《国际经济评论》 中国城乡二元士地制度的特征、问题与改革 刘守英 在妨碍城乡发展一体化的体制中,城乡二元土地制度是影响城乡平等发展的最重 要制度安排。这一制度的基本特征是:城乡二元的土地权利体系;城乡土地拥有不同 的配置方式;土地增值收益在城乡之间分配严重不公;土地管制缺陷造成城乡不平等 发展。由此带来一系列严重问题:农地转用一律实行征地,城乡一体化形成土地国有 化;土地堿镇化与人口城镇化不匹配;集体建设用地合法市场通道基本关闭,农村发 展空间压缩;宅基地法律规定滞后于现实,既不利于农民实现宅基地财产权,也不利 于土地管理;农民土地权利受损,由土地问题引发的社会不稳定增加;土地增值收益 城乡分配不合理程度加剧。改革二元土地制度结构、促进城乡一体化发展,需从以下 方面着手:改革权利不平等的城乡二元土地所有制结构;建立城乡统一的建设用地市 场;切实推进征地制度改革;改革和完善宅基地制度;建立公平共享的土地增值收益 分配制度;推进城乡结合部地区的土地制度创新 关键词:城乡二元土地制度城乡一体化征地制度改革土地增值收益分配 中共十六大以来,通过形成城乡统筹的政策体系,为扭转城乡之间资源配 置和公共服务的不均衡格局作出了很大努力,但是,城乡之间仍然存在巨大鸿 沟,成为决定到2020年全面建成小康社会目标能否实现的关键。为此,中共 十八届三中全会提出健全城乡发展一体化的体制机制,促进生产要素在城乡之 间合理流动和平等交换,实现城乡共同发展与共同繁荣。在妨碍城乡发展一体 化的体制中,城乡二元土地制度是影响城乡平等发展的最重要制度安排。在这 刘守英系国务院发展研究中心农村经济研究部研究员。 9
《国际经济评论》 中国城乡二元土地制度的特征、问题与改革 刘守英 刘守英系国务院发展研究中心农村经济研究部研究员。 在妨碍城乡发展一体化的体制中，城乡二元土地制度是影响城乡平等发展的最重 要制度安排。这一制度的基本特征是：城乡二元的土地权利体系；城乡土地拥有不同 的配置方式；土地增值收益在城乡之间分配严重不公；土地管制缺陷造成城乡不平等 发展。由此带来一系列严重问题：农地转用一律实行征地，城乡一体化形成土地国有 化；土地城镇化与人口城镇化不匹配；集体建设用地合法市场通道基本关闭，农村发 展空间压缩；宅基地法律规定滞后于现实，既不利于农民实现宅基地财产权，也不利 于土地管理；农民土地权利受损，由土地问题引发的社会不稳定增加；土地增值收益 城乡分配不合理程度加剧。改革二元土地制度结构、促进城乡一体化发展，需从以下 方面着手：改革权利不平等的城乡二元土地所有制结构；建立城乡统一的建设用地市 场；切实推进征地制度改革；改革和完善宅基地制度；建立公平共享的土地增值收益 分配制度；推进城乡结合部地区的土地制度创新。 关键词：城乡二元土地制度 城乡一体化 征地制度改革 土地增值收益分配 中共十六大以来，通过形成城乡统筹的政策体系，为扭转城乡之间资源配 置和公共服务的不均衡格局作出了很大努力，但是，城乡之间仍然存在巨大鸿 沟，成为决定到2020年全面建成小康社会目标能否实现的关键。为此，中共 十八届三中全会提出健全城乡发展一体化的体制机制，促进生产要素在城乡之 间合理流动和平等交换，实现城乡共同发展与共同繁荣。在妨碍城乡发展一体 化的体制中，城乡二元土地制度是影响城乡平等发展的最重要制度安排。在这 9
刘守英 套制度下,城市化进程成为土地国有化和农民失去土地的过程,城乡一体化演变 成城市吃掉农村以及城市发达、农村凋敝的局面。 城乡二元土地制度的基本特征 )城乡二元的土地权利体系 1982年宪法规定,城市土地以及矿藏、水流、海域、森林、山岭、草原、荒 地、滩涂等自然资源属于国家所有,除法律规定属于国家所有以外的农村和城市 郊区土地、宅基地和自留地、自留山,以及法律规定归集体所有的土地和森林、 岭、草原、荒地、滩涂,属于集体所有,从此确立中国城市土地国有制和农村 土地集体所有制并存的土地所有制架构。具体体现为 第一,城乡分治的土地权利结构。在宪法规定下,中国的城乡土地采取分属 两套不同的法律约束,由此形成城乡土地完全不同的权利体系。农村土地承包者 享有农地农用范围的土地使用权、收益权和流转权。一旦发生农地的转用,原农 村土地所有者不仅失去土地所有权,也丧失土地非农后的土地使用权、收益权 转让权和发展权 第二,对城乡建设用地不同的赋权。城市国有建设用地允许机构和个人拥有 使用权。相比之下,法律规定农民可以用作集体建设用地的土地限于三类:农民 集体兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企 业用地,集体公共设施和公益事业建设用地,农民宅基地。农村集体建设用地不 允许出租,宅基地以集体经济组织成员身份获得,一户一宅,房地分离,宅基地 使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,但没有收益权和转让 第三,城乡土地资本化范围不同。国有建设用地使用权享有担保抵押杈。相 比之下,农村允许抵押的土地及其相关财产只限于“以招标、拍卖、公开协商等 方式取得的荒地等土地承包经营权”和“以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押 的,其占用范围内的建设用地使用权一并抵押”以及“通过招标、拍卖、公开协 商等方式承包的农村土地”,明确规定乡镇、村企业的建设用地使用权以及耕 地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。 )城乡土地不同的配置方式 第一,农地限于农地农用下以农户为主体的土地出租、转包、入股、流转。 10 Intermational Economic review
套制度下，城市化进程成为土地国有化和农民失去土地的过程，城乡一体化演变 成城市吃掉农村以及城市发达、农村凋敝的局面。 城乡二元土地制度的基本特征 （一）城乡二元的土地权利体系 1982年宪法规定，城市土地以及矿藏、水流、海域、森林、山岭、草原、荒 地、滩涂等自然资源属于国家所有，除法律规定属于国家所有以外的农村和城市 郊区土地、宅基地和自留地、自留山，以及法律规定归集体所有的土地和森林、 山岭、草原、荒地、滩涂，属于集体所有，从此确立中国城市土地国有制和农村 土地集体所有制并存的土地所有制架构。具体体现为： 第一，城乡分治的土地权利结构。在宪法规定下，中国的城乡土地采取分属 两套不同的法律约束，由此形成城乡土地完全不同的权利体系。农村土地承包者 享有农地农用范围的土地使用权、收益权和流转权。一旦发生农地的转用，原农 村土地所有者不仅失去土地所有权，也丧失土地非农后的土地使用权、收益权、 转让权和发展权。 第二，对城乡建设用地不同的赋权。城市国有建设用地允许机构和个人拥有 使用权。相比之下，法律规定农民可以用作集体建设用地的土地限于三类：农民 集体兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企 业用地，集体公共设施和公益事业建设用地，农民宅基地。农村集体建设用地不 允许出租，宅基地以集体经济组织成员身份获得，一户一宅，房地分离，宅基地 使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，但没有收益权和转让 权。 第三，城乡土地资本化范围不同。国有建设用地使用权享有担保抵押权。相 比之下，农村允许抵押的土地及其相关财产只限于“以招标、拍卖、公开协商等 方式取得的荒地等土地承包经营权”和“以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押 的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押”以及“通过招标、拍卖、公开协 商等方式承包的农村土地”，明确规定乡镇、村企业的建设用地使用权以及耕 地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。 （二）城乡土地不同的配置方式 第一，农地限于农地农用下以农户为主体的土地出租、转包、入股、流转。 International Economic Review 刘守英 10
中国城乡二元土地制度的特征、问题与改革 第二,农地转变为市地时,由市县政府实行征收与转让。第三,国有土地实行划 拨供应和有偿使用的双轨制。除国家机关用地和军事用地、城市基础设施用地和 公益事业用地、国家重点扶持的能源交通水利等基础设施用地实行划拨供地外 其他各类建设用地一律实行出让、租赁、作价出资或者入股等有偿使用方式。第 四,国有经营性土地实行政府独家垄断下的市场配置。工业、商业、旅游、娱 乐、商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的,采取招标、 拍卖、挂牌公开竞价的方式出让。城市土地使用权既可以直接划拨给使用者,也 可以通过政府和使用者之间达成协议有偿出让给使用者。 在城乡分治和不同配置方式下,土地市场处于城乡分割状态。农村集体土地 以村社为边界、集体成员可准入:农地流转主要处于无价格的非正规交易:不同 类型农村土地(承包地、宅基地、集体建设用地、非耕地)按不同准入规则进入 市场。城市土地由地方政府独家垄断土地供应、转让与回收;土地交易处于卖方 垄断下的买方竞争。不同类型用地(公共目的用地,工业用地,经营性用地)按 不同方式出让。由此造成土地价格扭曲和资源配置低效 (三)土地增值收益在城乡之间分配严重不公 第一,在农地转为非农用地的过程中,主要实行政府征收。征收时按被征收 土地的原用途补偿,征收耕地的土地补偿费、安置补助费最高不得超过被征收前 三年平均年产值的三十倍。按此原则,被征地农民在增值收益分配中得到土地原 用途的倍数补偿后,丧失未来土地增值收益分享权。第二,由于市县政府是土地 征收的实施主体和土地一级市场的唯一供地主体,土地用途转换时的第一道增值 收益归地方政府获得、使用与支配。第三,在现行国有建设用地市场规则下,用 地者依法获得土地使用权后,便拥有了该幅土地在年期内的占有、使用、收益、 转让、担保抵押权。随着城镇化进程,土地价值大幅攀升,土地未来的増值收益 的大头归了土地占有者,地方政府以税收形式在交易环节获得部分收入。 这套土地增值收益分配制度与城市化进程中土地增值收益的产生原理极不相 符,造成巨大的土地利益分配不公。原集体所有者合法获得的补偿过低、城市化 地区的农民补偿不规范、不透明、无原则:政府获得土地一次性增值收益过高、 但是未来增值收益流失;房地产商和购房者支付一次性土地出让费用过高,土地 占有者获得的未来土地增值收益过高,成为造成当前收入分配不公的制度性因素 国际经济评论/2014年/第3期11
第二，农地转变为市地时，由市县政府实行征收与转让。第三，国有土地实行划 拨供应和有偿使用的双轨制。除国家机关用地和军事用地、城市基础设施用地和 公益事业用地、国家重点扶持的能源交通水利等基础设施用地实行划拨供地外， 其他各类建设用地一律实行出让、租赁、作价出资或者入股等有偿使用方式。第 四，国有经营性土地实行政府独家垄断下的市场配置。工业、商业、旅游、娱 乐、商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，采取招标、 拍卖、挂牌公开竞价的方式出让。城市土地使用权既可以直接划拨给使用者，也 可以通过政府和使用者之间达成协议有偿出让给使用者。 在城乡分治和不同配置方式下，土地市场处于城乡分割状态。农村集体土地 以村社为边界、集体成员可准入；农地流转主要处于无价格的非正规交易；不同 类型农村土地（承包地、宅基地、集体建设用地、非耕地）按不同准入规则进入 市场。城市土地由地方政府独家垄断土地供应、转让与回收；土地交易处于卖方 垄断下的买方竞争。不同类型用地（公共目的用地，工业用地，经营性用地）按 不同方式出让。由此造成土地价格扭曲和资源配置低效。 （三）土地增值收益在城乡之间分配严重不公 第一，在农地转为非农用地的过程中，主要实行政府征收。征收时按被征收 土地的原用途补偿，征收耕地的土地补偿费、安置补助费最高不得超过被征收前 三年平均年产值的三十倍。按此原则，被征地农民在增值收益分配中得到土地原 用途的倍数补偿后，丧失未来土地增值收益分享权。第二，由于市县政府是土地 征收的实施主体和土地一级市场的唯一供地主体，土地用途转换时的第一道增值 收益归地方政府获得、使用与支配。第三，在现行国有建设用地市场规则下，用 地者依法获得土地使用权后，便拥有了该幅土地在年期内的占有、使用、收益、 转让、担保抵押权。随着城镇化进程，土地价值大幅攀升，土地未来的增值收益 的大头归了土地占有者，地方政府以税收形式在交易环节获得部分收入。 这套土地增值收益分配制度与城市化进程中土地增值收益的产生原理极不相 符，造成巨大的土地利益分配不公。原集体所有者合法获得的补偿过低、城市化 地区的农民补偿不规范、不透明、无原则；政府获得土地一次性增值收益过高、 但是未来增值收益流失；房地产商和购房者支付一次性土地出让费用过高，土地 占有者获得的未来土地增值收益过高，成为造成当前收入分配不公的制度性因素 之一。 国际经济评论/2014 年/第 3 期 中国城乡二元土地制度的特征、问题与改革 11
刘守英 (四)土地管制缺陷造成城乡不平等发展 1998年修订土地管理法时,中国将国外的用途管制制度引入并写进法律,提 出“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”。通过一系列 制度安排,实行最严格的耕地保护制度。通过编制土地利用总体规划、划定土地 用途区、确定土地使用限制条件,严格限制农用地特别是耕地转为建设用地。同 时,确立以集中统一管理为主的土地行政管理体制。1986年以前,中国土地由 多部门分散管理。1986年,针对“以块为主”土地管理体制出现的问题,建立 了全国城乡地政统一管理体制。1998年以土地用途管制取代分级限额审批管 理,将农用地转用和土地征收审批权限上收到国务院和省级政府。2004年进 步理顺省级以下国土资源管理体制。2006年建立国家土地督察制度。至此,对 土地相对集中管理、自上而下监督的土地统一管理模式基本形成,即国务院国土 资源行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作,实行国家、省、市、县 四级管理,在领导班子管理体制上,实行中央与省双层管理、省级以下垂直管理 的体制 但是,由于城乡二元土地制度和政府卖地模式的存在,中国形成三重管制下 的农地转用,即规划管制、土地用途管制和所有制管制,造成城乡一体化的过 程,就是农村版图减小和农村发展空间压缩的过程。一是用途管制让位于规划管 制。由于中国处于急速的工业化、城市化进程中,城市规模和数量均处于快速增 长中,城市边界也便处于不断的外扩状态。城市政府通过行政区划调整和城市规 划修编来扩展城市发展空间便成为常态。由于城市的不断扩张和边界外移,土地 利用总体规划对城市边界的约束力削弱,城市蔓延和农地非农化呈难阻之势。二 是土地所有制管制激励规划管制。按照城乡土地分治原则,农村土地属于农民集 体所有,城市土地属于国家所有,农村土地变为建设用地就必须实行征用,进入 城市版图的土地,也就要将原来的农村集体所有土地变性为国有土地。不同所有 者之间在土地使用权利和土地利益分配上就出现了一道鸿沟。对于农民集体来 讲,即便其土地在规划和用途管制上属于非农建设区域,他们也无权使用和受 益,而是要将其调到城市规划范围和转为国有后,由地方政府出让给其他用地 者,原来的农民集体丧失土地使用权、收益权和发展权。三是土地年度计划指标 和审批管理失效。由于用途管制失灵以及土地利用总体规划对城市扩张的软约 東,加上低价征地制度激励地方政府多征、多占及多将农村土地转化为城市土 地,中央政府不得不强化年度指标和建设用地转用的审批管理,来制约地方政府 12 Intermational Economic review
（四）土地管制缺陷造成城乡不平等发展 1998年修订土地管理法时，中国将国外的用途管制制度引入并写进法律，提 出“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”。通过一系列 制度安排，实行最严格的耕地保护制度。通过编制土地利用总体规划、划定土地 用途区、确定土地使用限制条件，严格限制农用地特别是耕地转为建设用地。同 时，确立以集中统一管理为主的土地行政管理体制。1986年以前，中国土地由 多部门分散管理。1986年，针对“以块为主”土地管理体制出现的问题，建立 了全国城乡地政统一管理体制。1998 年以土地用途管制取代分级限额审批管 理，将农用地转用和土地征收审批权限上收到国务院和省级政府。2004年进一 步理顺省级以下国土资源管理体制。2006年建立国家土地督察制度。至此，对 土地相对集中管理、自上而下监督的土地统一管理模式基本形成，即国务院国土 资源行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作，实行国家、省、市、县 四级管理，在领导班子管理体制上，实行中央与省双层管理、省级以下垂直管理 的体制。 但是，由于城乡二元土地制度和政府卖地模式的存在，中国形成三重管制下 的农地转用，即规划管制、土地用途管制和所有制管制，造成城乡一体化的过 程，就是农村版图减小和农村发展空间压缩的过程。一是用途管制让位于规划管 制。由于中国处于急速的工业化、城市化进程中，城市规模和数量均处于快速增 长中，城市边界也便处于不断的外扩状态。城市政府通过行政区划调整和城市规 划修编来扩展城市发展空间便成为常态。由于城市的不断扩张和边界外移，土地 利用总体规划对城市边界的约束力削弱，城市蔓延和农地非农化呈难阻之势。二 是土地所有制管制激励规划管制。按照城乡土地分治原则，农村土地属于农民集 体所有，城市土地属于国家所有，农村土地变为建设用地就必须实行征用，进入 城市版图的土地，也就要将原来的农村集体所有土地变性为国有土地。不同所有 者之间在土地使用权利和土地利益分配上就出现了一道鸿沟。对于农民集体来 讲，即便其土地在规划和用途管制上属于非农建设区域，他们也无权使用和受 益，而是要将其调到城市规划范围和转为国有后，由地方政府出让给其他用地 者，原来的农民集体丧失土地使用权、收益权和发展权。三是土地年度计划指标 和审批管理失效。由于用途管制失灵以及土地利用总体规划对城市扩张的软约 束，加上低价征地制度激励地方政府多征、多占及多将农村土地转化为城市土 地，中央政府不得不强化年度指标和建设用地转用的审批管理，来制约地方政府 International Economic Review 刘守英 12
中国城乡二元土地制度的特征、问题与改革 的用地规模和城市扩张。但是,由于指标管理和审批管理具有很强的计划色彩 这种自上而下的指标分配,事实上造成按行政等级分配建设用地指标的状况,不 仅其建设用地指标供给难以与经济发展需求相适应,难以真正起到约束地方政府 用地的作用,而且造成层级低的县乡镇政府难以分配到指标,为了发展,他们只 得采取违法、违规使用土地,成为扩张用地的另一战场 城乡二元土地制度造成的问题 (一)农地转用一律实行征地,城乡一体化形成土地国有化 在二元土地制度格局和征地城镇化模式下,伴随城镇化进程,农民集体土地 通过被征收变成国有。近年来,各地通过城乡规划一体化来实施城乡一体化,农 村土地变成国有土地呈增大之势。按照现有《土地管理法》的规定,农用地转为 建设用地,只能通过征地来实现。2010-2012年间,全国批准建设用地从726.75 万亩增加到9228万亩。其中,由农用地转为建设用地的数量约占70%。2011年 和2012年间,每年征地规模都在400万亩左右,由耕地转为建设用地的数量占批 准建设用地的比重超过40% 1997-2011年间,中国每年实际新增建设用地从468万亩提高到1013万亩, 年均增长57%。这一数量大大突破了每年的新增建设用地指标量,2002-2011 年间全国共批准新增建设用地4300多万亩,但期间实际新增建设用地7442万 亩,是计划量的173%。即使考虑到近年来分配给各省(市、自治区)的建设用 地增减挂钩指标,实际新增建设用地的数量也仍会远远超过批准的数量。 随着周边农村土地的不断被征收并纳入城市建设范围,城市边界不断向外扩 张,城市政府管辖范围不断扩大。2001-2011年期间,城市建设用地一共增加了 17600平方千米,总面积达到了41805平方千米,相当于10年增加了58%。城市 建设用地每年增加1600平方千米。其中大约90%的城市建设用地的需求满足是 通过征收农村土地,剩下的10%才是存量未开发的城市建设用地。2005-2011年 期间,总共10200平方千米农村土地被征收并转变为国有土地,用于城市建设用 途;年平均征收农村土地面积1460平方千米,与同时期的城市建设用地增长面 积和城市建成区增长面积基本一致。2008年之后的五年里,对农村土地的征收 急剧加速,年均征收与转化面积上升到了4460平方千米 国际经济评论/2014年/第3期13
的用地规模和城市扩张。但是，由于指标管理和审批管理具有很强的计划色彩， 这种自上而下的指标分配，事实上造成按行政等级分配建设用地指标的状况，不 仅其建设用地指标供给难以与经济发展需求相适应，难以真正起到约束地方政府 用地的作用，而且造成层级低的县乡镇政府难以分配到指标，为了发展，他们只 得采取违法、违规使用土地，成为扩张用地的另一战场。 城乡二元土地制度造成的问题 （一）农地转用一律实行征地，城乡一体化形成土地国有化 在二元土地制度格局和征地城镇化模式下，伴随城镇化进程，农民集体土地 通过被征收变成国有。近年来，各地通过城乡规划一体化来实施城乡一体化，农 村土地变成国有土地呈增大之势。按照现有《土地管理法》的规定，农用地转为 建设用地，只能通过征地来实现。2010－2012年间，全国批准建设用地从726.75 万亩增加到922.8万亩。其中，由农用地转为建设用地的数量约占70%。2011年 和2012年间，每年征地规模都在400万亩左右，由耕地转为建设用地的数量占批 准建设用地的比重超过40%。 1997－2011年间，中国每年实际新增建设用地从468万亩提高到1013万亩， 年均增长5.7%。这一数量大大突破了每年的新增建设用地指标量，2002－2011 年间全国共批准新增建设用地 4300 多万亩，但期间实际新增建设用地 7442 万 亩，是计划量的173%。即使考虑到近年来分配给各省（市、自治区）的建设用 地增减挂钩指标，实际新增建设用地的数量也仍会远远超过批准的数量。 随着周边农村土地的不断被征收并纳入城市建设范围，城市边界不断向外扩 张，城市政府管辖范围不断扩大。2001－2011年期间，城市建设用地一共增加了 17600平方千米，总面积达到了 41805平方千米，相当于10年增加了58%。城市 建设用地每年增加1600平方千米。其中大约90%的城市建设用地的需求满足是 通过征收农村土地，剩下的10%才是存量未开发的城市建设用地。2005－2011年 期间，总共10200平方千米农村土地被征收并转变为国有土地，用于城市建设用 途；年平均征收农村土地面积1460平方千米，与同时期的城市建设用地增长面 积和城市建成区增长面积基本一致。2008年之后的五年里，对农村土地的征收 急剧加速，年均征收与转化面积上升到了4460平方千米。 国际经济评论/2014 年/第 3 期 中国城乡二元土地制度的特征、问题与改革 13
刘守英 (二)土地城镇化与人口城镇化不匹配 城乡一体化的核心是,农地非农化的同时,人口融入城市,实现生产、生活 方式的改变和农业社会向城市社会转型。中国的城乡一体化出现与国际经验的反 常的现象—一城镇化呈双轨运行:一轨是政府征地推动的城镇化,另一轨是农民 利用宅基地和集体建设用地自发的城镇化。两者在土地城镇化与人口城镇化关系 上演绎出不同的逻辑 政府征地推动的城镇化表现为“城市圈外移的城市化”。1995-2010年,全 国城市建成区面积共增加了20793.8平方千米,年均净增1386.3平方千米。在过 去十多年间,各类城市发展呈现从中心城区向边缘空间快速外扩延展态势。 1999-2008年间,中国排名前十位城市的建成区面积从2629平方千米扩增到 7727平方千米。但是,政府主导的城镇化“要地不装人”,影响人口城镇化进 程。1990-200年间,中国土地城镇化的速度比人口城镇化的速度快1.71倍。 2000-2010年间这一趋势更加明显,两者速度差距进一步扩大到1.85倍。将常住 人口与户籍人口的统计差异考虑进去,土地城市化快于人口城市化的特征就更加 显著。到2012年,中国以常住人口统计的城市化率达到52.3%,但是,按户籍统 计的城市化率仅35%,二者相差近16个百分点。城市的发展吸引了大量外来人 口(主要是农民工)到城市就业和生活,但是他们无法在住房、社会保障、医疗 和教育等领域与城市户籍人口享有同等的权利。 在另一轨道上,伴随外地人口为谋求非农就业和更高的收入机会流向城市 带来居住需求上升,划入城市圈的城乡结合部原住农民以剩余土地(包括宅基 地、原集体经营性用地和公益性用地)“种房”出租,分享城市化带来的级差收 益。城乡结合部区域成为承载流动人口城市化的主要区域。北京市直到1980年 代,外来流动人口规模仅20万左右,到2007年末,居住半年以上的外来人口就 达420万,比30年前净增400万,占人口增量的52%。目前北京市流动人口超过 700万,且以每年约40万人的速度在增长,城乡结合部地区栖居的流动人口占全 市流动人口总量的5263%。 城乡结合部的存在,为本地农民增加收入、以房租分享城市化带来的级差收 益提供了机会,为外地人口以低房租成本和生活成本在城市谋生提供了方便,也 解决了城市对不同层次产业工人、服务业者的需要。但是,城乡结合部的自我无 序蔓延,也带来大量社会问题,滋生越来越严重的“城市病”。一是人口资源环 境矛盾加剧。北京城乡结合部的大多数村庄都存在严重的人口倒挂,本地人口与 14 Intermational Economic review
（二）土地城镇化与人口城镇化不匹配 城乡一体化的核心是，农地非农化的同时，人口融入城市，实现生产、生活 方式的改变和农业社会向城市社会转型。中国的城乡一体化出现与国际经验的反 常的现象——城镇化呈双轨运行：一轨是政府征地推动的城镇化，另一轨是农民 利用宅基地和集体建设用地自发的城镇化。两者在土地城镇化与人口城镇化关系 上演绎出不同的逻辑。 政府征地推动的城镇化表现为“城市圈外移的城市化”。1995－2010年，全 国城市建成区面积共增加了20793.8平方千米，年均净增1386.3平方千米。在过 去十多年间，各类城市发展呈现从中心城区向边缘空间快速外扩延展态势。 1999－2008 年间，中国排名前十位城市的建成区面积从 2629 平方千米扩增到 7727 平方千米。但是，政府主导的城镇化“要地不装人”，影响人口城镇化进 程。1990－2000 年间，中国土地城镇化的速度比人口城镇化的速度快 1.71 倍。 2000－2010年间这一趋势更加明显，两者速度差距进一步扩大到1.85倍。将常住 人口与户籍人口的统计差异考虑进去，土地城市化快于人口城市化的特征就更加 显著。到2012年，中国以常住人口统计的城市化率达到52.3%，但是，按户籍统 计的城市化率仅35%，二者相差近16个百分点。城市的发展吸引了大量外来人 口（主要是农民工）到城市就业和生活，但是他们无法在住房、社会保障、医疗 和教育等领域与城市户籍人口享有同等的权利。 在另一轨道上，伴随外地人口为谋求非农就业和更高的收入机会流向城市， 带来居住需求上升，划入城市圈的城乡结合部原住农民以剩余土地（包括宅基 地、原集体经营性用地和公益性用地）“种房”出租，分享城市化带来的级差收 益。城乡结合部区域成为承载流动人口城市化的主要区域。北京市直到1980年 代，外来流动人口规模仅20万左右，到2007年末，居住半年以上的外来人口就 达420万，比30年前净增400万，占人口增量的52%。目前北京市流动人口超过 700万，且以每年约40万人的速度在增长，城乡结合部地区栖居的流动人口占全 市流动人口总量的52.63%。 城乡结合部的存在，为本地农民增加收入、以房租分享城市化带来的级差收 益提供了机会，为外地人口以低房租成本和生活成本在城市谋生提供了方便，也 解决了城市对不同层次产业工人、服务业者的需要。但是，城乡结合部的自我无 序蔓延，也带来大量社会问题，滋生越来越严重的“城市病”。一是人口资源环 境矛盾加剧。北京城乡结合部的大多数村庄都存在严重的人口倒挂，本地人口与 International Economic Review 刘守英 14
中国城乡二元土地制度的特征、问题与改革 外地人口之比为1:1.2。流动人口万人以上的街道乡镇共有70个,流动人口数 量超过户籍人口的社区(村)有667个。二是城市“法外空间”增加。大多数土 地被征收后的原住农民,利用“剩余土地”——集体经营性用地、公益性用地 和农民宅基地,盖房出租或将土地非法转让或转租给外地人或企业使用,形成独 立于政府土地和住房市场之外的法外集体土地和房屋租赁“灰市场”。北京市的 城乡结合部地区涉及77个街道乡镇、1673个村(社区),保留的农民集体自用土 地有300多万亩。广州市“旧城镇、旧村庄、旧厂房”用地494.1平方千米,其 中356.7平方千米属于集体建设用地,占“三旧用地”总量的722%。三是城中 村的人口、环境治理和治安维护等公共服务没有纳入城市公共服务体系,只能由 村集体组织自行提供,处于超负荷运转,治安问题严重。 (三)集体建设用地合法市场通道基本关闭,农村发展空间压缩 改革开放初期,在农民建房潮和乡镇企业快速发展的双重作用下,农村成为 使用建设用地的大头。198年新《土地管理法》的颁布并付诸实施,是中国集 体建设用地市场变化的转折点。该法规定,农地转为建设用地,必须实行征地 建设需要用地,必须使用国有土地。农村集体建设用地只是以“农民集体兴办企 业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业用地、以 及集体兴办公共设施和公益事业建设用地除外”形式留下一个口子,但事实上 农地合法进入集体建设用地市场的通道已越来越窄。由此造成的结果是,集体建 设用地量大大缩减,非法用地蔓延。从此,集体建设用地利用陷入制度困境。 是农村集体建设用地利用大量处于法外状态。在建设用地指标管制下,集 体建设用地量大大缩减,在许多县市,能分配到的建设用地指标就只有300-500 亩左右。农民集体为了增加农民收入和发展集体经济,不得不冒着风险自发将集 体土地用于非农建设,许多集体建设用地处于法外状态。二是缺乏抵押融资功 能,极大限制了集体建设用地的产出水平和农民财产性收入。现行的《土地管理 法》不允许集体建设用地抵押、融资,限制了集体土地的资本化能力,因为所有 投资项目都必须由自有资金支付,没有金融杠杆作用,大幅提高了集体土地上产 业进入的门槛。另外,缺乏抵押融资功能的集体建设用地,市场估值会大大降 低,利用效率难以真正提升。三是没有纳入到城乡规划,抑制了集体建设用地的 总体经济效益。一方面,在集体建设用地上搞产业、造房子,没有正式的规划编 制,普遍存在“村民私搭乱建住房”等现象,集体建设用地的“碎片化”利用, 大大降低了集体建设用地利用的规模效应。另一方面,村庄自主设计的各类规 国际经济评论/2014年/第3期15
外地人口之比为1︰1.2。流动人口万人以上的街道乡镇共有70个，流动人口数 量超过户籍人口的社区（村）有667个。二是城市“法外空间”增加。大多数土 地被征收后的原住农民，利用 “剩余土地”——集体经营性用地、公益性用地 和农民宅基地，盖房出租或将土地非法转让或转租给外地人或企业使用，形成独 立于政府土地和住房市场之外的法外集体土地和房屋租赁“灰市场”。北京市的 城乡结合部地区涉及77个街道乡镇、1673个村（社区），保留的农民集体自用土 地有300多万亩。广州市 “旧城镇、旧村庄、旧厂房”用地494.1平方千米，其 中356.7平方千米属于集体建设用地，占“三旧用地”总量的72.2%。三是城中 村的人口、环境治理和治安维护等公共服务没有纳入城市公共服务体系，只能由 村集体组织自行提供，处于超负荷运转，治安问题严重。 （三）集体建设用地合法市场通道基本关闭，农村发展空间压缩 改革开放初期，在农民建房潮和乡镇企业快速发展的双重作用下，农村成为 使用建设用地的大头。1998年新《土地管理法》的颁布并付诸实施，是中国集 体建设用地市场变化的转折点。该法规定，农地转为建设用地，必须实行征地； 建设需要用地，必须使用国有土地。农村集体建设用地只是以“农民集体兴办企 业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业用地、以 及集体兴办公共设施和公益事业建设用地除外”形式留下一个口子，但事实上， 农地合法进入集体建设用地市场的通道已越来越窄。由此造成的结果是，集体建 设用地量大大缩减，非法用地蔓延。从此， 集体建设用地利用陷入制度困境。 一是农村集体建设用地利用大量处于法外状态。在建设用地指标管制下，集 体建设用地量大大缩减，在许多县市，能分配到的建设用地指标就只有300~500 亩左右。农民集体为了增加农民收入和发展集体经济，不得不冒着风险自发将集 体土地用于非农建设，许多集体建设用地处于法外状态。 二是缺乏抵押融资功 能，极大限制了集体建设用地的产出水平和农民财产性收入。现行的《土地管理 法》不允许集体建设用地抵押、融资，限制了集体土地的资本化能力，因为所有 投资项目都必须由自有资金支付，没有金融杠杆作用，大幅提高了集体土地上产 业进入的门槛。另外，缺乏抵押融资功能的集体建设用地，市场估值会大大降 低，利用效率难以真正提升。三是没有纳入到城乡规划，抑制了集体建设用地的 总体经济效益。一方面，在集体建设用地上搞产业、造房子，没有正式的规划编 制，普遍存在“村民私搭乱建住房”等现象，集体建设用地的“碎片化”利用， 大大降低了集体建设用地利用的规模效应。另一方面，村庄自主设计的各类规 国际经济评论/2014 年/第 3 期 中国城乡二元土地制度的特征、问题与改革 15
刘守英 划,又不被政府承认,结果是市政基础设施的建设成本主要由村集体来支付,加 大了村集体组织的财政压力。四是集体建设用地粗放式利用,产业结构难以升 级。为规避法律和政策风险,集体组织私下出租集体建设用地,或者盖厂房出 租,造成建设用地的低效利用,难以形成有规模、上档次的产业园区或产业带。 五是集体组织治理结构改革滞后,阻碍了集体建设用地的高效配置。集体经济产 权具有天然的模糊性,即使是在农村集体土地、厂房等资产转为股权后,“资产 变资本、农民变股农”,但农村集体组织内部的矛盾仍然十分突出,这一现象在 经济发达地区表现得尤其明显。以广东省南海区为例,现有股东为维护既得利 益,反对“出嫁女”、退伍军人等十多种有争议群体参与股权分配,引发村内群 体利益对立。2009-201年间,80%以上涉农信访都与集体经济收益分配有关 从长远看,“只分红、不分债”的集体经济组织治理结构,不利于集体建设用地 上的产业调整和升级,也从根本上制约了土地利用效率的提升。 (四)宅基地法律规定滞后于现实,既不利于农民实现宅基地财产权,也不 利于土地管理 农村宅基地是中国农村土地权利体系中非常独特的一个类别,也是城乡一体 化进程中最为关键的制度安排之一。中国的宅基地制度经历了土地改革和农业合 作社时期的宅基地私有和集体化时期的宅基地集体所有、由农民使用与房屋私有 之后,改革以来对宅基地权利体系进行了系统构建,呈现为如下特征:第 集体拥有宅基地所有权。与承包地的权利关系相比,集体对宅基地的所有权特征 则要强得多。在宅基地的所有与使用关系上,集体组织绝不是一个仅仅具有法律 意义的一级,而是拥有实实在在的支配和控制权力。第二,农户拥有宅基地使用 权。相比之下,农民对宅基地的使用权事实上是被隐在集体所有权之下的权利。 从权利的实际效力来看,尽管物权法将宅基地列为用益物权,中央政策文件也 再强调保障农民宅基地用益物权,但是按照《物权法》对用益物权的赋权是“占 有权、使用权和收益权”,而对作为用益物权的宅基地只在法律上予以“占有权 和使用权”的赋权,少了“收益权”一项,这样,宅基地的财产属性就大打折 扣,基本上就只有居住功能了。第三,农户拥有住房所有权。从中国共产党执政 以来,在农民住房财产权问题上从来没有出现波折,即一直坚持农村房屋由农民 所有,充分保障农民对房屋的买卖、出租、抵押、典权、转让等权利,阻止政府 或集体组织对农民房屋财产权的侵犯。第四,宅基地的成员身份性和无偿性。从 合作化以来,宅基地一直采取按集体经济组织成员身份取得。由于对宅基地只赋 16 Intermational Economic review
划，又不被政府承认，结果是市政基础设施的建设成本主要由村集体来支付，加 大了村集体组织的财政压力。四是集体建设用地粗放式利用，产业结构难以升 级。为规避法律和政策风险，集体组织私下出租集体建设用地，或者盖厂房出 租，造成建设用地的低效利用，难以形成有规模、上档次的产业园区或产业带。 五是集体组织治理结构改革滞后，阻碍了集体建设用地的高效配置。集体经济产 权具有天然的模糊性，即使是在农村集体土地、厂房等资产转为股权后，“资产 变资本、农民变股农”，但农村集体组织内部的矛盾仍然十分突出，这一现象在 经济发达地区表现得尤其明显。以广东省南海区为例，现有股东为维护既得利 益，反对“出嫁女”、退伍军人等十多种有争议群体参与股权分配，引发村内群 体利益对立。2009－2011年间，80%以上涉农信访都与集体经济收益分配有关。 从长远看，“只分红、不分债”的集体经济组织治理结构，不利于集体建设用地 上的产业调整和升级，也从根本上制约了土地利用效率的提升。 （四）宅基地法律规定滞后于现实，既不利于农民实现宅基地财产权，也不 利于土地管理 农村宅基地是中国农村土地权利体系中非常独特的一个类别，也是城乡一体 化进程中最为关键的制度安排之一。中国的宅基地制度经历了土地改革和农业合 作社时期的宅基地私有和集体化时期的宅基地集体所有、由农民使用与房屋私有 之后，改革以来对宅基地权利体系进行了系统构建，呈现为如下特征： 第一， 集体拥有宅基地所有权。与承包地的权利关系相比，集体对宅基地的所有权特征 则要强得多。在宅基地的所有与使用关系上，集体组织绝不是一个仅仅具有法律 意义的一级，而是拥有实实在在的支配和控制权力。第二，农户拥有宅基地使用 权。相比之下，农民对宅基地的使用权事实上是被隐在集体所有权之下的权利。 从权利的实际效力来看，尽管物权法将宅基地列为用益物权，中央政策文件也一 再强调保障农民宅基地用益物权，但是按照《物权法》对用益物权的赋权是“占 有权、使用权和收益权”，而对作为用益物权的宅基地只在法律上予以“占有权 和使用权”的赋权，少了“收益权”一项，这样，宅基地的财产属性就大打折 扣，基本上就只有居住功能了。第三，农户拥有住房所有权。从中国共产党执政 以来，在农民住房财产权问题上从来没有出现波折，即一直坚持农村房屋由农民 所有，充分保障农民对房屋的买卖、出租、抵押、典权、转让等权利，阻止政府 或集体组织对农民房屋财产权的侵犯。第四，宅基地的成员身份性和无偿性。从 合作化以来，宅基地一直采取按集体经济组织成员身份取得。由于对宅基地只赋 International Economic Review 刘守英 16
中国城乡二元土地制度的特征、问题与改革 予了占有权和使用权,非集体经济组织成员就无法通过宅基地的交易和转让获得 宅基地。由于实行一户一宅,农民将房屋转让以后,就不能再申请和获得宅基 地,这就将农民把宅基地使用权转给非集体经济组织成员的路给堵死了。同时 只要是集体组织成员,就可以无偿取得宅基地。在目前的宅基地制度下,宅基地 不是商品,更不是资本。 但是,现行宅基地制度在运行中遇到巨大挑战:第一,宅基地大量入市。农 民宅基地进入市场已呈普遍化趋势。具体表现为,在广大沿海地区,农民将宅基 地盖成多层住宅,用于出租,满足快速工业化下大量外地农民工的居住问题;在 大中小城市(镇)的城乡结合部地区,政府在征用农民耕地后,将宅基地留下 来,农民利用宅基地盖房出租,解决了快速城镇化进程中进城流动人口的居住问 题;在广大农区,一些举家进城的农户在城镇有了稳定的工作和居所后,将宅基 地私下出让或租赁给需要宅基地盖房的农户。宅基地在不同类型地区大量入市的 现状,不仅解决了工业化城镇化进程中原住民的财产收入增长问题,解决了进城 人口的居住问题,也降低了城镇化的成本,但是,这种自发入市与现行法律直接 冲突。第二,宅基地的无偿取得和一户一宅难以实施。无偿取得宅基地,被认为 是政府给农民的福利,体现了制度自信。但是,在沿海地区和广大城乡结合部地 区,随着城镇化进程中土地级差收益的大幅提高,城镇建设用地也越来越紧张, 无偿分配宅基地与土地资本化背道而驰,这些地区在1990年代中后期以后,就 不再无偿分配宅基地了。一户一宅在城市化地区也很难落实。随着宅基地在这些 地区的价值显化,农民充分利用现有宅基地,纷纷加盖房屋,有的突破了原来分 配的宅基地面积,有的突破了各省市规定的宅基地上盖的住房面积。在传统农 区,宅基地无偿分配不利于保护耕地。在传统农区仍然实行宅基地无偿分配,但 是,近些年农民外出打工收入提高,他们纷纷回村盖更大的房,原有宅基地不 够,就占用承包地,导致耕地在农区、尤其是平原农区的大量流失。第三,宅基 地的无序扩张不利于城市健康发展。由于宅基地使用现状与法律严重冲突,政府 对宅基地使用的管理基本处于缺位状态,规划和用途管制无法实施。在政府管制 缺位下,农民宅基地的扩张和盖房更是无序,甚至有蔓延之势。造成城中村的私 搭乱建、毫无规划,基础设施和公共服务不足,治理无组织,治安问题严重,与 城市形成完全的两张皮,加大城市管理成本和未来更新的难度。 (五)农民土地权利受损,由土地问题引发的社会不稳定增加 在经济发展进程中,市场经济国家和地区不仅征地量会不断下降,而且征地 国际经济评论/2014年/第3期17
予了占有权和使用权，非集体经济组织成员就无法通过宅基地的交易和转让获得 宅基地。由于实行一户一宅，农民将房屋转让以后，就不能再申请和获得宅基 地，这就将农民把宅基地使用权转给非集体经济组织成员的路给堵死了。同时， 只要是集体组织成员，就可以无偿取得宅基地。在目前的宅基地制度下，宅基地 不是商品，更不是资本。 但是，现行宅基地制度在运行中遇到巨大挑战：第一，宅基地大量入市。农 民宅基地进入市场已呈普遍化趋势。具体表现为，在广大沿海地区，农民将宅基 地盖成多层住宅，用于出租，满足快速工业化下大量外地农民工的居住问题；在 大中小城市（镇）的城乡结合部地区，政府在征用农民耕地后，将宅基地留下 来，农民利用宅基地盖房出租，解决了快速城镇化进程中进城流动人口的居住问 题；在广大农区，一些举家进城的农户在城镇有了稳定的工作和居所后，将宅基 地私下出让或租赁给需要宅基地盖房的农户。宅基地在不同类型地区大量入市的 现状，不仅解决了工业化城镇化进程中原住民的财产收入增长问题，解决了进城 人口的居住问题，也降低了城镇化的成本，但是，这种自发入市与现行法律直接 冲突。第二，宅基地的无偿取得和一户一宅难以实施。无偿取得宅基地，被认为 是政府给农民的福利，体现了制度自信。但是，在沿海地区和广大城乡结合部地 区，随着城镇化进程中土地级差收益的大幅提高，城镇建设用地也越来越紧张， 无偿分配宅基地与土地资本化背道而驰，这些地区在1990年代中后期以后，就 不再无偿分配宅基地了。一户一宅在城市化地区也很难落实。随着宅基地在这些 地区的价值显化，农民充分利用现有宅基地，纷纷加盖房屋，有的突破了原来分 配的宅基地面积，有的突破了各省市规定的宅基地上盖的住房面积。在传统农 区，宅基地无偿分配不利于保护耕地。在传统农区仍然实行宅基地无偿分配，但 是，近些年农民外出打工收入提高，他们纷纷回村盖更大的房，原有宅基地不 够，就占用承包地，导致耕地在农区、尤其是平原农区的大量流失。第三，宅基 地的无序扩张不利于城市健康发展。由于宅基地使用现状与法律严重冲突，政府 对宅基地使用的管理基本处于缺位状态，规划和用途管制无法实施。在政府管制 缺位下，农民宅基地的扩张和盖房更是无序，甚至有蔓延之势。造成城中村的私 搭乱建、毫无规划，基础设施和公共服务不足，治理无组织，治安问题严重，与 城市形成完全的两张皮，加大城市管理成本和未来更新的难度。 （五）农民土地权利受损，由土地问题引发的社会不稳定增加 在经济发展进程中，市场经济国家和地区不仅征地量会不断下降，而且征地 国际经济评论/2014 年/第 3 期 中国城乡二元土地制度的特征、问题与改革 17
刘守英 补偿也不断朝向市场化和财产性补偿的方向。在中国,征地一直坚持原用途补偿 原则,只是为了应对农民诉求提高的趋势,在不同时期的土地补偿中,采取农业 产值基础上的倍数补偿和不断提高补偿标准的办法。由于土地财产补偿一直没有 启动,在土地征用中不得不将安置和就业作为补救手段。1953年征地办法是将 安置前置,即不安置不得征地;1987版土地管理法是按产值倍数对农业人口进 行货币安置,每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征用前 年平均每亩年产值的二至三倍。1998版土地管理法提高了安置标准,每一个 需要安置的农业人口的安置补助费,为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六 倍。显然,这种按耕地产值倍数进行的劳动力安置,是无法保障失地农民的长远 生计的。 除了安置补救以外,还在征地中采取了就业和转身份安置的补救办法。计划 经济时期,对因征地而失地的农民,由国家予以安置。一是“农转非”,农业户 籍转为城市户籍:二是把农业劳动力安排到城市企事业单位就业,成为职工。在 当时二元体制下,这种转变使农民身份发生根本性变化,其本人及子女能够享受 城里人的一切就业和福利,征地引起的社会矛盾并不普遍、尖锐,多数农民还欢 迎甚至盼望国家征地。进入1990年代以后,中国逐步建立起社会主义市场经济 体制,国营企事业单位逐步改制,非公经济的发展占经济半壁河山,采取就业安 置对失地农民已失去保障意义,对因征地而失地的农民,国家一律实行货币补 偿,安置补助费也是按农业年产值的倍数来估算。但事实上,农民一旦完全失地 就不可能务农,而在农业之外就业,会有一个或长或短的过程,期间的生活成本 会大大提高,靠农业劳动力的补偿费用,难以维持其正常生活,被征地农民的生 活水平事实上降低了,因征地而引起的社会矛盾逐渐突出。在征地引发的社会矛 盾越来越激烈的情况下,一些地方进行探索,实行对失地农民最低生活保障办 法,国土资源部与人力资源和社会保障部联合发文要求地方建立对被征地农民的 社会保障制度,但是,目前已经建立这一制度的地方不多。即便如此,这一制度 也因保障水平低,难以和农民失去的土地发展权相匹配。 随着工业化、城镇化进程,农民在得到按土地原用途的倍数补偿后失去土地 所有权和丧失土地发展权,农民对土地权利的意识更强,对现行征地补偿制度的 不公平性更加不满。2011年征收并转为城市建设用地的耕地面积达到了将近 5700平方千米,接近于2004年的三倍,增速惊人。如此大面积的、过速的征地 已经导致近十年间数千万农民在城镇化进程中失去赖以为生的土地。过低的征地 18 Intermational Economic review
补偿也不断朝向市场化和财产性补偿的方向。在中国，征地一直坚持原用途补偿 原则，只是为了应对农民诉求提高的趋势，在不同时期的土地补偿中，采取农业 产值基础上的倍数补偿和不断提高补偿标准的办法。由于土地财产补偿一直没有 启动，在土地征用中不得不将安置和就业作为补救手段。1953年征地办法是将 安置前置，即不安置不得征地；1987版土地管理法是按产值倍数对农业人口进 行货币安置，每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前 三年平均每亩年产值的二至三倍。1998版土地管理法提高了安置标准，每一个 需要安置的农业人口的安置补助费，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六 倍。显然，这种按耕地产值倍数进行的劳动力安置，是无法保障失地农民的长远 生计的。 除了安置补救以外，还在征地中采取了就业和转身份安置的补救办法。计划 经济时期，对因征地而失地的农民，由国家予以安置。一是“农转非”，农业户 籍转为城市户籍；二是把农业劳动力安排到城市企事业单位就业，成为职工。在 当时二元体制下，这种转变使农民身份发生根本性变化，其本人及子女能够享受 城里人的一切就业和福利，征地引起的社会矛盾并不普遍、尖锐，多数农民还欢 迎甚至盼望国家征地。进入1990年代以后，中国逐步建立起社会主义市场经济 体制，国营企事业单位逐步改制，非公经济的发展占经济半壁河山，采取就业安 置对失地农民已失去保障意义，对因征地而失地的农民，国家一律实行货币补 偿，安置补助费也是按农业年产值的倍数来估算。但事实上，农民一旦完全失地 就不可能务农，而在农业之外就业，会有一个或长或短的过程，期间的生活成本 会大大提高，靠农业劳动力的补偿费用，难以维持其正常生活，被征地农民的生 活水平事实上降低了，因征地而引起的社会矛盾逐渐突出。在征地引发的社会矛 盾越来越激烈的情况下，一些地方进行探索，实行对失地农民最低生活保障办 法，国土资源部与人力资源和社会保障部联合发文要求地方建立对被征地农民的 社会保障制度，但是，目前已经建立这一制度的地方不多。即便如此，这一制度 也因保障水平低，难以和农民失去的土地发展权相匹配。 随着工业化、城镇化进程，农民在得到按土地原用途的倍数补偿后失去土地 所有权和丧失土地发展权，农民对土地权利的意识更强，对现行征地补偿制度的 不公平性更加不满。2011 年征收并转为城市建设用地的耕地面积达到了将近 5700平方千米，接近于2004年的三倍，增速惊人。如此大面积的、过速的征地 已经导致近十年间数千万农民在城镇化进程中失去赖以为生的土地。过低的征地 International Economic Review 刘守英 18