《理论探索》2012年第5期(总第197期 科学社会主义 中央与地方关系的完善与发展 十六大以来的新探索 马雪松 (吉林大学,长春130012 〔摘要〕十六大以来,中央与地方关系的完善与发展进入新的历史时期,取得了重大成就,这主要 体现在:中央与地方关系的制度基础进一步巩固,制度体系不断完善,制度作用充分发挥;中央与地方 关系的法律保障更为有力,法治化水平不断提高;中央与地方关系的职能定位合理顺畅,权责划分更加 〔关键词〕中央与地方,制度基础,法律保障,职能定位 〔中图分类号BO-0〔文献标识码A〔文章编号]1004-4175(2012)05-0035-05 我国作为幅员辽阔、人口众多、历史悠久的多民意义上的制度化水平并不能完全等同于实践中的规 族国家,妥善处理中央与地方关系,合理解决中央集范化程度"1,当代中国中央与地方关系的运行模式 权与地方分权、统一部署与条块分割、全局发展与区为中央与地方关系制度形式的实践表达。一般来讲, 域稳定的问题,成为关乎国家统一和政权兴衰的重当代中国中央与地方关系的模式大体上分为三种 要因素。新中国成立后,我国采用单一制的国家结构中央与一般行政区的关系模式,中央与民族自治地 形式,经过不同阶段的探索,中央与地方关系的完善方的关系模式,中央与特别行政区的关系模式。新中 与发展取得辉煌成就与宝贵经验,在中央统一领导国成立后,我国在处理中央与三种不同类型的地方 下,地方的主动性、积极性得到充分发挥。进入改革关系上,确立了相应的制度,十六大以来,这三种制 开放新时期特别是十六大以来,中央与地方关系的度的基础进一步巩固,内容不断丰富,作用不断发 完善与发展进入新的发展阶段,取得令世人瞩目的挥,主要表现为以下三个方面: 新成就,中央与地方关系的具体内容逐渐丰富、涵盖(一)中央与一般行政区的关系方面,在巩固行 范围日益广泛、协调手段趋向多元。十六大以来,中政区划制度的基础上,适度调整行政区划层级。根据 央与地方关系完善与发展的现实成效不仅起到了协宪法规定,我国行政区划分为省、县、乡三个层级,但 调利益格局、优化资源配置的作用,而且从政治建设在现实政治生活和具体探索中则逐渐形成了“省、直 和政治发展的角度进一步明确了中央与地方的权责辖市、自治区;地级市、自治州:县、自治县、县级市 界定,完善了当代中国的国家治理结构,为深入推进市辖区:乡、民族乡、镇”的四级行政区划体系。这种 政治体制改革与和谐社会建设奠定了必要基础。多样化纵向层级的行政区划体系在某种程度上反映 中央与地方关系的制度基础进一步巩固,制并适应了我国幅员辽阔、区域差异较大的现实,而且 度体系不断完善,制度作用充分发挥 与行政区划发展演变的历史传统具有一定的沿袭 通过制度形式确定中央与地方的关系,可以使性,特别是“地级市”的设置与“市管县”体制的确立 中央与地方的关系更加规范,基础更为巩固。“文本在特定历史时期发挥了打破行政壁垒、消除城乡隔 〔收稿日期〕2012-08 〔基金项目〕教育部重大课题攻关项目“实现基本公共服务均等化研究”(11D030,负责人张贤明,吉林大学基本科研业 务费项目(2011QY032,负责人马雪松。 〔作者简介〕马雪松(1982-),男,黑龙江佳木斯人,吉林大学行政学院讲师、博士,中国社会科学院政治学研究所博士后。 21994-2015ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
《理论探索》2012 年第 5 期（总第 197 期） 〔摘要〕 十六大以来，中央与地方关系的完善与发展进入新的历史时期，取得了重大成就，这主要 体现在：中央与地方关系的制度基础进一步巩固，制度体系不断完善，制度作用充分发挥；中央与地方 关系的法律保障更为有力，法治化水平不断提高；中央与地方关系的职能定位合理顺畅，权责划分更加 清晰。 〔关键词〕 中央与地方，制度基础，法律保障，职能定位 〔中图分类号〕B0-0 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004- 4175（2012）05- 0035- 05 马雪松 （吉林大学，长春 130012） 我国作为幅员辽阔、人口众多、历史悠久的多民 族国家，妥善处理中央与地方关系，合理解决中央集 权与地方分权、统一部署与条块分割、全局发展与区 域稳定的问题，成为关乎国家统一和政权兴衰的重 要因素。新中国成立后，我国采用单一制的国家结构 形式，经过不同阶段的探索，中央与地方关系的完善 与发展取得辉煌成就与宝贵经验，在中央统一领导 下，地方的主动性、积极性得到充分发挥。进入改革 开放新时期特别是十六大以来，中央与地方关系的 完善与发展进入新的发展阶段，取得令世人瞩目的 新成就，中央与地方关系的具体内容逐渐丰富、涵盖 范围日益广泛、协调手段趋向多元。十六大以来，中 央与地方关系完善与发展的现实成效不仅起到了协 调利益格局、优化资源配置的作用，而且从政治建设 和政治发展的角度进一步明确了中央与地方的权责 界定，完善了当代中国的国家治理结构，为深入推进 政治体制改革与和谐社会建设奠定了必要基础。 一、中央与地方关系的制度基础进一步巩固，制 度体系不断完善，制度作用充分发挥 通过制度形式确定中央与地方的关系，可以使 中央与地方的关系更加规范，基础更为巩固。“文本 意义上的制度化水平并不能完全等同于实践中的规 范化程度”〔1〕，当代中国中央与地方关系的运行模式 为中央与地方关系制度形式的实践表达。一般来讲， 当代中国中央与地方关系的模式大体上分为三种： 中央与一般行政区的关系模式，中央与民族自治地 方的关系模式，中央与特别行政区的关系模式。新中 国成立后，我国在处理中央与三种不同类型的地方 关系上，确立了相应的制度，十六大以来，这三种制 度的基础进一步巩固，内容不断丰富，作用不断发 挥，主要表现为以下三个方面： （一）中央与一般行政区的关系方面，在巩固行 政区划制度的基础上，适度调整行政区划层级。根据 宪法规定，我国行政区划分为省、县、乡三个层级，但 在现实政治生活和具体探索中则逐渐形成了“省、直 辖市、自治区；地级市、自治州；县、自治县、县级市、 市辖区；乡、民族乡、镇”的四级行政区划体系。这种 多样化纵向层级的行政区划体系在某种程度上反映 并适应了我国幅员辽阔、区域差异较大的现实，而且 与行政区划发展演变的历史传统具有一定的沿袭 性，特别是“地级市”的设置与“市管县”体制的确立 在特定历史时期发挥了打破行政壁垒、消除城乡隔 中央与地方关系的完善与发展 ——十六大以来的新探索 〔收稿日期〕2012- 08- 10 〔基金项目〕教育部重大课题攻关项目“实现基本公共服务均等化研究”（11JZD030），负责人张贤明，吉林大学基本科研业 务费项目（2011QY032），负责人马雪松。 〔作者简介〕马雪松（1982-），男，黑龙江佳木斯人，吉林大学行政学院讲师、博士，中国社会科学院政治学研究所博士后。 科学社会主义 · ·35
科学社会主义 《理论探素)2012年第5期(总第197期 阂的积极作用。但随着我国市场经济的发展,“市管六大以来,中央高度重视民族自治地方的发展水平 县”增加行政层级、增多行政人员、提高行政成本、降和发展速度,在全国经济社会发展的整体部署中通 低行政效率的弊端日益凸显,鉴于此,调整行政层级过相应政策加大对民族自治地方的支持力度,针对 的诉求不断增强。2005年3月,温家宝总理在全国民族自治地方的基础设施建设、教育科学文化卫生 农村税费改革试点工作会议上强调推进县乡财政管环境保护等关键领域采取特殊措施予以优先发展和 理方式的改革,具备条件的地方可以开展“省直管合理照顾(4)。近十年来,中央财政不仅按照相关规 县”和“乡财乡用县管”的改革试点工作。2005年10定对民族地区拨付一般性转移支付和专项转移支 月,十六届五中全会通过《关于制定国民经济和社会付,而且对于民族地区的专门性财政转移支付的力 发展第十一个五年规划的建议》,提出“有条件的省度持续加大。据统计,中央财政向民族地区的财政转 进行省直管县试点”。2009年2月,中共中央、国务移支付年均增长超过15%,2008年更是达到4253 院公布《关于促进农业稳定发展农民持续增收的若亿元,占全国财政转移支付总额的238%5。总之, 干意见》,提出推进省直接管理县财政体制改革。这十六大以来是民族区域自治制度进一步发展和完善 系列政策是中央面对新形势、新任务,在坚持中央的新阶段,民族区域自治制度体系日益完善,民族自 与地方关系原有制度的基础上,调整中央与地方关治机关广泛行使自治权,中央与民族自治地方的关 系的新的制度安排,对促进行政管理体制改革,实现系在和谐的道路上稳步发展。 中央与地方关系的和谐,作用重大。目前,浙江、广 (三)中央与特别行政区的关系方面,特别行政 东、安徽、海南、广西、河南、江苏等省、区积极开展省区制度更加完善,行政长官产生方式更加民主。基于 直管县的改革试点,“扩权强县”在整体、有序推进过“一国两制”的伟大构想,我国宪法规定了特别行政 程中取得了良好的社会经济效益,在促进县域经济区制度。作为处理中央与地方关系的特殊制度安排 发展、打破城乡二元结构、调动县级政府改革发展的按照这一制度,特别行政区在中央人民政府的统 主动性方面积累了有益经验。 领导下,可以实行与大陆不同的社会制度,并享有高 (二)中央与民族自治地方关系方面,深入贯彻度的自治权。十六大以来,党和国家高度重视中央与 民族区域自治制度,不断出台扶持民族区域的优惠特别行政区的关系,为巩固、提升、深化双方关系采 政策。民族区域自治制度作为具有中国特色的国家取了一系列行之有效的措施。其一,对特别行政区基 结构形式,对于保证少数民族享有各种民主权利,维本法作出解释或修正。2011年8月,十一届全国人 护平等、团结、互助的民族关系,促进国家统一、各民大常委会第二十二次会议通过对香港特别行政区基 族共同发展繁荣具有十分重大的意义。2002年3本法第13条第1款和第19条的解释,涉及香港特 月,胡锦涛同志在参加全国政协少数民族界联组会别行政区是否适用中央人民政府决定采取的国家豁 上的讲话中指出,要抓紧制定民族区域自治法的实免规则或政策的问题。其二,对特别行政区行政长官 施细则,“坚持和完善民族区域自治制度,确保民族的产生方式进行调整。2010年8月,十一届全国人 区域自治得到全面贯彻落实”(2。2005年5月,国务大常委会第十六次会议通过批准香港特别行政区基 院颁布《实施中华人民共和国民族区域自治法若干本法附件一行政长官的产生办法修正案,以更加明 规定》,该行政法规从多个方面体现并增强了贯彻确的法律形式规定了行政长官的产生方式:同时通 民族区域自治法的紧迫性和现实性。例如,民族区过了香港特别行政区基本法附件二立法会的产生办 域自治法从原则上对民族自治机关及其工作部门法和表决程序修正案,就第五届立法会议员组成及 的干部配备进行一般性规定,而《若干规定》则提出名额分配进行规定。在具体实践方面,2012年3月 “上级人民政府及其工作部门领导人员中应当合理举行的香港特别行政区第四届行政长官选举方式与 配备少数民族干部”,使相应工作具有了法律依据。以往不同,由来自各界别的1200名代表组成的选举 《若干规定》出台后,全国各省市随后相继制定了一委员会通过无记名投票产生,充分体现了民主的原 系列实施民族区域自治法的相关规定,民族区域自则与程序。 治法的配套政策得到不断充实和完善。例如,湖北省 中央与地方关系的法律保障更为有力,法治 人大常委会据此修改、废止多项有关民族方面的地化水平不断提高 方性法规2件,批准自治条例2件、单行条例10件 中央与地方关系的调整与变革是中央与地方政 有力地推动了民族区域自治法规定的具体化3。十府利益关系演化的结果。中央政府面对的是数量庞 21994-2015ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
《理论探索》2012 年第 5 期（总第 197 期） 阂的积极作用。但随着我国市场经济的发展，“市管 县”增加行政层级、增多行政人员、提高行政成本、降 低行政效率的弊端日益凸显，鉴于此，调整行政层级 的诉求不断增强。2005 年 3 月，温家宝总理在全国 农村税费改革试点工作会议上强调推进县乡财政管 理方式的改革，具备条件的地方可以开展“省直管 县”和“乡财乡用县管”的改革试点工作。2005 年 10 月，十六届五中全会通过《关于制定国民经济和社会 发展第十一个五年规划的建议》，提出“有条件的省 进行省直管县试点”。2009 年 2 月，中共中央、国务 院公布《关于促进农业稳定发展农民持续增收的若 干意见》，提出推进省直接管理县财政体制改革。这 一系列政策是中央面对新形势、新任务，在坚持中央 与地方关系原有制度的基础上，调整中央与地方关 系的新的制度安排，对促进行政管理体制改革，实现 中央与地方关系的和谐，作用重大。目前，浙江、广 东、安徽、海南、广西、河南、江苏等省、区积极开展省 直管县的改革试点，“扩权强县”在整体、有序推进过 程中取得了良好的社会经济效益，在促进县域经济 发展、打破城乡二元结构、调动县级政府改革发展的 主动性方面积累了有益经验。 （二）中央与民族自治地方关系方面，深入贯彻 民族区域自治制度，不断出台扶持民族区域的优惠 政策。民族区域自治制度作为具有中国特色的国家 结构形式，对于保证少数民族享有各种民主权利，维 护平等、团结、互助的民族关系，促进国家统一、各民 族共同发展繁荣具有十分重大的意义。2002 年 3 月，胡锦涛同志在参加全国政协少数民族界联组会 上的讲话中指出，要抓紧制定民族区域自治法的实 施细则，“坚持和完善民族区域自治制度，确保民族 区域自治得到全面贯彻落实”〔2〕。2005 年 5 月，国务 院颁布《实施中华人民共和国民族区域自治法若干 规定》，该行政法规从多个方面体现并增强了贯彻 民族区域自治法的紧迫性和现实性。例如，民族区 域自治法从原则上对民族自治机关及其工作部门 的干部配备进行一般性规定，而《若干规定》则提出 “上级人民政府及其工作部门领导人员中应当合理 配备少数民族干部”，使相应工作具有了法律依据。 《若干规定》出台后，全国各省市随后相继制定了一 系列实施民族区域自治法的相关规定，民族区域自 治法的配套政策得到不断充实和完善。例如，湖北省 人大常委会据此修改、废止多项有关民族方面的地 方性法规 2 件，批准自治条例 2 件、单行条例 10 件， 有力地推动了民族区域自治法规定的具体化〔3〕。十 六大以来，中央高度重视民族自治地方的发展水平 和发展速度，在全国经济社会发展的整体部署中通 过相应政策加大对民族自治地方的支持力度，针对 民族自治地方的基础设施建设、教育科学文化卫生、 环境保护等关键领域采取特殊措施予以优先发展和 合理照顾〔4〕。近十年来，中央财政不仅按照相关规 定对民族地区拨付一般性转移支付和专项转移支 付，而且对于民族地区的专门性财政转移支付的力 度持续加大。据统计，中央财政向民族地区的财政转 移支付年均增长超过 15%，2008 年更是达到 4253 亿元，占全国财政转移支付总额的 23.8%〔5〕。总之， 十六大以来是民族区域自治制度进一步发展和完善 的新阶段，民族区域自治制度体系日益完善，民族自 治机关广泛行使自治权，中央与民族自治地方的关 系在和谐的道路上稳步发展。 （三）中央与特别行政区的关系方面，特别行政 区制度更加完善，行政长官产生方式更加民主。基于 “一国两制”的伟大构想，我国宪法规定了特别行政 区制度。作为处理中央与地方关系的特殊制度安排， 按照这一制度，特别行政区在中央人民政府的统一 领导下，可以实行与大陆不同的社会制度，并享有高 度的自治权。十六大以来，党和国家高度重视中央与 特别行政区的关系，为巩固、提升、深化双方关系采 取了一系列行之有效的措施。其一，对特别行政区基 本法作出解释或修正。2011 年 8 月，十一届全国人 大常委会第二十二次会议通过对香港特别行政区基 本法第 13 条第 1 款和第 19 条的解释，涉及香港特 别行政区是否适用中央人民政府决定采取的国家豁 免规则或政策的问题。其二，对特别行政区行政长官 的产生方式进行调整。2010 年 8 月，十一届全国人 大常委会第十六次会议通过批准香港特别行政区基 本法附件一行政长官的产生办法修正案，以更加明 确的法律形式规定了行政长官的产生方式；同时通 过了香港特别行政区基本法附件二立法会的产生办 法和表决程序修正案，就第五届立法会议员组成及 名额分配进行规定。在具体实践方面，2012 年 3 月 举行的香港特别行政区第四届行政长官选举方式与 以往不同，由来自各界别的 1200 名代表组成的选举 委员会通过无记名投票产生，充分体现了民主的原 则与程序。 二、中央与地方关系的法律保障更为有力，法治 化水平不断提高 中央与地方关系的调整与变革是中央与地方政 府利益关系演化的结果。中央政府面对的是数量庞 科学社会主义 · ·36
《理论探索》2012年第5期(总第197期 科学社会主义 大、层级众多的地方政府,如果缺乏法律规范的保权力来自中央的授予而非其固有。“单一制国家并不 障,难以实现统一领导;地方政府面对的是十分复杂排除地方政府拥有中央政府委任或授予它们的某些 并不断变化的利益格局,在相关法律不健全或监管权力,但是这些权力从严格的法律意义上说都属于 缺位的状态下难免会出现行为短期化、地方治理失中央政府”6。因此,宪法及立法法、地方组织法 控的情况,因此协调中央与地方关系必然需要法律虽然明确规定地方政府具有管理本地区事务的一定 的保障。十六大以来,党和国家更加重视宪法和法律权力,但地方政府必须接受中央政府的统一领导,不 对中央与地方关系的保障作用,中央与地方关系法具有退出单一制国家成立独立主权单位的权利。我 治化水平不断提高,主要表现为以下三个方面: 国刑法对“危害国家主权、领土完整和安全”及“组 (一)通过宪法和配套法律规定中央和地方政权织、策划、实施分裂国家、破坏国家统一”的行为处以 的设置,突出中央与地方关系的重要性。宪法作为国严厉惩罚。但在新时期针对“台独”势力分裂国家的 家的根本大法,以明确的法律形式保障了公民的基活动,以及境外反华势力与境内敌对分子相互勾结 本权利与义务,规定了各级国家机关的地位、构成和图谋分裂国家的行径,通过制定和实施相关法律,能 关系,对于中央与地方关系来说,具有最高法理依据够更加明确地将地方行政区域统一在中央的领导之 和权威法律效力。我国是实行人民代表大会制度的下,对分裂行为予以震慑和打击。为此,2005年3 单一制国家,这一点不同于世界上其他在领土面积月,十届全国人大第三次会议通过的反分裂国家法, 和人口规模方面相近或相似的大国。改革开放以来,依据宪法基本精神,以立法的形式明确反对任何势 中央政府根据宪法规定的“遵循在中央的统一领导力分裂国家的行为,展示中国人民维护国家主权和 下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”,长期坚领土完整的决心和意志,这是强化中央与地方关系 持“简政放权”、“放权让利”的政策路线。需要指出的的有力举措,也是具有重大示范意义的立法探索。在 是,将中央与地方政权机关的地位及其关系上升至理解反分裂国家法的重要价值和现实意义的同时, 宪法层面,虽然为正确处理中央与地方关系提供了必须认识到,在当前形势下,宗教极端主义、民族分 最高保障,但由于宪法规定的原则性、总括性、抽象离主义、暴力恐怖主义在世界范围内日益发酵并不 性特点,在实践中存在相对笼统,缺乏具体操作的情断扩散,如果不能切实保障中央与地方的整体性关 况。2000年颁布的立法法进一步体现了中央与地方系,个别地方在国外敌对势力和国内分裂势力的煽 关系适当平衡、动态稳定、持续发展的原则和理念,动下可能会出现分裂的倾向。所以,反分裂国家法不 十六大以来的实践则深入贯彻和全面实施了立法法仅是促进祖国和平统一的法律保障,也是确保中央 的原则和理念。2004年10月,十届全国人大常委会与地方关系协调有序的法律规范。 第十二次会议通过的修改后的《地方各级人民代表(三)通过多领域的积极探索,推进双向监督、区 大会和地方各级人民政府组织法》指出:“省、自治域协调工作。十六大以来,中央与地方关系法治化水 区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体平的不断提高不仅反映在有法可依这一立法活动的 情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵基础环节上,以及回应当前形势并兼顾原则性和灵 触的前提下,可以制定和颁布地方性法规”。从而更活性统一的现实性立法方面,还突出地表现为各级 加详尽地规定了地方各级人民代表大会和地方各级政府广泛的探索及实践。其一,各级政府深入推进双 人民政府的地位、产生、组成、任期以及职权。由此可向监督工作。2006年8月,十届全国人大常委会第 见,无论是2004年宪法修正后对于中央与地方政权二十三次会议通过《各级人民代表大会常务委员会 机关地位及其关系的重申,还是立法法、地方组织法监督法》,具体规定了各级人大及其常委会对本级政 等一系列同宪法相配套的法律规定,都强调了中央府机构依法行使监督权,同时规定了县级以上地方 与地方关系在国家政治生活的重要性。 各级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会作 (二)通过专门立法确保中央与地方的整体关出的不适当的决议、决定。由于县级以上人大的代表 系,防止地方分裂活动。我国采取单一制的国家结构有一部分是由下一级政府部门的公职人员组成的, 形式,为了便于管理将领土划分为不同层级的行政因此监督法的实施在一定意义上有利于发展不同层 区域,并在其上设立相应的一级政权机关。主权国家级政府之间的双向监督机制。其二,各级政府深入 本身是一个统一的整体,各级行政区域作为主权国推进区域协调工作。进入新世纪以来,随着全国战略 家的组成单位,不享有独立的主权,各级地方政府的发展布局的全面展开,包括东部沿海、西部、东北、中 21994-2015ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
《理论探索》2012 年第 5 期（总第 197 期） 大、层级众多的地方政府，如果缺乏法律规范的保 障，难以实现统一领导；地方政府面对的是十分复杂 并不断变化的利益格局，在相关法律不健全或监管 缺位的状态下难免会出现行为短期化、地方治理失 控的情况，因此协调中央与地方关系必然需要法律 的保障。十六大以来，党和国家更加重视宪法和法律 对中央与地方关系的保障作用，中央与地方关系法 治化水平不断提高，主要表现为以下三个方面： （一）通过宪法和配套法律规定中央和地方政权 的设置，突出中央与地方关系的重要性。宪法作为国 家的根本大法，以明确的法律形式保障了公民的基 本权利与义务，规定了各级国家机关的地位、构成和 关系，对于中央与地方关系来说，具有最高法理依据 和权威法律效力。我国是实行人民代表大会制度的 单一制国家，这一点不同于世界上其他在领土面积 和人口规模方面相近或相似的大国。改革开放以来， 中央政府根据宪法规定的“遵循在中央的统一领导 下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，长期坚 持“简政放权”、“放权让利”的政策路线。需要指出的 是，将中央与地方政权机关的地位及其关系上升至 宪法层面，虽然为正确处理中央与地方关系提供了 最高保障，但由于宪法规定的原则性、总括性、抽象 性特点，在实践中存在相对笼统，缺乏具体操作的情 况。2000 年颁布的立法法进一步体现了中央与地方 关系适当平衡、动态稳定、持续发展的原则和理念， 十六大以来的实践则深入贯彻和全面实施了立法法 的原则和理念。2004 年 10 月，十届全国人大常委会 第十二次会议通过的修改后的《地方各级人民代表 大会和地方各级人民政府组织法》指出：“省、自治 区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体 情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵 触的前提下，可以制定和颁布地方性法规”。从而更 加详尽地规定了地方各级人民代表大会和地方各级 人民政府的地位、产生、组成、任期以及职权。由此可 见，无论是 2004 年宪法修正后对于中央与地方政权 机关地位及其关系的重申，还是立法法、地方组织法 等一系列同宪法相配套的法律规定，都强调了中央 与地方关系在国家政治生活的重要性。 （二） 通过专门立法确保中央与地方的整体关 系，防止地方分裂活动。我国采取单一制的国家结构 形式，为了便于管理将领土划分为不同层级的行政 区域，并在其上设立相应的一级政权机关。主权国家 本身是一个统一的整体，各级行政区域作为主权国 家的组成单位，不享有独立的主权，各级地方政府的 权力来自中央的授予而非其固有。“单一制国家并不 排除地方政府拥有中央政府委任或授予它们的某些 权力，但是这些权力从严格的法律意义上说都属于 中央政府”〔6〕（P905）。因此，宪法及立法法、地方组织法 虽然明确规定地方政府具有管理本地区事务的一定 权力，但地方政府必须接受中央政府的统一领导，不 具有退出单一制国家成立独立主权单位的权利。我 国刑法对“危害国家主权、领土完整和安全”及“组 织、策划、实施分裂国家、破坏国家统一”的行为处以 严厉惩罚。但在新时期针对“台独”势力分裂国家的 活动，以及境外反华势力与境内敌对分子相互勾结 图谋分裂国家的行径，通过制定和实施相关法律，能 够更加明确地将地方行政区域统一在中央的领导之 下，对分裂行为予以震慑和打击。为此，2005 年 3 月，十届全国人大第三次会议通过的反分裂国家法， 依据宪法基本精神，以立法的形式明确反对任何势 力分裂国家的行为，展示中国人民维护国家主权和 领土完整的决心和意志，这是强化中央与地方关系 的有力举措，也是具有重大示范意义的立法探索。在 理解反分裂国家法的重要价值和现实意义的同时， 必须认识到，在当前形势下，宗教极端主义、民族分 离主义、暴力恐怖主义在世界范围内日益发酵并不 断扩散，如果不能切实保障中央与地方的整体性关 系，个别地方在国外敌对势力和国内分裂势力的煽 动下可能会出现分裂的倾向。所以，反分裂国家法不 仅是促进祖国和平统一的法律保障，也是确保中央 与地方关系协调有序的法律规范。 （三）通过多领域的积极探索，推进双向监督、区 域协调工作。十六大以来，中央与地方关系法治化水 平的不断提高不仅反映在有法可依这一立法活动的 基础环节上，以及回应当前形势并兼顾原则性和灵 活性统一的现实性立法方面，还突出地表现为各级 政府广泛的探索及实践。其一，各级政府深入推进双 向监督工作。2006 年 8 月，十届全国人大常委会第 二十三次会议通过《各级人民代表大会常务委员会 监督法》，具体规定了各级人大及其常委会对本级政 府机构依法行使监督权，同时规定了县级以上地方 各级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会作 出的不适当的决议、决定。由于县级以上人大的代表 有一部分是由下一级政府部门的公职人员组成的， 因此监督法的实施在一定意义上有利于发展不同层 级政府之间的双向监督机制 。其二，各级政府深入 推进区域协调工作。进入新世纪以来，随着全国战略 发展布局的全面展开，包括东部沿海、西部、东北、中 科学社会主义 · ·37
科学社会主义 《理论探索)2012年第5期《总第197期 部在内的全方位区域性合作蓬勃兴起,区域一体化棋’的战略布局,充分发挥各个地区的优势,调动中 程度不断加强。2008年8月,国务院通过《进一步推央和地方两个积极性”;2007年3月,十届全国人大 进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导第五次会议通过的政府工作报告再次提出:“正确处 意见》,此后上海、江苏、浙江两省一市就地方立法的理中央和地方的关系,充分发挥两个积极性”。从中 协调搭建了共同认可的框架协议,由上海法制工作可以看出,党和国家对调动中央与地方两个积极性 部门牵头,江苏和浙江方面积极参与(η。区域经济高度重视,强调权责划分必须兼顾维护中央权威和 合作进程中地方政府立法协调机制的确立和有效开尊重地方利益,在要求地方服从中央领导、监督的同 展,对地方政府间的合作关系以及中央与地方关系时,也要照顾地方政府合理的利益诉求。另一方面 的发展产生了深远影响。 十六大以来,中央与地方权责划分的内容也形成了 三、中央与地方关系的职能定位合理顺畅,权责高度共识。2003年10月,中共中央通过的《关于完 划分更加清晰 善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出, 职能定位是否合理顺畅、权责划分是否清晰,对“合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权。属 中央与地方关系的完善与发展具有重要影响,甚至于全国性和跨省的事务,由中央管理,以保证国家法 直接关系到国家统一、经济发展、社会稳定、民族团制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域 结。如果中央与地方政府各自职能不能够清晰界定,的地方性事务,由地方管理,以提高工作效率、降低 将会导致各级政府在履行职能、提供公共服务的过管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理 程中相互推诿,使各项政策的执行与落实背离施政的事务,要区别不同情况,明确各自的管理范围,分 的良好意愿和功能预期,社会成员的利益因此遭受清主次责任”。这实际上明确了中央与地方权责划分 损失。从这个意义上讲,中央与地方职责的划分实质的基本内容和一般范围,提出了权责划分应遵循的 上是从国情出发寻求集权与分权恰当、合适的临界相关标准。在此基础上,2006年10月,中共中央通 值与均衡点。新中国成立后,中央与地方政府的职责过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的 划分大体上经历了计划经济体制下职权高度集中的决定》强调,中央与地方政府在建设服务型政府、强 阶段,以及逐步建立起一套与市场经济相适应的权化社会管理和公共服务方面分别承担各项重要职 责划分体系的阶段。进入新世纪,党和国家更加重视能,表明了新形势下政府职能重心的调整。 中央与地方的职能定位与权责划分,十六大报告提 (二)中央与地方事权划分及机构改革不断深 出:“依法规范中央和地方的职能和权限,正确处理化。政府职能的转变势必要求政府机构作出相应调 中央垂直管理部门和地方政府的关系”;十七大报告整。在政府权力关系架构下,当中央与地方政府的 也提出:“健全政府职责体系”,“规范垂直管理部门事权划分发生变动时,实际上也对政府机构的人员 和地方政府的关系”,推动中央与地方关系的科学认构成、工作重点、活动范围、运作方式的改革提出了 识不断走向深入。十六大以来,中央与地方关系的权要求。十六大以来,我国在中央与地方层面进行了 责划分更加清晰,主要体现在以下三个方面: 多次政府机构改革,中央与地方事权结构发生较大 (一)中央与地方权责划分的理念定位不断完变化。2003年3月,十届全国人大第一次会议通过 善。法治化、制度化的中央与地方关系必须依靠某种的《国务院机构改革方案》,明确要求“深化国有资 原则性共识,唯有如此才能确保中央与地方的互动产管理体制改革,完善宏观调控体系,健全金融监 关系不会导致中央权威受损、地方积极性遭受挫伤管体制,推进流通管理体制改革,加强食品安全和 的情况发生8。一方面,十六大以来,中央与地方权安全生产监管体制建设”,并对国务院职能部门进 责划分的基本原则更加明确。中央与地方权责划分行调整、精简,各级地方政府也以此次中央机构调 须遵循一定的指导原则,宪法对此作出明确规定:整为重要契机和行动依据,根据改革方案采取了相 中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的应措施。2007年,十七大报告提出:“加大机构整合 统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原力度,探索实行职能有机统一的大部门体制,健全 则”。十六大以来,这一原则得到重申并予以深化。部门间协调配合机制,精简和规范各类议事协调机 2005年3月,十届全国人大第三次会议通过的政府构及其办事机构”。与此相适应,2008年3月,十 工作报告提出:“必须坚持处理好全局和局部的关届全国人大第一次会议通过了《关于国务院机构改 系。全国经济是一个有机整体,应当按照‘全国一盘革方案的决定》,强调当前任务的重点是转变政府 21994-2015ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
《理论探索》2012 年第 5 期（总第 197 期） 部在内的全方位区域性合作蓬勃兴起，区域一体化 程度不断加强。2008 年 8 月，国务院通过《进一步推 进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导 意见》，此后上海、江苏、浙江两省一市就地方立法的 协调搭建了共同认可的框架协议，由上海法制工作 部门牵头，江苏和浙江方面积极参与〔7〕。区域经济 合作进程中地方政府立法协调机制的确立和有效开 展，对地方政府间的合作关系以及中央与地方关系 的发展产生了深远影响。 三、中央与地方关系的职能定位合理顺畅，权责 划分更加清晰 职能定位是否合理顺畅、权责划分是否清晰，对 中央与地方关系的完善与发展具有重要影响，甚至 直接关系到国家统一、经济发展、社会稳定、民族团 结。如果中央与地方政府各自职能不能够清晰界定， 将会导致各级政府在履行职能、提供公共服务的过 程中相互推诿，使各项政策的执行与落实背离施政 的良好意愿和功能预期，社会成员的利益因此遭受 损失。从这个意义上讲，中央与地方职责的划分实质 上是从国情出发寻求集权与分权恰当、合适的临界 值与均衡点。新中国成立后，中央与地方政府的职责 划分大体上经历了计划经济体制下职权高度集中的 阶段，以及逐步建立起一套与市场经济相适应的权 责划分体系的阶段。进入新世纪，党和国家更加重视 中央与地方的职能定位与权责划分，十六大报告提 出：“依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理 中央垂直管理部门和地方政府的关系”；十七大报告 也提出：“健全政府职责体系”，“规范垂直管理部门 和地方政府的关系”，推动中央与地方关系的科学认 识不断走向深入。十六大以来，中央与地方关系的权 责划分更加清晰，主要体现在以下三个方面： （一） 中央与地方权责划分的理念定位不断完 善。法治化、制度化的中央与地方关系必须依靠某种 原则性共识，唯有如此才能确保中央与地方的互动 关系不会导致中央权威受损、地方积极性遭受挫伤 的情况发生〔8〕。一方面，十六大以来，中央与地方权 责划分的基本原则更加明确。中央与地方权责划分 须遵循一定的指导原则，宪法对此作出明确规定： “中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的 统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原 则”。十六大以来，这一原则得到重申并予以深化。 2005 年 3 月，十届全国人大第三次会议通过的政府 工作报告提出：“必须坚持处理好全局和局部的关 系。全国经济是一个有机整体，应当按照‘全国一盘 棋’的战略布局，充分发挥各个地区的优势，调动中 央和地方两个积极性”；2007 年 3 月，十届全国人大 第五次会议通过的政府工作报告再次提出：“正确处 理中央和地方的关系，充分发挥两个积极性”。从中 可以看出，党和国家对调动中央与地方两个积极性 高度重视，强调权责划分必须兼顾维护中央权威和 尊重地方利益，在要求地方服从中央领导、监督的同 时，也要照顾地方政府合理的利益诉求。另一方面， 十六大以来，中央与地方权责划分的内容也形成了 高度共识。2003 年 10 月，中共中央通过的《关于完 善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出， “合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权。属 于全国性和跨省的事务，由中央管理，以保证国家法 制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域 的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低 管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理 的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分 清主次责任”。这实际上明确了中央与地方权责划分 的基本内容和一般范围，提出了权责划分应遵循的 相关标准。在此基础上，2006 年 10 月，中共中央通 过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的 决定》强调，中央与地方政府在建设服务型政府、强 化社会管理和公共服务方面分别承担各项重要职 能，表明了新形势下政府职能重心的调整。 （二） 中央与地方事权划分及机构改革不断深 化。政府职能的转变势必要求政府机构作出相应调 整。在政府权力关系架构下，当中央与地方政府的 事权划分发生变动时，实际上也对政府机构的人员 构成、工作重点、活动范围、运作方式的改革提出了 要求。十六大以来，我国在中央与地方层面进行了 多次政府机构改革，中央与地方事权结构发生较大 变化。2003 年 3 月，十届全国人大第一次会议通过 的《国务院机构改革方案》，明确要求“深化国有资 产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监 管体制，推进流通管理体制改革，加强食品安全和 安全生产监管体制建设”，并对国务院职能部门进 行调整、精简，各级地方政府也以此次中央机构调 整为重要契机和行动依据，根据改革方案采取了相 应措施。2007 年，十七大报告提出：“加大机构整合 力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全 部门间协调配合机制，精简和规范各类议事协调机 构及其办事机构”。与此相适应，2008 年 3 月，十一 届全国人大第一次会议通过了《关于国务院机构改 革方案的决定》，强调当前任务的重点是转变政府 科学社会主义 · ·38
《理论探索》2012年第5期(总第197期 科学社会主义 职能和理顺部门职责关系,通过探索“大部门体制”中央与地方所得税收入分享比例的通知,规定从 实行政府职能的有效统一,从而配置宏观调控部门2004年起该比例继续按中央分享60%、地方分享 职能、整合关键行业管理体制、加强民生相关部门40%行。其二,财政转移支付制度进一步完善。2002 管理创新。此次机构调整产生了深远影响,不仅在年12月,财政部制定一般性转移支付办法,涉及 中央政府机构改革的层面上起到了部署任务、凝聚般性转移支付的目标及基本原则、一般性转移支付 思路、明确方向、汇集动力的作用,而且有效地推进额与标准财政收入的确定,明确“各地区标准财政收 了中央与地方关系在事权划分上形成科学、合理的入由地方本级标准财政收入、中央对该地区税收返 权力运行模式及利益分配格局。具体来看,各级地还和财力转移支付构成”。2008年,财政部在原有办 方政府根据中央改革精神与方向,既考虑事权划分法的基础上,进一步完善了中央对地方一般性转移 的整体特点,同时兼顾事权的纵向分配属性,进行支付测算办法,并对各项具体内容予以详细规定。总 了一系列因地、因时、因势的机构改革。截至2009年之,十六大以来中央与地方财政关系改革的不断推 1月,包括北京、上海、重庆、陕西、河南、宁夏、吉林进,从财权与事权相匹配的角度规范了中央与地方 等在内的17个省、自治区、直辖市的地方政府机构的权责关系,为各级政府汲取社会资源、调整机构职 改革方案获国务院批准,其他省、市的机构改革方能、提供公共服务、缩小区域差距提供了必要的财力 案也陆续上报中央[9)。 保障机制。 (三)中央与地方财政关系改革不断推进。公共 财政作为权威性的社会资源分配活动,目的在于维 参考文 护公共秩序和提供公共服务,现代国家只有通过合 〔1])张贤明当代中国问责制度建设及实践的问题与对策[〕 理的财政手段才能实现政治统治和社会管理。对于政治学研究,2012,(1) 中央与地方关系而言,财政不仅构成了政府活动的 〔2〕胡锦涛在参加政协少数民族界联组会上的讲话[N 重要内容,而且也围绕公共财政形成了复杂的经济 人民日报,2003-03-05 和政治关系。1994年实行的分税制使中央与地方政 〔3]张洪伦加强民族立法不断坚持和完善民族区域自治 制度[DB/OL].中国恩施人大网,htp://www.esrd.gov.cn/ 府的收支、补助、结算等事项得到较为明确的划分, Html/GongzuoY anjiu/esrd shtml 1995年财政部出台的过渡期转移支付办法建立了 〔4〕国务院新闻办公室中国的民族区域自治[N〕人民日 比较规范的政府间财政转移体系,这实际上在事权报,200-03-01 划分的基础上确立了按税种划分中央与地方财政收 〔5〕国务院新闻办公室中国的民族政策与各民族共同繁 入的财政管理体制,对改革开放以来的中央与地方荣发展(N〕人民日报,2009-09-2 关系具有重大意义。由于分税制自身制度设计的特〔6〔英〕戴维·沃克牛津法律大辞典[M].邓正来,等,译 点以及市场经济的迅速发展,长期以来形成了中央北京:光明日报出版社,198 政府的财政收入占全国财政总收入的比重较大且增 〔7〕陈俊区域一体化背景下的地方立法协调初探[ 幅快速的情况,这在一定程度上使部分地方政府出暨南学报(哲学社会科学版),202.5) 现财政资金不足甚至财政短缺的现象,地方改革发 〔8〕葛洪义地方法制的意义[〕学习与探索,2010,(1) 展的积极性也因此受到影响。十六大以来,中央与地 〔9〕盛若蔚17省区市地方政府机构改革方案获准(N〕 人民日报,2009-01-21 方财政关系的改革不断推进,具体主要围绕以下两 个方面开展:其一,中央与地方关于所得税收入的划 责任编辑杨在平 分更加明确,如2003年11月,国务院发布关于明确 21994-2015ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
《理论探索》2012 年第 5 期（总第 197 期） 职能和理顺部门职责关系，通过探索“大部门体制” 实行政府职能的有效统一，从而配置宏观调控部门 职能、整合关键行业管理体制、加强民生相关部门 管理创新。此次机构调整产生了深远影响，不仅在 中央政府机构改革的层面上起到了部署任务、凝聚 思路、明确方向、汇集动力的作用，而且有效地推进 了中央与地方关系在事权划分上形成科学、合理的 权力运行模式及利益分配格局。具体来看，各级地 方政府根据中央改革精神与方向，既考虑事权划分 的整体特点，同时兼顾事权的纵向分配属性，进行 了一系列因地、因时、因势的机构改革。截至 2009 年 1 月，包括北京、上海、重庆、陕西、河南、宁夏、吉林 等在内的 17 个省、自治区、直辖市的地方政府机构 改革方案获国务院批准，其他省、市的机构改革方 案也陆续上报中央〔9〕。 （三）中央与地方财政关系改革不断推进。公共 财政作为权威性的社会资源分配活动，目的在于维 护公共秩序和提供公共服务，现代国家只有通过合 理的财政手段才能实现政治统治和社会管理。对于 中央与地方关系而言，财政不仅构成了政府活动的 重要内容，而且也围绕公共财政形成了复杂的经济 和政治关系。1994 年实行的分税制使中央与地方政 府的收支、补助、结算等事项得到较为明确的划分， 1995 年财政部出台的过渡期转移支付办法建立了 比较规范的政府间财政转移体系，这实际上在事权 划分的基础上确立了按税种划分中央与地方财政收 入的财政管理体制，对改革开放以来的中央与地方 关系具有重大意义。由于分税制自身制度设计的特 点以及市场经济的迅速发展，长期以来形成了中央 政府的财政收入占全国财政总收入的比重较大且增 幅快速的情况，这在一定程度上使部分地方政府出 现财政资金不足甚至财政短缺的现象，地方改革发 展的积极性也因此受到影响。十六大以来，中央与地 方财政关系的改革不断推进，具体主要围绕以下两 个方面开展：其一，中央与地方关于所得税收入的划 分更加明确，如 2003 年 11 月，国务院发布关于明确 中央与地方所得税收入分享比例的通知，规定从 2004 年起该比例继续按中央分享 60%、地方分享 40%执行。其二，财政转移支付制度进一步完善。2002 年 12 月，财政部制定一般性转移支付办法，涉及一 般性转移支付的目标及基本原则、一般性转移支付 额与标准财政收入的确定，明确“各地区标准财政收 入由地方本级标准财政收入、中央对该地区税收返 还和财力转移支付构成”。2008 年，财政部在原有办 法的基础上，进一步完善了中央对地方一般性转移 支付测算办法，并对各项具体内容予以详细规定。总 之，十六大以来中央与地方财政关系改革的不断推 进，从财权与事权相匹配的角度规范了中央与地方 的权责关系，为各级政府汲取社会资源、调整机构职 能、提供公共服务、缩小区域差距提供了必要的财力 保障机制。 参考文献： 〔1〕张贤明.当代中国问责制度建设及实践的问题与对策〔J〕. 政治学研究，2012，（1）. 〔2〕胡锦涛.在参加政协少数民族界联组会上的讲话〔N〕. 人民日报，2003-03-05. 〔3〕张洪伦.加强民族立法不断坚持和完善民族区域自治 制度〔DB/OL〕.中国恩施人大网，http://www.esrd.gov.cn/eHtml/GongzuoYanjiu/esrd.shtml. 〔4〕国务院新闻办公室.中国的民族区域自治〔N〕.人民日 报，2005-03-01. 〔5〕国务院新闻办公室.中国的民族政策与各民族共同繁 荣发展〔N〕.人民日报，2009-09-28. 〔6〕〔英〕戴维·沃克.牛津法律大辞典〔M〕.邓正来，等，译. 北京:光明日报出版社，1998. 〔7〕陈 俊.区域一体化背景下的地方立法协调初探〔J〕. 暨南学报（哲学社会科学版），2012，（5）. 〔8〕葛洪义.地方法制的意义〔J〕.学习与探索，2010，（1）. 〔9〕盛若蔚.17 省区市地方政府机构改革方案获准〔N〕. 人民日报，2009-01-21. 责任编辑 杨在平 科学社会主义 · ·39