第十讲行政责任 学习要求: 1、行政责任的概念、意义和历史发展情况。 2、掌握行政责任确定的原则和条件。 学习重点: 行政责任确定的原则和条件 、行政责任概述 (一)行政责任的概念 依法行政的重要内容之一,便是行政机关既是一个权力主体,同时也是一个 责任主休。行政机关要为自己作出的任何行政行为负责,也就是要承担行政责任。 行政责任是一个意义广泛的概念。 从广义的角度来看,行政责任指行政机关及其公职人员对国家所承担的职责 和义务,即国家法律所规定的应由行政机关及其公职人员所履行的社会责任。因 此,广义的行政责任意指政府的社会责任。从这个意义上说,当政府履行了自己 的社会职责时,我们说政府是有责任的或负责任的 从狭义的角度来看,行政责任指行政机关及其公职人员在代表国家实施行政 管理活动的过程中,因其违法或未履行相应职责和义务时所应承担的否定性的政 治的、行政的以及法律的后果。因此,狭义的行政责任与违法或未履行相应职责 和义务相联系,意味着国家对行政机关及其公职人员违法行为的否定性评价和谴 责。从这个意义上说,当行政机关及其公职人员对其违法行为承担了法律后果时, 我们说政府的责任得到了追究 行政责任是近代国家民主政治的产物,是国家行政管理制度的重要组成部 分。行政责任作为特定历史条件下的产物,有其独特的特征。行政责任的一般特 征是 第一,行政责任是一种责任。这主要表现在 206
206 第十讲 行政责任 学习要求： 1、行政责任的概念、意义和历史发展情况。 2、掌握行政责任确定的原则和条件。 学习重点： 行政责任确定的原则和条件。 一、行政责任概述 （一）行政责任的概念 依法行政的重要内容之一，便是行政机关既是一个权力主体，同时也是一个 责任主休。行政机关要为自己作出的任何行政行为负责，也就是要承担行政责任。 行政责任是一个意义广泛的概念。 从广义的角度来看，行政责任指行政机关及其公职人员对国家所承担的职责 和义务，即国家法律所规定的应由行政机关及其公职人员所履行的社会责任。因 此，广义的行政责任意指政府的社会责任。从这个意义上说，当政府履行了自己 的社会职责时，我们说政府是有责任的或负责任的。 从狭义的角度来看，行政责任指行政机关及其公职人员在代表国家实施行政 管理活动的过程中，因其违法或未履行相应职责和义务时所应承担的否定性的政 治的、行政的以及法律的后果。因此，狭义的行政责任与违法或未履行相应职责 和义务相联系，意味着国家对行政机关及其公职人员违法行为的否定性评价和谴 责。从这个意义上说，当行政机关及其公职人员对其违法行为承担了法律后果时， 我们说政府的责任得到了追究。 行政责任是近代国家民主政治的产物，是国家行政管理制度的重要组成部 分。行政责任作为特定历史条件下的产物，有其独特的特征。行政责任的一般特 征是： 第一，行政责任是一种责任。这主要表现在：
(1)行政责任是一种政治责任。一个国家的政府是由国民直接或间接选举 产生的,因而要对国民负责,承担政治责任 (2)行政责任是一种法律责任。行政责任通过法律的形式加以规范性的肯 定和保障,并以国家强制力为后盾发生约束力。法律保障政府行政责任的履行, 并对不履行责任的行为进行追究 (3)行政责任是一种行政法律责任。行政责任由于政府及其官员执行职务 的行为而产生,其责任主体恒定是政府机关及其官员。 (4)行政责任是一种道义责任。政府官员是为国民服务的国家公职人员, 理应遵循普遍的社会道德规范。在实施行政管理的过程中应增强工作责任心,忠 实履行职责。否则,就产生职业道德问题。 第二,行政责任是一种义务。对政府及其官员来说,承担行政责任的过程, 其实就是承担为国民服务的义务的过程,在这个意义上,行政责任就是一种义务。 这种义务由法律、法规所规定,由社会公德和社会舆论所约束,表现在两个方面: (1)政府及其官员对国家权力主体承担忠实执行法律,为国家服务的义务 (2)行政下级对行政上级承担忠于职守、努力工作、提高效率、遵纪守法 的义务 第三,行政责任是一种任务。行政机关和公务人员在承担一定义务的同时 还必须通过一定的方式才能保证这种义务的实现。在这里,履行义务的方式即行 政机关所承担的规定性的工作任务及其所应遵守的相应的工作制度。国家权力主 体以宪法和法律的形式向政府规定工作任务,政府则通过自身的再分配,将宏观 的工作任务分解、委派给各个行政机关及其公务人员。各个行政机关及其公务人 员通过任务的完成来履行所承担的义务。从这个意义上说,完成工作任务的过程 就是履行其义务的过程 第四,行政责任是一种制度。一方面,行政责任是国家政治法律制度的一部 分。在国家政治法律制度内部,行政机关及其公务人员的行政行为受到国家法律、 政策等的规定和约束,并在现实的政治法律过程中与其它国家机关及其官员发生 相互制约的关系。当其违反国家政治法律制度时,其行政行为将被追究行政责任。 另一方面,行政责任也是一种内部工作制度,即政府在政治法律制度的原则和规 定之下,用规章制度以及行政纪律等形式,将行政责任具体化、固定化和合法化, 207
207 （1）行政责任是一种政治责任。一个国家的政府是由国民直接或间接选举 产生的，因而要对国民负责，承担政治责任。 （2）行政责任是一种法律责任。行政责任通过法律的形式加以规范性的肯 定和保障，并以国家强制力为后盾发生约束力。法律保障政府行政责任的履行， 并对不履行责任的行为进行追究。 （3）行政责任是一种行政法律责任。行政责任由于政府及其官员执行职务 的行为而产生，其责任主体恒定是政府机关及其官员。 （4）行政责任是一种道义责任。政府官员是为国民服务的国家公职人员， 理应遵循普遍的社会道德规范。在实施行政管理的过程中应增强工作责任心，忠 实履行职责。否则，就产生职业道德问题。 第二，行政责任是一种义务。对政府及其官员来说，承担行政责任的过程， 其实就是承担为国民服务的义务的过程，在这个意义上，行政责任就是一种义务。 这种义务由法律、法规所规定，由社会公德和社会舆论所约束，表现在两个方面： （1）政府及其官员对国家权力主体承担忠实执行法律，为国家服务的义务； （2）行政下级对行政上级承担忠于职守、努力工作、提高效率、遵纪守法 的义务。 第三，行政责任是一种任务。行政机关和公务人员在承担一定义务的同时， 还必须通过一定的方式才能保证这种义务的实现。在这里，履行义务的方式即行 政机关所承担的规定性的工作任务及其所应遵守的相应的工作制度。国家权力主 体以宪法和法律的形式向政府规定工作任务，政府则通过自身的再分配，将宏观 的工作任务分解、委派给各个行政机关及其公务人员。各个行政机关及其公务人 员通过任务的完成来履行所承担的义务。从这个意义上说，完成工作任务的过程 就是履行其义务的过程。 第四，行政责任是一种制度。一方面，行政责任是国家政治法律制度的一部 分。在国家政治法律制度内部，行政机关及其公务人员的行政行为受到国家法律、 政策等的规定和约束，并在现实的政治法律过程中与其它国家机关及其官员发生 相互制约的关系。当其违反国家政治法律制度时，其行政行为将被追究行政责任。 另一方面，行政责任也是一种内部工作制度，即政府在政治法律制度的原则和规 定之下，用规章制度以及行政纪律等形式，将行政责任具体化、固定化和合法化
并以此作为追究行政责任的依据。 第五,行政责任是一种监督机制。行政责任的核心在于保障国家权力主体对 行政机关及其管理行为的有效的监督和控制。为了确保行政机关及其公务人员根 据国民的意志和法律的规定开展行政活动,就必须通过一定的机制来防止行政机 关及其公务人员肆意追求权力和特殊利益,而置国家的利益、国民的利益于不顾 的现象,这就产生了建立行政责任监督机制的必要性和重要性。从这个意义上说, 行政责任实际上就是对行政机关及其公务人员起监控作用的一种监督机制。凡违 反法律或失职的行政机关及其公务人员,都是违背行政责任的,理应受到法律制 裁或行政惩处。 行政责任既是现代民主政治的一种基本理念,又是一种对政府进行民主控制 的制度安排。作为民主政治时代的一种基本价值理念,它要求政府必须对社会和 民众的基本需求作出回应并积极采取行动加以满足,必须积极地履行其社会义务 和职责,必须承担道义上的、政治上的和法律上的责任。作为一种制度安排, 政责任要求建立一套保证政府责任实现的控制机制。这种控制机制既包括内部 的,也包括外部的。内部的政府责任机制主要指职业道德建设、自律机制等。外 部责任机制主要指立法监督、司法审査等控制机制的建立 (二)行政责任的意义 行政责任作为人类社会制度一定发展阶段的产物,有其生成和发展的必然性 和条件。在现代社会中,行政责任愈来愈成为国家政治生活的一个重要方面,从 而使确立和确保行政责任产生了不同于以往的重要意义,主要表现在以下两个方 面 第一,行政责任能够限制行政机关及其公务人员滥用行政权力。19世纪末 20世纪初,西方出现了行政国家现象。行政活动不再从属于政治,开始在国家 政治生活中占据主导地位。行政国家现象的主要表现是,政府通过法律授权,从 立法机关和司法机关那里接受了越来越多的委任立法权和委任司法权:政府利用 宪法对政府职权的抽象规定,不断扩大自身的行政自由裁量权;政府通过对国家 经济生活及社会生活干预的不断加强,自身的权力不断扩充。总之,政府在立法 行政、司法三权分立的国家权力格局中,地位明显加强,政府权力、职能和活动 范围明显扩展,在国家和社会生活中发挥越来越大的作用。 208
208 并以此作为追究行政责任的依据。 第五，行政责任是一种监督机制。行政责任的核心在于保障国家权力主体对 行政机关及其管理行为的有效的监督和控制。为了确保行政机关及其公务人员根 据国民的意志和法律的规定开展行政活动，就必须通过一定的机制来防止行政机 关及其公务人员肆意追求权力和特殊利益，而置国家的利益、国民的利益于不顾 的现象，这就产生了建立行政责任监督机制的必要性和重要性。从这个意义上说， 行政责任实际上就是对行政机关及其公务人员起监控作用的一种监督机制。凡违 反法律或失职的行政机关及其公务人员，都是违背行政责任的，理应受到法律制 裁或行政惩处。 行政责任既是现代民主政治的一种基本理念，又是一种对政府进行民主控制 的制度安排。作为民主政治时代的一种基本价值理念，它要求政府必须对社会和 民众的基本需求作出回应并积极采取行动加以满足，必须积极地履行其社会义务 和职责，必须承担道义上的、政治上的和法律上的责任。作为一种制度安排，行 政责任要求建立一套保证政府责任实现的控制机制。这种控制机制既包括内部 的，也包括外部的。内部的政府责任机制主要指职业道德建设、自律机制等。外 部责任机制主要指立法监督、司法审查等控制机制的建立。 （二）行政责任的意义 行政责任作为人类社会制度一定发展阶段的产物，有其生成和发展的必然性 和条件。在现代社会中，行政责任愈来愈成为国家政治生活的一个重要方面，从 而使确立和确保行政责任产生了不同于以往的重要意义，主要表现在以下两个方 面： 第一，行政责任能够限制行政机关及其公务人员滥用行政权力。19 世纪末 20 世纪初，西方出现了行政国家现象。行政活动不再从属于政治，开始在国家 政治生活中占据主导地位。行政国家现象的主要表现是，政府通过法律授权，从 立法机关和司法机关那里接受了越来越多的委任立法权和委任司法权；政府利用 宪法对政府职权的抽象规定，不断扩大自身的行政自由裁量权；政府通过对国家 经济生活及社会生活干预的不断加强，自身的权力不断扩充。总之，政府在立法、 行政、司法三权分立的国家权力格局中，地位明显加强，政府权力、职能和活动 范围明显扩展，在国家和社会生活中发挥越来越大的作用
然而,政府行政权力的扩张也造成了一些问题,在理论上,政府行使立法权与司 法权,与三权分立的制度设计产生了矛盾,在实践上,政府职权的扩张,增加了 政府谋取自身利益以及侵犯社会公众合法权益的可能性。因此,从制度设计上看, 方面需要强化政府的职能以满足社会发展的需要,另一方面又需要对政府的权 力进行必要的限制,以维护社会公众和组织的合法权益。这就产生了如何在变化 的社会条件下,既能充分发挥富有灵活性和机动性的行政权的作用,又能维持基 本的三权互相制约的国家权力结构以及民主精神和法制精神,充分保障社会公众 和组织的合法权益不受侵害。解决这一矛盾的重要途径之一,就是加强政府及其 公务人员的行政责任。 第二,行政责任能够提高减少政府工作失误,提髙政府工作效率。20世纪 以来,特别是两次世界大战以来,科学技术的发展使得人类社会的生产水平不断 提高,生产规模和能力不断扩大。经济与科技的发展使得人们的社会生活日益丰 富和多样化,人们的需求也日益增多和复杂化。社会发展的深刻变化对国家行政 管理的方式、内容和范围都提出了新的要求,使得政府权力和职能明显扩张,政 府组织结构更为复杂,政府公务人员的数量和种类大为增加。由于现代政府组织 规模庞大而职能复杂,人员众多而分工细致,为提高行政效率,就要求在行政组 织内部建立起职权与职责相一致的工作责任制度,使行政组织内部各个层级、各 个部门以及各个公务人员都必须责任明确,从而保证行政行为的规范化,克服官 僚主义,减少行政失误,提高行政工作的效率 二、行政责任的历史发展 (一)西方国家行政责任的历史发展 行政责任不是从来就有的,而是随着近代资产阶级政治思想的提出和民主政 治制度的建立而逐步产生的。行政责任最早出现于19世纪70年代,至今只有 100多年的历史。西方国家行政责任的产生和发展,大体经历了三个阶段,即资 本主义以前行政无责任、资本主义行政有限责任、资本主义行政完全责任三个阶 段 209
209 然而，政府行政权力的扩张也造成了一些问题，在理论上，政府行使立法权与司 法权，与三权分立的制度设计产生了矛盾，在实践上，政府职权的扩张，增加了 政府谋取自身利益以及侵犯社会公众合法权益的可能性。因此，从制度设计上看， 一方面需要强化政府的职能以满足社会发展的需要，另一方面又需要对政府的权 力进行必要的限制，以维护社会公众和组织的合法权益。这就产生了如何在变化 的社会条件下，既能充分发挥富有灵活性和机动性的行政权的作用，又能维持基 本的三权互相制约的国家权力结构以及民主精神和法制精神，充分保障社会公众 和组织的合法权益不受侵害。解决这一矛盾的重要途径之一，就是加强政府及其 公务人员的行政责任。 第二，行政责任能够提高减少政府工作失误，提高政府工作效率。20 世纪 以来，特别是两次世界大战以来，科学技术的发展使得人类社会的生产水平不断 提高，生产规模和能力不断扩大。经济与科技的发展使得人们的社会生活日益丰 富和多样化，人们的需求也日益增多和复杂化。社会发展的深刻变化对国家行政 管理的方式、内容和范围都提出了新的要求，使得政府权力和职能明显扩张，政 府组织结构更为复杂，政府公务人员的数量和种类大为增加。由于现代政府组织 规模庞大而职能复杂，人员众多而分工细致，为提高行政效率，就要求在行政组 织内部建立起职权与职责相一致的工作责任制度，使行政组织内部各个层级、各 个部门以及各个公务人员都必须责任明确，从而保证行政行为的规范化，克服官 僚主义，减少行政失误，提高行政工作的效率。 二、行政责任的历史发展 （一）西方国家行政责任的历史发展 行政责任不是从来就有的，而是随着近代资产阶级政治思想的提出和民主政 治制度的建立而逐步产生的。行政责任最早出现于 19 世纪 70 年代，至今只有 100 多年的历史。西方国家行政责任的产生和发展，大体经历了三个阶段，即资 本主义以前行政无责任、资本主义行政有限责任、资本主义行政完全责任三个阶 段
1.资本主义社会以前行政无责任阶段 在资本主义社会以前,人类社会在经济形态上占主导地位的是自给自足的自 然经济。在自然经济的基础上,人们的社会地位和社会关系都是不平等的。以国 王为代表的统治者在经济上垄断了生产资料,在政治上集所有国家权力于一身。 统治者处于支配地位,被统治者处于受支配的地位,而不是国家主人的地位;统 治者与被统治者的关系是人身依附关系,而不是平等的契约关系。依据传统的“君 权神授”、“朕即国家”、“国王不能为非”等原则,在关于行政责任的问题上 便出现了一整套免责的理论,如“主权无拘束论”、“绝对权力论”、“主权命 令论”、“人民利益论”等,借此为统治者不承担行政责任辩护。这样,以国王 为代表的统治者在统治国家的过程中是不承担任何法律上的责任的。 由于封建社会中行政官吏的权力和行为只不过是国王的权力和行为的延伸, 因此在国家政治关系上,国王既然永远不可能为非,不承担任何行政责任,那幺 行政官吏自然也就不承担任何行政责任,不能被控告。这样,在封建社会中,国 王及其官吏对于自己的行政行为的后果是不承担任何行政责任的。 不过,封建社会的行政官吏对于自己的行政行为的后果不承担行政责任只是 针对百姓而言,对于国王,行政官吏还是要承担责任的。事实上,封建社会的行 政官吏受到责难、惩戒的情况是很普遍的。行政官吏不仅要对国王承担行政责任, 而且还对国王形成包括人身依附关系在内的绝对服从关系,当行政官吏违背国王 的旨意时,就将受到制裁 此外,封建社会的行政官吏虽不承担行政责任,却要承担道德上的责任。在 人类社会政治和行政的发展历史上,政府及其官员要承担道德上的责任,可以说 是自古有之。这是因为,政府及其官员的行为如果不能符合人民及社会所要求的 基本道德标准和规范,就会失去其统治的正当性的基础。因此,即使在君主专制 时代,政府及其官员的道德责任也是存在的。在中国古代,老百姓期盼的所谓的 “清官”,其实就是社会对政府及其官员的一种责任期望。不过,要在现实中实 现政府及其官员的道德责任却是一件困难的事情。因为道德责任本身是一种对政 府及其官员的内在的约束机制,而不是外在的强制机制。因此,政府及其官员的 道德责任并不能代替行政责任 在资本主义社会初期,由于资产阶级在经济、政治与思想上的发展尚不成熟, 210
210 1．资本主义社会以前行政无责任阶段 在资本主义社会以前，人类社会在经济形态上占主导地位的是自给自足的自 然经济。在自然经济的基础上，人们的社会地位和社会关系都是不平等的。以国 王为代表的统治者在经济上垄断了生产资料，在政治上集所有国家权力于一身。 统治者处于支配地位，被统治者处于受支配的地位，而不是国家主人的地位；统 治者与被统治者的关系是人身依附关系，而不是平等的契约关系。依据传统的“君 权神授”、“朕即国家”、“国王不能为非”等原则，在关于行政责任的问题上 便出现了一整套免责的理论，如“主权无拘束论”、“绝对权力论”、“主权命 令论”、“人民利益论”等，借此为统治者不承担行政责任辩护。这样，以国王 为代表的统治者在统治国家的过程中是不承担任何法律上的责任的。 由于封建社会中行政官吏的权力和行为只不过是国王的权力和行为的延伸， 因此在国家政治关系上，国王既然永远不可能为非，不承担任何行政责任，那幺 行政官吏自然也就不承担任何行政责任，不能被控告。这样，在封建社会中，国 王及其官吏对于自己的行政行为的后果是不承担任何行政责任的。 不过，封建社会的行政官吏对于自己的行政行为的后果不承担行政责任只是 针对百姓而言，对于国王，行政官吏还是要承担责任的。事实上，封建社会的行 政官吏受到责难、惩戒的情况是很普遍的。行政官吏不仅要对国王承担行政责任， 而且还对国王形成包括人身依附关系在内的绝对服从关系，当行政官吏违背国王 的旨意时，就将受到制裁。 此外，封建社会的行政官吏虽不承担行政责任，却要承担道德上的责任。在 人类社会政治和行政的发展历史上，政府及其官员要承担道德上的责任，可以说 是自古有之。这是因为，政府及其官员的行为如果不能符合人民及社会所要求的 基本道德标准和规范，就会失去其统治的正当性的基础。因此，即使在君主专制 时代，政府及其官员的道德责任也是存在的。在中国古代，老百姓期盼的所谓的 “清官”，其实就是社会对政府及其官员的一种责任期望。不过，要在现实中实 现政府及其官员的道德责任却是一件困难的事情。因为道德责任本身是一种对政 府及其官员的内在的约束机制，而不是外在的强制机制。因此，政府及其官员的 道德责任并不能代替行政责任。 在资本主义社会初期，由于资产阶级在经济、政治与思想上的发展尚不成熟
封建社会的传统观念的影响依然存在,虽然资产阶级国家已不再承认“王权至 上”、“国王不能为非”等主张,却又提出了“国家主权至上”的原则,把封建 社会对国王的盲目崇拜变了对抽象国家的盲目崇拜。结果在行政责任问题上仍然 坚持国家无过失或国家不可能违法等主张。 2.资本主义社会官员个人负责及国家负有限责任阶段 西方资产阶级革命完成后,资产阶级启蒙思想家的启蒙思想以及民主主义思 想深入人心,这为资本主义国家建立行政责任制度奠定了理论基础,行政责任作 为资产阶级民主政治制度的一部分,逐步发展起来。 行政责任最早发端于英国政府对议会所负的政治责任。早在16世纪,英国 议会中就出现了弹劾程序:一个大臣如果滥用权力或行为不端,将受到众议院的 控告以及贵族院的审判。英国用议会控告和审判的形式来对那些依据普通法不够 判罪但又需要给予制裁的大臣进行惩处。以后随着议会权力的扩大,大臣们逐渐 认识到在政治上同议会多数保持一致的重要性。在1742年,内阁首相渥尔波因 得不到议会多数信任而辞职,从而开创了政府向议会承担政治责任的先例。以后 的政治实践使得政府在重大政策问题上以及重要国际条约的签订上都必须得到 议会的批准,否则就有可能导致政府承担政治责任。这样,政府承担政治责任的 范围不断扩大,逐步发展成为一种在重大国策问题上都必须得到议会批准的固定 的政治制度。 在现代民主宪政国家,政府政治责任主要是通过责任政治制度,或议会对政 府的监督来实现的。议会对政府监督或者说保证政府政治责任实现的主要手段 有 (1)询问和质询。议员可以书面或口头向政府总理(首相)、政府部长提 出问题,要求答复。质询与询问不同,质询所涉及的问题一般较询问重要或深入 涉及较广泛的公共利益问题;质询往往导致一般辩论;质询通常会带来政治后果, 如不信任案或信任表决。 (2)国政调査。国会对政府一些重大问题,如立法权的行使、选举、违法 行为、侵犯公民权等,行使调查权,并以此来监督政府的行为 (3)倒阁权。议会如果不同意政府的政策和施政方针,有权对政府提出不 信任案,即所谓的倒阁案。议会若通过不信任案,那幺政府就必须总辞职 211
211 封建社会的传统观念的影响依然存在，虽然资产阶级国家已不再承认“王权至 上”、“国王不能为非”等主张，却又提出了“国家主权至上”的原则，把封建 社会对国王的盲目崇拜变了对抽象国家的盲目崇拜。结果在行政责任问题上仍然 坚持国家无过失或国家不可能违法等主张。 2．资本主义社会官员个人负责及国家负有限责任阶段 西方资产阶级革命完成后，资产阶级启蒙思想家的启蒙思想以及民主主义思 想深入人心，这为资本主义国家建立行政责任制度奠定了理论基础，行政责任作 为资产阶级民主政治制度的一部分，逐步发展起来。 行政责任最早发端于英国政府对议会所负的政治责任。早在 16 世纪，英国 议会中就出现了弹劾程序：一个大臣如果滥用权力或行为不端，将受到众议院的 控告以及贵族院的审判。英国用议会控告和审判的形式来对那些依据普通法不够 判罪但又需要给予制裁的大臣进行惩处。以后随着议会权力的扩大，大臣们逐渐 认识到在政治上同议会多数保持一致的重要性。在 1742 年，内阁首相渥尔波因 得不到议会多数信任而辞职，从而开创了政府向议会承担政治责任的先例。以后 的政治实践使得政府在重大政策问题上以及重要国际条约的签订上都必须得到 议会的批准，否则就有可能导致政府承担政治责任。这样，政府承担政治责任的 范围不断扩大，逐步发展成为一种在重大国策问题上都必须得到议会批准的固定 的政治制度。 在现代民主宪政国家，政府政治责任主要是通过责任政治制度，或议会对政 府的监督来实现的。议会对政府监督或者说保证政府政治责任实现的主要手段 有： （1）询问和质询。议员可以书面或口头向政府总理（首相）、政府部长提 出问题，要求答复。质询与询问不同，质询所涉及的问题一般较询问重要或深入， 涉及较广泛的公共利益问题；质询往往导致一般辩论；质询通常会带来政治后果， 如不信任案或信任表决。 （2）国政调查。国会对政府一些重大问题，如立法权的行使、选举、违法 行为、侵犯公民权等，行使调查权，并以此来监督政府的行为。 （3）倒阁权。议会如果不同意政府的政策和施政方针，有权对政府提出不 信任案，即所谓的倒阁案。议会若通过不信任案，那幺政府就必须总辞职
(4)弹劾。议会对政府的高级官员犯罪或严重失职进行控告或制裁。除此 之外,议会还通过行政立法的审查,政府预算的审查来行使对政府的政治监督。 与政府对议会负有政治责任制度相联系的,是以民主主义责任政治原则为指 导的、发端于英国的阁员责任制。根据英国不成文宪法的原则,国王不能为非, 不承担实际的责任,因此要有专人,即政府官员对国王的行为负法律上的责任 在这种制度下,政府官员执行公务的行为如果侵害了公民的权益,要由官员 个人对其行为所造成的损害承担官员个人责任,而国家并不承担任何责任。受害 人依据民事侵权法或普通法的规则,向有过错的政府官员求偿。造成政府官员个 人行政责任先于政府行政责任的原因,主要在于在资产阶级革命初期,虽然国家 政治制度已发生根本转变,但“国家主权豁免理论”的影响仍然存在。所谓“国 家主权豁免理论”是指建立在“绝对主权”观念基础上的国家免责理论,其核心 内容是:“国家是主权者,主权的特征是对一切人无条件地发布命令,没有国家 通过法律所表示的同意,不能要求国家负担赔偿责任,否则取消了国家主权。 因此当政府官员的行政行为违法时,人们认为理应由官员个人,而不是国家来承 担行为后果所引发的责任。 应该说,政府官员个人承担行政责任较之封建社会行政官吏不承担任何行政 责任的状况是一种历史性的进步,不过由政府官员个人承担赔偿责任,无论从理 论上,还是从现实中看,都是不公正的。从理论上说,政府官员个人的责任应当 以政府的责任为前提,因为政府官员是在为公共利益而执行公务,并不是为他自 己的利益而活动,社会因政府官员的行为而受益。因此,按照谁受益谁负责的原 则,当政府官员执行公务发生了侵权行为时,理应首先由国家来承担相应的责任 单纯的官员个人责任不仅实际上坚持了“国家至上”的传统观念,开脱了国家应 负的责任,造成了国民与国家、公民个人权利与政府公共权力之间的矛盾,而且 给政府自身的行政管理带来一系列的不利后果。显然,由政府官员个人承担赔偿 责任无疑会严重伤害政府官员从事公务活动的积极性和主动性,因为政府官员履 行职责越不积极主动,他本人就越安全,他犯错误的机会就越小;而他履行职责 越积极主动,他面临的风险也就越大,如此产生的后果是慑于这种责任的威胁, 政府官员就不敢按公共利益的要求果断地履行职责。结果是导致政府官员不作为 或少作为,而且也阻碍了社会优秀人才向政府部门的流动。从现实来看,由于政 212
212 （4）弹劾。议会对政府的高级官员犯罪或严重失职进行控告或制裁。除此 之外，议会还通过行政立法的审查，政府预算的审查来行使对政府的政治监督。 与政府对议会负有政治责任制度相联系的，是以民主主义责任政治原则为指 导的、发端于英国的阁员责任制。根据英国不成文宪法的原则，国王不能为非， 不承担实际的责任，因此要有专人，即政府官员对国王的行为负法律上的责任。 在这种制度下，政府官员执行公务的行为如果侵害了公民的权益，要由官员 个人对其行为所造成的损害承担官员个人责任，而国家并不承担任何责任。受害 人依据民事侵权法或普通法的规则，向有过错的政府官员求偿。造成政府官员个 人行政责任先于政府行政责任的原因，主要在于在资产阶级革命初期，虽然国家 政治制度已发生根本转变，但“国家主权豁免理论”的影响仍然存在。所谓“国 家主权豁免理论”是指建立在“绝对主权”观念基础上的国家免责理论，其核心 内容是：“国家是主权者，主权的特征是对一切人无条件地发布命令，没有国家 通过法律所表示的同意，不能要求国家负担赔偿责任，否则取消了国家主权。” 因此当政府官员的行政行为违法时，人们认为理应由官员个人，而不是国家来承 担行为后果所引发的责任。 应该说，政府官员个人承担行政责任较之封建社会行政官吏不承担任何行政 责任的状况是一种历史性的进步，不过由政府官员个人承担赔偿责任，无论从理 论上，还是从现实中看，都是不公正的。从理论上说，政府官员个人的责任应当 以政府的责任为前提，因为政府官员是在为公共利益而执行公务，并不是为他自 己的利益而活动，社会因政府官员的行为而受益。因此，按照谁受益谁负责的原 则，当政府官员执行公务发生了侵权行为时，理应首先由国家来承担相应的责任。 单纯的官员个人责任不仅实际上坚持了“国家至上”的传统观念，开脱了国家应 负的责任，造成了国民与国家、公民个人权利与政府公共权力之间的矛盾，而且 给政府自身的行政管理带来一系列的不利后果。显然，由政府官员个人承担赔偿 责任无疑会严重伤害政府官员从事公务活动的积极性和主动性，因为政府官员履 行职责越不积极主动，他本人就越安全，他犯错误的机会就越小；而他履行职责 越积极主动，他面临的风险也就越大，如此产生的后果是慑于这种责任的威胁， 政府官员就不敢按公共利益的要求果断地履行职责。结果是导致政府官员不作为 或少作为，而且也阻碍了社会优秀人才向政府部门的流动。从现实来看，由于政
府公务活动过失所引起的损害往往比较严重,而政府官员个人大都经济能力有 限,赔偿能力有限,这使得政府官员个人在承担行政责任时,往往难以真正落实, 结果是受害人的权益并未得到充分保障,造成了实际上的不公平。 19世纪中叶以后,“主权无责论”的观念越来越受到社会的非议,“主权 在民”、“社会契约论”、“天赋人权”等观念日益深入人心。在这种情况下, 西方国家出现了“国家应负有限责任”的学说,国家无责任原则发生了动摇, 些国家开始有条件地肯定了政府的行政责任 1873年,法国发生了勃朗哥事件。法国一个国营烟草公司的工人开着翻斗 车在作业时将勃朗哥的女儿撞伤了。勃朗哥向法院起诉,认为国营公司工人的过 失应由国家来承担赔偿责任。此案由权限争议法庭作出判决,明确承认了国家的 赔偿责任。勃朗哥案件的判决是有条件地承认国家承担有限责任的典型案例。勃 朗哥案件的判决,确立了行政法意义上关于国家行政责任的三条重要原则: (1)国家官员因过错造成对公民权益的侵害,国家应对官员的过错承担责 任 (2)行政责任与民事责任不同,对行政责任应当适用不同于民法的特殊规 则来处理 (3)行政责任案件应当由行政法院管辖。 勃朗哥案件的判决在历史上第一次明确承认了国家应对其官员的过错承担 责任,从而开创了国家行政责任的先例。因此,这次判决被认为标志着严格意义 上的国家行政责任的正式形成。勃朗哥案件后,德国于1896年在民法典中确立 了国家非权力行为在民法上的赔偿责任,又于1910年以国家责任法确立了对官 吏行使统治权行为所产生的赔偿责任,1919年的《魏玛宪法》则在世界上首次 以根本法的形式确立了国家赔偿责任。该法第131条规定:“官吏就其所受委任 之职务行使公共权力,而违反对第三人之职务上的义务时,原则上由该官吏所属 的国家或公共团体负其责任,但对于官吏有求偿权,上述损害赔偿,得以非常司 法手续求之”。这些变化表明,政府承担有限责任的法律制度已经初步确立,这 为全面确立和确保行政责任奠定了基础 3.资本主义社会国家负全面行政责任阶段 213
213 府公务活动过失所引起的损害往往比较严重，而政府官员个人大都经济能力有 限，赔偿能力有限，这使得政府官员个人在承担行政责任时，往往难以真正落实， 结果是受害人的权益并未得到充分保障，造成了实际上的不公平。 19 世纪中叶以后，“主权无责论”的观念越来越受到社会的非议，“主权 在民”、“社会契约论”、“天赋人权”等观念日益深入人心。在这种情况下， 西方国家出现了“国家应负有限责任”的学说，国家无责任原则发生了动摇，一 些国家开始有条件地肯定了政府的行政责任。 1873 年，法国发生了勃朗哥事件。法国一个国营烟草公司的工人开着翻斗 车在作业时将勃朗哥的女儿撞伤了。勃朗哥向法院起诉，认为国营公司工人的过 失应由国家来承担赔偿责任。此案由权限争议法庭作出判决，明确承认了国家的 赔偿责任。勃朗哥案件的判决是有条件地承认国家承担有限责任的典型案例。勃 朗哥案件的判决，确立了行政法意义上关于国家行政责任的三条重要原则： （1）国家官员因过错造成对公民权益的侵害，国家应对官员的过错承担责 任； （2）行政责任与民事责任不同，对行政责任应当适用不同于民法的特殊规 则来处理； （3）行政责任案件应当由行政法院管辖。 勃朗哥案件的判决在历史上第一次明确承认了国家应对其官员的过错承担 责任，从而开创了国家行政责任的先例。因此，这次判决被认为标志着严格意义 上的国家行政责任的正式形成。勃朗哥案件后，德国于 1896 年在民法典中确立 了国家非权力行为 在民法上的赔偿责任，又于 1910 年以国家责任法确立了对官 吏行使统治权行为所产生的赔偿责任，1919 年的《魏玛宪法》则在世界上首次 以根本法的形式确立了国家赔偿责任。该法第 131 条规定：“官吏就其所受委任 之职务行使公共权力，而违反对第三人之职务上的义务时，原则上由该官吏所属 的国家或公共团体负其责任，但对于官吏有求偿权，上述损害赔偿，得以非常司 法手续求之”。这些变化表明，政府承担有限责任的法律制度已经初步确立，这 为全面确立和确保行政责任奠定了基础。 3．资本主义社会国家负全面行政责任阶段
19世纪末20世纪初,西方资本主义国家先后过渡到垄断阶段。这时西方国 家普遍强化了以政府为核心的国家机器,政府开始全面介入和广泛干预社会生 活。随着国家职能的迅速扩张,政府及其官员侵犯公民合法权益的现象日益增多 人民对政府侵权及其缺乏相应的救济手段逐渐感到不满。政府对社会生活的干预 及其侵权现象不可避免地引起社会各界对政府及其官员行政行为的关注。至此 建立较为完备的行政责任体系的历史条件趋于成熟 自勃朗哥案件以后,西方国家的行政责任制度在突破了理论和法律障碍的基 础上有了迅速的发展。主要表现在,各国的行政责任普遍由宪法加以原则规定, 行政责任作为一项重要的制度,在国家政治法律生活中的地位和作用明显加强 了;出现了规定国家行政责任和政府官吏行政责任的统一法典或单行法规,行政 责任制度得到进一步的法律保障;行政责任制度在理论上得到进一步的充实和完 善,发展成为一种具有独特的领域的政治法律制度学说。 从历史上看,政府行政责任制度的全面确立,是第二次世界大战以后的事情。 战后世界形势发生了巨大变化,首先,人权运动发展迅速,民主意识普遍增强。 这使得公民极大地增强了对合法权益的自我保护意识,国家绝对主权观念已远远 落后于时代的发展。其次,政府职能不断扩大,政府行政机关侵权行为也日益增 多。这在理论上和实践上都迫切需要有法律上的手段来控制政府权力的扩张和行 政权力的滥用,而政府承担行政责任正是达到此目的有效手段之一。再次,民法 中无过失责任理论的发展以及各国社会保障制度的建立,也使得政府行政责任制 度得到了越来越多的国家的承认。正是在这种情况下,行政责任的基本原则从法 理上得到了确认,从法律上得到了确立,从制度上得到了保障,政府的行政责任 制度终于得到了全面的最终的确立。 西方国家行政责任制度的全面确立主要表现在以下几个方面: 第一,行政责任在西方各国普遍得到宪法和法律的肯定,政府责任和官员责 任并存。各国公务责任法相继问世,并以行政裁决和司法判决为基础实行国家赔 第二,国家过错责任、严格责任即国家无过错责任开始广泛适用于政府及其 官员的行政行为。美国于1946年颁布了《联邦侵权赔偿法》;古老的英国也废 弃了“国王不能为非”的信条,于1947年制定了《王权诉讼法》,确立了国家 214
214 19 世纪末 20 世纪初，西方资本主义国家先后过渡到垄断阶段。这时西方国 家普遍强化了以政府为核心的国家机器，政府开始全面介入和广泛干预社会生 活。随着国家职能的迅速扩张，政府及其官员侵犯公民合法权益的现象日益增多， 人民对政府侵权及其缺乏相应的救济手段逐渐感到不满。政府对社会生活的干预 及其侵权现象不可避免地引起社会各界对政府及其官员行政行为的关注。至此， 建立较为完备的行政责任体系的历史条件趋于成熟。 自勃朗哥案件以后，西方国家的行政责任制度在突破了理论和法律障碍的基 础上有了迅速的发展。主要表现在，各国的行政责任普遍由宪法加以原则规定， 行政责任作为一项重要的制度，在国家政治法律生活中的地位和作用明显加强 了；出现了规定国家行政责任和政府官吏行政责任的统一法典或单行法规，行政 责任制度得到进一步的法律保障；行政责任制度在理论上得到进一步的充实和完 善，发展成为一种具有独特的领域的政治法律制度学说。 从历史上看，政府行政责任制度的全面确立，是第二次世界大战以后的事情。 战后世界形势发生了巨大变化，首先，人权运动发展迅速，民主意识普遍增强。 这使得公民极大地增强了对合法权益的自我保护意识，国家绝对主权观念已远远 落后于时代的发展。其次，政府职能不断扩大，政府行政机关侵权行为也日益增 多。这在理论上和实践上都迫切需要有法律上的手段来控制政府权力的扩张和行 政权力的滥用，而政府承担行政责任正是达到此目的有效手段之一。再次，民法 中无过失责任理论的发展以及各国社会保障制度的建立，也使得政府行政责任制 度得到了越来越多的国家的承认。正是在这种情况下，行政责任的基本原则从法 理上得到了确认，从法律上得到了确立，从制度上得到了保障，政府的行政责任 制度终于得到了全面的最终的确立。 西方国家行政责任制度的全面确立主要表现在以下几个方面： 第一，行政责任在西方各国普遍得到宪法和法律的肯定，政府责任和官员责 任并存。各国公务责任法相继问世，并以行政裁决和司法判决为基础实行国家赔 偿。 第二，国家过错责任、严格责任即国家无过错责任开始广泛适用于政府及其 官员的行政行为。美国于 1946 年颁布了《联邦侵权赔偿法》；古老的英国也废 弃了“国王不能为非”的信条，于 1947 年制定了《王权诉讼法》，确立了国家
对其代理人的侵权行为应与私法上所规定的有行为能力的成年人一样负法律责 任的原则:日本1946年宪法中规定了国家侵权赔偿原则,1947正式颁布了《国 家赔偿法》;瑞士于1958年颁布了《联邦与雇员赔偿责任法》 第三,行政责任发展成为一种完善的政治法律体系,并与整体国家责任相联 系,成为现代民主政治体制国家制度的重要组成部分。 总之,经过100多年的发展,西方各国终于基本上否定了国家豁免说,普遍建立 了国家行政责任制度,政府侵权赔偿责任均被不同程度地予以确立。人们对于政 府的观念发生了前所未有的深刻变化,认为在民主政治体制下,政府并非是超然 于社会之上,享有特权的某种神物,而是作为为公共利益服务、为公民服务的法 人。政府具有权利能力和行为能力,是法律关系上权利义务的主体之一,当政府 机关的行为侵害人民权利时,应像其它法人组织一样承担侵权赔偿责任。 (二)我国行政责任的发展 在我国封建社会时期,皇帝拥有至高无上的权力。皇帝无论在法律上还是在 事实上都只享有权力而不承担任何责任。 中华民国时期,1934年的宪法草案曾有关于国家赔偿的规定。该草案第26 条规定:“凡公务员违法侵害人民之自由或权利者,除依法律受惩戒外,应负刑 事及民事责任。被害人民就其所受损害,并得依法律向国家请求赔偿。”该宪 法草案于1946年获得通过,标志着中华民国正式承认国家行政责任赔偿制度。 除宪法外,当时还有一些法律规定了部分国家行政责任。如1930年公布的《土 地法》规定,因登记等错误而使土地所有人的财产受到损害,由该地政府机关负 损害赔偿责任;1933年公布的《警械使用条例》规定,因警察人员违法使用警 械造成他人伤亡的,由政府先行负责赔偿医药费或抚恤费;1934年公布的《戒 严法》和1944年公布的《国家总动员法》规定,政府对人民因国家实行戒严和 总动员所受的损失,给予相应的赔偿或救济 新中国成立后,我国开始了国家行政责任制度的建设。1954年颁布的第 部宪法中已有关于国家赔偿的原则性规定:“由于国家机关工作人员侵犯公民权 利而受到损失的,有取得赔偿的权利。”这是新中国首次用宪法的形式确立了 国家赔偿的行政责任制度。此外,一些法律、法规中也有部分内容规定了国家侵 权的行政责任。例如1954公布的《中华人民共和国海港管理暂行条例》中规定 215
215 对其代理人的侵权行为应与私法上所规定的有行为能力的成年人一样负法律责 任的原则；日本 1946 年宪法中规定了国家侵权赔偿原则，1947 正式颁布了《国 家赔偿法》；瑞士于 1958 年颁布了《联邦与雇员赔偿责任法》。 第三，行政责任发展成为一种完善的政治法律体系，并与整体国家责任相联 系，成为现代民主政治体制国家制度的重要组成部分。 总之，经过 100 多年的发展，西方各国终于基本上否定了国家豁免说，普遍建立 了国家行政责任制度，政府侵权赔偿责任均被不同程度地予以确立。人们对于政 府的观念发生了前所未有的深刻变化，认为在民主政治体制下，政府并非是超然 于社会之上，享有特权的某种神物，而是作为为公共利益服务、为公民服务的法 人。政府具有权利能力和行为能力，是法律关系上权利义务的主体之一，当政府 机关的行为侵害人民权利时，应像其它法人组织一样承担侵权赔偿责任。 （二）我国行政责任的发展 在我国封建社会时期，皇帝拥有至高无上的权力。皇帝无论在法律上还是在 事实上都只享有权力而不承担任何责任。 中华民国时期，1934 年的宪法草案曾有关于国家赔偿的规定。该草案第 26 条规定：“凡公务员违法侵害人民之自由或权利者，除依法律受惩戒外，应负刑 事及民事责任。被害人民就其所受损害，并得依法律向国家请求赔偿。” 该宪 法草案于 1946 年获得通过，标志着中华民国正式承认国家行政责任赔偿制度。 除宪法外，当时还有一些法律规定了部分国家行政责任。如 1930 年公布的《土 地法》规定，因登记等错误而使土地所有人的财产受到损害，由该地政府机关负 损害赔偿责任；1933 年公布的《警械使用条例》规定，因警察人员违法使用警 械造成他人伤亡的，由政府先行负责赔偿医药费或抚恤费；1934 年公布的《戒 严法》和 1944 年公布的《国家总动员法》规定，政府对人民因国家实行戒严和 总动员所受的损失，给予相应的赔偿或救济。 新中国成立后，我国开始了国家行政责任制度的建设。1954 年颁布的第一 部宪法中已有关于国家赔偿的原则性规定：“由于国家机关工作人员侵犯公民权 利而受到损失的，有取得赔偿的权利。” 这是新中国首次用宪法的形式确立了 国家赔偿的行政责任制度。此外，一些法律、法规中也有部分内容规定了国家侵 权的行政责任。例如 1954 公布的《中华人民共和国海港管理暂行条例》中规定：