第五讲人事行政6学时) 学习要求: 1、了解人事行政的概念、演变与作用。 了解人事行政的理论依据、发展趋势与原则 3、掌握中国国家公务员制度的特点和内容。 学习重点: 1、人事行政的历史演变与发展趋势 2、人事行政的理论依据 3、中外公务员的区别 人事行政的演变与作用 (一)人事行政的概念 人事行政( Personnel administration)的含义,有广义和狭义之分 所谓广义的人事行政是指国家人事行政主管部门依法对国家机关、事业单位 和社会组织的人事工作所进行的宏观的、综合性的管理活动,包括对各类公务人 员、专业技术人员以及机构编制工作的管理。 所谓狭义的人事行政则是指各级政府机关的人事部门通过一系列的法规、制 度和措施对国家公务员所实施的管理活动,包括对国家公务员的录用、分类、考 核、奖惩、任用、培训、交流、回避、辞职、辞退、退休、以及工资、福利、保 险等方面的具体管理。本章所讲的人事行政,主要涉及狭义人事行政的基本内容。 人事行政与人事制度有着明显的区别。人事制度多偏重于关于组织成员的法 定权责关系以及法令规章的制订,其基本特征表现为静态性。而人事行政除了有 关制度方面的规定外,还包括对国家公务员管理的具体实施和技术方法,其范围 远比人事制度广泛得多,且表现为动态性特征 (二)人事行政的历史演变 作为行政管理活动的重要内容之一,人事行政是伴随着国家的产生而形成 的。在原始社会,没有国家,没有政府,自然不可能产生人事行政。当时的社会 组织,不过是松散的狩猎队群,氏族首领身处在队群之中,不脱离生产劳动,没
109 第五讲 人事行政（6 学时） 学习要求： 1、了解人事行政的概念、演变与作用。 ２、了解人事行政的理论依据、发展趋势与原则。 ３、掌握中国国家公务员制度的特点和内容。 学习重点： 1、 人事行政的历史演变与发展趋势 2、 人事行政的理论依据 3、 中外公务员的区别 一、人事行政的演变与作用 （一）人事行政的概念 人事行政（Personnel Administration）的含义，有广义和狭义之分。 所谓广义的人事行政是指国家人事行政主管部门依法对国家机关、事业单位 和社会组织的人事工作所进行的宏观的、综合性的管理活动，包括对各类公务人 员、专业技术人员以及机构编制工作的管理。 所谓狭义的人事行政则是指各级政府机关的人事部门通过一系列的法规、制 度和措施对国家公务员所实施的管理活动，包括对国家公务员的录用、分类、考 核、奖惩、任用、培训、交流、回避、辞职、辞退、退休、以及工资、福利、保 险等方面的具体管理。本章所讲的人事行政，主要涉及狭义人事行政的基本内容。 人事行政与人事制度有着明显的区别。人事制度多偏重于关于组织成员的法 定权责关系以及法令规章的制订，其基本特征表现为静态性。而人事行政除了有 关制度方面的规定外，还包括对国家公务员管理的具体实施和技术方法，其范围 远比人事制度广泛得多，且表现为动态性特征。 （二）人事行政的历史演变 作为行政管理活动的重要内容之一，人事行政是伴随着国家的产生而形成 的。在原始社会，没有国家，没有政府，自然不可能产生人事行政。当时的社会 组织，不过是松散的狩猎队群，氏族首领身处在队群之中，不脱离生产劳动，没
有特权,即使处理公务,也十分简单,几乎与处理个人私事没有什幺区别。而国 家产生以后,高居于民众之上的统治阶级开始承担起社会管理的责任,同时也需 要对统治阶级自身进行管理。于是,在掌管政府的官吏中间逐渐形成了一些具体 的管理制度和方法,例如确立官职的品位和俸禄等等,人事行政活动由此而产生。 综观人类行政管理发展史,人事行政形式多样,丰富多彩。但总体上来看, 主要经历了三种不同的形态:即宗法型的人事行政、官僚型的人事行政和民主型 的人事行政 宗法型的人事行政,大体上产生和兴盛于奴隶社会,当时实行的是以宗法血 缘关系为特征的世袭制度,形成“父死子继,兄死弟继”的世卿世禄制。任用官 员注重门第、家世、出身和社会地位,把公职人员划分为森严的等级,彼此间不 能互相流动。 官僚型的人事行政,是封建君主制度的组成部分。在封建社会,专制君主为 了维护其专制统治,通过各种方式甄选忠实臣仆,在全国实行以君主为轴心,以 权力为基础,以奖惩为杠杆的官僚统治。官员自成体系和集团,自上而下实行 元化控制,形成一种由上而下、由内向外的层级节制体系,在这种体系中,每个 官吏都承担着君主赐予的某项责任,每个官吏都只对君主尽忠,只对上负责,代 表君主实施统治 民主型的人事行政,是西方资本主义的产物。其特点是公民在法律上和事实上都 有平等的权利和机会竞选官职,各级政府公务员实行公开考试,择优录用,不受 门第、出身、种族、党派和性别的限制,对政府公务员的管理有法可依,并有强 有力的人事检察制度作为保障。19世纪70年代,公务员制度(即文官制度)在 英国的率先建立,为民主型的人事行政提供了制度平台。20世纪40年代以来, 公务员制度在欧美各国的广泛推行和日益完善,标志着民主型的人事制度的发展 和成熟。 (三)人事行政的作用 人事行政在国家政权建设和行政管理中处于十分重要的地位,发挥着不可替 代的作用 首先,人事行政是立国安邦、巩固政权的根本大计。古人指出:“致安之本, 惟在得人。”“能安天下者,惟在用得贤才。”综观人类历史,任何一个民族
110 有特权，即使处理公务，也十分简单，几乎与处理个人私事没有什幺区别。而国 家产生以后，高居于民众之上的统治阶级开始承担起社会管理的责任，同时也需 要对统治阶级自身进行管理。于是，在掌管政府的官吏中间逐渐形成了一些具体 的管理制度和方法，例如确立官职的品位和俸禄等等，人事行政活动由此而产生。 综观人类行政管理发展史，人事行政形式多样，丰富多彩。但总体上来看， 主要经历了三种不同的形态：即宗法型的人事行政、官僚型的人事行政和民主型 的人事行政。 宗法型的人事行政，大体上产生和兴盛于奴隶社会，当时实行的是以宗法血 缘关系为特征的世袭制度，形成“父死子继，兄死弟继”的世卿世禄制。任用官 员注重门第、家世、出身和社会地位，把公职人员划分为森严的等级，彼此间不 能互相流动。 官僚型的人事行政，是封建君主制度的组成部分。在封建社会，专制君主为 了维护其专制统治，通过各种方式甄选忠实臣仆，在全国实行以君主为轴心，以 权力为基础，以奖惩为杠杆的官僚统治。官员自成体系和集团，自上而下实行一 元化控制，形成一种由上而下、由内向外的层级节制体系，在这种体系中，每个 官吏都承担着君主赐予的某项责任，每个官吏都只对君主尽忠，只对上负责，代 表君主实施统治。 民主型的人事行政，是西方资本主义的产物。其特点是公民在法律上和事实上都 有平等的权利和机会竞选官职，各级政府公务员实行公开考试，择优录用，不受 门第、出身、种族、党派和性别的限制，对政府公务员的管理有法可依，并有强 有力的人事检察制度作为保障。19 世纪 70 年代，公务员制度（即文官制度）在 英国的率先建立，为民主型的人事行政提供了制度平台。20 世纪 40 年代以来， 公务员制度在欧美各国的广泛推行和日益完善，标志着民主型的人事制度的发展 和成熟。 （三）人事行政的作用 人事行政在国家政权建设和行政管理中处于十分重要的地位，发挥着不可替 代的作用。 首先，人事行政是立国安邦、巩固政权的根本大计。古人指出：“致安之本， 惟在得人。”“能安天下者，惟在用得贤才。”综观人类历史，任何一个民族
任何一个阶级,要想得天下、保天下、兴天下,一靠人力,二靠财力,两相权衡, 人比财更重要。正所谓“财用不足,非国贫;人才不竟,谓之贫。”政府的一切 管理活动,包括行政决策、行政执行、行政沟通、行政协调、行政监督都要通过 人的活动来实现。因此,能否科学地选贤用能,往往成为政府行政管理能否成功 的决定性因素和关键所在。 其次,人事行政是政治文明建设的有效途径。随着人事行政科学化和法制化 的不断推进,公民可以通过法定程序,经过公开、平等、竞争、择优的录用考试 进入国家公务员队伍,参与政府管理和国家政治生活;公民有权对政府机关及其 国家公务员的工作提出批评和建议,并对他们的违法失职行为进行申诉、控告、 检举和揭发;公民有权对人事行政所实施的录用、考核、奖惩、职务升降和任免、 交流、回避等制度进行监督。所有这一切,无疑都会大大促进政治文明建设的步 再次,人事行政是开发政府人力资源的重要保证。提高行政管理水平,有赖 于造就一支髙素质的、专业化的国家公务员队伍,有赖于建设廉洁、勤政、务实、 高效的政府。而人事行政通过对国家公务员的录用、考核、任用等制度的具体实 施,可以确保优秀人才不断地进入国家公务员队伍,不断优化国家公务员队伍结 构,提高政府行政机关的行政效率;通过对国家公务员职务的升降、任免以及交 流制度的实施,不断地调整着政府机构中人与事的结合关系,使大多数人能够人 适其位,才尽其用,充分激发和利用国家公务员的内在潜能;通过对国家公务员 的制度化的不断培训,有计划、有步骤地实行对国家公务员知识结构的更新和完 善,逐步实现国家公务员队伍的专业化。此外,人事行政还通过国家宏观调控的 方式,按照公平、平等、竞争、择优的原则,对人力资源进行充分开发和利用, 达到社会人力资源的优化配置。 二、人事行政的理论和原则 (一)人事行政的理论依据 人事行政的理论主要来源于自20世纪以来管理学理论的发展。这些理论包
111 任何一个阶级，要想得天下、保天下、兴天下，一靠人力，二靠财力，两相权衡， 人比财更重要。正所谓“财用不足，非国贫；人才不竟，谓之贫。”政府的一切 管理活动，包括行政决策、行政执行、行政沟通、行政协调、行政监督都要通过 人的活动来实现。因此，能否科学地选贤用能，往往成为政府行政管理能否成功 的决定性因素和关键所在。 其次，人事行政是政治文明建设的有效途径。随着人事行政科学化和法制化 的不断推进，公民可以通过法定程序，经过公开、平等、竞争、择优的录用考试， 进入国家公务员队伍，参与政府管理和国家政治生活；公民有权对政府机关及其 国家公务员的工作提出批评和建议，并对他们的违法失职行为进行申诉、控告、 检举和揭发；公民有权对人事行政所实施的录用、考核、奖惩、职务升降和任免、 交流、回避等制度进行监督。所有这一切，无疑都会大大促进政治文明建设的步 伐。 再次，人事行政是开发政府人力资源的重要保证。提高行政管理水平，有赖 于造就一支高素质的、专业化的国家公务员队伍，有赖于建设廉洁、勤政、务实、 高效的政府。而人事行政通过对国家公务员的录用、考核、任用等制度的具体实 施，可以确保优秀人才不断地进入国家公务员队伍，不断优化国家公务员队伍结 构，提高政府行政机关的行政效率；通过对国家公务员职务的升降、任免以及交 流制度的实施，不断地调整着政府机构中人与事的结合关系，使大多数人能够人 适其位，才尽其用，充分激发和利用国家公务员的内在潜能；通过对国家公务员 的制度化的不断培训，有计划、有步骤地实行对国家公务员知识结构的更新和完 善，逐步实现国家公务员队伍的专业化。此外，人事行政还通过国家宏观调控的 方式，按照公平、平等、竞争、择优的原则，对人力资源进行充分开发和利用， 达到社会人力资源的优化配置。 二、人事行政的理论和原则 （一）人事行政的理论依据 人事行政的理论主要来源于自 20 世纪以来管理学理论的发展。这些理论包
括科学管理理论、人力资源理论、定量方法理论和系统理论等等。人事行政的各 种管理理念和方法,实际上正是这些理论的具体运用和发展。 1.科学管理的理论 科学管理的理论主要由泰勒的科学管理理论、法约尔的管理职能理论和马克 斯·韦伯的官僚结构理论等组成 美国杰出的管理学家弗雷德里克·温斯洛·泰勒的科学管理理论,大体包括 四个方面:一是将员工工作用科学的方法加以衡量,改变以往凭经验进行管理的 做法;二是采用科学的方法选拔员工,并加强对员工的培训教育,以促使员工的 不断成长与发展,改变以往对员工放任自流的做法;三是促进管理者与员工之间 的真诚合作,以保证科学管理方法的贯彻与实施,改变以往管理者与员工之间经 常处于对立的状态;四是管理部门与员工之间要有明确的责任分工,改变以往把 切责任全推给员工的做法 科学管理理论在企业管理中获得了巨大成功,同时也给人们以极大的启发, 引起了人们对科学管理理论的浓厚兴趣,在欧美和日本出现了一批科学管理理论 的研究者和实践者,其中比较著名的代表人物有法国管理学家亨利·法约尔和德 国社会学家马克斯·韦伯。 法约尔的管理职能理论,揭示了管理的5大职能和14条原则。5大职能是 计划、组织、指挥、协调、控制。14条原则是分工、职权、纪律、统一指挥 统一领导、个人利益服从整体利益、合理的工作报酬、决策的适当集中、层级管 制、人与事相适宜、公平、员工的稳定、首创精神、团队精神等 马克斯·韦伯提出了一种权威结构的理论,并依据权威关系来描述组织的活 动,还设计出一套官僚行政组织的理想组织模式。这种组织模式具有6个特点, 即劳动分工、职权等级、公开选拨、建立规范的规则和制度、管理不受人为因素 的干扰、管理者的专业化等 如果说泰勒的理论主要是针对企业的话,那幺法约尔和马克斯·韦伯研究的 重点则是针对整个社会组织的,他们的理论对人事行政理论的构建,起了重要作 用,甚至现在许多国家的公务员制度仍然以上述理论观点为依据。 2.人力资源的理论 人力资源的理论包括早期的人力资源理论研究和行为科学理论。 l12
112 括科学管理理论、人力资源理论、定量方法理论和系统理论等等。人事行政的各 种管理理念和方法，实际上正是这些理论的具体运用和发展。 1．科学管理的理论 科学管理的理论主要由泰勒的科学管理理论、法约尔的管理职能理论和马克 斯·韦伯的官僚结构理论等组成。 美国杰出的管理学家弗雷德里克·温斯洛·泰勒的科学管理理论，大体包括 四个方面：一是将员工工作用科学的方法加以衡量，改变以往凭经验进行管理的 做法；二是采用科学的方法选拔员工，并加强对员工的培训教育，以促使员工的 不断成长与发展，改变以往对员工放任自流的做法；三是促进管理者与员工之间 的真诚合作，以保证科学管理方法的贯彻与实施，改变以往管理者与员工之间经 常处于对立的状态；四是管理部门与员工之间要有明确的责任分工，改变以往把 一切责任全推给员工的做法。 科学管理理论在企业管理中获得了巨大成功，同时也给人们以极大的启发， 引起了人们对科学管理理论的浓厚兴趣，在欧美和日本出现了一批科学管理理论 的研究者和实践者，其中比较著名的代表人物有法国管理学家亨利·法约尔和德 国社会学家马克斯·韦伯。 法约尔的管理职能理论，揭示了管理的 5 大职能和 14 条原则。5 大职能是 计划、组织、指挥、协调、控制。14 条原则是分工、职权、纪律、统一指挥、 统一领导、个人利益服从整体利益、合理的工作报酬、决策的适当集中、层级管 制、人与事相适宜、公平、员工的稳定、首创精神、团队精神等。 马克斯·韦伯提出了一种权威结构的理论，并依据权威关系来描述组织的活 动，还设计出一套官僚行政组织的理想组织模式。这种组织模式具有 6 个特点， 即劳动分工、职权等级、公开选拨、建立规范的规则和制度、管理不受人为因素 的干扰、管理者的专业化等。 如果说泰勒的理论主要是针对企业的话，那幺法约尔和马克斯·韦伯研究的 重点则是针对整个社会组织的，他们的理论对人事行政理论的构建，起了重要作 用，甚至现在许多国家的公务员制度仍然以上述理论观点为依据。 2．人力资源的理论 人力资源的理论包括早期的人力资源理论研究和行为科学理论
早期人力资源研究的代表人物有罗伯特·欧文、雨果·明斯特伯格、帕克·福 莱特和切斯特·巴纳德等人。他们的主要观点是:作为企业的经理应该懂得把钱 用于提高劳动力的素质是最佳的投资;关心员工对提高效益和员工本人都是有利 的;个人的潜能只有通过与群体结合才能充分发挥出来,否则将永远是潜能;管 理者应致力于与下属相互之间的沟通,并尽其所能地激励下属的工作积极性。 在早期人力资源理论研究的基础上,逐渐形成了行为科学的理论。其代表人 物有美国著名学者埃尔顿·梅尧、亚伯拉罕·马斯洛、道格来斯·麦戈雷斯、查 尔斯·佩罗等人 行为科学是基于对人类的心理过程的分析而确立的。行为科学理论认为,人 的心理过程可分为动机(即人类为满足自身的愿望而产生需要的动机)、行为(即 人类受其动机的支配而采取某种行为,又通过其行为求得自我表现)、结果(即 人类通过自我表现的方式,产生行为的后果)等3个层次。他们指出,人类社会 的进步、生产的提高和事业的发展,都是与人类心理过程发展的3个层次联系在 起的,或者说都是人类心理过程发展的必然结果。如果人们的愿望都得以充分 实现,就会产生巨大的物质力量:如果对个人愿望都能给以尊重,就具备了建立 和衷共济、精诚合作的牢固基础;如果能把个人的愿望同群体的目标密切结合起 来,就可以促使个人和群体协调一致地向前发展。相反,如果人们的愿望受到遏 制,他们就会消极怠工,甚至尖锐对立,公开反抗:如果只重视个人愿望而不顾 群体目标,则整个群体就有可能陷入一盘散沙的境地:反之,如果只重视群体目 标而不顾个人愿望,则整个群体就会缺乏凝聚力,就无法得到广泛的支持,一遇 波折,便难以维持。 行为科学指导人事行政活动,必然发生以下理念和方式的变化。一是在管理 方式上,由过去的注重于消极惩罚转变为注重于积极激励;二是在领导方式上, 由过去的集权独断转变为平等民主;三是在管理者的影响力上,由过去的依赖权 力转变为注重品格与能力。这样以来,在政府和公务员之间就会逐渐形成一种新 型的关系:即密切合作与共同发展的关系,一方面,政府能够充分考虑公务员的 工作环境、升迁途径、发展空间和劳动报酬;另一方面,公务员则应忠于职守、 勤奋敬业、热诚服务,甘于奉献。 3.定量方法的理论
113 早期人力资源研究的代表人物有罗伯特·欧文、雨果·明斯特伯格、帕克·福 莱特和切斯特·巴纳德等人。他们的主要观点是：作为企业的经理应该懂得把钱 用于提高劳动力的素质是最佳的投资；关心员工对提高效益和员工本人都是有利 的；个人的潜能只有通过与群体结合才能充分发挥出来，否则将永远是潜能；管 理者应致力于与下属相互之间的沟通，并尽其所能地激励下属的工作积极性。 在早期人力资源理论研究的基础上，逐渐形成了行为科学的理论。其代表人 物有美国著名学者埃尔顿·梅尧、亚伯拉罕·马斯洛、道格来斯·麦戈雷斯、查 尔斯·佩罗等人。 行为科学是基于对人类的心理过程的分析而确立的。行为科学理论认为，人 的心理过程可分为动机（即人类为满足自身的愿望而产生需要的动机）、行为（即 人类受其动机的支配而采取某种行为，又通过其行为求得自我表现）、结果（即 人类通过自我表现的方式，产生行为的后果）等 3 个层次。他们指出，人类社会 的进步、生产的提高和事业的发展，都是与人类心理过程发展的 3 个层次联系在 一起的，或者说都是人类心理过程发展的必然结果。如果人们的愿望都得以充分 实现，就会产生巨大的物质力量；如果对个人愿望都能给以尊重，就具备了建立 和衷共济、精诚合作的牢固基础；如果能把个人的愿望同群体的目标密切结合起 来，就可以促使个人和群体协调一致地向前发展。相反，如果人们的愿望受到遏 制，他们就会消极怠工，甚至尖锐对立，公开反抗；如果只重视个人愿望而不顾 群体目标，则整个群体就有可能陷入一盘散沙的境地；反之，如果只重视群体目 标而不顾个人愿望，则整个群体就会缺乏凝聚力，就无法得到广泛的支持，一遇 波折，便难以维持。 行为科学指导人事行政活动，必然发生以下理念和方式的变化。一是在管理 方式上，由过去的注重于消极惩罚转变为注重于积极激励；二是在领导方式上， 由过去的集权独断转变为平等民主；三是在管理者的影响力上，由过去的依赖权 力转变为注重品格与能力。这样以来，在政府和公务员之间就会逐渐形成一种新 型的关系：即密切合作与共同发展的关系，一方面，政府能够充分考虑公务员的 工作环境、升迁途径、发展空间和劳动报酬；另一方面，公务员则应忠于职守、 勤奋敬业、热诚服务，甘于奉献。 3．定量方法的理论
定量方法的理论,也被称为运筹学或管理科学。这种理论兴起于20世纪30 年代,最初主要应用于第二次世界大战的军事活动中。大战结束后,许多方法便 被运用到工商领域之中,进而被运用于政府资源分配的决策之中。 管理上的定量方法,包括统计学的应用、最优化模型、信息模型和计算机模 拟等等。它在管理上的作用主要体现在管理决策方面,尤其是在计划与控制决策 方面。不言而喻,定量方法对管理活动的作用,自然也包括对人事行政活动的影 响。然而需要指出的是,它所产生的影响远远没有科学管理理论和行为科学理论 那样大。究其原因,可能与定量方法比较复杂,一般管理工作者难于很快掌握有 关 4.系统理论 奧地利生物学家L·贝塔朗菲创立的系统理论对人事行政的影响是极其深远 的 系统理论的精髓在于其综合性、全盘性和生态性。按照这种理论来认识行政 机构,就会发现行政机构本身是一个有机体,是一个开放的系统,它要受到社会 各种因素及环境的影响,随着社会因素和环境的变化而变化。因而,人事行政管 理要特别注意保持灵活性,管理者要因时、因地、因人、因事选择和采用不同的 管理方法,决不能采用千篇一律的管理方法,单纯倚重于“制裁”,或者单纯倚 重于“激励”,都是片面的。 另外,系统理论十分强调管理效率与效果的并重性。一般来讲,效率涉及的 是活动的方式,效果涉及的是活动的结果。效率追求的是在资源利用时的低消耗 效果追求的是目标实现时的高成就。故而,系统理论所倡导的最佳管理应该是效 率与效果的并重,只讲效率,不讲效果,或者只讲效果,不讲效率都是错误的 都会导致管理的失败 (二)人事行政的发展趋势 经济全球化的迅猛推进和网络技术的日新月异,给人事行政提供了崭新的管 理理念、管理方式和技术工具,并促使人事行政理论与实践朝着以下思维路径不 断发展 第一,由消极管理走向积极管理。传统的人事行政活动主要是消极的防范与 控制,在管理措施上注重制订各种法令、规章,并通过严格执行人事法规和采用
114 定量方法的理论，也被称为运筹学或管理科学。这种理论兴起于 20 世纪 30 年代，最初主要应用于第二次世界大战的军事活动中。大战结束后，许多方法便 被运用到工商领域之中，进而被运用于政府资源分配的决策之中。 管理上的定量方法，包括统计学的应用、最优化模型、信息模型和计算机模 拟等等。它在管理上的作用主要体现在管理决策方面，尤其是在计划与控制决策 方面。不言而喻，定量方法对管理活动的作用，自然也包括对人事行政活动的影 响。然而需要指出的是，它所产生的影响远远没有科学管理理论和行为科学理论 那样大。究其原因，可能与定量方法比较复杂，一般管理工作者难于很快掌握有 关。 4．系统理论 奥地利生物学家 L·贝塔朗菲创立的系统理论对人事行政的影响是极其深远 的。 系统理论的精髓在于其综合性、全盘性和生态性。按照这种理论来认识行政 机构，就会发现行政机构本身是一个有机体，是一个开放的系统，它要受到社会 各种因素及环境的影响，随着社会因素和环境的变化而变化。因而，人事行政管 理要特别注意保持灵活性，管理者要因时、因地、因人、因事选择和采用不同的 管理方法，决不能采用千篇一律的管理方法，单纯倚重于“制裁”，或者单纯倚 重于“激励”，都是片面的。 另外，系统理论十分强调管理效率与效果的并重性。一般来讲，效率涉及的 是活动的方式，效果涉及的是活动的结果。效率追求的是在资源利用时的低消耗， 效果追求的是目标实现时的高成就。故而，系统理论所倡导的最佳管理应该是效 率与效果的并重，只讲效率，不讲效果，或者只讲效果，不讲效率都是错误的， 都会导致管理的失败。 （二）人事行政的发展趋势 经济全球化的迅猛推进和网络技术的日新月异，给人事行政提供了崭新的管 理理念、管理方式和技术工具，并促使人事行政理论与实践朝着以下思维路径不 断发展： 第一，由消极管理走向积极管理。传统的人事行政活动主要是消极的防范与 控制，在管理措施上注重制订各种法令、规章，并通过严格执行人事法规和采用
严厉的管束方式处理人事问题。而现代人事行政则强调鼓励积极的发展与成长, 把人力资源的整体规划与开发、工作人员兴趣的激发、人际关系的协调、合乎人 性的管理、人才的培养和训练、工作内容的丰富化、学习性组织的建立等等作为 重点,鼓励创新,追求卓越。 第二,强化民主管理。传统的人事行政活动多采用上级部门和机关首长决定、 下级执行照办的集权制管理方式,致使管理僵化和缺乏弹性。现代人事行政受民 主化浪潮的影响,强调重视、信任公务员,实行参与式管理,由用千篇一律的方 式对待每一个公务员,转向承认他们之间的差别,进而用不同的方式适应这些差 别。营造民主氛围,使每个公务员都有充分发表意见和建议的机会,有为保障自 己权益而进行申诉和控告的机会,不断提高公务员的民主参与意识和社会责任 第三,注重人性化管理。所谓“人性化”,就是强调以人为中心的管理,强 调人在管理过程中的作用。通过适当的方法和措施,使每一个工作人员均能与组 织充分融合,充分激发工作人员的进取心和创新精神,进而提高工作效率和行政 效率。 第四,重视人力资源的开发。当今世界,各国都把人力资源开发纳入可持续 发展的战略范围,开发人力资源,加强人力资源能力建设,已成为关系当今各国 发展的重大问题。行政管理人才不仅是资本型、再生型和可持续发展型资源,而 且是赖以为国民经济发展带来直接效益的有型资本。目前,人事行政正在实现由 传统的行政事务性向现代的行政谋略性转变,通过建立继续教育、竞争择优、分 配激励、考核评价、流动保障、配置市场化等机制,对政府人力资源实行整体性 开发。例如我国政府人力资源管理机构调用多种高新技术,组建计算机网络信息 系统,对行政管理人才实施科学的开发和管理,便是明证, 第五,追求管理手段的技术化。传统的人事行政管理主要运用“文房四宝”, 以手工劳作为主。而现代人事行政管理正在走向办公自动化和计算机网络化。管 理信息系统已经进入第四个发展阶段,建立和实现终端用户间的网络机制成为这 一阶段的重点。借助于互交网络,任何一位人事行政管理工作者的计算机都可以 与其它计算机进行通讯联系,形成所谓电子邮件、电子档案和人才全频道信息库 11
115 严厉的管束方式处理人事问题。而现代人事行政则强调鼓励积极的发展与成长， 把人力资源的整体规划与开发、工作人员兴趣的激发、人际关系的协调、合乎人 性的管理、人才的培养和训练、工作内容的丰富化、学习性组织的建立等等作为 重点，鼓励创新，追求卓越。 第二，强化民主管理。传统的人事行政活动多采用上级部门和机关首长决定、 下级执行照办的集权制管理方式，致使管理僵化和缺乏弹性。现代人事行政受民 主化浪潮的影响，强调重视、信任公务员，实行参与式管理，由用千篇一律的方 式对待每一个公务员，转向承认他们之间的差别，进而用不同的方式适应这些差 别。营造民主氛围，使每个公务员都有充分发表意见和建议的机会，有为保障自 己权益而进行申诉和控告的机会，不断提高公务员的民主参与意识和社会责任 感。 第三，注重人性化管理。所谓“人性化”，就是强调以人为中心的管理，强 调人在管理过程中的作用。通过适当的方法和措施，使每一个工作人员均能与组 织充分融合，充分激发工作人员的进取心和创新精神，进而提高工作效率和行政 效率。 第四，重视人力资源的开发。当今世界，各国都把人力资源开发纳入可持续 发展的战略范围，开发人力资源，加强人力资源能力建设，已成为关系当今各国 发展的重大问题。行政管理人才不仅是资本型、再生型和可持续发展型资源，而 且是赖以为国民经济发展带来直接效益的有型资本。目前，人事行政正在实现由 传统的行政事务性向现代的行政谋略性转变，通过建立继续教育、竞争择优、分 配激励、考核评价、流动保障、配置市场化等机制，对政府人力资源实行整体性 开发。例如我国政府人力资源管理机构调用多种高新技术，组建计算机网络信息 系统，对行政管理人才实施科学的开发和管理，便是明证。 第五，追求管理手段的技术化。传统的人事行政管理主要运用“文房四宝”， 以手工劳作为主。而现代人事行政管理正在走向办公自动化和计算机网络化。管 理信息系统已经进入第四个发展阶段，建立和实现终端用户间的网络机制成为这 一阶段的重点。借助于互交网络，任何一位人事行政管理工作者的计算机都可以 与其它计算机进行通讯联系，形成所谓电子邮件、电子档案和人才全频道信息库
等等。据科学家预测,管理信息系统的进一步发展可能会进入专家系统和蜂窝通 信系统阶段。在此阶段,办公室本身也许会成为过时的东西。 (三)人事行政的基本原则 人事行政是一项十分严肃的工作,综观中外公共行政活动的实践和经验,要 搞好人事行政工作,必须坚持以下基本原则 第一,任人唯贤原则。选拨贤才,任用能人,这是人事行政必须坚持的首要 原则。人事行政要善于把那些政治合格、道德高尚、才能突出、知识丰富的优秀 人才选拨到行政岗位上来,所有被任用的人员必须符合任职条件和工作标准,不 符合任职条件和标准的人不能任用。如果用人不讲真才实学,任人唯亲,亲疏有 别,贵贱有等,不仅会贻误行政管理事业,而且还会败坏用人风气,造成恶劣影 响。正如唐太宗李世民所指出的那样:“用得正人,为善者皆劝;误用恶人,不 善者竞进。”(《贞观政要·择官》) 第二,适才适用原则。常言道,“没有无用的人才,只有无能的管理”。意 思是说管理者必须善于任用各种各样的人才,尽可能把他们安置到合适的工作岗 位上。人的才能有大小,知识有多少,品德有高下,资格有深浅。人事行政管理 工作者职责在于,要按照事对人的要求,恰当安排好人与事的关系,使事各得其 所,使人各遂其愿。 要做到适才适用,首先应当“知事”,准确掌握每个行政工作岗位的不同工作任 务、具体规范及其所需资格、条件要求:其次应当“识人”,系统了解和评价每 个工作人员的品德、才能、专长、特点、志向和性格;再次应当“善任”,对人 和事进行合理搭配和有机组合,达到职与能相称,人与事相适,人尽其才,事竟 其功的效果。 第三,唯功晋升原则。职务晋升是人事行政管理的主要环节,能否体现唯功 晋升,直接决定着行政管理工作的好坏。一般来说,工作实绩往往是一个人的业 务水平、工作能力和工作态度的综合反映。人事行政工作只有把行政人员的工作 实绩作为评价、奖励、晋级、晋职的主要标准,做到有功者上,无功者下,才能 提供一种公平的竞争机会,培养和促进行政人员的工作热情和工作责任感,增强 人事行政的生机和活力。 第四,互补配套原则。发挥人才群团效能,是现代管理的一大特点。而要发
116 等等。据科学家预测，管理信息系统的进一步发展可能会进入专家系统和蜂窝通 信系统阶段。在此阶段，办公室本身也许会成为过时的东西。 （三）人事行政的基本原则 人事行政是一项十分严肃的工作，综观中外公共行政活动的实践和经验，要 搞好人事行政工作，必须坚持以下基本原则： 第一，任人唯贤原则。选拨贤才，任用能人，这是人事行政必须坚持的首要 原则。人事行政要善于把那些政治合格、道德高尚、才能突出、知识丰富的优秀 人才选拨到行政岗位上来，所有被任用的人员必须符合任职条件和工作标准，不 符合任职条件和标准的人不能任用。如果用人不讲真才实学，任人唯亲，亲疏有 别，贵贱有等，不仅会贻误行政管理事业，而且还会败坏用人风气，造成恶劣影 响。正如唐太宗李世民所指出的那样：“用得正人，为善者皆劝；误用恶人，不 善者竞进。”（《贞观政要·择官》） 第二，适才适用原则。常言道，“没有无用的人才，只有无能的管理”。意 思是说管理者必须善于任用各种各样的人才，尽可能把他们安置到合适的工作岗 位上。人的才能有大小，知识有多少，品德有高下，资格有深浅。人事行政管理 工作者职责在于，要按照事对人的要求，恰当安排好人与事的关系，使事各得其 所，使人各遂其愿。 要做到适才适用，首先应当“知事”，准确掌握每个行政工作岗位的不同工作任 务、具体规范及其所需资格、条件要求；其次应当“识人”，系统了解和评价每 个工作人员的品德、才能、专长、特点、志向和性格；再次应当“善任”，对人 和事进行合理搭配和有机组合，达到职与能相称，人与事相适，人尽其才，事竟 其功的效果。 第三，唯功晋升原则。职务晋升是人事行政管理的主要环节，能否体现唯功 晋升，直接决定着行政管理工作的好坏。一般来说，工作实绩往往是一个人的业 务水平、工作能力和工作态度的综合反映。人事行政工作只有把行政人员的工作 实绩作为评价、奖励、晋级、晋职的主要标准，做到有功者上，无功者下，才能 提供一种公平的竞争机会，培养和促进行政人员的工作热情和工作责任感，增强 人事行政的生机和活力。 第四，互补配套原则。发挥人才群团效能，是现代管理的一大特点。而要发
挥好群团效能,必须合理搭配各种工作人员,组成一种比较优良的组织结构,使 各种人员在知识、智力、能力、技术、性格、年龄、气质等方面互相补充、互相 配合、取长补短、团结协作,发挥集体力量,共同完成总体目标。 第五,就地取才原则。选拨使用行政人员,范围要广,质量要高。拓宽选才 视野,既有利于选拨高水平、高质量的人才,也有利于各地之间信息、观念、经 验的相互交流。然而,对于大多数行政人员的选用,还是应以就地取才为主,即 以本地区、本部门、本领域为基础较好。一味从外地选才用人,既会带来工作生 活上的不便,还会挫伤本地人才的工作积极性。要注意克服人才评价上的“远”、 “近”偏差。一般来说,对于“近”才,人们往往熟悉其经历的曲折或工作的失 误,易于忽视其功绩和优点;对于“远”才,人们往往只能了解到其工作的成就 和优点,易于忽视其缺点和不足。 第六,合理流动原则。“流水不腐,户枢不蠹。”行政管理人员如果没有合 理的流动,就不能适应行政管理的动态需要,行政组织也会僵化。通过合理的流 动,既可以消除用非所学、用非所长的不合理安排,更好地发挥行政人员的才能 和特长,又可以使行政人员开阔视野,增长见识,提高才干,经受锻炼。 然而,值得指出的是,流动重在合理,必须合理。一要注意流向,即必须符合工 作需要,有利于充分发挥行政人员的作用,促进行政管理队伍的合理化;二要注 意流速,必须保证其在工作中能够做出成绩的时间,保证相应行政部门工作的持 续性和稳定性。否则,流动就是不合理的。 第七,奖罚分明原则。奖励和惩罚是实现激励机制的两个基本手段,是诱发 性和强制性两种人事功能的实际运用。 心理学原理告诉我们,人的工作热情和积极性的产生、保持和提高,源于人 对需求欲望的追求和满足,正当的需求欲望激发人的进取向上的工作热情和积极 性,而不正当的需求欲望则泯灭人的工作热情和积极性,甚至还会把人引上错误 的轨道。奖罚分明原则要求,一方面,要通过对做出成绩、贡献突出的人及时奖 励,使正当需求得以适当满足;另一方面,通过对违法违纪等消极行为及时惩罚 使不正当需求得以必要限制。奖励和惩罚,一为肯定,一为否定,前者着重于诱 导,后者着重于强制,但他们都能激发人的正当需求和欲望,达到提高人的工作 热情和积极性的目的。正如古人所指出的:“若赏当其劳,无功者自退;罚当其
117 挥好群团效能，必须合理搭配各种工作人员，组成一种比较优良的组织结构，使 各种人员在知识、智力、能力、技术、性格、年龄、气质等方面互相补充、互相 配合、取长补短、团结协作，发挥集体力量，共同完成总体目标。 第五，就地取才原则。选拨使用行政人员，范围要广，质量要高。拓宽选才 视野，既有利于选拨高水平、高质量的人才，也有利于各地之间信息、观念、经 验的相互交流。然而，对于大多数行政人员的选用，还是应以就地取才为主，即 以本地区、本部门、本领域为基础较好。一味从外地选才用人，既会带来工作生 活上的不便，还会挫伤本地人才的工作积极性。要注意克服人才评价上的“远”、 “近”偏差。一般来说，对于“近”才，人们往往熟悉其经历的曲折或工作的失 误，易于忽视其功绩和优点；对于“远”才，人们往往只能了解到其工作的成就 和优点，易于忽视其缺点和不足。 第六，合理流动原则。“流水不腐，户枢不蠹。”行政管理人员如果没有合 理的流动，就不能适应行政管理的动态需要，行政组织也会僵化。通过合理的流 动，既可以消除用非所学、用非所长的不合理安排，更好地发挥行政人员的才能 和特长，又可以使行政人员开阔视野，增长见识，提高才干，经受锻炼。 然而，值得指出的是，流动重在合理，必须合理。一要注意流向，即必须符合工 作需要，有利于充分发挥行政人员的作用，促进行政管理队伍的合理化；二要注 意流速，必须保证其在工作中能够做出成绩的时间，保证相应行政部门工作的持 续性和稳定性。否则，流动就是不合理的。 第七，奖罚分明原则。奖励和惩罚是实现激励机制的两个基本手段，是诱发 性和强制性两种人事功能的实际运用。 心理学原理告诉我们，人的工作热情和积极性的产生、保持和提高，源于人 对需求欲望的追求和满足，正当的需求欲望激发人的进取向上的工作热情和积极 性，而不正当的需求欲望则泯灭人的工作热情和积极性，甚至还会把人引上错误 的轨道。奖罚分明原则要求，一方面，要通过对做出成绩、贡献突出的人及时奖 励，使正当需求得以适当满足；另一方面，通过对违法违纪等消极行为及时惩罚， 使不正当需求得以必要限制。奖励和惩罚，一为肯定，一为否定，前者着重于诱 导，后者着重于强制，但他们都能激发人的正当需求和欲望，达到提高人的工作 热情和积极性的目的。正如古人所指出的：“若赏当其劳，无功者自退；罚当其
罪,为恶者咸惧。”(《贞观政要·封建》 第八,民主监督原则。在人事管理活动中,必须实行民主管理,民主监督, 不断提高人事行政工作的透明度和公开化水平,提高社会公众的参与程度,使全 社会能够及时了解政府的重大人事政策和活动,特别是要加强和完善人民群众对 政府人事行政工作的直接监督,切实体现人民群众当家做主的权利。 第九,依法管理原则。依法管理是人事行政实现法制化、走向科学化的一个 重要标志。依法管理原则具体体现在以下5个方面:一是要求要把人事行政的目 的、要求、内容、步骤和方法等通过立法形式规范起来,用法律手段确保人事行 政管理的有效实施;二是对国家公务员的管理必须有法律依据,从公务员的录用 考核、晋升、培训、工资、福利直到辞退、退休等等,都要有明确的法律规定; 三是公务员行使权力、履行职责,必须依照法律规定,做到依法行政。四是公务 员的行政行为如果超出了法律的范围或违反了法律的规定,都构成违法渎职行 为,必须受到相应的制裁:五是每个公务员都有一定的法律地位,享受一定的权 利和待遇,并受到法律的保护。 三、西方文官制度的产生与发展 (一)西方文官制度的含义 文官,也称公务员,译自英文 Civil servant(单称)或 Civil service(群 体总称),在美国还被成为“政府雇员”,即英文 Government Employee,一般 是指经过公开考试被政府择优录用,在中央及地方行政机构中长期固定地担任文 职工作并具有一定等级的工作人员。 在不同国家里,文官的概念各有其特定的范围。通观各国文官制度,其范围 大体可归纳为以下3种类型: 第一是小范围的,仅指中央政府系统中非选举产生的和非政府任命的事务官 或常任文官,英国及许多英联邦国家如马来西亚、澳大利亚等国属于这种类型。 其中尤以英国最为典型。按照英国有关法律规定,文官就是指在中央政府中除“政 务官”以外的所有工作人员,即上自常务次官,下指清洁工。由选举或政治任命 产生的议员、首相、部长、国务大臣、政务次官、政治秘书和专门委员会等政务
118 罪，为恶者咸惧。”（《贞观政要·封建》） 第八，民主监督原则。在人事管理活动中，必须实行民主管理，民主监督， 不断提高人事行政工作的透明度和公开化水平，提高社会公众的参与程度，使全 社会能够及时了解政府的重大人事政策和活动，特别是要加强和完善人民群众对 政府人事行政工作的直接监督，切实体现人民群众当家做主的权利。 第九，依法管理原则。依法管理是人事行政实现法制化、走向科学化的一个 重要标志。依法管理原则具体体现在以下 5 个方面：一是要求要把人事行政的目 的、要求、内容、步骤和方法等通过立法形式规范起来，用法律手段确保人事行 政管理的有效实施；二是对国家公务员的管理必须有法律依据，从公务员的录用、 考核、晋升、培训、工资、福利直到辞退、退休等等，都要有明确的法律规定； 三是公务员行使权力、履行职责，必须依照法律规定，做到依法行政。四是公务 员的行政行为如果超出了法律的范围或违反了法律的规定，都构成违法渎职行 为，必须受到相应的制裁；五是每个公务员都有一定的法律地位，享受一定的权 利和待遇，并受到法律的保护。 三、西方文官制度的产生与发展 （一）西方文官制度的含义 文官，也称公务员，译自英文 Civil Servant（单称）或 Civil Service（群 体总称），在美国还被成为“政府雇员”，即英文 Government Employee，一般 是指经过公开考试被政府择优录用，在中央及地方行政机构中长期固定地担任文 职工作并具有一定等级的工作人员。 在不同国家里，文官的概念各有其特定的范围。通观各国文官制度，其范围 大体可归纳为以下 3 种类型： 第一是小范围的，仅指中央政府系统中非选举产生的和非政府任命的事务官 或常任文官，英国及许多英联邦国家如马来西亚、澳大利亚等国属于这种类型。 其中尤以英国最为典型。按照英国有关法律规定，文官就是指在中央政府中除“政 务官”以外的所有工作人员，即上自常务次官，下指清洁工。由选举或政治任命 产生的议员、首相、部长、国务大臣、政务次官、政治秘书和专门委员会等政务