第二讲行政职能学时 学习要求: 1、理解行政职能的概念、特征及其基本内容。 2、了解西方关于国家行政职能的演变及趋势 3、中国政府职能转变的内容和途径。 学习重点: 1、行政职能的概念和基本内容。 2、中国政府职能转变的内容、关键与制约因素 、行政职能的基本内容 (一)行政职能的概念及构成 行政职能也称政府职能,是指政府在社会中的职责与功能。其核心的价值在 于回答政府“应该做什幺”、“不应该做什幺”的问题 行政职能可以从不同的角度去考察,从政府职责的领域看,有政治职能、经 济职能、文化职能、社会职能等;从政府职责所起作用的属性看,有保卫功能、 扶持功能、管理功能、服务功能等。也有学者从职能结构的角度,将政府职能区 分为政治统治、社会管理、社会服务和社会平衡四大职能。从管理过程的角度 看,政府管理的不同类型的公共事务又有管理功能的相似性,如决策性功能、执 行性功能、控制性功能、辅助性功能等。在这里,我们主要从前两个角度加以考 察,这样能够更好地理解政府扮演的社会角色 (二)行政职能的历史演进 自从政府登上历史舞台后,行政职能随社会发展不断拓展自己的内容和范 围,呈现出动态发展的过程。古代社会政府职能简单且具综合性,历史上,各国 行政官吏主要做三件事情,一是收税,二是组织军队,三是维持皇(王)权机构 日常运转。在相对发达的国家,官吏们还有限地负责维持地方治安,处理民事纠 纷,监督官方意识形态的传播(包括教育管理)。相比较而言,古代东方社会政 府的经济职能要相对发达一些。古代东方社会大都是以村社为组织形式的农耕型
25 第二讲 行政职能（5 学时） 学习要求： 1、 理解行政职能的概念、特征及其基本内容。 2、 了解西方关于国家行政职能的演变及趋势。 3、 中国政府职能转变的内容和途径。 学习重点： 1、行政职能的概念和基本内容。 2、中国政府职能转变的内容、关键与制约因素 一、行政职能的基本内容 （一）行政职能的概念及构成 行政职能也称政府职能，是指政府在社会中的职责与功能。其核心的价值在 于回答政府“应该做什幺”、“不应该做什幺”的问题。 行政职能可以从不同的角度去考察，从政府职责的领域看，有政治职能、经 济职能、文化职能、社会职能等；从政府职责所起作用的属性看，有保卫功能、 扶持功能、管理功能、服务功能等。也有学者从职能结构的角度，将政府职能区 分为政治统治、社会管理、社会服务和社会平衡四大职能。 从管理过程的角度 看，政府管理的不同类型的公共事务又有管理功能的相似性，如决策性功能、执 行性功能、控制性功能、辅助性功能等。在这里，我们主要从前两个角度加以考 察，这样能够更好地理解政府扮演的社会角色。 （二）行政职能的历史演进 自从政府登上历史舞台后，行政职能随社会发展不断拓展自己的内容和范 围，呈现出动态发展的过程。古代社会政府职能简单且具综合性，历史上，各国 行政官吏主要做三件事情，一是收税，二是组织军队，三是维持皇（王）权机构 日常运转。在相对发达的国家，官吏们还有限地负责维持地方治安，处理民事纠 纷，监督官方意识形态的传播（包括教育管理）。相比较而言，古代东方社会政 府的经济职能要相对发达一些。古代东方社会大都是以村社为组织形式的农耕型
经济。我们知道,水利是农业的命脉,农业生产离不开水利,需要兴建、管理水 利工程,而分散的小生产者无论是在人力、财力和物力上,都无法承担这项任务, 这就需要皇(王)权的力量,运用国家的权威,集中社会资源,统一组织和管理 全国的水利灌溉事业和其它公共工程,如中国古代建造的都江堰、大运河等水利 工程都是依靠国家力量组织和修建的。在古代埃及、印度还设有专门维护水利的 “护渠官”,而西方古代的政府职能中则无此项经济职能。经济职能反过来又强 化了政治上的中央集权,政府社会管理的权力和动员社会的力量也比较强大。与 东方政府不同,古代西方政府由于受到社会和公民(古希腊)或地方的制约而 直很有限,因而政府的社会动员能力和政治强制力不如东方专制政府。但是与东 方政府相比,西方政府的社会服务职能较为突出。从古希腊、罗马、中世纪直到 封建专制时代,西方政府用于公共服务设施和支付年金(只限于贵族阶级内部) 等社会服务项目的开支是巨大的。但是总体上讲,古代政府的职能尚未分化, 统治职能和社会管理职能处于一种浑然一体的状态,管理手段也比较单调。这与 当时社会生产力发展水平不高,自然经济中人际间社会交往不多,公共事务简单 等状况是直接相关的。 工业化是推动政府职能的不断丰富和发展的直接动力。同古代相比,现代社 会的政府职能已大大丰富,涉及社会生活方方面面。它的显着特点是公共事务的 外延大大深化了公共事务的内涵,随着行政职能的分化又进一步推动外延的拓 展。政府职能的扩展既是一种世界现象,也是历史的必然。新的生产力出现带来 新问题、新领域、新行业、新需求;分工的精细化给人们带来的社会角色意识; 全社会实践理性水平及公民对权利与义务的认识程度;信息的数量和传播范 “这些变化既大大提高了为解决新问题而协调社会行动的需要,又大大 增加了社会成员扩大政治参与和广泛表达政治要求的可能性。”不难理解,正 是社会生产力水平的极大提高,导致了这些变量的变化,使行政职能的具体内容 大大丰富起来,这也是一个社会不断发展和有序运转所不可缺少的因素。工业社 会中政府职能的迅速膨胀,可从各国政府公共支出的猛增中得到说明。1930 前,世界各国公共支出的相对规模上升比较缓慢,以后开始加快。从20世纪以 来,无论是绝对额还是占国民生产总值的比重,都呈上升态势。有关统计资料表 明,英国1890年的公共支出为2.8亿英镑,1995年已经达到2927亿英镑;而
26 经济。我们知道，水利是农业的命脉，农业生产离不开水利，需要兴建、管理水 利工程，而分散的小生产者无论是在人力、财力和物力上，都无法承担这项任务， 这就需要皇（王）权的力量，运用国家的权威，集中社会资源，统一组织和管理 全国的水利灌溉事业和其它公共工程，如中国古代建造的都江堰、大运河等水利 工程都是依靠国家力量组织和修建的。在古代埃及、印度还设有专门维护水利的 “护渠官”，而西方古代的政府职能中则无此项经济职能。经济职能反过来又强 化了政治上的中央集权，政府社会管理的权力和动员社会的力量也比较强大。与 东方政府不同，古代西方政府由于受到社会和公民（古希腊）或地方的制约而一 直很有限，因而政府的社会动员能力和政治强制力不如东方专制政府。但是与东 方政府相比，西方政府的社会服务职能较为突出。从古希腊、罗马、中世纪直到 封建专制时代，西方政府用于公共服务设施和支付年金（只限于贵族阶级内部） 等社会服务项目的开支是巨大的。 但是总体上讲，古代政府的职能尚未分化， 统治职能和社会管理职能处于一种浑然一体的状态，管理手段也比较单调。这与 当时社会生产力发展水平不高，自然经济中人际间社会交往不多，公共事务简单 等状况是直接相关的。 工业化是推动政府职能的不断丰富和发展的直接动力。同古代相比，现代社 会的政府职能已大大丰富，涉及社会生活方方面面。它的显着特点是公共事务的 外延大大深化了公共事务的内涵，随着行政职能的分化又进一步推动外延的拓 展。政府职能的扩展既是一种世界现象，也是历史的必然。新的生产力出现带来 新问题、新领域、新行业、新需求；分工的精细化给人们带来的社会角色意识； 全社会实践理性水平及公民对权利与义务的认识程度；信息的数量和传播范 围；……“这些变化既大大提高了为解决新问题而协调社会行动的需要，又大大 增加了社会成员扩大政治参与和广泛表达政治要求的可能性。” 不难理解，正 是社会生产力水平的极大提高，导致了这些变量的变化，使行政职能的具体内容 大大丰富起来，这也是一个社会不断发展和有序运转所不可缺少的因素。工业社 会中政府职能的迅速膨胀，可从各国政府公共支出的猛增中得到说明。1930 以 前，世界各国公共支出的相对规模上升比较缓慢，以后开始加快。从 20 世纪以 来，无论是绝对额还是占国民生产总值的比重，都呈上升态势。有关统计资料表 明，英国 1890 年的公共支出为 2.8 亿英镑，1995 年已经达到 2927 亿英镑；而
美国的公共支出由1890年的8亿美元上升到1995年的15907亿美元。德国经济 学家瓦格纳在一百多年前就提出随着工业化的到来,政府职能将呈现为极度扩张 的趋势,以后的实践验证了他的预言,被称之为“瓦格纳定理”。 (三)政府基本职能。 国内外关于政府职能的理论纷繁多样。有的侧重于政治学视角的界定,有的 主要围绕政府与市场的关系来界定。世界银行在其1997年的世界发展报告中将 每一个政府的核心使命概括为五项最基本的责任,大体上反映了现代政府所行使 的职能,这就是: (1)确定法律基础 2)保持一个未被破坏的政策环境,包括保持宏观经济的稳定; (3)投资于基本的社会服务和社会基础设施; (4)保护弱势群体; (5)保护环境 从理论研究的角度讲,迄今为止,革命导师马克思、恩格斯对政府作用所作 的科学论述,仍然是我们理解政府职能的基础并起着重要的指导意义。恩格斯指 出,“一切政治权力起先总是以某种经济的、社会的职能为基础的”,“政府统 治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”据此,政府的基本职 能从宏观上划分为两个方面,即政治职能和社会职能,前者体现了政府职能的阶 级性,后者体现了政府职能的社会性。但是也应看到,由于马克思、恩格斯所处 的时代中阶级矛盾尖锐,无产阶级面临的主要任务是夺取政权。加之当时政府的 社会职能十分有限,革命导师更强调政府的阶级统治职能而非社会职能,同时对 政府社会职能的论述也比较简单 在政府职能极大拓展的当代社会,政府的社会职能进一步分化为相对独立的 不同领域,以此为基础,政府的基本职能可概括为政治职能、经济职能、文化职 能和一般社会职能。 1.政治职能 政治职能是由政府在社会政治体系中的作用决定的。除了传统上的对外防御 外敌入侵,保卫国家的独立和主权,对内镇压被统治阶级反抗,保护公民的生命
27 美国的公共支出由 1890 年的 8 亿美元上升到 1995 年的 15907 亿美元。德国经济 学家瓦格纳在一百多年前就提出随着工业化的到来，政府职能将呈现为极度扩张 的趋势，以后的实践验证了他的预言，被称之为“瓦格纳定理”。 （三）政府基本职能。 国内外关于政府职能的理论纷繁多样。有的侧重于政治学视角的界定，有的 主要围绕政府与市场的关系来界定。世界银行在其 1997 年的世界发展报告中将 每一个政府的核心使命概括为五项最基本的责任，大体上反映了现代政府所行使 的职能，这就是： （1）确定法律基础； （2）保持一个未被破坏的政策环境，包括保持宏观经济的稳定； （3）投资于基本的社会服务和社会基础设施； （4）保护弱势群体； （5）保护环境。 从理论研究的角度讲，迄今为止，革命导师马克思、恩格斯对政府作用所作 的科学论述，仍然是我们理解政府职能的基础并起着重要的指导意义。恩格斯指 出，“一切政治权力起先总是以某种经济的、社会的职能为基础的”，“政府统 治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。” 据此，政府的基本职 能从宏观上划分为两个方面，即政治职能和社会职能，前者体现了政府职能的阶 级性，后者体现了政府职能的社会性。但是也应看到，由于马克思、恩格斯所处 的时代中阶级矛盾尖锐，无产阶级面临的主要任务是夺取政权。加之当时政府的 社会职能十分有限，革命导师更强调政府的阶级统治职能而非社会职能，同时对 政府社会职能的论述也比较简单。 在政府职能极大拓展的当代社会，政府的社会职能进一步分化为相对独立的 不同领域，以此为基础，政府的基本职能可概括为政治职能、经济职能、文化职 能和一般社会职能。 1．政治职能 政治职能是由政府在社会政治体系中的作用决定的。除了传统上的对外防御 外敌入侵，保卫国家的独立和主权，对内镇压被统治阶级反抗，保护公民的生命
财产安全,维护政治秩序和社会秩序,以及组织军事力量的保卫职能、镇压职能 军事职能等职能外,现代社会中政府还有着更为广泛的政治职能 首先,保护产权。保护产权是政府的首要职能。所谓“产权”,不仅仅局限 于生产资料所有权,也不同于法律意义上的财产权,而是一个具有更广泛意义的 概念。产权是对各种权利的一种总称,指在不同财产所有权(广义的财产权,包 括知识产权、劳动力所有权等)之间对各自权利与义务之间的进一步划分与界定, 其实质是向社会上一切合法利益集团与个人提供利益保障。从最一般的意义上 讲,产权是权利主体与权利对象之间形成的权利关系,具体包括权利主体对权利 对象所拥有的使用权、转让权和享用权。排他性、可转让性是衡量产权是否完整 的标准。界定产权的核心问题是人与人之间权利与责任的划分。在市场经济条件 下,明确界定产权是市场机制有效运作的首要前提。“如果没有这种权利的初始 界定,就不存在权利转让和重新组合的市场交易。”产权界定得越清楚,每个 行为主体的责、权、利就越明确。政府是掌握国家公共权力的公共管理机关,唯 有它才有能力借助其权威性地位和拥有的强制性手段界定和维护产权。一方面去 维护明晰的产权,另一方面则是去干预产权不易界定的领域,以尽可能地减少交 易费用。在产权明确界定的领域,公民的利益能够得到有效保护,市场能够使资 源得到最优配置。早在18世纪,洛克就提出国家的职责是保护产权的思想,他 在其自然法和社会契约理论中强调指出,人们建立国家的“重大的和主要的目 的,是保护他们的财产。”财产权是人的最基本的权利,保护财产权是国家的 根本职能。不过,在现代社会中,政府界定和保护产权职责的内涵有了扩展,包 含着与社会要求相一致的更为丰富的内容 其次,制定公共政策。传统理论将政府看作被动执行政策的观点早已不合时 宜。在现代社会,政府广泛介入社会生活诸领域并发挥积极作用,政府作为公共 政策制定者的角色日益明显。政府通过制定政治、经济、文化和社会政策为社会 发展选择目标,引导社会健康有序和协调发展;运用政策调整各种社会关系,使 之有利于社会发展的目标 再次,调节各种利益关系。在某种意义上,社会就是人们为实现自身利益而 相互协作的结合体。社会的发展必然要产生人们之间、行业之间、地区之间的利 益分化,形成不同的利益群体、阶层和集团,随之而来的利益矛盾和利益冲突在
28 财产安全，维护政治秩序和社会秩序，以及组织军事力量的保卫职能、镇压职能、 军事职能等职能外，现代社会中政府还有着更为广泛的政治职能。 首先，保护产权。保护产权是政府的首要职能。所谓“产权”，不仅仅局限 于生产资料所有权，也不同于法律意义上的财产权，而是一个具有更广泛意义的 概念。产权是对各种权利的一种总称，指在不同财产所有权（广义的财产权，包 括知识产权、劳动力所有权等）之间对各自权利与义务之间的进一步划分与界定， 其实质是向社会上一切合法利益集团与个人提供利益保障。 从最一般的意义上 讲，产权是权利主体与权利对象之间形成的权利关系，具体包括权利主体对权利 对象所拥有的使用权、转让权和享用权。排他性、可转让性是衡量产权是否完整 的标准。界定产权的核心问题是人与人之间权利与责任的划分。在市场经济条件 下，明确界定产权是市场机制有效运作的首要前提。“如果没有这种权利的初始 界定，就不存在权利转让和重新组合的市场交易。” 产权界定得越清楚，每个 行为主体的责、权、利就越明确。政府是掌握国家公共权力的公共管理机关，唯 有它才有能力借助其权威性地位和拥有的强制性手段界定和维护产权。一方面去 维护明晰的产权，另一方面则是去干预产权不易界定的领域，以尽可能地减少交 易费用。在产权明确界定的领域，公民的利益能够得到有效保护，市场能够使资 源得到最优配置。早在 18 世纪，洛克就提出国家的职责是保护产权的思想，他 在其自然法和社会契约理论中强调指出，人们建立国家的“重大的和主要的目 的，是保护他们的财产。” 财产权是人的最基本的权利，保护财产权是国家的 根本职能。不过，在现代社会中，政府界定和保护产权职责的内涵有了扩展，包 含着与社会要求相一致的更为丰富的内容。 其次，制定公共政策。传统理论将政府看作被动执行政策的观点早已不合时 宜。在现代社会，政府广泛介入社会生活诸领域并发挥积极作用，政府作为公共 政策制定者的角色日益明显。政府通过制定政治、经济、文化和社会政策为社会 发展选择目标，引导社会健康有序和协调发展；运用政策调整各种社会关系，使 之有利于社会发展的目标。 再次，调节各种利益关系。在某种意义上，社会就是人们为实现自身利益而 相互协作的结合体。社会的发展必然要产生人们之间、行业之间、地区之间的利 益分化，形成不同的利益群体、阶层和集团，随之而来的利益矛盾和利益冲突在
所难免。政府管理在一定程度上讲,就是通过各种手段调节利益矛盾和冲突,维 护正义、秩序和稳定的过程。政府作为利益的调节者,其主要职责就是运用政策 手段协调各种利益矛盾,在政策制定中尽可能平衡整体利益、局部利益和个人利 益,即兼顾国家、集体和个人的利益,使三种利益之间能够协调和统一。当然, 由于不可排除的阶级属性,使得政府在利益协调中始终是以经济上占统治地位的 阶级的利益为基础进行利益协调的 2.经济职能 随着经济在社会发展中的地位日益重要,经济职能已分化为一项独立的职能 并居于政府职能的核心地位。现代社会,政府的经济职能已从农业社会中的财政 活动(税收及开支)扩展到管理经济,引导国民经济持续、稳定和协调发展。由 于国民经济划分为微观和宏观两个领域,政府的经济职能也分为对微观经济的管 理和对宏观经济的管理。微观经济髙效率,宏观经济稳定是政府管理经济的目标。 微观经济是以经济个体为主体进行的经济活动,由于经济个体的行为主要以 追求自身利益为目标,是在市场的自发调节下进行的自主决策,如果没有一定的 限制,追求个人利益的行为就有可能带来损害他人和社会利益的结果。对此宏观 调控是管不到的,这就需要政府运用强有力的法律和制度对微观经济进行管理, 以保证微观经济有秩序地运行,促进微观经济的发展。政府对微观经济管理既要 放开搞活,又要限制其消极作用,主要的职责有以下几方面: (1)为市场经济的有效运行提供必要的制度、规则安排。当人们在谈论市 场经济的效率和功能时,实际暗含着一个前提,即在市场之外有一个精致的制度 体系来保证市场机制的发挥。自愿交易不会发生在“制度真空”中,市场经济也 不能离开由国家维持的有效的法律、法规和制度而存在。现代经济社会也是政治 社会,离开政治体系为其制定的游戏规则和经济活动框架,市场机制就不能有效 发挥作用,经济体制也就无法正常运行。为此,政府要为诸如合同的执行,为货 币、度量衡、公司章程、破产、专利、版权等提供标准,并通过国家的强制力来 保障实施。 (2)价格管制。在市场经济条件下,虽然大部分商品的价格由供求关系所 决定,但是市场自发调节的价格又有盲目性,对经济不一定最有利,也不一定符 合社会的长远利益。例如当农产品过剩时,农产品的价格会大幅度下降,这种下
29 所难免。政府管理在一定程度上讲，就是通过各种手段调节利益矛盾和冲突，维 护正义、秩序和稳定的过程。政府作为利益的调节者，其主要职责就是运用政策 手段协调各种利益矛盾，在政策制定中尽可能平衡整体利益、局部利益和个人利 益，即兼顾国家、集体和个人的利益，使三种利益之间能够协调和统一。当然， 由于不可排除的阶级属性，使得政府在利益协调中始终是以经济上占统治地位的 阶级的利益为基础进行利益协调的。 2．经济职能 随着经济在社会发展中的地位日益重要，经济职能已分化为一项独立的职能 并居于政府职能的核心地位。现代社会，政府的经济职能已从农业社会中的财政 活动（税收及开支）扩展到管理经济，引导国民经济持续、稳定和协调发展。由 于国民经济划分为微观和宏观两个领域，政府的经济职能也分为对微观经济的管 理和对宏观经济的管理。微观经济高效率，宏观经济稳定是政府管理经济的目标。 微观经济是以经济个体为主体进行的经济活动，由于经济个体的行为主要以 追求自身利益为目标，是在市场的自发调节下进行的自主决策，如果没有一定的 限制，追求个人利益的行为就有可能带来损害他人和社会利益的结果。对此宏观 调控是管不到的，这就需要政府运用强有力的法律和制度对微观经济进行管理， 以保证微观经济有秩序地运行，促进微观经济的发展。政府对微观经济管理既要 放开搞活，又要限制其消极作用，主要的职责有以下几方面： （1）为市场经济的有效运行提供必要的制度、规则安排。当人们在谈论市 场经济的效率和功能时，实际暗含着一个前提，即在市场之外有一个精致的制度 体系来保证市场机制的发挥。自愿交易不会发生在“制度真空”中，市场经济也 不能离开由国家维持的有效的法律、法规和制度而存在。现代经济社会也是政治 社会，离开政治体系为其制定的游戏规则和经济活动框架，市场机制就不能有效 发挥作用，经济体制也就无法正常运行。为此，政府要为诸如合同的执行，为货 币、度量衡、公司章程、破产、专利、版权等提供标准，并通过国家的强制力来 保障实施。 （2）价格管制。在市场经济条件下，虽然大部分商品的价格由供求关系所 决定，但是市场自发调节的价格又有盲目性，对经济不一定最有利，也不一定符 合社会的长远利益。例如当农产品过剩时，农产品的价格会大幅度下降，这种下
降会抑制农业生产。政府通过支持价格或对有些商品实行最高限价,对那些关系 到国计民生的物品(如粮食、棉花、石油等战略物资)进行价格管制。为防止盲 目和过剩生产,预防伤及全民利益的事情发生,其价格则由政府依据一定规则来 制定。比如在美国,交通运输、银行保险、能源和农业部门的价格就是由独立管 制机构根据规范化的定价方法来制定的 (3)维护公平的竞争秩序。市场功能的发挥程度,取决于市场的竞争程度。 但是市场主体间的竞争并不总能持续地进行,不受限制的竞争有可能会导致对竞 争的破坏。竞争者有可能会由于兼并形成对市场的垄断,或就生产、价格、销售 条件等的串谋和协议而结束竞争,以及价格歧视、欺诈行为等,因此需要政府干 预以确保竞争的真正实现。政府通过制定包括公平交易与价格仲裁法、证券交易 法、公司法、反垄断法和消费者保护措施,以及运用保护和扶持中小企业的政策 措施,如提供贷款、银行担保、筹集资金等来维护和增进市场竞争。为了防止少 数巨型公司和企业集团相互勾结起来操纵市场,秘密分配市场份额,政府必须采 取强硬的手段,运用公共权力予以法律制裁,以保证公平竞争的秩序 (4)质量管制。在市场经济条件下,对于商品的质量必须有严格的规定, 以防止假冒伪劣商品的出现。诸如出售的药品必须经过药品管理部门的批准,肉 类必须符合国家的质检标准,各种车辆必须符合交通管理部门的安全条例等等。 政府通过质量管制,以保证人们的生命、健康和财产安全。 宏观经济管理的重点是在经济目标的实现上,是指政府运用公共权力对经济 运行进行调控,以保持宏观经济的持续、稳定、健康的发展,实现髙增长、髙就 业和低通涨的经济目标。宏观经济的稳定是整个国民经济正常运行的基本前提 而市场自发运行总是以商业周期的波动、繁荣和衰落交替出现为特征的。不可避 免的经济波动和失衡,将损害每个人的利益,因此需要代表公共利益的政府运用 经济政策对市场经济的宏观运行进行间接调控,以及为经济的发展提供良好的基 础。政府的宏观经济管理职能主要包括: (1)财政政策。财政政策是政府通过财政收支总量与结构的变化调控宏观 经济,使政府的经济目标得以实现的经济政策。在实践中,财政政策之于市场波 动的关系可以用一句话来概括:“逆市场风向而动”。经济过热了,财政政策被 用来降温;经济发展速度过缓了,财政政策被用来刺激经济。其发挥作用的机理
30 降会抑制农业生产。政府通过支持价格或对有些商品实行最高限价，对那些关系 到国计民生的物品（如粮食、棉花、石油等战略物资）进行价格管制。为防止盲 目和过剩生产，预防伤及全民利益的事情发生，其价格则由政府依据一定规则来 制定。比如在美国，交通运输、银行保险、能源和农业部门的价格就是由独立管 制机构根据规范化的定价方法来制定的。 （3）维护公平的竞争秩序。市场功能的发挥程度，取决于市场的竞争程度。 但是市场主体间的竞争并不总能持续地进行，不受限制的竞争有可能会导致对竞 争的破坏。竞争者有可能会由于兼并形成对市场的垄断，或就生产、价格、销售 条件等的串谋和协议而结束竞争，以及价格歧视、欺诈行为等，因此需要政府干 预以确保竞争的真正实现。政府通过制定包括公平交易与价格仲裁法、证券交易 法、公司法、反垄断法和消费者保护措施，以及运用保护和扶持中小企业的政策 措施，如提供贷款、银行担保、筹集资金等来维护和增进市场竞争。为了防止少 数巨型公司和企业集团相互勾结起来操纵市场，秘密分配市场份额，政府必须采 取强硬的手段，运用公共权力予以法律制裁，以保证公平竞争的秩序。 （4）质量管制。在市场经济条件下，对于商品的质量必须有严格的规定， 以防止假冒伪劣商品的出现。诸如出售的药品必须经过药品管理部门的批准，肉 类必须符合国家的质检标准，各种车辆必须符合交通管理部门的安全条例等等。 政府通过质量管制，以保证人们的生命、健康和财产安全。 宏观经济管理的重点是在经济目标的实现上，是指政府运用公共权力对经济 运行进行调控，以保持宏观经济的持续、稳定、健康的发展，实现高增长、高就 业和低通涨的经济目标。宏观经济的稳定是整个国民经济正常运行的基本前提， 而市场自发运行总是以商业周期的波动、繁荣和衰落交替出现为特征的。不可避 免的经济波动和失衡，将损害每个人的利益，因此需要代表公共利益的政府运用 经济政策对市场经济的宏观运行进行间接调控，以及为经济的发展提供良好的基 础。政府的宏观经济管理职能主要包括： （1）财政政策。财政政策是政府通过财政收支总量与结构的变化调控宏观 经济，使政府的经济目标得以实现的经济政策。在实践中，财政政策之于市场波 动的关系可以用一句话来概括：“逆市场风向而动”。经济过热了，财政政策被 用来降温；经济发展速度过缓了，财政政策被用来刺激经济。其发挥作用的机理
是,密切关注社会总需求的变化,通过调节总需求和总供给的关系实现经济总量 的平衡。 财政政策包括两大基本部分:税收和政府开支。财政政策发挥作用的基本支 点是累进税制度和社会保障制度两大部分,它们构成自动削减经济波动的第一道 屏障。累进税抑制宏观经济波动的机制是,当经济过热时,就业充分,个人收入 总额绝对增加。这时,累进税制度使得个人缴税部分的增长大幅度高于收入本身 的增长,这意味着政府将以更快的速度取走个人可能投入市场消费的货币额,达 到抑制总需求的目的。当经济过冷时,社会总需求不足,商品卖不出去,厂商被 迫限制生产,劳动者收入下降。这时,累进税制度又使个人缴税部分的下降大幅 度高于收入下降的速度,使个人收入的全部或大部分用于购买消费品,从而达到 刺激总需求的目的。社会保障制度调节总供给与总需求关系的作用机理是,当 个人获得一份工作有工资收入时,拥有购买生活必需品和消费品的货币,个人收 入与宏观经济运行处于偶合状态。一旦出现经济衰退,工厂大量裁员,众多失业 者形成的失业大军将剧烈减少本来就不足的有效需求。这时,失业救济制度“自 动”发挥作用:失业者能够领到一份救济金,既不致使劳动者陷入经济上的绝境, 同时又在宏观经济总量上增加了一块有效需求。当经济开始复苏时,社会总需求 增加,厂商开足马力生产,劳动者纷纷找到各自的工作岗位,政府支付的失业救 济金便自动停发,从而抽调一部分总需求,给日趋热化的宏观经济送去一阵“凉 风”。此外,政府还可通过举办公共工程、相机调节税种等随动调节的制度安排 抑制或刺激总需求。 调控宏观经济已成为现代政府的一项重要经济职责,财政政策也因其见效快 而经常成为各国政府优先考虑和使用的政策手段。不过,财政政策的运用也是有 代价的。西方国家的经济实践表明,过度依靠财政政策会带来许多副作用,比如, 政府在经济萧条中不得不接管涉及国计民生的若干公共设施,而企业收归国有往 往使企业摆脱了市场竞争法则,降低了整个市场高效率配置资源的功能;高失业 救济金既加重了政府的负担,助长了人们对政府的依赖,也不利于效率的提高 因此,财政政策干预经济的强度、深度以及具体形式的选择又是一个需要谨慎对 待的问题,其总的原则应当是“少管为好”、“尽可能市场,必要时政府
31 是，密切关注社会总需求的变化，通过调节总需求和总供给的关系实现经济总量 的平衡。 财政政策包括两大基本部分：税收和政府开支。财政政策发挥作用的基本支 点是累进税制度和社会保障制度两大部分，它们构成自动削减经济波动的第一道 屏障。累进税抑制宏观经济波动的机制是，当经济过热时，就业充分，个人收入 总额绝对增加。这时，累进税制度使得个人缴税部分的增长大幅度高于收入本身 的增长，这意味着政府将以更快的速度取走个人可能投入市场消费的货币额，达 到抑制总需求的目的。当经济过冷时，社会总需求不足，商品卖不出去，厂商被 迫限制生产，劳动者收入下降。这时，累进税制度又使个人缴税部分的下降大幅 度高于收入下降的速度，使个人收入的全部或大部分用于购买消费品，从而达到 刺激总需求的目的。社会保障制度调节总供给与总需求关系的作用机理是，当一 个人获得一份工作有工资收入时，拥有购买生活必需品和消费品的货币，个人收 入与宏观经济运行处于偶合状态。一旦出现经济衰退，工厂大量裁员，众多失业 者形成的失业大军将剧烈减少本来就不足的有效需求。这时，失业救济制度“自 动”发挥作用：失业者能够领到一份救济金，既不致使劳动者陷入经济上的绝境， 同时又在宏观经济总量上增加了一块有效需求。当经济开始复苏时，社会总需求 增加，厂商开足马力生产，劳动者纷纷找到各自的工作岗位，政府支付的失业救 济金便自动停发，从而抽调一部分总需求，给日趋热化的宏观经济送去一阵“凉 风”。此外，政府还可通过举办公共工程、相机调节税种等随动调节的制度安排 抑制或刺激总需求。 调控宏观经济已成为现代政府的一项重要经济职责，财政政策也因其见效快 而经常成为各国政府优先考虑和使用的政策手段。不过，财政政策的运用也是有 代价的。西方国家的经济实践表明，过度依靠财政政策会带来许多副作用，比如， 政府在经济萧条中不得不接管涉及国计民生的若干公共设施，而企业收归国有往 往使企业摆脱了市场竞争法则，降低了整个市场高效率配置资源的功能；高失业 救济金既加重了政府的负担，助长了人们对政府的依赖，也不利于效率的提高。 因此，财政政策干预经济的强度、深度以及具体形式的选择又是一个需要谨慎对 待的问题，其总的原则应当是“少管为好”、“尽可能市场，必要时政府
(2)货币政策。货币政策是国家采用的调整和控制货币供应量的种种政策 随着市场经济的日益活跃、成熟,国家发行货币的公共管理职能已演变为政府调 控宏观经济运行状态的得力手段。我们知道,货币是交易的媒介,是商品经济和 市场经济的“血液”,相对于特定时空范围内商品和劳务的价格水准、流通速度、 总交易量三项因素,货币供应量应当有一个确定的、健康的数额。高于这个数额 值域,将导致过多的货币追逐过少的商品,造成通货膨胀;低于这个数额,将使 货币这一特殊商品的价格一一利率上升,利率上升抬高投资成本,较高的投资成 本必然降低投资者对利润的预期而削减投资,投资减少对经济带来的后果则是经 济增长停滞,新増就业机会减少。不难看出,控制货币供应的“水龙头”,控制 银根,是一个涉及所有人利益的公共管理职能,它应该、也必须而且也只能由政 府来承担。 货币政策发挥作用的主要政策工具有: (1)法定准备金。中央银行作为政府主管货币发行业务的行政机构,有权 为所有商业银行规定(法定)淮备金,或者说,规定商业银行的备付金在存款总 量当中的比例。 (2)贴现率。中央银行必须经常地与商业银行展开金融业务,及时地吸纳 或吐出货币,使投入市场流通的货币量或者增加、或者减少。 (3)公开市场业务。政府出售或回收债券 上述政策工具的使用会带来增加或减少货币量的神奇结果。其作用机理是, 当经济高涨,需求旺盛,中央政府提高法定准备金、提高贴现率,以及向商业银 行发放债券。提高法定准备金和贴现率,意味商业银行可用于贷款的数量减少 当货币量普遍减少时,根据市场供求关系,利率将会上升。利率上升一方面会抑 制投资,另一方面会把更多家庭节余的货币吸入商业银行。两者共同作用,使过 热的投资和消费水平随之降温,通货膨胀趋缓。中央银行通过商业银行发放债券, 使货币回笼,也起到减少货币在市场上的流量的作用。需要指出的是,中央政府 控制银根的方式远不如此简单,其具体工作过程有极为严格的行政技术要求。 与财政政策相比,货币政策调控市场运行的方式相对更间接一些,政府利用 公共权力执掌货币流量的总开关,借助利率杠杆间接调控宏观经济,而不直接插 手扩张或抑制总需求,有助于保护市场固有的配置效率。加之货币政策操作中行
32 （2）货币政策。货币政策是国家采用的调整和控制货币供应量的种种政策。 随着市场经济的日益活跃、成熟，国家发行货币的公共管理职能已演变为政府调 控宏观经济运行状态的得力手段。我们知道，货币是交易的媒介，是商品经济和 市场经济的“血液”，相对于特定时空范围内商品和劳务的价格水准、流通速度、 总交易量三项因素，货币供应量应当有一个确定的、健康的数额。高于这个数额 值域，将导致过多的货币追逐过少的商品，造成通货膨胀；低于这个数额，将使 货币这一特殊商品的价格——利率上升，利率上升抬高投资成本，较高的投资成 本必然降低投资者对利润的预期而削减投资，投资减少对经济带来的后果则是经 济增长停滞，新增就业机会减少。不难看出，控制货币供应的“水龙头”，控制 银根，是一个涉及所有人利益的公共管理职能，它应该、也必须而且也只能由政 府来承担。 货币政策发挥作用的主要政策工具有： （1）法定准备金。中央银行作为政府主管货币发行业务的行政机构，有权 为所有商业银行规定（法定）准备金，或者说，规定商业银行的备付金在存款总 量当中的比例。 （2）贴现率。中央银行必须经常地与商业银行展开金融业务，及时地吸纳 或吐出货币，使投入市场流通的货币量或者增加、或者减少。 （3）公开市场业务。政府出售或回收债券。 上述政策工具的使用会带来增加或减少货币量的神奇结果。其作用机理是， 当经济高涨，需求旺盛，中央政府提高法定准备金、提高贴现率，以及向商业银 行发放债券。提高法定准备金和贴现率，意味商业银行可用于贷款的数量减少， 当货币量普遍减少时，根据市场供求关系，利率将会上升。利率上升一方面会抑 制投资，另一方面会把更多家庭节余的货币吸入商业银行。两者共同作用，使过 热的投资和消费水平随之降温，通货膨胀趋缓。中央银行通过商业银行发放债券， 使货币回笼，也起到减少货币在市场上的流量的作用。需要指出的是，中央政府 控制银根的方式远不如此简单，其具体工作过程有极为严格的行政技术要求。 与财政政策相比，货币政策调控市场运行的方式相对更间接一些，政府利用 公共权力执掌货币流量的总开关，借助利率杠杆间接调控宏观经济，而不直接插 手扩张或抑制总需求，有助于保护市场固有的配置效率。加之货币政策操作中行
政成本很低,无须一个庞大的行政机构来支撑,因而是一种最理想的干预市场方 式,受到现代发达国家政府的广泛重视。但也正因其更具间接性,货币政策不具 有财政政策那样“立竿见影”的效果,它具有滞后效应。国家紧缩银根或放松银 根是基于对市场趋势的预测,经济事实和经济趋势不会自己说话,人们只能通过 观察经济数据的变化来推测市场态势,一般来讲,推测通货膨胀率需要至少以 个月为一个时间单位,而等待一个明确的货币政策结果出现往往需要半年左右时 间(各国经济显现货币政策的时间长短不一,正常状态下一般不少于一个季度) 因此,人们不能在实现短期经济目标的时候,过分指望货币政策会很快发挥作用 调控市场的货币政策必须与其它调控方式配套使用,取长补短,相得益彰。但总 的原则应当是:“尽可能货币政策,必要时财政政策”。 (3)产业政策。产业结构合理化是国民经济保持总量均衡发展的重要条件, 国范围内生产力的布局与产业结构的调整不能完全依靠市场来解决,尽管市场 可以推进技术进步使高新技术产业化,使产业升级换代,实现产业的调整和优化, 但这些都需要在科学的产业政策的引导下进行。市场本身不能自发产生产业政 策,需要政府制定和实施产业政策。产业政策的作用在于能够对供给结构的变化 发挥迅速的调解作用和引导作用,使供给结构能够保持合理并同需求结构相适 应。具体讲,一国政府可以依据世界经济发展趋势和本国经济发展目标,制定相 应的产业政策,确定支持哪些产业,限制哪些产业,来扶持主导产业快速发展 以促进产业结构的合理化,实现资源的合理有效配置,并引导企业调整产业结构, 提高经济效益。 (4)提供经济基础设施。经济基础设施指的主要是基础科学研究、市政基 础设施和公共交通、电力、通讯系统等等,是经济发展的基本环境条件。基础科 学研究由于可以增加全社会的知识存量,带来技术进步和技术创新,使各种生产 活动能共同受益。众所周知,科学研究对人类的发展至关重要,新的科学理论的 提出往往导致重大的技术发明的出现,推动人类的巨大进步,人类历史上出现的 四次重大技术革命,都是以科学理论的重大突破为前提。基础科学研究又包括了 极大的风险,失败的幽灵紧随着科学发现的每一个环节,人类向未知世界的挑战 极为艰辛。然而科学研究的创造性成果为人类带来的福祉却不仅永远不会、而且 也不可能得到足额补偿。科学研究出成果的周期比较长,也不易用保护技术专利
33 政成本很低，无须一个庞大的行政机构来支撑，因而是一种最理想的干预市场方 式，受到现代发达国家政府的广泛重视。但也正因其更具间接性，货币政策不具 有财政政策那样“立竿见影”的效果，它具有滞后效应。国家紧缩银根或放松银 根是基于对市场趋势的预测，经济事实和经济趋势不会自己说话，人们只能通过 观察经济数据的变化来推测市场态势，一般来讲，推测通货膨胀率需要至少以一 个月为一个时间单位，而等待一个明确的货币政策结果出现往往需要半年左右时 间（各国经济显现货币政策的时间长短不一，正常状态下一般不少于一个季度）。 因此，人们不能在实现短期经济目标的时候，过分指望货币政策会很快发挥作用。 调控市场的货币政策必须与其它调控方式配套使用，取长补短，相得益彰。但总 的原则应当是：“尽可能货币政策，必要时财政政策”。 （3）产业政策。产业结构合理化是国民经济保持总量均衡发展的重要条件， 一国范围内生产力的布局与产业结构的调整不能完全依靠市场来解决，尽管市场 可以推进技术进步使高新技术产业化，使产业升级换代，实现产业的调整和优化， 但这些都需要在科学的产业政策的引导下进行。市场本身不能自发产生产业政 策，需要政府制定和实施产业政策。产业政策的作用在于能够对供给结构的变化 发挥迅速的调解作用和引导作用，使供给结构能够保持合理并同需求结构相适 应。具体讲，一国政府可以依据世界经济发展趋势和本国经济发展目标，制定相 应的产业政策，确定支持哪些产业，限制哪些产业，来扶持主导产业快速发展， 以促进产业结构的合理化，实现资源的合理有效配置，并引导企业调整产业结构， 提高经济效益。 （4）提供经济基础设施。经济基础设施指的主要是基础科学研究、市政基 础设施和公共交通、电力、通讯系统等等，是经济发展的基本环境条件。基础科 学研究由于可以增加全社会的知识存量，带来技术进步和技术创新，使各种生产 活动能共同受益。众所周知，科学研究对人类的发展至关重要，新的科学理论的 提出往往导致重大的技术发明的出现，推动人类的巨大进步，人类历史上出现的 四次重大技术革命，都是以科学理论的重大突破为前提。基础科学研究又包括了 极大的风险，失败的幽灵紧随着科学发现的每一个环节，人类向未知世界的挑战 极为艰辛。然而科学研究的创造性成果为人类带来的福祉却不仅永远不会、而且 也不可能得到足额补偿。科学研究出成果的周期比较长，也不易用保护技术专利
的措施来对待,它们“不适合市场机制,而且只有当每个人都被迫承担一定成本 时才能被生产出来”。因而基础科学研究应该按照公共产品的方式来加以组织生 产,由国家出资,政府负责组织。 市政基础设施和公共交通、电力、通讯系统由于是服务于社会,属于公共产 品,其生产过程也称为公共工程。但是由于脱离市场约束而缺乏竞争,公共工程 的兴建采取政府行为比私人行为缺乏效率,市政基础设施和公共交通、电力、通 讯系统也可以引入市场方式提供,由私人公司出资和建造,并向使用者收费。但 是这并不意味政府放手不管,鉴于这类设施生产过程本身涉及面广,需要组织 规划和协调,因此至少应由政府组织与规划,以节约社会成本,避免资源浪费。 3.文化职能。文化职能指政府指导和管理文化事业的职能。它是政府管理 最古老、最重要的职能之一,与社会的意识形态、价值观和精神文明状况相联系, 在不同时代和不同国家有着不同的内容。文化职能是政府通过制定和实施各项文 化政策加以实现的,其核心在于政府通过对文化事业的的管理,维护和弘扬一种 意识形态,用以说明和论证统治与治理的合法性。与国家用强制性的方式维护自 己的统治地位相比,意识形态以软的方式影响人们的思想,以达到对社会的控制。 政府维护对社会思想的统治是通过政治社会化来实现的。政治社会化就是形成 维护和改变社会成员的态度、信仰和感情的过程。政府的教育行政部门、文化管 理部门等职能部门就是负责管理执行社会化的机构,并通过家庭、学校、大众传 播工具和政府组织等具体机构履行这一职能。比如教育行政部门通过对教学内容 的审查,培养未成年公民对国家和民族的认同意识;通过对教学内容的规定,培 养公民良好的道德品行和强烈的社会责任感。一个公民对国家和民族的心理认同 意识,来源于各种形式的早期教育,这关乎一个国家政治统一、民族团结的社会 心理基础,如果一个政府的公共教育政策甚至不能加强公民对自己祖国和民族的 认同感和凝聚力,就是公共教育政策的最大失败 此外,政府的文化职能还包括在全社会支持、鼓励、引导和提倡反映人类进 步文明的积极的价值取向(如进取精神、社会责任感、自尊自爱等)、伦理道德 (如公共道德等)、行为模式和健康的生活方式等等,防止和制止那些不健康的、 有害于社会公共环境氛围的劣性文化现象的出现和蔓延,净化社会空气,促进社 会精神文明的发展
34 的措施来对待，它们“不适合市场机制，而且只有当每个人都被迫承担一定成本 时才能被生产出来”。因而基础科学研究应该按照公共产品的方式来加以组织生 产，由国家出资，政府负责组织。 市政基础设施和公共交通、电力、通讯系统由于是服务于社会，属于公共产 品，其生产过程也称为公共工程。但是由于脱离市场约束而缺乏竞争，公共工程 的兴建采取政府行为比私人行为缺乏效率，市政基础设施和公共交通、电力、通 讯系统也可以引入市场方式提供，由私人公司出资和建造，并向使用者收费。但 是这并不意味政府放手不管，鉴于这类设施生产过程本身涉及面广，需要组织、 规划和协调，因此至少应由政府组织与规划，以节约社会成本，避免资源浪费。 3．文化职能。文化职能指政府指导和管理文化事业的职能。它是政府管理 最古老、最重要的职能之一，与社会的意识形态、价值观和精神文明状况相联系， 在不同时代和不同国家有着不同的内容。文化职能是政府通过制定和实施各项文 化政策加以实现的，其核心在于政府通过对文化事业的的管理，维护和弘扬一种 意识形态，用以说明和论证统治与治理的合法性。与国家用强制性的方式维护自 己的统治地位相比，意识形态以软的方式影响人们的思想，以达到对社会的控制。 政府维护对社会思想的统治是通过政治社会化来实现的。政治社会化就是形成、 维护和改变社会成员的态度、信仰和感情的过程。政府的教育行政部门、文化管 理部门等职能部门就是负责管理执行社会化的机构，并通过家庭、学校、大众传 播工具和政府组织等具体机构履行这一职能。比如教育行政部门通过对教学内容 的审查，培养未成年公民对国家和民族的认同意识；通过对教学内容的规定，培 养公民良好的道德品行和强烈的社会责任感。一个公民对国家和民族的心理认同 意识，来源于各种形式的早期教育，这关乎一个国家政治统一、民族团结的社会 心理基础，如果一个政府的公共教育政策甚至不能加强公民对自己祖国和民族的 认同感和凝聚力，就是公共教育政策的最大失败。 此外，政府的文化职能还包括在全社会支持、鼓励、引导和提倡反映人类进 步文明的积极的价值取向（如进取精神、社会责任感、自尊自爱等）、伦理道德 （如公共道德等）、行为模式和健康的生活方式等等，防止和制止那些不健康的、 有害于社会公共环境氛围的劣性文化现象的出现和蔓延，净化社会空气，促进社 会精神文明的发展