要 的经费、设备等。应事先计算各个项目所需要的开支，本着以最小的投入获取最 大的产出的原则，既要保证行政实施的正常进行，又要避免浪费，以取得最佳效 益。 第四、技术准备。随着科学技术的迅速发展，社会事务日益复杂，这使得行 政管理工作也越来越复杂，越来越专业化和技术化。因此在行政执行之前，技术 条件也是一个不得不考虑的因素。技术条件包括技术设备的适当水平，技术人员 与专家力量的使用等。没有一定的技术条件支持，是很难完成复杂而又专业的现 代行政管理工作的。 （三）行政执行的手段 行政执行的手段是行政管理手段在行政实施过程中的具体运用。行政管理手 段是指行政部门为实现行政决策目标、完成行政管理任务而依法采取的各种措 施。行政执行手段是行政实施过程中解决各种问题，保证行政执行顺利进行，促 进任务圆满完成不可缺少的方法。行政执行手段很多，主要有以下几种： 第一、行政手段。行政手段是行政执行中最基本最常用的手段。行政手段指 行政机关运用行政权力，以国家强制力为后盾，依靠行政组织的层级节制性，采 用发布命令、指令、计划的方法，来实现行政决策的目标，完成行政管理任务。 行政手段具有控制、制约、调整、协调社会各地区、各部门行政工作方向，保证 行政实施的集中统一，实现国家、社会所期望达到的管理目标的功能。 行政手段的具体使用方式是多种多样的。根据社会状况对公共利益、国家利益和 国家生存可能造成的损害和威胁程度的不同，在选择使用不同的行政干预方式 时，其严厉程度和强制程度也就有所区别。 行政手段的优点是行动迅速，见效快；缺点是缺乏民主，不利于调动下级和群众 的积极性和自觉性。 第二、经济手段。经济手段是行政机关按经济运行规律的要求，运用税收、 物价、利率等经济杠杆来管理、调节被管理对象行为的方法。从根本上说，经济 手段是利用被管理对象及其活动的经济利害关系，通过利益诱导进行间接管理的
办法。在社会主义市场经济条件下,也就是要通过市场机制引导企业和其它经济 组织,使它们的活动大体上符合整个宏观经济发展的目标。 经济手段的特点是: (1)以经济规律为基础。在行政实施中根据价值规律、经济政策等,充分 利用政府的经济职能进行宏观调控与管理,使企业和经济组织成为自主经营、自 负盈亏、自我发展、自我完善的法人实体,发挥企业和经济组织的主观能动性 (2)通过对企业、经济组织和个人的物质利益的调节来间接影响其行为, 调动其积极性,使其自觉自愿地服从行政决策目标的要求。 (3)经济手段的方式是多种多样的,包括税收、价格、信贷、利率等 第三、法律手段。法律手段指在行政实施中利用法律、法规实施行政管理。 换句话说,是指国家行政机关在行政管理领域内,依照法定职权和程序,制定法 规、规章等,将行政决策的目标法律化,采用法律的形式推动行政决策目标的实 现,以达到有效管理的目的。在建设法治国家的今天,法律手段的作用越来越突 出,日益成为行政实施的主要手段之一 第四、激励手段。激励手段指采用奖励与惩戒的方式以刺激对象按行政管理 所期望的方式从事活动的方法。作为行政实施中的一种手段,奖励与惩戒的对象 应当包括行政人员和管理相对人。行政实施固然是行政机关及其行政人员的主要 职责,但也需要管理相对人的支持、协助和配合。通过奖励和惩戒,将两方面的 积极性都调动起来,才能使行政决策落到实处,发挥实施的功效,实现决策目标 奖励,是一种激励手段,是焕发人们的荣誉感和进取心的措施,是一种调动行政 人员和管理相对人的积极性,最大限度地挖掘其潜在能力的管理方法。惩戒,就 是惩治过错,警戒将来,旨在制止和预防行政人员和管理相对人违法乱纪行为的 发生 第五、引导手段。引导手段指用非强制手段使行政人员和管理对象自觉自愿 地去从事政府所鼓励的工作或活动。其方式有:启发教育、说服劝告、建议协商、 树立典范、行政指导、行政合同等。引导手段是现代民主发展的要求。 三、行政执行的方式和要求
180 办法。在社会主义市场经济条件下，也就是要通过市场机制引导企业和其它经济 组织，使它们的活动大体上符合整个宏观经济发展的目标。 经济手段的特点是： （1）以经济规律为基础。在行政实施中根据价值规律、经济政策等，充分 利用政府的经济职能进行宏观调控与管理，使企业和经济组织成为自主经营、自 负盈亏、自我发展、自我完善的法人实体，发挥企业和经济组织的主观能动性。 （2）通过对企业、经济组织和个人的物质利益的调节来间接影响其行为， 调动其积极性，使其自觉自愿地服从行政决策目标的要求。 （3）经济手段的方式是多种多样的，包括税收、价格、信贷、利率等。 第三、法律手段。法律手段指在行政实施中利用法律、法规实施行政管理。 换句话说，是指国家行政机关在行政管理领域内，依照法定职权和程序，制定法 规、规章等，将行政决策的目标法律化，采用法律的形式推动行政决策目标的实 现，以达到有效管理的目的。在建设法治国家的今天，法律手段的作用越来越突 出，日益成为行政实施的主要手段之一。 第四、激励手段。激励手段指采用奖励与惩戒的方式以刺激对象按行政管理 所期望的方式从事活动的方法。作为行政实施中的一种手段，奖励与惩戒的对象 应当包括行政人员和管理相对人。行政实施固然是行政机关及其行政人员的主要 职责，但也需要管理相对人的支持、协助和配合。通过奖励和惩戒，将两方面的 积极性都调动起来，才能使行政决策落到实处，发挥实施的功效，实现决策目标。 奖励，是一种激励手段，是焕发人们的荣誉感和进取心的措施，是一种调动行政 人员和管理相对人的积极性，最大限度地挖掘其潜在能力的管理方法。惩戒，就 是惩治过错，警戒将来，旨在制止和预防行政人员和管理相对人违法乱纪行为的 发生。 第五、引导手段。引导手段指用非强制手段使行政人员和管理对象自觉自愿 地去从事政府所鼓励的工作或活动。其方式有：启发教育、说服劝告、建议协商、 树立典范、行政指导、行政合同等。引导手段是现代民主发展的要求。 三、 行政执行的方式和要求
(一)行政指挥 行政指挥是指行政领导在实现行政决策目标的过程中,按照既定的目标和计 划,对下属的工作进行领导和指导的活动。行政指挥是行政实施的主要环节之 是领导作用在行政实施过程中的直接体现。 行政指挥对于行政实施具有重要作用。行政指挥正确与否,恰当与否对于行政决 策目标的实现,行政管理任务的完成有着实质性的影响。行政指挥的重要作用表 现在: 首先,行政实施必须调动各级各类人员的积极性以实现行政决策目标,完成 行政管理任务。但作为许多人和人群参与的有组织的大规模的活动,必须有一个 统一的意志或权威作引导,没有统一的意志和权威,是无法组织行政实施活动的。 特别是现代行政实施活动,参与的人员众多,分工细致,协作复杂,各方又相互 联系,必须有高度统一的指挥才能推动行政实施活动沿着预定的方向前进,才能 使行政目标得以迅速有效的实现 其次,通过有效的指挥,可以调动全体实施人员的积极性和创造性,激发起 高昂的工作热情。反之,如果指挥无方,即使行政实施人员能力很强,也无法充 分发挥作用。 最后,在行政决策已经作出,计划、方案等已经确立的情况下,惟有行政指 挥,才能把行政实施从理论变成现实,从观念变为行动。 行政指挥的方式大致分为三种,一是口头指挥。这种指挥方式简单、明了、 及时、方便,因而最常用。运用口头指挥方式,要注意语言艺术。对不同对象, 指挥语言表达方式及语气都要有所区别,以利于对方接受。随着科学技术的发展 与管理手段的进步,口头指挥已不只局限于现象发出指示,电话及其它指挥方式 也占有重要位置。 二是书面指挥。书面指挥就是利用各种行政公文形式进行指挥。在指挥层次 较多,时间、地域等条件又受限制,不便口头指挥时适宜于采用书面指挥方式 书面指挥可以使责任明确、指挥信息准确并能保留较长时间,也便于以后核査 运用书面指挥要注意规范性和严肃性,防止滥发文件的文牍主义现象。 三是会议指挥。会议是保证指挥统一的有效手段,因而成为一种经常采用的 指挥方式。行政实施前的动员工作,实施过程中的协调工作、调研工作,实施结
181 （一）行政指挥 行政指挥是指行政领导在实现行政决策目标的过程中，按照既定的目标和计 划，对下属的工作进行领导和指导的活动。行政指挥是行政实施的主要环节之一， 是领导作用在行政实施过程中的直接体现。 行政指挥对于行政实施具有重要作用。行政指挥正确与否，恰当与否对于行政决 策目标的实现，行政管理任务的完成有着实质性的影响。行政指挥的重要作用表 现在： 首先，行政实施必须调动各级各类人员的积极性以实现行政决策目标，完成 行政管理任务。但作为许多人和人群参与的有组织的大规模的活动，必须有一个 统一的意志或权威作引导，没有统一的意志和权威，是无法组织行政实施活动的。 特别是现代行政实施活动，参与的人员众多，分工细致，协作复杂，各方又相互 联系，必须有高度统一的指挥才能推动行政实施活动沿着预定的方向前进，才能 使行政目标得以迅速有效的实现。 其次，通过有效的指挥，可以调动全体实施人员的积极性和创造性，激发起 高昂的工作热情。反之，如果指挥无方，即使行政实施人员能力很强，也无法充 分发挥作用。 最后，在行政决策已经作出，计划、方案等已经确立的情况下，惟有行政指 挥，才能把行政实施从理论变成现实，从观念变为行动。 行政指挥的方式大致分为三种，一是口头指挥。这种指挥方式简单、明了、 及时、方便，因而最常用。运用口头指挥方式，要注意语言艺术。对不同对象， 指挥语言表达方式及语气都要有所区别，以利于对方接受。随着科学技术的发展 与管理手段的进步，口头指挥已不只局限于现象发出指示，电话及其它指挥方式 也占有重要位置。 二是书面指挥。书面指挥就是利用各种行政公文形式进行指挥。在指挥层次 较多，时间、地域等条件又受限制，不便口头指挥时适宜于采用书面指挥方式。 书面指挥可以使责任明确、指挥信息准确并能保留较长时间，也便于以后核查。 运用书面指挥要注意规范性和严肃性，防止滥发文件的文牍主义现象。 三是会议指挥。会议是保证指挥统一的有效手段，因而成为一种经常采用的 指挥方式。行政实施前的动员工作，实施过程中的协调工作、调研工作，实施结
束后的准备工作等,都可以采用会议指挥的方式进行。运用会议进行指挥,必须 注意会议的类型、会议的准备、会议的组织技巧、会议效率及对会议主持人的要 求等问题。运用会议进行指挥还要特别注意提高会议质量,防止会议过多、过长 (二)行政沟通 行政沟通是指在行政执行活动中,行政机构之间以及人员之间所作的信息上 的传递交流与联系。通俗地说,沟通就是彼此了解情况。行政沟通的实质是行政 信息的传递和处理。行政信息反映行政实施活动及其发展变化情况。因此,及时 进行行政沟通,相互了解情况,对于行政执行具有重要作用。 行政沟通的方式多种多样,可以根据不同的标准划分。根据沟通的组织结构的不 同将沟通划分为正式沟通和非正式沟通,根据沟通的方向的不同将沟通划分为向 下、向上和水平的沟通;根据沟通的传递和接受方式的不同将沟通划分为口头的、 书面的和其它的沟通。 (1)、正式沟通与非正式沟通 正式沟通是指通过正式的组织程序,按组织规定的途径和方式所进行的沟 通。正式沟通是沟通的主要形式。例如行政实施中常见的传达上级命令和指示 定期或不定期的下级向上级的汇报制度等,都是正式沟通的典型例子。 正式沟通的特点是正规、严肃,沟通信息比较可靠和稳定,所以一般重要的 消息通常都采用这种沟通方式。正式沟通的优点是信息失真率低,沟通效果较好 且具有较强的约束力,不足之处是有时沟通速度比较慢,有可能会降低行政效率。 非正式沟通是指通过正式组织程序以外的各种渠道进行的沟通。例如组织成 员之间私下对事件的评论、相互对各自感兴趣的信息的传播等,都是非正式沟通 的例子。非正式沟通是建立在日常人际关系基础上的一种自由沟通,其所传递的 信息常被称作小道消息,因为非正式沟通一般是通过非正式组织或者是人们私下 之间闲谈的渠道而进行的。非正式沟通是人们交流情感以及自然愿望的产物, 非正式沟通的特点是自发性、情感性、非强制性以及灵活性,因而容易造成 沟通信息扭曲和失真,而且传播速度极快。 (2)、下行沟通、上行政沟通与水平沟通 下行沟通指自上而下的沟通,也就是上级向其下级传递信息,因而又称传递。 下行沟通的主要作用是:让下级明确行政目标;下达有关工作方面的指示;提供
182 束后的准备工作等，都可以采用会议指挥的方式进行。运用会议进行指挥，必须 注意会议的类型、会议的准备、会议的组织技巧、会议效率及对会议主持人的要 求等问题。运用会议进行指挥还要特别注意提高会议质量，防止会议过多、过长。 （二）行政沟通 行政沟通是指在行政执行活动中，行政机构之间以及人员之间所作的信息上 的传递交流与联系。通俗地说，沟通就是彼此了解情况。行政沟通的实质是行政 信息的传递和处理。行政信息反映行政实施活动及其发展变化情况。因此，及时 进行行政沟通，相互了解情况，对于行政执行具有重要作用。 行政沟通的方式多种多样，可以根据不同的标准划分。根据沟通的组织结构的不 同将沟通划分为正式沟通和非正式沟通，根据沟通的方向的不同将沟通划分为向 下、向上和水平的沟通；根据沟通的传递和接受方式的不同将沟通划分为口头的、 书面的和其它的沟通。 （1）、正式沟通与非正式沟通 正式沟通是指通过正式的组织程序，按组织规定的途径和方式所进行的沟 通。正式沟通是沟通的主要形式。例如行政实施中常见的传达上级命令和指示、 定期或不定期的下级向上级的汇报制度等，都是正式沟通的典型例子。 正式沟通的特点是正规、严肃，沟通信息比较可靠和稳定，所以一般重要的 消息通常都采用这种沟通方式。正式沟通的优点是信息失真率低，沟通效果较好 且具有较强的约束力，不足之处是有时沟通速度比较慢，有可能会降低行政效率。 非正式沟通是指通过正式组织程序以外的各种渠道进行的沟通。例如组织成 员之间私下对事件的评论、相互对各自感兴趣的信息的传播等，都是非正式沟通 的例子。非正式沟通是建立在日常人际关系基础上的一种自由沟通，其所传递的 信息常被称作小道消息，因为非正式沟通一般是通过非正式组织或者是人们私下 之间闲谈的渠道而进行的。非正式沟通是人们交流情感以及自然愿望的产物， 非正式沟通的特点是自发性、情感性、非强制性以及灵活性，因而容易造成 沟通信息扭曲和失真，而且传播速度极快。 （2）、下行沟通、上行政沟通与水平沟通 下行沟通指自上而下的沟通，也就是上级向其下级传递信息，因而又称传递。 下行沟通的主要作用是：让下级明确行政目标；下达有关工作方面的指示；提供
关于组织程序和行动的情况;提醒有关部门或工作人员对任务及其它关系的了解 等等。通过下行沟通,可以使下级了解上级的指示精神、工作意图、行动目标等 在下行沟通中,要注意避免专断和高傲,以免脱离群众,得不到广泛响应 同时也应注意下级对沟通信息的理解是否正确,以免导致失真,脱离行动目标 上行沟通指自下而上的沟通,也就是下级向上级反映意见和情况,又称为反 馈。下行沟通的目的是要将下级对有关情况的看法、意见和建议及时反映上来, 以利于上级及时解决下级工作中出现的问题,对下级的工作作进一步的指导,或 者是吸收和采纳下级的合理化建议,修改其工作方案,以利于决策目标的实现。 在上行沟通中,要注意全面、客观地听取下级意见,防止下级投其所好,报 喜不报忧。 平行沟通指横向的沟通,也就是同级部门或同事之间的沟通。由于工作或业 务上的关系,不同组织与人员之间或多或少总是存在某种联系,因而便产生了横 向沟通。横向沟通可以互通信息,避免相互之间的误解、扯皮以及踢皮球现象, 有利于互相信任、互相合作,齐心协力为实现组织的共同目标而奋斗。 此外还有口头沟通、书面沟通与其它沟通等形式。 为改善行政沟通的效果,应该从发讯者和收讯者两方面入手来解决问题。美 国管理协会曾经提出的“良好沟通的十诚”,很值得我们借鉴,具体内容如下 (1)沟通前应把所要传递的思想搞清楚; (2)要认真考虑沟通的真正目的; (3)当进行沟通时,要全面考虑自然的和人的环境,这对沟通的成败有很 大的影响 (4)在筹划沟通内容时,要尽可能地同别人商量 (5)信息沟通过程中,既要注意信息的基本内容方面,同时也要注意语气 语调等方面; (6)要善于利用机会来传递对听者有益或有价值的东西; (7)跟踪检查你的沟通 (8)沟通时不仅应着眼于现在,也应着眼于未来; (9)一定要使你的实际行动维护你所沟通的信息
183 关于组织程序和行动的情况；提醒有关部门或工作人员对任务及其它关系的了解 等等。通过下行沟通，可以使下级了解上级的指示精神、工作意图、行动目标等。 在下行沟通中，要注意避免专断和高傲，以免脱离群众，得不到广泛响应。 同时也应注意下级对沟通信息的理解是否正确，以免导致失真，脱离行动目标。 上行沟通指自下而上的沟通，也就是下级向上级反映意见和情况，又称为反 馈。下行沟通的目的是要将下级对有关情况的看法、意见和建议及时反映上来， 以利于上级及时解决下级工作中出现的问题，对下级的工作作进一步的指导，或 者是吸收和采纳下级的合理化建议，修改其工作方案，以利于决策目标的实现。 在上行沟通中，要注意全面、客观地听取下级意见，防止下级投其所好，报 喜不报忧。 平行沟通指横向的沟通，也就是同级部门或同事之间的沟通。由于工作或业 务上的关系，不同组织与人员之间或多或少总是存在某种联系，因而便产生了横 向沟通。横向沟通可以互通信息，避免相互之间的误解、扯皮以及踢皮球现象， 有利于互相信任、互相合作，齐心协力为实现组织的共同目标而奋斗。 此外还有口头沟通、书面沟通与其它沟通等形式。 为改善行政沟通的效果，应该从发讯者和收讯者两方面入手来解决问题。美 国管理协会曾经提出的“良好沟通的十诫”，很值得我们借鉴，具体内容如下： （1）沟通前应把所要传递的思想搞清楚； （2）要认真考虑沟通的真正目的； （3）当进行沟通时，要全面考虑自然的和人的环境，这对沟通的成败有很 大的影响； （4）在筹划沟通内容时，要尽可能地同别人商量； （5）信息沟通过程中，既要注意信息的基本内容方面，同时也要注意语气、 语调等方面； （6）要善于利用机会来传递对听者有益或有价值的东西； （7）跟踪检查你的沟通； （8）沟通时不仅应着眼于现在，也应着眼于未来； （9）一定要使你的实际行动维护你所沟通的信息；