《理论探索》2012年第5期(总第197期 科学社会主义 大、层级众多的地方政府,如果缺乏法律规范的保权力来自中央的授予而非其固有。“单一制国家并不 障,难以实现统一领导;地方政府面对的是十分复杂排除地方政府拥有中央政府委任或授予它们的某些 并不断变化的利益格局,在相关法律不健全或监管权力,但是这些权力从严格的法律意义上说都属于 缺位的状态下难免会出现行为短期化、地方治理失中央政府”6。因此,宪法及立法法、地方组织法 控的情况,因此协调中央与地方关系必然需要法律虽然明确规定地方政府具有管理本地区事务的一定 的保障。十六大以来,党和国家更加重视宪法和法律权力,但地方政府必须接受中央政府的统一领导,不 对中央与地方关系的保障作用,中央与地方关系法具有退出单一制国家成立独立主权单位的权利。我 治化水平不断提高,主要表现为以下三个方面: 国刑法对“危害国家主权、领土完整和安全”及“组 (一)通过宪法和配套法律规定中央和地方政权织、策划、实施分裂国家、破坏国家统一”的行为处以 的设置,突出中央与地方关系的重要性。宪法作为国严厉惩罚。但在新时期针对“台独”势力分裂国家的 家的根本大法,以明确的法律形式保障了公民的基活动,以及境外反华势力与境内敌对分子相互勾结 本权利与义务,规定了各级国家机关的地位、构成和图谋分裂国家的行径,通过制定和实施相关法律,能 关系,对于中央与地方关系来说,具有最高法理依据够更加明确地将地方行政区域统一在中央的领导之 和权威法律效力。我国是实行人民代表大会制度的下,对分裂行为予以震慑和打击。为此,2005年3 单一制国家,这一点不同于世界上其他在领土面积月,十届全国人大第三次会议通过的反分裂国家法, 和人口规模方面相近或相似的大国。改革开放以来,依据宪法基本精神,以立法的形式明确反对任何势 中央政府根据宪法规定的“遵循在中央的统一领导力分裂国家的行为,展示中国人民维护国家主权和 下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”,长期坚领土完整的决心和意志,这是强化中央与地方关系 持“简政放权”、“放权让利”的政策路线。需要指出的的有力举措,也是具有重大示范意义的立法探索。在 是,将中央与地方政权机关的地位及其关系上升至理解反分裂国家法的重要价值和现实意义的同时, 宪法层面,虽然为正确处理中央与地方关系提供了必须认识到,在当前形势下,宗教极端主义、民族分 最高保障,但由于宪法规定的原则性、总括性、抽象离主义、暴力恐怖主义在世界范围内日益发酵并不 性特点,在实践中存在相对笼统,缺乏具体操作的情断扩散,如果不能切实保障中央与地方的整体性关 况。2000年颁布的立法法进一步体现了中央与地方系,个别地方在国外敌对势力和国内分裂势力的煽 关系适当平衡、动态稳定、持续发展的原则和理念,动下可能会出现分裂的倾向。所以,反分裂国家法不 十六大以来的实践则深入贯彻和全面实施了立法法仅是促进祖国和平统一的法律保障,也是确保中央 的原则和理念。2004年10月,十届全国人大常委会与地方关系协调有序的法律规范。 第十二次会议通过的修改后的《地方各级人民代表(三)通过多领域的积极探索,推进双向监督、区 大会和地方各级人民政府组织法》指出:“省、自治域协调工作。十六大以来,中央与地方关系法治化水 区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体平的不断提高不仅反映在有法可依这一立法活动的 情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵基础环节上,以及回应当前形势并兼顾原则性和灵 触的前提下,可以制定和颁布地方性法规”。从而更活性统一的现实性立法方面,还突出地表现为各级 加详尽地规定了地方各级人民代表大会和地方各级政府广泛的探索及实践。其一,各级政府深入推进双 人民政府的地位、产生、组成、任期以及职权。由此可向监督工作。2006年8月,十届全国人大常委会第 见,无论是2004年宪法修正后对于中央与地方政权二十三次会议通过《各级人民代表大会常务委员会 机关地位及其关系的重申,还是立法法、地方组织法监督法》,具体规定了各级人大及其常委会对本级政 等一系列同宪法相配套的法律规定,都强调了中央府机构依法行使监督权,同时规定了县级以上地方 与地方关系在国家政治生活的重要性。 各级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会作 (二)通过专门立法确保中央与地方的整体关出的不适当的决议、决定。由于县级以上人大的代表 系,防止地方分裂活动。我国采取单一制的国家结构有一部分是由下一级政府部门的公职人员组成的, 形式,为了便于管理将领土划分为不同层级的行政因此监督法的实施在一定意义上有利于发展不同层 区域,并在其上设立相应的一级政权机关。主权国家级政府之间的双向监督机制。其二,各级政府深入 本身是一个统一的整体,各级行政区域作为主权国推进区域协调工作。进入新世纪以来,随着全国战略 家的组成单位,不享有独立的主权,各级地方政府的发展布局的全面展开,包括东部沿海、西部、东北、中 21994-2015ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net《理论探索》2012 年第 5 期（总第 197 期） 大、层级众多的地方政府，如果缺乏法律规范的保 障，难以实现统一领导；地方政府面对的是十分复杂 并不断变化的利益格局，在相关法律不健全或监管 缺位的状态下难免会出现行为短期化、地方治理失 控的情况，因此协调中央与地方关系必然需要法律 的保障。十六大以来，党和国家更加重视宪法和法律 对中央与地方关系的保障作用，中央与地方关系法 治化水平不断提高，主要表现为以下三个方面： （一）通过宪法和配套法律规定中央和地方政权 的设置，突出中央与地方关系的重要性。宪法作为国 家的根本大法，以明确的法律形式保障了公民的基 本权利与义务，规定了各级国家机关的地位、构成和 关系，对于中央与地方关系来说，具有最高法理依据 和权威法律效力。我国是实行人民代表大会制度的 单一制国家，这一点不同于世界上其他在领土面积 和人口规模方面相近或相似的大国。改革开放以来， 中央政府根据宪法规定的“遵循在中央的统一领导 下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，长期坚 持“简政放权”、“放权让利”的政策路线。需要指出的 是，将中央与地方政权机关的地位及其关系上升至 宪法层面，虽然为正确处理中央与地方关系提供了 最高保障，但由于宪法规定的原则性、总括性、抽象 性特点，在实践中存在相对笼统，缺乏具体操作的情 况。2000 年颁布的立法法进一步体现了中央与地方 关系适当平衡、动态稳定、持续发展的原则和理念， 十六大以来的实践则深入贯彻和全面实施了立法法 的原则和理念。2004 年 10 月，十届全国人大常委会 第十二次会议通过的修改后的《地方各级人民代表 大会和地方各级人民政府组织法》指出：“省、自治 区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体 情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵 触的前提下，可以制定和颁布地方性法规”。从而更 加详尽地规定了地方各级人民代表大会和地方各级 人民政府的地位、产生、组成、任期以及职权。由此可 见，无论是 2004 年宪法修正后对于中央与地方政权 机关地位及其关系的重申，还是立法法、地方组织法 等一系列同宪法相配套的法律规定，都强调了中央 与地方关系在国家政治生活的重要性。 （二） 通过专门立法确保中央与地方的整体关 系，防止地方分裂活动。我国采取单一制的国家结构 形式，为了便于管理将领土划分为不同层级的行政 区域，并在其上设立相应的一级政权机关。主权国家 本身是一个统一的整体，各级行政区域作为主权国 家的组成单位，不享有独立的主权，各级地方政府的 权力来自中央的授予而非其固有。“单一制国家并不 排除地方政府拥有中央政府委任或授予它们的某些 权力，但是这些权力从严格的法律意义上说都属于 中央政府”〔6〕（P905）。因此，宪法及立法法、地方组织法 虽然明确规定地方政府具有管理本地区事务的一定 权力，但地方政府必须接受中央政府的统一领导，不 具有退出单一制国家成立独立主权单位的权利。我 国刑法对“危害国家主权、领土完整和安全”及“组 织、策划、实施分裂国家、破坏国家统一”的行为处以 严厉惩罚。但在新时期针对“台独”势力分裂国家的 活动，以及境外反华势力与境内敌对分子相互勾结 图谋分裂国家的行径，通过制定和实施相关法律，能 够更加明确地将地方行政区域统一在中央的领导之 下，对分裂行为予以震慑和打击。为此，2005 年 3 月，十届全国人大第三次会议通过的反分裂国家法， 依据宪法基本精神，以立法的形式明确反对任何势 力分裂国家的行为，展示中国人民维护国家主权和 领土完整的决心和意志，这是强化中央与地方关系 的有力举措，也是具有重大示范意义的立法探索。在 理解反分裂国家法的重要价值和现实意义的同时， 必须认识到，在当前形势下，宗教极端主义、民族分 离主义、暴力恐怖主义在世界范围内日益发酵并不 断扩散，如果不能切实保障中央与地方的整体性关 系，个别地方在国外敌对势力和国内分裂势力的煽 动下可能会出现分裂的倾向。所以，反分裂国家法不 仅是促进祖国和平统一的法律保障，也是确保中央 与地方关系协调有序的法律规范。 （三）通过多领域的积极探索，推进双向监督、区 域协调工作。十六大以来，中央与地方关系法治化水 平的不断提高不仅反映在有法可依这一立法活动的 基础环节上，以及回应当前形势并兼顾原则性和灵 活性统一的现实性立法方面，还突出地表现为各级 政府广泛的探索及实践。其一，各级政府深入推进双 向监督工作。2006 年 8 月，十届全国人大常委会第 二十三次会议通过《各级人民代表大会常务委员会 监督法》，具体规定了各级人大及其常委会对本级政 府机构依法行使监督权，同时规定了县级以上地方 各级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会作 出的不适当的决议、决定。由于县级以上人大的代表 有一部分是由下一级政府部门的公职人员组成的， 因此监督法的实施在一定意义上有利于发展不同层 级政府之间的双向监督机制 。其二，各级政府深入 推进区域协调工作。进入新世纪以来，随着全国战略 发展布局的全面展开，包括东部沿海、西部、东北、中 科学社会主义 · ·37