电子政务 E-GOVERNMENT2016年第1期(总第157期)103 学术篇 论电子政府对政治制度的影响 Jane E Fountain 麻省大学阿姆赫斯特分校国家数字政府中心美国马萨诸塞州MA01003 于跃”王斯妤/译 吉林大学行政学院吉林长春130012 摘要:制度是技术运行的的基础,而目前有关电子政府的研究主要集中在技术突破和政府转型方面,很少有研究能深入到 制度层面去解释电子政府。本文从数宇调节制度入手来解释电子政府,力求以制度视角将微观的程序和更为宏观的 组织和社会系统联系起来,描述和解释整个官僚政治的稳定性与变革;在简要回顾多种制庋机制的基础上,并借助 欧盟和美国联邦政府的两个案例,旨在阐明电子政府思想、成果和实践在政治中被制度化或可能被瓦解破坏的方法 和原因。 关键词:电子政府;政治制度;数宇调节制度;跨部门合作 、引言 性、关键节点以及政策倡导者遇到难题感到困惑时(除 电子政府研究大多关注突破性技术及其对政府转型寻求构建和采用适当的逻辑以外)的方法选取上产生的 的影响。互联网及其相关技术已有20多年历史了,即便效应。论文结尾讨论了数字调节制度对科学、技术和社 粗略观察也能发现政府的制度变迁极为缓慢。为预测电会的影响。本文旨在阐明思想、成果和实践在政治中被 子政府的长远发展,本文从制度视角阐释电子政府,利制度化或被瓦解破坏的方法和原因。制度视角将微观层 用制度来审视人、技术与结构之间的相互关系是如何随面的程序和更为宏观层面的组织和社会系统联系起来 着时间和以思想、权力、资源的冲突为部分特征的政治对电子政府而言,在美国和欧洲政治中占支配地位的文 环境而变化的,以发现有助于稳定和变革的机制 化价值(包含民主、与社会进步密切相关的科技发展 从制度视角解释电子政府,可使用数字调节制度的公民参与以及对中央政府的不信任在内)已成为除其他 概念——即政府组织具有高度的数字基础设施和广泛使规范性价值之外许多制度改革主要考量的因素 用数字应用程序和工具的特征。论文还简要回顾了多种 制度机制,这些制度机制由政策反馈、惯例、路径依赖二、什么是数字调节制度? 和长期制度发展的关键维度构成,关键维度包括时间 尽管很多数字政府研究聚焦治理中的服务提供和数 顺序和与析取规划相比更为渐进的变革模式。概念选择字工具,但制度视角则是要观察互联网和国家结构及行 则通过对欧盟和美国联邦政府的两个国家级数字调节制为之间长期和更为深层的相互关系。“数字调节制度 度的稳定性和变革性的案例研究作简要说明。这些案可界定为在内部和跨边界使用数字信息、系统和工具组 例突显了早期事件在后续路径发展、时机和顺序的重要合的政治制度。数字调节制度的几个维度与其他类型制 基金项目:吉林省科技发展计划项目“吉林省政务大厅电子化绩效评估系统解决方案研究”(20110687) 原文 On the effects of e- Government on Political Institutions"刊登于2014年1月劳特利奇( Routledge)出版社出版的《劳特利奇 科学手册:科技与社会》( Routledge Handbook of Science, Technology and Society)上 奉*通讯作者 收稿日期:2015-12-03 21994-2016ChinaAcademicJOurnalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
电子政务 E-GOVERNMENT 2016年第1期（总第157期） 103 一、引言 电子政府研究大多关注突破性技术及其对政府转型 的影响。互联网及其相关技术已有20多年历史了，即便 粗略观察也能发现政府的制度变迁极为缓慢。为预测电 子政府的长远发展，本文从制度视角阐释电子政府，利 用制度来审视人、技术与结构之间的相互关系是如何随 着时间和以思想、权力、资源的冲突为部分特征的政治 环境而变化的，以发现有助于稳定和变革的机制。 从制度视角解释电子政府，可使用数字调节制度的 概念——即政府组织具有高度的数字基础设施和广泛使 用数字应用程序和工具的特征。论文还简要回顾了多种 制度机制，这些制度机制由政策反馈、惯例、路径依赖 和长期制度发展的关键维度构成，关键维度包括时间、 顺序和与析取规划相比更为渐进的变革模式。概念选择 则通过对欧盟和美国联邦政府的两个国家级数字调节制 度的稳定性和变革性的案例研究作简要说明。这些案 例突显了早期事件在后续路径发展、时机和顺序的重要 论电子政府对政治制度的影响*1 摘 要: 关键词： 制度是技术运行的的基础，而目前有关电子政府的研究主要集中在技术突破和政府转型方面，很少有研究能深入到 制度层面去解释电子政府。本文从数字调节制度入手来解释电子政府，力求以制度视角将微观的程序和更为宏观的 组织和社会系统联系起来，描述和解释整个官僚政治的稳定性与变革；在简要回顾多种制度机制的基础上，并借助 欧盟和美国联邦政府的两个案例，旨在阐明电子政府思想、成果和实践在政治中被制度化或可能被瓦解破坏的方法 和原因。 电子政府；政治制度；数字调节制度；跨部门合作 Jane E. Fountain 麻省大学阿姆赫斯特分校国家数字政府中心 美国马萨诸塞州 MA01003 于跃** 王斯妤/译 吉林大学行政学院 吉林长春 130012 *基金项目：吉林省科技发展计划项目“吉林省政务大厅电子化绩效评估系统解决方案研究”(20110687)。 1原文“On the Effects of e-Government on Political Institutions”刊登于2014年1月劳特利奇（Routledge）出版社出版的《劳特利奇 科学手册：科技与社会》（Routledge Handbook of Science, Technology and Society）上。 **通讯作者 收稿日期：2015-12-03 性、关键节点以及政策倡导者遇到难题感到困惑时（除 寻求构建和采用适当的逻辑以外）的方法选取上产生的 效应。论文结尾讨论了数字调节制度对科学、技术和社 会的影响。本文旨在阐明思想、成果和实践在政治中被 制度化或被瓦解破坏的方法和原因。制度视角将微观层 面的程序和更为宏观层面的组织和社会系统联系起来。 对电子政府而言，在美国和欧洲政治中占支配地位的文 化价值（包含民主、与社会进步密切相关的科技发展、 公民参与以及对中央政府的不信任在内）已成为除其他 规范性价值之外许多制度改革主要考量的因素。 二、什么是数字调节制度？ 尽管很多数字政府研究聚焦治理中的服务提供和数 字工具，但制度视角则是要观察互联网和国家结构及行 为之间长期和更为深层的相互关系。“数字调节制度” 可界定为在内部和跨边界使用数字信息、系统和工具组 合的政治制度。数字调节制度的几个维度与其他类型制 学术篇
104电子政务 EGOVERNMENT2016年第1期(总第157期) JneE. Fountain/于跃王斯妤,译·论电子政府对政治制度的影响 度是不同的,这些维度包括:大规模社会技术系统在公政策创造新政治。 Theda Skocpol等已经将概念化 共组织多接口界面、系统架构、代码和数字基础设施的的政策反馈作为国家结构和能力的核心维度。 Theda 刚性需求开发中产生的沉没成本;要求决策者重组和再 Skocpo还提出用“政策反馈”来解释“政策一经制定 造系统,会对网络基础建设投资回报产生的压力;利用即重组后续的政治进程是如何进行的,并且提出两种 数字信息基础设施的网络动力学,一个趋势是组织间的反馈形式。新政策通过重组或加强行政部署影响国家 互操作性(定义为多个系统、应用、数据、过程和其他能力,同时也影响社会利益集团的政治能力、目标和身 规则制度共同工作的能力),另一个趋势是组织及其员份。因此,时间和顺序对于由政策产生的政治至关重 工之间的互操作。 要。回顾随后的相关研究, Mettler等追溯了三种政策反 馈:第一是政策影响“组织利益和政策制定者之间的政 三、制度演进 治互动”;第二是公共政策影响“信念、偏好和泛众的 长期以来,制度主义者一直关注时间及其在制度发行为”:第三是“公共政策影响民主的深度、公民的包 展中的角色。他们把国家定义成被以往制定的决策和政容性和社会团结程度。 策所驱使的制度行为者:通过演示微小变化是如何在研究者将制度定义为规则或规则制度的集合。公共 停滞阶段积累并产生革命性的变化来追踪部分制度安排政策,包括电子政府政策和类似的规则集合。 Pierson认 的渐进演变。研究者还分析网络系统的制度发展,并描为,“大部分政治产生的游戏规则直接有助于在现 绘网络、共享惯例及其在紧急状况中的角色的特点 代社会中塑造公民和组织的生活形态,事实上,公共政 制度理论通过突显有限理性、社会建构行为来策也是如此。”“如果政治家们将政策视作制度问题 完善制度发展的理性选择模型。在这些前理性(pre-那是因为政策影响了社会参与者,如他们是谁,他们想 rational)的观点中,制度行为者对于最佳行动路线(或要什么,他们如何组织且和谁组织,就是这些改变了他 者他们的利益或偏好)往往是不确定的,政治手段和目们参与政治的方式。”政策规则的结构一旦形成,就 的之间的关系也可能不清楚。计算理性无法掌握具有不会塑造政治参与者的偏好与行为途径。参与者的偏好可 确定性和模糊性的决策环境。此外,制度行为者不只预能转向政策结构,使得政策结构的后续变化不仅不方 测,他们还试图合法寻求并运用恰当的逻辑,模仿成功的便,而且也会于政治不利或在逻辑上不合理。 模型却不理解它们的潜质。虽然这样的行为可能出于战略 (二)惯例 性考虑,但从理性选择的角度看并不明智。模仿力和寻 制度要求高度的稳定性。那稳定性如何产生,又靠 求合法性的愿望驱使许多制度行为者采用新技术。在电子什么支撑呢?稳定性的根源在于规范的思想和价值观 政府中,新兴的互联网和社交媒体的不确定性増强了前理研究者越来越认同结构和过程机制也存在稳定性,其中 性倾向,产生了不同于传统市场或政治背景的环境。 就包括惯例。惯例源于行为的共生性、协作的必要性以 (一)政策反馈 及行为者对解决协调问题和对共享利益的行为、流程或 传统上,政治学制度一直认为政策包括政治。1935标准的认同。惯例是每个行为者积极反馈并在相互取长 年, Schattschneider.在一项关税政策研究中提出“新补短的基础上形成共同遵守的规则。因此,行为者网络 21994-2016ChinaAcademicJOurnalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
104 电子政务 E-GOVERNMENT 2016年第1期（总第157期） 度是不同的，这些维度包括：大规模社会技术系统在公 共组织多接口界面、系统架构、代码和数字基础设施的 刚性需求开发中产生的沉没成本；要求决策者重组和再 造系统，会对网络基础建设投资回报产生的压力；利用 数字信息基础设施的网络动力学，一个趋势是组织间的 互操作性（定义为多个系统、应用、数据、过程和其他 规则制度共同工作的能力），另一个趋势是组织及其员 工之间的互操作。 三、制度演进 长期以来，制度主义者一直关注时间及其在制度发 展中的角色。他们把国家定义成被以往制定的决策和政 策所驱使的制度行为者[1]；通过演示微小变化是如何在 停滞阶段积累并产生革命性的变化来追踪部分制度安排 的渐进演变[2]。研究者还分析网络系统的制度发展，并描 绘网络、共享惯例及其在紧急状况中的角色的特点 [3]。 制度理论通过突显有限理性、社会建构行为来 完善制度发展的理性选择模型。在这些前理性（prerational）的观点中，制度行为者对于最佳行动路线（或 者他们的利益或偏好）往往是不确定的，政治手段和目 的之间的关系也可能不清楚。计算理性无法掌握具有不 确定性和模糊性的决策环境。此外，制度行为者不只预 测，他们还试图合法寻求并运用恰当的逻辑，模仿成功的 模型却不理解它们的潜质。虽然这样的行为可能出于战略 性考虑，但从理性选择的角度看并不明智[4]。模仿力和寻 求合法性的愿望驱使许多制度行为者采用新技术。在电子 政府中，新兴的互联网和社交媒体的不确定性增强了前理 性倾向，产生了不同于传统市场或政治背景的环境。 （一）政策反馈 传统上，政治学制度一直认为政策包括政治。1935 年，Schattschneider在一项关税政策研究中提出“新 政策创造新政治”[5]。Theda Skocpol等已经将概念化 的政策反馈作为国家结构和能力的核心维度[6]。Theda Skocpol还提出用“政策反馈”来解释“政策一经制定 即重组后续的政治进程”是如何进行的，并且提出两种 反馈形式[6]。新政策通过重组或加强行政部署影响国家 能力，同时也影响社会利益集团的政治能力、目标和身 份。因此，时间和顺序对于由政策产生的政治至关重 要。回顾随后的相关研究，Mettler等追溯了三种政策反 馈：第一是政策影响“组织利益和政策制定者之间的政 治互动”；第二是公共政策影响“信念、偏好和泛众的 行为”；第三是“公共政策影响民主的深度、公民的包 容性和社会团结程度”。[7] 研究者将制度定义为规则或规则制度的集合。公共 政策，包括电子政府政策和类似的规则集合。Pierson认 为，“大部分政治产生的‘游戏规则’直接有助于在现 代社会中塑造公民和组织的生活形态，事实上，公共政 策也是如此。”“如果政治家们将政策视作制度问题， 那是因为政策影响了社会参与者，如他们是谁，他们想 要什么，他们如何组织且和谁组织，就是这些改变了他 们参与政治的方式。”[8]政策规则的结构一旦形成，就 会塑造政治参与者的偏好与行为途径。参与者的偏好可 能转向政策结构，使得政策结构的后续变化不仅不方 便，而且也会于政治不利或在逻辑上不合理。 （二）惯例 制度要求高度的稳定性。那稳定性如何产生，又靠 什么支撑呢？稳定性的根源在于规范的思想和价值观， 研究者越来越认同结构和过程机制也存在稳定性，其中 就包括惯例。惯例源于行为的共生性、协作的必要性以 及行为者对解决协调问题和对共享利益的行为、流程或 标准的认同。惯例是每个行为者积极反馈并在相互取长 补短的基础上形成共同遵守的规则。因此，行为者网络 Jane E. Fountain/于跃 王斯妤，译·论电子政府对政治制度的影响
电子政务 E-GOVERNMENT2016年第1期(总第157期)105 Jane E. Fountain/于跃王斯妤,译·论电子政府对政治制度的影响 分享惯例,并将其归为协议。网络的力量有力地影响特定机制的长期效应是有必要的。 着惯例。它把关注点放在固有惯例上,强调彼此积极反 制度主义者有关稳定性的解释比变革的解释更有 馈,对原有惯例进行完善,而不是形成新的惯例。 力。事实上,惯例和路径依赖给出了稳定性增强的依 (三)路径依赖 据。但关注稳定性的研究也提出了制度变革的问题。一 长期的制度发展深受其历史影响。但影响机制是什些制度主义者争辩说,制度只有在受到外部冲击时才会 么呢?路径依赖模型强调使用积极反馈闭环。特别是,改变。相关研究将变革视为ˆ间断平衡ˉ。按这种观 当早期事件(可能是由于意外或际遇引起)所形成的路点,创新和变革带来的高速发展只存在于间断期间,随 径对后续决策的影响会随时间推移而更具吸引力。 后是制度稳定期。还有一些研究关注制度发展的机构 制度主义者已经证明了上述解释的可用性,并且通与结构之间的复杂作用关系,给出政治家在“关键节 过一系列的社会现象给出了路径依赖和积极反馈框架的点”进行干预的可能性 应用 与之相比,其他研究者主张随着时间推移进行渐进 识别路径依赖过程很重要,因为这些过程往往与所式的转型变革。他们提出制度变革是在一定程度上动 谓的“理性行为可以纠正低效率路径”的主张相反。由员政治参与者发展、加强或修改制度安排的过程2。例 于受到意外或异常的早期事件的严重影响,路径依赖过如, Thelen认为,制度本身或多或少地具备持续性政治 程可能导致不可预知的结果:一旦一个路径被“锁定”主张的目标,而非需经历周期性商议的稳定性安排 并具有非遍历性”,试图打破路径就意味着早期随机还有一些研究者以充满变化的暂时模式作为描述制度变 事件不必因其潜能而当作噪音处理,也不能因其用于次革的方法,在一些案例中强调包括技术变革在内的微小 优方案或安排而导致改革困难就被视作低效路径。因变化的积累,而在其他案例中将导致社会运动的关键 此,了解路径依赖过程能使人们预测之后的结果 时期定义为制度变革的临界点。 虽然技术发展和创新理论已经接受了路径依赖,但 其他机制或有关制度成因、状态的系统性解释已随 他们并不考虑政治背景、电子政府研究背景和数字调节时间改变。 Thelen把分层( layer ing)描述为制度机制或 政洽制度背景下的社会技术路径依赖。政治环境中的制度进程的ˉ部分重新谈判.只当参与者缺乏权力或认知能 行为的典型特征是集体行为而非个体行为,这两种行为的力而又试图综合重建囊括一系列制度的维度或规则时起 结构和特点有着显著的不同。通过正式制度角色、公共政作用”。同样, Schickler详细研究了美国国会的制度 策和立法,权威树立起除了通过交换运作的市场之外的政变革,并于“制度作为多层次历史复合体,不利于任何 治行为规则。与新古典选择模型的基于市场导向的行为不重要政治秩序……中使用了“非规制的多元主义”这 同,政治参与者经常调整自己的期望和行为来适应政治规一术语。这种分层导致规则淹没,流程和其他制度安排 则和政策,因为这些规则界定了行为的约束空间。 “比一些总体规划的结果更加杂乱无章” (四)制度长远发展 大量支持稳定性和变革的制度主义者淘汰了那些政 历史制度主义者强调时间和顺序在政治发展中的重治斗争的失败者.因此出现了制度变革的催化剂作 要性,同时突出强调事件随时间演变。案例比较对确定为制度变革前兆的多机构之间的交互行为被凸显,经常 21994-2016ChinaAcademicJOurnalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
电子政务 E-GOVERNMENT 2016年第1期（总第157期） 105 分享惯例，并将其归为协议。网络的力量有力地影响 着惯例。它把关注点放在固有惯例上，强调彼此积极反 馈，对原有惯例进行完善，而不是形成新的惯例。 （三）路径依赖 长期的制度发展深受其历史影响。但影响机制是什 么呢？路径依赖模型强调使用积极反馈闭环。特别是， 当早期事件（可能是由于意外或际遇引起）所形成的路 径对后续决策的影响会随时间推移而更具吸引力。 制度主义者已经证明了上述解释的可用性，并且通 过一系列的社会现象给出了路径依赖和积极反馈框架的 应用[9]。 识别路径依赖过程很重要，因为这些过程往往与所 谓的“理性行为可以纠正低效率路径”的主张相反。由 于受到意外或异常的早期事件的严重影响，路径依赖过 程可能导致不可预知的结果；一旦一个路径被“锁定” 并具有“非遍历性”，试图打破路径就意味着早期随机 事件不必因其潜能而当作噪音处理，也不能因其用于次 优方案或安排而导致改革困难就被视作低效路径。因 此，了解路径依赖过程能使人们预测之后的结果。 虽然技术发展和创新理论已经接受了路径依赖，但 他们并不考虑政治背景、电子政府研究背景和数字调节 政治制度背景下的社会技术路径依赖。政治环境中的制度 行为的典型特征是集体行为而非个体行为，这两种行为的 结构和特点有着显著的不同。通过正式制度角色、公共政 策和立法，权威树立起除了通过交换运作的市场之外的政 治行为规则。与新古典选择模型的基于市场导向的行为不 同，政治参与者经常调整自己的期望和行为来适应政治规 则和政策，因为这些规则界定了行为的约束空间。 （四）制度长远发展 历史制度主义者强调时间和顺序在政治发展中的重 要性，同时突出强调事件随时间演变。案例比较对确定 特定机制的长期效应是有必要的。 制度主义者有关稳定性的解释比变革的解释更有 力。事实上，惯例和路径依赖给出了稳定性增强的依 据。但关注稳定性的研究也提出了制度变革的问题。一 些制度主义者争辩说，制度只有在受到外部冲击时才会 改变。相关研究将变革视为“间断平衡”。按这种观 点，创新和变革带来的高速发展只存在于间断期间，随 后是制度稳定期[10]。还有一些研究关注制度发展的机构 与结构之间的复杂作用关系，给出政治家在“关键节 点”进行干预的可能性[11]。 与之相比，其他研究者主张随着时间推移进行渐进 式的转型变革。他们提出制度变革是在一定程度上动 员政治参与者发展、加强或修改制度安排的过程[2]。例 如，Thelen认为，制度本身或多或少地具备持续性政治 主张的目标，而非需经历周期性商议的稳定性安排[2]。 还有一些研究者以充满变化的暂时模式作为描述制度变 革的方法，在一些案例中强调包括技术变革在内的微小 变化的积累[12]，而在其他案例中将导致社会运动的关键 时期定义为制度变革的临界点[13]。 其他机制或有关制度成因、状态的系统性解释已随 时间改变。Thelen把分层（layering）描述为制度机制或 进程的“部分重新谈判，只当参与者缺乏权力或认知能 力而又试图综合重建囊括一系列制度的维度或规则时起 作用”[2]。同样，Schickler详细研究了美国国会的制度 变革，并于“制度作为多层次历史复合体，不利于任何 重要政治秩序……”中使用了“非规制的多元主义”这 一术语。这种分层导致规则淹没，流程和其他制度安排 “比一些总体规划的结果更加杂乱无章”[14]。 大量支持稳定性和变革的制度主义者淘汰了那些政 治斗争的失败者，因此出现了制度变革的催化剂[15]。作 为制度变革前兆的多机构之间的交互行为被凸显，经常 Jane E. Fountain/于跃 王斯妤，译·论电子政府对政治制度的影响
106电子政务 EGOVERNMENT2016年第1期(总第157期) JneE. Fountain/于跃王斯妤,译·论电子政府对政治制度的影响 产生意想不到的结果,政策家所拥有的政治技巧和其专家们以及那些构筑技术逻辑系统的人们的教育和培训 所处的网络位置容许他们对制度变革表达新愿景以及获逐渐社会化。其中工程逻辑的主要属性是效率的规范 得支持 精简,“更快,更好,更经济”,使解决方案更加规 范、“有效”。这一技术逻辑层面超越了社会和政治逻 四、电子政府在数字调节制度中的作用 辑,使惯例成为解决协调问题的一种方法 有关电子政府的数字调节制度的研究主要通过制度 结合了政策反馈、集体行为动力和政治动员的数字 观点的合并和自身内容的扩展延伸,以此来丰富解释力调节制度与路径依赖,将在技术逻辑系统中附加形成意 和有效性,从而说明数字调节制度的特点。电子政府中料外结果、动态行为和应急网络,比缺少数字基础设施 所体现的数字调节制度和相关政策比比皆是,表现出多的制度发展具有更大的复杂性。总之,制度发展的时空 个方面的路径依赖。这些都直接关系到所使用的技术系机制和数字调节制度的特点,让人们参与到特征复杂、 统,因此系统中的惯性增长和意外事件的发生概率,经长期且逐步发展的数字政府中去。数字调节制度发展具 常会影响电子政府系统和政策制定的结果。通常来说,有间断式特点,更多是长期的、渐进的变化,甚至已经 复杂的软件和硬件系统具有很高的沉没成本,开发和维是跨越性的技术创新 护的费用庞大,如果政策改变,那么潜在成本将会变得 下文中给出了数字调节制度发展的两种情况,第 非常昂贵。此外,这些技术系统的动力在政治中以积极种情况描述了美国联邦政府跨部门合作的技术支持承诺 反馈和路径依赖等复杂的方式相互交织 及挑战:第二种情况简要分析了公约的发展和欧洲保护 互联网系统的潜力在于他们的互操作性。因此,惯知识产权的标准 例与标准是以协调和共享利益为前提的。而互操作性所具 备的吸引力超越了政治参与者对公民社会(公民可能通过五、美国联邦政府为跨部门合作制定的制度环境 这样的互操作性和透明度来获得信息)利益的关心。故数 20世纪90年代初,克林顿政府的政策制定者开始通 字调节制度可以通过加大自身压力来形成惯例 过利用信息和通信技术建设电子政府来“改革”政府制 数字系统的逻辑和复杂程度制约了它们自身的发度。一个关键的创新点是“虚拟机构”,实质上是作为 展。“数字系统的非技术决策者往往是不透明的”。这一个门户网站或“一站式站点”存在的,在内容上,它 句话是出于系统容量知识的缺乏而对“品质”决策造成涵盖了所有为特定群体(例如老年人、学生或商人)提 的误读。最近关于监督、隐私、数据共享和分析的事实供的政府信息和服务。针对政府改革,美国改革者们作 证明,大部分制度决策者制定的政策普遍缺乏相关的技出了明确的决定,不要轻易尝试部门和程序重组,但要 术系统知识。制度主义者认为,政治人物们对于逻辑的利用虚拟信息重组以简化和改善服务。改革者们的喜好 运用远远超出了单纯的计算或是去计算极值,那些以和策略的改变受制度化挑战的影响。然而,跨部门互联 数据为媒介的机构显示出的逻辑运用是技术上的。该技网上的信息共享也被纳入单一部门的预算、监督和其 术逻辑系统起源于工程师行业中基础的专有名词和价值他行政程序行为,这阻碍了协调工作。在克林顿政府时 观,这些名词与价值观念又通过社会上对工程师、软件期,并没有因互联网引导的技术变革而导致国家产生分 21994-2016ChinaAcademicJOurnalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
106 电子政务 E-GOVERNMENT 2016年第1期（总第157期） 产生意想不到的结果[16]，政策家所拥有的政治技巧和其 所处的网络位置容许他们对制度变革表达新愿景以及获 得支持[17]。 四、电子政府在数字调节制度中的作用 有关电子政府的数字调节制度的研究主要通过制度 观点的合并和自身内容的扩展延伸，以此来丰富解释力 和有效性，从而说明数字调节制度的特点。电子政府中 所体现的数字调节制度和相关政策比比皆是，表现出多 个方面的路径依赖。这些都直接关系到所使用的技术系 统，因此系统中的惯性增长和意外事件的发生概率，经 常会影响电子政府系统和政策制定的结果。通常来说， 复杂的软件和硬件系统具有很高的沉没成本，开发和维 护的费用庞大，如果政策改变，那么潜在成本将会变得 非常昂贵。此外，这些技术系统的动力在政治中以积极 反馈和路径依赖等复杂的方式相互交织。 互联网系统的潜力在于他们的互操作性。因此，惯 例与标准是以协调和共享利益为前提的。而互操作性所具 备的吸引力超越了政治参与者对公民社会（公民可能通过 这样的互操作性和透明度来获得信息）利益的关心。故数 字调节制度可以通过加大自身压力来形成惯例。 数字系统的逻辑和复杂程度制约了它们自身的发 展。“数字系统的非技术决策者往往是不透明的”。这 句话是出于系统容量知识的缺乏而对“品质”决策造成 的误读。最近关于监督、隐私、数据共享和分析的事实 证明，大部分制度决策者制定的政策普遍缺乏相关的技 术系统知识。制度主义者认为，政治人物们对于逻辑的 运用远远超出了单纯的计算或是去计算极值，那些以 数据为媒介的机构显示出的逻辑运用是技术上的。该技 术逻辑系统起源于工程师行业中基础的专有名词和价值 观，这些名词与价值观念又通过社会上对工程师、软件 专家们以及那些构筑技术逻辑系统的人们的教育和培训 逐渐社会化。其中工程逻辑的主要属性是效率的规范、 精简，“更快，更好，更经济”，使解决方案更加规 范、“有效”。这一技术逻辑层面超越了社会和政治逻 辑,使惯例成为解决协调问题的一种方法。 结合了政策反馈、集体行为动力和政治动员的数字 调节制度与路径依赖，将在技术逻辑系统中附加形成意 料外结果、动态行为和应急网络，比缺少数字基础设施 的制度发展具有更大的复杂性。总之，制度发展的时空 机制和数字调节制度的特点，让人们参与到特征复杂、 长期且逐步发展的数字政府中去。数字调节制度发展具 有间断式特点，更多是长期的、渐进的变化，甚至已经 是跨越性的技术创新[18]。 下文中给出了数字调节制度发展的两种情况，第一 种情况描述了美国联邦政府跨部门合作的技术支持承诺 及挑战；第二种情况简要分析了公约的发展和欧洲保护 知识产权的标准。 五、美国联邦政府为跨部门合作制定的制度环境 20世纪90年代初，克林顿政府的政策制定者开始通 过利用信息和通信技术建设电子政府来“改革”政府制 度。一个关键的创新点是“虚拟机构”，实质上是作为 一个门户网站或“一站式站点”存在的，在内容上，它 涵盖了所有为特定群体（例如老年人、学生或商人）提 供的政府信息和服务。针对政府改革，美国改革者们作 出了明确的决定，不要轻易尝试部门和程序重组，但要 利用虚拟信息重组以简化和改善服务。改革者们的喜好 和策略的改变受制度化挑战的影响。然而，跨部门互联 网上的信息共享也被纳入单一部门的预算、监督和其 他行政程序行为，这阻碍了协调工作。在克林顿政府时 期，并没有因互联网引导的技术变革而导致国家产生分 Jane E. Fountain/于跃 王斯妤，译·论电子政府对政治制度的影响
电子政务 E-GOVERNMENT2016年第1期(总第157期)107 Jane E. Fountain/于跃王斯妤,译·论电子政府对政治制度的影响 割式的制度变革。相比之下,技术往往通过加强制度规求。该法律最初在GPRA授权之下,规定美国管理和预 范和公约以及官僚政治的方式导致次优的结果 算办公室把全局性、全政府优先目标包含在其制定的年 尽管有官僚的阻力,政策制定者继续动员并且为创度绩效计划中。这个将电子政府创新纳入正式立法的 新工作。例如,在小乔治·布什政府期间的25个跨部门实例展示了联邦政府长期的制度变迁。是否可以将该立 电子政府举措,最初是把上届政府的 Quicksilver”项法看作之前处于“间断平衡”中的间断期间或通过积累 目承接过来继续作为中心项目发展的。政策制定者建立微小变化或逐步转变而达到的临界值?从制度架构的本 了新的规则,其中包括设立政府首个首席信息官一职和质上来看,所有的变革和推动都是内部的、主观的,都 在美国管理和预算办公室(OMB)建立电子政府和信息表现出一定的有效性。因此,我们可以肯定地说,立法 技术办公室。布什政府的官员寻求巩固信息系统和简化并不是由外部冲击引起的。 标准管理的功能,例如旅游、工资单,并得到政府的认 GPRAMA明确指出了国会支持的跨部门活动。与传 可。跨部门的项目涵盖灾难管理、规章、津贴、福利和统的官僚观点形成鲜明的对比, GPRAMA明确指岀,政 贷款等政策领域 府的许多战略、优先权和政府目标位于跨部门内部。 这些项目的成功各有不同。一些项目,如电子化规恰当的语言转变和适当的逻辑编码在立法上证明了思 则制定和经费管理,源于跨部门实践共享的公约和标准而路、规范和实践上的正式化 取得成功:其他,包括身份验证,由于政治冲突或缺乏共 奥巴马政府的2012年财政年度预算(FY2012 同标准来协调只能勉强应对。从193年到2008年,克林顿 budge)命名了14个跨部门的优先目标,这是美国历史 和布什政府实施的行政管理跨越时空机制而不断整合,作上的第一个该类目标。该项目来自于现有的管理重点 为重新谈判部门自主权的规范,以期充分利用网络治理的但直接对 GPRAMA的要求作出回应(参见表1) 优势,即新公约的发展、重新谈判方面的不懈努力以及体 表1跨部门优先(CAP)目标 现为新的法律、规则、有限但重要的积极反馈 以结果为导向的目标 管理改善目标 在奥巴马就任总统的两届政府时期,作为一项提高政 出口 网络安全 工商企业家和小企业 持续性 府绩效必要条件的国家战略,跨部门合作的重要性在逐步 宽带 一不动产 能源效率 不当支付 提升。电子政府的创新举措已经发展为标准的部门实践 退伍军人就业准备 一整合数据中心 它推动了网络治理的需求:解决跨越官僚边界迫切的、复 科学、技术、能源和数学教育弥合技能差距 一职业培训 战略资源开发 杂的政策问题:节约成本和提高效率;减少重复;进一步 借助技术使部门分享平台、系统、应用程序和信息。 (二)合作的制度约束 (一)政府绩效与结果修正法案 部门间合作的法律需求依赖于部门自治的制度环 《政府绩效和结果修正法案2010》( GPRAMA)在境。例如,一些法律禁止特殊部门与其他部门共享数 2011年正式作为法律被颁布出台。它扩展了《政府绩效据,以保护个人隐私或国家安全。事实上,尽管总统指示 和结果法案1993》(GPRA)的内容,并对整个政府提出“开放的政府”需要政府部门做到让数据更容易地被公众 更加重视优先目标发展和更好地利用跨部门合作的要和其他部门共享,但许多部门只是把允许访问“他们的 21994-2016ChinaAcademicJOurnalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
电子政务 E-GOVERNMENT 2016年第1期（总第157期） 107 割式的制度变革。相比之下，技术往往通过加强制度规 范和公约以及官僚政治的方式导致次优的结果[18]。 尽管有官僚的阻力，政策制定者继续动员并且为创 新工作。例如，在小乔治·布什政府期间的25个跨部门 电子政府举措，最初是把上届政府的“Quicksilver”项 目承接过来继续作为中心项目发展的。政策制定者建立 了新的规则，其中包括设立政府首个首席信息官一职和 在美国管理和预算办公室（OMB）建立电子政府和信息 技术办公室。布什政府的官员寻求巩固信息系统和简化 标准管理的功能，例如旅游、工资单，并得到政府的认 可。跨部门的项目涵盖灾难管理、规章、津贴、福利和 贷款等政策领域。 这些项目的成功各有不同。一些项目，如电子化规 则制定和经费管理，源于跨部门实践共享的公约和标准而 取得成功；其他，包括身份验证，由于政治冲突或缺乏共 同标准来协调只能勉强应对。从1993年到2008年，克林顿 和布什政府实施的行政管理跨越时空机制而不断整合，作 为重新谈判部门自主权的规范，以期充分利用网络治理的 优势，即新公约的发展、重新谈判方面的不懈努力以及体 现为新的法律、规则、有限但重要的积极反馈。 在奥巴马就任总统的两届政府时期，作为一项提高政 府绩效必要条件的国家战略，跨部门合作的重要性在逐步 提升。电子政府的创新举措已经发展为标准的部门实践， 它推动了网络治理的需求：解决跨越官僚边界迫切的、复 杂的政策问题；节约成本和提高效率；减少重复；进一步 借助技术使部门分享平台、系统、应用程序和信息。 （一）政府绩效与结果修正法案 《政府绩效和结果修正法案2010》（GPRAMA）在 2011年正式作为法律被颁布出台。它扩展了《政府绩效 和结果法案1993》(GPRA)的内容，并对整个政府提出 更加重视优先目标发展和更好地利用跨部门合作的要 求。该法律最初在GPRA授权之下，规定美国管理和预 算办公室把全局性、全政府优先目标包含在其制定的年 度绩效计划中[19]。这个将电子政府创新纳入正式立法的 实例展示了联邦政府长期的制度变迁。是否可以将该立 法看作之前处于“间断平衡”中的间断期间或通过积累 微小变化或逐步转变而达到的临界值？从制度架构的本 质上来看，所有的变革和推动都是内部的、主观的，都 表现出一定的有效性。因此，我们可以肯定地说，立法 并不是由外部冲击引起的。 GPRAMA明确指出了国会支持的跨部门活动。与传 统的官僚观点形成鲜明的对比，GPRAMA明确指出，政 府的许多战略、优先权和政府目标位于跨部门内部[20]。 恰当的语言转变和适当的逻辑编码在立法上证明了思 路、规范和实践上的正式化。 奥巴马政府的 2 0 1 2年财政年度预算（ F Y 2 0 1 2 budge）命名了14个跨部门的优先目标，这是美国历史 上的第一个该类目标。该项目来自于现有的管理重点， 但直接对GPRAMA的要求作出回应（参见表1）。 Jane E. Fountain/于跃 王斯妤，译·论电子政府对政治制度的影响 以结果为导向的目标 管理改善目标 -出口 -工商企业家和小企业 -宽带 -能源效率 -退伍军人就业准备 -科学、技术、能源和数学教育 -职业培训 -网络安全 -持续性 -不动产 -不当支付 -整合数据中心 -弥合技能差距 -战略资源开发 表1 跨部门优先（CAP）目标 （二）合作的制度约束 部门间合作的法律需求依赖于部门自治的制度环 境。例如，一些法律禁止特殊部门与其他部门共享数 据，以保护个人隐私或国家安全。事实上，尽管总统指示 “开放的政府”需要政府部门做到让数据更容易地被公众 和其他部门共享，但许多部门只是把允许访问“他们的
108电子政务 EGOVERNMENT2016年第1期(总第157期) JneE. Fountain/于跃王斯妤,译·论电子政府对政治制度的影响 数据作为部门文化而已。此外,虽然阳光法案要求行政机主管人员直接对其行为或其所属部门向国会负责 关对公众提供信息,但对数据访问问题仍然存疑 跨部门合作模糊了权力和责任的界限。当公共管理 立法要求部门在共享跨部门预算或业务合作项目前者面对挑战时,要在部门活动中保持垂直问责制,同时 应确保获得国会的许可。大多数跨部门项目预算涉及复支持“横向”或问责制模糊的网络倡议。政府预算是对 杂的内容,可能需要一年或更长时间才能获得许可。还某一部门特定项目批准并调拨适当资金的组织安排 有一些法律和规则制约共享的预算、业务和人员的发展共享资源形成了跨部门合作凝聚力的重要来源,部分原 和使用。拨款程序本身是政府的核心功能,但高层部门因是他们由原来的多重资源交互变为现在的同一系统内 和特定的方案使跨部门项目难以发展和维持 的资源共享。研究人员发现.资源共享的组合数量是合 法律和法规规定了部门间的“游戏规则”,反过作有效性的决定因素之 来,也影响了政府官员的行为。由于国会委员会和小组 尽管已经有许多成功的实践,制度系统和政策支持 委员会的结构,使得跨部门工作的管辖和监督变得更趋的跨部门合作却仍旧落后。许多部门继续定义数据和 碎片化。显然,公共政策作为制度限定了联邦政府跨部执行程序(包括那些面向公众的服务),特定政策方式 门合作的环境,并规定许多应该设计和管理的合作方则更多地集中在国会问责制上。与此同时,标准管理功 法。法律障碍将成为跨部门工作组的前进阻碍。 能,如赠款管理,可以进一步协调跨部门合作,以更好 至少有四大类型制度上的程序工作不利于跨部门合地服务于公众。虽然已经取得了进展,赠款管理仍然因 作:通常被称为“烟囱”的最基本的政府行政部门的组部门而异。尽管立法要求精简跨部门,问责制的传统结 织形式——官僚机构的纵向科层结构,以及其他三个中构是阻碍电子政府发展的众多例子之一 央治理程序——一立法、问责制和预算。 近三十年来,尽管有这些挑战,常务高级公务员中 根据定义,官僚部门通过一个明确的指挥系统确的政策家以及外部利益团体和其他利益相关者都被调动 定管辖权和权力关系。 Max Weber认为,官僚主义是工起来,可持续跨部门合作的发展和治理已随时间积累了 业化社会协调和控制能力的唯一组织形式。在过去的实践经验,这方面的经验创造了一个有利于未来电子政 三十年里,公共管理人员和管理专家们奉行电子政府理府计划的发展环境。 念,旨在建立起比传统官僚主义更加灵活、创新和富有 成效的组织体制,但官僚体制的基本结构仍有存在的必六、欧洲商标管理 要。四跨部门合作治理、跨部门网络和其他跨界行为超欧盟内部市场协调局(OHM)创建于1993年,其 越但仍未取代传统的官僚组织 任务是努力加强欧盟(EU)内部市场授权,降低并尽可 近年来,立法者已经规定部门和项目通过合作来实能地消除欧盟成员国之间的自由流动的商品和服务 现公共目的,但是立法对特定部门行为的要求却往往超过障碍该部门依托法律于1996年开始创建运作,并在远离 其所需提供的权力或资源。因此,立法在消除不和谐规则布鲁塞尔(欧盟的主要行政机构所在地)的西班牙阿利 的同时,刺激、禁止和限制了跨部门的合作。问责制也同坎特建立了欧共体商标(CTM)和注册式欧共体外观设 样存在问题,问责制直接流向官僚部门的垂直结构,使得计(RCD)两个分支机构。来自OHM的商标或外观设计 21994-2016ChinaAcademicJOurnalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
108 电子政务 E-GOVERNMENT 2016年第1期（总第157期） 数据作为部门文化而已。此外，虽然阳光法案要求行政机 关对公众提供信息，但对数据访问问题仍然存疑。 立法要求部门在共享跨部门预算或业务合作项目前 应确保获得国会的许可。大多数跨部门项目预算涉及复 杂的内容，可能需要一年或更长时间才能获得许可。还 有一些法律和规则制约共享的预算、业务和人员的发展 和使用。拨款程序本身是政府的核心功能，但高层部门 和特定的方案使跨部门项目难以发展和维持。 法律和法规规定了部门间的“游戏规则”，反过 来，也影响了政府官员的行为。由于国会委员会和小组 委员会的结构，使得跨部门工作的管辖和监督变得更趋 碎片化。显然，公共政策作为制度限定了联邦政府跨部 门合作的环境，并规定许多应该设计和管理的合作方 法。法律障碍将成为跨部门工作组的前进阻碍。 至少有四大类型制度上的程序工作不利于跨部门合 作：通常被称为“烟囱”的最基本的政府行政部门的组 织形式——官僚机构的纵向科层结构，以及其他三个中 央治理程序——立法、问责制和预算。 根据定义，官僚部门通过一个明确的指挥系统确 定管辖权和权力关系。Max Weber认为，官僚主义是工 业化社会协调和控制能力的唯一组织形式[21]。在过去的 三十年里，公共管理人员和管理专家们奉行电子政府理 念，旨在建立起比传统官僚主义更加灵活、创新和富有 成效的组织体制，但官僚体制的基本结构仍有存在的必 要。[22]跨部门合作治理、跨部门网络和其他跨界行为超 越但仍未取代传统的官僚组织。 近年来,立法者已经规定部门和项目通过合作来实 现公共目的，但是立法对特定部门行为的要求却往往超过 其所需提供的权力或资源。因此，立法在消除不和谐规则 的同时，刺激、禁止和限制了跨部门的合作。问责制也同 样存在问题，问责制直接流向官僚部门的垂直结构，使得 主管人员直接对其行为或其所属部门向国会负责。 跨部门合作模糊了权力和责任的界限。当公共管理 者面对挑战时，要在部门活动中保持垂直问责制，同时 支持“横向”或问责制模糊的网络倡议。政府预算是对 某一部门特定项目批准并调拨适当资金的组织安排[23]。 共享资源形成了跨部门合作凝聚力的重要来源，部分原 因是他们由原来的多重资源交互变为现在的同一系统内 的资源共享。研究人员发现，资源共享的组合数量是合 作有效性的决定因素之一。 尽管已经有许多成功的实践，制度系统和政策支持 的跨部门合作却仍旧落后[24]。许多部门继续定义数据和 执行程序（包括那些面向公众的服务），特定政策方式 则更多地集中在国会问责制上。与此同时，标准管理功 能，如赠款管理，可以进一步协调跨部门合作，以更好 地服务于公众。虽然已经取得了进展，赠款管理仍然因 部门而异。尽管立法要求精简跨部门，问责制的传统结 构是阻碍电子政府发展的众多例子之一[25]。 近三十年来，尽管有这些挑战，常务高级公务员中 的政策家以及外部利益团体和其他利益相关者都被调动 起来，可持续跨部门合作的发展和治理已随时间积累了 实践经验，这方面的经验创造了一个有利于未来电子政 府计划的发展环境。 六、欧洲商标管理 欧盟内部市场协调局（OHIM）创建于1993年，其 任务是努力加强欧盟（EU）内部市场授权，降低并尽可 能地消除欧盟成员国之间的“自由流动的商品和服务” 障碍该部门依托法律于1996年开始创建运作，并在远离 布鲁塞尔（欧盟的主要行政机构所在地）的西班牙阿利 坎特建立了欧共体商标（CTM）和注册式欧共体外观设 计（RCD）两个分支机构。来自OHIM的商标或外观设计 Jane E. Fountain/于跃 王斯妤，译·论电子政府对政治制度的影响
电子政务 E-GOVERNMENT2016年第1期(总第157期)10 Jane E. Fountain/于跃王斯妤,译·论电子政府对政治制度的影响 的注册为27个欧盟成员国的品牌名称和相关图片提供了OHM内部进行电子政府实践和体系探索是对欧盟各国 知识产权保护。欧共体商标使一次注册、一次缴费、一知识产权办公室的现代化和行政管理的巨大挑战。大多 种语言管理或设计商标并终身享用成为可能。为了使这数OHM下设的国家办事处将欧共体商标视作与国家商 设想变为现实,就需要数字资料、程序和电子政府核标局竞争的制度载体,但随着时间的推移.国家办事处 心系统 官员会重新调整其期望、偏好和行为,以求在由新政策 欧盟各国传统上是根据法律保护的理论去支持创新创造的新政治环境下更有效地开展工作 和创造力,进而规范知识产权及市场竞争的。在欧盟 (一)部门启动条件:早期事件设置的路径 商标可注册在若干个如下的管理等级上:注册在国家 早在部门启动运行之时,OHM的公务员就决定开 级,由设立在各欧盟成员国的办事处负责:在区域一级发一个无纸化的办公系统。1996年,该部门正式运行的 注册的情况则较为特殊,例如处于比荷卢经济联盟内的第一天就接到了23000个欧共体商标(CTM)申请。让 商标注册,由比利时、荷兰和卢森堡知识产权局负责:他们震惊的是,OHM管理人员预计欧共体商标第一年 在欧共体一级,由OHM负责:而在国际一级,则要通过的申请数将达到43000个,远超过部门所能承载的运行 日内瓦的世界知识产权局(WPO)的认证。这些部分嵌容量和技术能力,而如此巨大的需求却是欧共体商标部门 套的规则制度和部门随着时间推移将彼此欧洲化和全球未经考验的全新政策所需要面对的。一个部门官员指出 化。 如果「系统’失败.国家办事处的工作将回归到案 OHM内的主要管理和监督部门为行政和预算委员头。我们没有这种机会,因为我们没有传统可以依靠 会,该委员会旨在反映谈判达成的协定,平衡各成员国 1.从数量到质量 和欧盟委员会的利益。委员由各成员国代表担任,每个OHM于1998年推出了第一个网站——欧盟商标组 委员都在OHM的政策表决中占有一票席位。行政和预织在线,并首次在网上开始制作文件。但当时的“无纸 算委员会成员主要来自各国的知识产权办公室(P),化办公”只能提供第一代电子源信息及将所需人员的扫 而不是来自相关部委,这会导致狭隘观念、利益冲突和描纸质邮件或传真转换成数字形式(虽然它很快就成了 其他紧张局势。行政和预算委员会设计的初衷是为了可以通过传真导入直接发送到系统中的数据),并通过 检查OHM自主运营能力是否会抵抗来自布鲁塞尔的欧检验商标或外观设计图案的应用,再通过打印、邮寄或 盟的“干扰”,但奇怪的是,行政和预算委员会作为者传真纸文件形式将结论返回到用户或其他实体手中。 OHM治理部门的代表,却没有表决权。 2008年,甚至报道了大多数电子政府项目失败率的 作为一个崭新的政治机构,OHM以一种相对复杂《经济学家》也宣称OHM实现了“一个流水化作业 的方式影响着欧盟各成员国的知识产权局.例如,通过无纸化办公和大量的在线业务、降低成本和加快处理申 在欧洲层面引入一个新型治理方式或政策来为利益集团请”。这种成功的范式并不是伪造的 创造机会,以影响知识产权政策。事实上,欧共体商标 Wubbode Boer是个有着30多年经验和专业知识的 CTM)部门的建立是为了OHM在欧洲范围内可以更容荷兰律师兼公务员,在2000年10月成为OHM第二任局 易地开展跨国业务,来“欧化”众多的成员国企业。在长。局长和他的团队开发了一个横向组织,建立一个没 21994-2016ChinaAcademicJOurnalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
电子政务 E-GOVERNMENT 2016年第1期（总第157期） 109 的注册为27个欧盟成员国的品牌名称和相关图片提供了 知识产权保护。欧共体商标使一次注册、一次缴费、一 种语言管理或设计商标并终身享用成为可能。为了使这 一设想变为现实，就需要数字资料、程序和电子政府核 心系统。 欧盟各国传统上是根据法律保护的理论去支持创新 和创造力，进而规范知识产权及市场竞争的。在欧盟， 商标可注册在若干个如下的管理等级上：注册在国家一 级，由设立在各欧盟成员国的办事处负责；在区域一级 注册的情况则较为特殊，例如处于比荷卢经济联盟内的 商标注册，由比利时、荷兰和卢森堡知识产权局负责； 在欧共体一级，由OHIM负责；而在国际一级，则要通过 日内瓦的世界知识产权局（WIPO）的认证。这些部分嵌 套的规则制度和部门随着时间推移将彼此欧洲化和全球 化。 OHIM内的主要管理和监督部门为行政和预算委员 会，该委员会旨在反映谈判达成的协定，平衡各成员国 和欧盟委员会的利益。委员由各成员国代表担任，每个 委员都在OHIM的政策表决中占有一票席位。行政和预 算委员会成员主要来自各国的知识产权办公室（IP）， 而不是来自相关部委，这会导致狭隘观念、利益冲突和 其他紧张局势。行政和预算委员会设计的初衷是为了 检查OHIM自主运营能力是否会抵抗来自布鲁塞尔的欧 盟的“干扰”，但奇怪的是，行政和预算委员会作为 OHIM治理部门的代表，却没有表决权。 作为一个崭新的政治机构，OHIM以一种相对复杂 的方式影响着欧盟各成员国的知识产权局，例如，通过 在欧洲层面引入一个新型治理方式或政策来为利益集团 创造机会，以影响知识产权政策。事实上，欧共体商标 （CTM）部门的建立是为了OHIM在欧洲范围内可以更容 易地开展跨国业务，来“欧化”众多的成员国企业。在 OHIM内部进行电子政府实践和体系探索是对欧盟各国 知识产权办公室的现代化和行政管理的巨大挑战。大多 数OHIM下设的国家办事处将欧共体商标视作与国家商 标局竞争的制度载体，但随着时间的推移，国家办事处 官员会重新调整其期望、偏好和行为，以求在由新政策 创造的新政治环境下更有效地开展工作。 （一）部门启动条件：早期事件设置的路径 早在部门启动运行之时，OHIM的公务员就决定开 发一个无纸化的办公系统。1996年，该部门正式运行的 第一天就接到了23000个欧共体商标（CTM）申请。让 他们震惊的是，OHIM管理人员预计欧共体商标第一年 的申请数将达到43000个，远超过部门所能承载的运行 容量和技术能力，而如此巨大的需求却是欧共体商标部门 未经考验的全新政策所需要面对的。一个部门官员指出： “如果‘IT系统’失败，国家办事处的工作将回归到案 头。我们没有这种机会，因为我们没有传统可以依靠。” ⒈从数量到质量 OHIM于1998年推出了第一个网站——欧盟商标组 织在线，并首次在网上开始制作文件。但当时的“无纸 化办公”只能提供第一代电子源信息及将所需人员的扫 描纸质邮件或传真转换成数字形式（虽然它很快就成了 可以通过传真导入直接发送到系统中的数据），并通过 检验商标或外观设计图案的应用，再通过打印、邮寄或 者传真纸文件形式将结论返回到用户或其他实体手中。 2008年，甚至报道了大多数电子政府项目失败率的 《经济学家》也宣称OHIM实现了“一个流水化作业、 无纸化办公和大量的在线业务、降低成本和加快处理申 请”[26]。这种成功的范式并不是伪造的。 Wubbode Boer是个有着30多年经验和专业知识的 荷兰律师兼公务员，在2000年10月成为OHIM第二任局 长。局长和他的团队开发了一个横向组织，建立一个没 Jane E. Fountain/于跃 王斯妤，译·论电子政府对政治制度的影响
110电子政务 EGOVERNMENT2016年第1期(总第157期) JneE. Fountain/于跃王斯妤,译·论电子政府对政治制度的影响 有部门分割的高级管理团队,专注于OHM强调的“用2004年,OHM的管理者为每个员工建立了以十二 户”,主要管理大型企业品牌,并在欧洲经济体中构成个月为周期的绩效目标。通过将绩效目标与考核绩效标 了巨大的利益链条。他们建立了一个质量管理部门来持准联系起来作为整个组织的中心议题。新自由主义与信 续分析和改进管理流程,局长认为质量管理部“创造了息化的这种融合,实现了良好的绩效但也导致了失业的 一个凡事都需要反思的观点,这在以前被认为是不可能可能。正如我们在美国的案例研究中看到的,当多个职 实现的:这是行事的基本理论”。新部门所拥有的自主能部门参与其中的时候,电子政府所涉及的绩效目标 权和资源允许其在一定范围内利用互联网重新构建起一考核、技术现代化和其他的维度更具挑战性。OHM之 种新型部门 所以成功,部分原因是授予OHM部门高层管理人员设 OHM的工作人员大多都是欧盟委员会的公务员,计新部门的权力。尽管美国联邦政府和欧盟委员会可能 他们开始意识到核心战略是员工能力建设所带来的机构会粗略地依据联邦制的模型,但他们在制度上是完全不 能力转变,通过简化流程和程序、关注用户需求、谨慎同的,这不仅仅是因为他们有不同的历史路径 测量性能、不断创新技术来提高生产力。事实上,在关 2HM作为欧洲基准:服务部分 键时刻,甚至是在商标申请量继续增加时,局长却决定在制度中创建“外部压力,OHM在2005年对 停止增加工作人员。这种依靠加剧内部紧张局势以提升第一届用户进行了网络调查,并于2006年在网站上公布 部门能力的方式,最终使得欧洲网络商标机构在欧共体了结果。他们使用高度详细的工具调查了每年的用户 商标注册上持续增长,而利用核心任务中的自动化关键并采取公开、透明、规范的结果公开方式,作为公共服 步骤,以获得生产效率的戏剧性增长,则成为信息时代务且密切监控自身压力并提高绩效的关键。根据用户反 的部门愿景。这些使它与传统公务员的惯例有所差异。馈,OHM选取了三个主要的服务维度,描绘出了用户 在早年的部门里,商标的征集和设计审查员主要是调查结果。 律师和律师助理。但现在审查员需要掌握诸如电子商务 此外,逐步推出更多基于信息和电子商务的工具 工具一类的职业技能,审查员在审查工作中使用的大型为用户创建一个动态的网络环境,提出开发、实施和完 数据库将大大降低搜索成本和文书工作。OHM的高级善新系统中不可避免的问题。该部门专注于用户,致力 管理员勤勉地工作,目的是调动工作人员的积极性,通于提高OHM技术管理人员的透明度,来促使更多用户 过大力度的投资培训内部员工,加强现有员工的技能,参与到新电子商务工具的设计和开发中。通过与用户的 并根据技术能力分配工作,顶替掉部门中过时的技术人密切沟通,不断完善内部功能,动员有兴趣的商业集 员,谁掌握最新型的技术能力谁就有权利得到审查员的团,以此获得大力支持。与此对应,形成一个具有较强 位置。在2001年,为了促进机构业务转型,管理团队制的路径依赖的自我强化循环,并动员利益集团随着时间 定了一项让员工获得一年12天的培训政策,这是欧共的推移调整利益。 体机构一项前所未有的投资。事实上,收发室人员和其 2008年,负责欧盟委员会中内部市场和服务的 他文职人员都享有同等机会进行培训并成为审查员。 Charlie McCreevy宣布,“委员会选择OHM作为工业产 OHM还为员工建立了多样灵活的远程办公政策 权办公室的标杆,办公室工作下一步改进的目标应该很 21994-2016ChinaAcademicJOurnalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
110 电子政务 E-GOVERNMENT 2016年第1期（总第157期） 有部门分割的高级管理团队，专注于OHIM强调的“用 户”，主要管理大型企业品牌，并在欧洲经济体中构成 了巨大的利益链条。他们建立了一个质量管理部门来持 续分析和改进管理流程，局长认为质量管理部“创造了 一个凡事都需要反思的观点，这在以前被认为是不可能 实现的：这是行事的基本理论”。新部门所拥有的自主 权和资源允许其在一定范围内利用互联网重新构建起一 种新型部门。 OHIM的工作人员大多都是欧盟委员会的公务员， 他们开始意识到核心战略是员工能力建设所带来的机构 能力转变，通过简化流程和程序、关注用户需求、谨慎 测量性能、不断创新技术来提高生产力。事实上，在关 键时刻，甚至是在商标申请量继续增加时，局长却决定 停止增加工作人员。这种依靠加剧内部紧张局势以提升 部门能力的方式，最终使得欧洲网络商标机构在欧共体 商标注册上持续增长，而利用核心任务中的自动化关键 步骤，以获得生产效率的戏剧性增长，则成为信息时代 的部门愿景。这些使它与传统公务员的惯例有所差异。 在早年的部门里，商标的征集和设计审查员主要是 律师和律师助理。但现在审查员需要掌握诸如电子商务 工具一类的职业技能，审查员在审查工作中使用的大型 数据库将大大降低搜索成本和文书工作。OHIM的高级 管理员勤勉地工作，目的是调动工作人员的积极性，通 过大力度的投资培训内部员工，加强现有员工的技能， 并根据技术能力分配工作，顶替掉部门中过时的技术人 员，谁掌握最新型的技术能力谁就有权利得到审查员的 位置。在2001年，为了促进机构业务转型，管理团队制 定了一项让员工获得一年12天的培训政策，这是欧共 体机构一项前所未有的投资。事实上，收发室人员和其 他文职人员都享有同等机会进行培训并成为审查员。 OHIM还为员工建立了多样灵活的远程办公政策。 2004年，OHIM的管理者为每个员工建立了以十二 个月为周期的绩效目标。通过将绩效目标与考核绩效标 准联系起来作为整个组织的中心议题。新自由主义与信 息化的这种融合，实现了良好的绩效但也导致了失业的 可能。正如我们在美国的案例研究中看到的，当多个职 能部门参与其中的时候，电子政府所涉及的绩效目标、 考核、技术现代化和其他的维度更具挑战性。OHIM之 所以成功，部分原因是授予OHIM部门高层管理人员设 计新部门的权力。尽管美国联邦政府和欧盟委员会可能 会粗略地依据联邦制的模型，但他们在制度上是完全不 同的，这不仅仅是因为他们有不同的历史路径。 ⒉OHIM作为欧洲基准：服务部分 为在制度中创建“外部压力”，OHIM在2005年对 第一届用户进行了网络调查，并于2006年在网站上公布 了结果。他们使用高度详细的工具调查了每年的用户， 并采取公开、透明、规范的结果公开方式，作为公共服 务且密切监控自身压力并提高绩效的关键。根据用户反 馈，OHIM选取了三个主要的服务维度，描绘出了用户 调查结果。 此外，逐步推出更多基于信息和电子商务的工具， 为用户创建一个动态的网络环境，提出开发、实施和完 善新系统中不可避免的问题。该部门专注于用户，致力 于提高OHIM技术管理人员的透明度，来促使更多用户 参与到新电子商务工具的设计和开发中。通过与用户的 密切沟通，不断完善内部功能，动员有兴趣的商业集 团，以此获得大力支持。与此对应，形成一个具有较强 的路径依赖的自我强化循环，并动员利益集团随着时间 的推移调整利益。 2008年，负责欧盟委员会中内部市场和服务的 Charlie McCreevy宣布，“委员会选择OHIM作为工业产 权办公室的标杆，办公室工作下一步改进的目标应该很 Jane E. Fountain/于跃 王斯妤，译·论电子政府对政治制度的影响
电子政务 E-GOVERNMENT2016年第1期(总第157期)111 Jane E. Fountain/于跃王斯妤,译·论电子政府对政治制度的影响 高”。OHM服务章程的绩效指标是对用户的承诺,用部分内容进行协调。具体来说,欧盟成员国的国家知 于显示员工的个人目标以及衡量他们的工作效率,总的识产权办公室的进步受OHM影响。虽然这些紧张关系存 来说,是部门的绩效。该部门在网站上公布每季度基于在,但他们并没有从根本上抑制无纸化和随之而来的生产 服务标准的实际绩效,以提高透明度和问责制。 率的不断提高。事实上,这个案例的矛盾之一是在OHM OHM与其他欧洲政治部门是不同的,因为它拥有进步的同时,相关的成绩和问题几乎是同时出现的 财力来进行大量的项目开发。它每年投入大约30万美 (二)为欧洲和谐使用互操作性 元(或其预算的20%-25%),计划在五年内建立一个作为多层次治理网络角色的一部分,OHM最初来 完整的电子商务服务产品”(该部门的主要经营收入自于国家商标办公室的压力,由国家商标办公室的欧洲 包括申请费)。随着数字调节制度的继续发展,新的工商标系统制定了一系列的合作项目,一直在开发共享的 具、系统和数据库引起了持续复审的工作流程。首先在标准、平台、分类系统、数据库、工具,通过这些互操 后台办公室,例如,常规的文书工作,通过简化来考察作性的收益,在一个联合系统中设计、共享商标视图 核心任务。此外,通过数据库、搜索工具和其他向公众截至2009年底,OHM通过一个免费的许可,发布了国 开放的创新项目,该部门促进了商标实质性的合作和外家商标办公室的内部电子文件管理器。随后,该部门 观设计注册。到2010年,OHM能为用户提供一套全面提供了一个共同的商标搜索引擎工具,允许用户通过 的电子商务工具或“解决方案 WPO、OHM和印U来搜索注册商标;国家商标部门的另 电子政府的成功不仅需要科学技术的发展,同时也一个工具提供给了审查员,用以比较各国网上办公室的 需要员工技能和工作实践来配合组织变化和行政改革。分类数据库。更进一步,OHM与一些国家商标部门共 虽然充足的资源可以使这些发展变得较为可行,但并不事.发明了一个可供22种欧洲语言和所有知识产权办公 定能够减少员工在面对快速变化时所产生的恐慌。室使用的共享数据库。接着,OHM和国家性合作伙伴 OHM的高层管理团队已基本授权部门工作人员进行行开展的项目是建立一个单一的欧洲平台,通过单一的界 政创新,而不是仅仅通过诸如培训和远程工作等减少津面申请国家、国际和欧共体商标的应用。OHM和国家 贴的方式制造内部紧张局势。 部门的管理人员还开发了一个泛欧洲的门户网站,在欧 讽刺的是,只在2009年11月0HM实行的第一次员盟范围内为知识产权信息提供中心资源 工调查中实现了当初的承诺。其中一些结果令人不安 所有这些项目以及它们可能引起的显著变革,都应 事实上,一位经理回应说:“在管理政策方面员工们投归因于惯例的趋同、共享的技术标准和开放的资源技 出了反对票。”一些OHM工作人员为工作和生产规范术,目的是提高OHM的互操作性,并反过来影响欧洲国 的深厚文化的转变而鼓掌,但其他员工对这些变化感到家商标和设计系统办公室。从2003年到2005年,每年商 困惑和愤怒,因为他们不知道为什么在欧洲有预算盈余标和设计领域的一些技术专家要会面四五次来讨论和制 和最高生产率的部门还需要继续推动更高的绩效水平。定共同的标准,这对统一的内部市场是非常必要的。 这些内部紧张局势同时反映了在商标部门跨部门网络中 OHM被广泛认为是商标及设计注册的标杆。他们 的紧张关系,这必须作为稳定性和变革间相互作用的一的经验和创新能力提供给各国知识产权办公室一组重要 21994-2016ChinaAcademicJOurnalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
电子政务 E-GOVERNMENT 2016年第1期（总第157期） 111 高”[27]。OHIM服务章程的绩效指标是对用户的承诺，用 于显示员工的个人目标以及衡量他们的工作效率，总的 来说，是部门的绩效。该部门在网站上公布每季度基于 服务标准的实际绩效，以提高透明度和问责制。 OHIM与其他欧洲政治部门是不同的，因为它拥有 财力来进行大量的项目开发。它每年投入大约30万美 元（或其预算的20％-25％），计划在五年内建立一个 “完整的电子商务服务产品”（该部门的主要经营收入 包括申请费）。随着数字调节制度的继续发展，新的工 具、系统和数据库引起了持续复审的工作流程。首先在 后台办公室，例如，常规的文书工作，通过简化来考察 核心任务。此外，通过数据库、搜索工具和其他向公众 开放的创新项目，该部门促进了商标实质性的合作和外 观设计注册。到2010年，OHIM能为用户提供一套全面 的电子商务工具或“解决方案”。 电子政府的成功不仅需要科学技术的发展，同时也 需要员工技能和工作实践来配合组织变化和行政改革。 虽然充足的资源可以使这些发展变得较为可行，但并不 一定能够减少员工在面对快速变化时所产生的恐慌。 OHIM的高层管理团队已基本授权部门工作人员进行行 政创新，而不是仅仅通过诸如培训和远程工作等减少津 贴的方式制造内部紧张局势。 讽刺的是，只在2009年11月OHIM实行的第一次员 工调查中实现了当初的承诺。其中一些结果令人不安， 事实上，一位经理回应说：“在管理政策方面员工们投 出了反对票。”一些OHIM工作人员为工作和生产规范 的深厚文化的转变而鼓掌，但其他员工对这些变化感到 困惑和愤怒，因为他们不知道为什么在欧洲有预算盈余 和最高生产率的部门还需要继续推动更高的绩效水平。 这些内部紧张局势同时反映了在商标部门跨部门网络中 的紧张关系，这必须作为稳定性和变革间相互作用的一 部分内容进行协调。具体来说，欧盟成员国的国家知 识产权办公室的进步受OHIM影响。虽然这些紧张关系存 在，但他们并没有从根本上抑制无纸化和随之而来的生产 率的不断提高。事实上，这个案例的矛盾之一是在OHIM 进步的同时，相关的成绩和问题几乎是同时出现的。 （二）为欧洲和谐使用互操作性 作为多层次治理网络角色的一部分，OHIM最初来 自于国家商标办公室的压力，由国家商标办公室的欧洲 商标系统制定了一系列的合作项目，一直在开发共享的 标准、平台、分类系统、数据库、工具，通过这些互操 作性的收益，在一个联合系统中设计、共享商标视图。 截至2009年底，OHIM通过一个免费的许可，发布了国 家商标办公室的内部电子文件管理器。随后，该部门 提供了一个共同的商标搜索引擎工具，允许用户通过 WIPO、OHIM和EU来搜索注册商标；国家商标部门的另 一个工具提供给了审查员，用以比较各国网上办公室的 分类数据库。更进一步，OHIM与一些国家商标部门共 事，发明了一个可供22种欧洲语言和所有知识产权办公 室使用的共享数据库。接着，OHIM和国家性合作伙伴 开展的项目是建立一个单一的欧洲平台，通过单一的界 面申请国家、国际和欧共体商标的应用。OHIM和国家 部门的管理人员还开发了一个泛欧洲的门户网站，在欧 盟范围内为知识产权信息提供中心资源。 所有这些项目以及它们可能引起的显著变革，都应 归因于惯例的趋同、共享的技术标准和开放的资源技 术，目的是提高OHIM的互操作性，并反过来影响欧洲国 家商标和设计系统办公室。从2003年到2005年，每年商 标和设计领域的一些技术专家要会面四五次来讨论和制 定共同的标准，这对统一的内部市场是非常必要的。 OHIM被广泛认为是商标及设计注册的标杆。他们 的经验和创新能力提供给各国知识产权办公室一组重要 Jane E. Fountain/于跃 王斯妤，译·论电子政府对政治制度的影响
112电子政务 EGOVERNMENT2016年第1期(总第157期) JneE. Fountain/于跃王斯妤,译·论电子政府对政治制度的影响 的战略和管理实践、电子商务工具以及其他可以全部采了惯例且能应对协调性挑战,只是在其电子政府取得明 用或适合国家设置的信息资源。知识产权办公室放弃由显进展之时,其跨部门发展正面临巨大挑战。 他们自己来开发信息系统,从而节省了可观的费用。虽 两者相比,美国联邦政府的规模令OHM相形见绌 然绩效标准和提高生产力可能会遇到更多的阻碍,但他也更为复杂;美国国会的作用及其与执行部门间的关系 们利用技术系统和电子商务工具来实现OHM管理者一与欧洲议会和欧盟委员会也大不相同。美国国会在立法 起追求的制度发展。OHM设计了一个欧洲的多层次治拨款和部门运作变革中作用更大,其电子政府发展更具挑 理及商标和设计运作上可行的管理系统的愿景。虽然错战性;两者范围不同,整体的治理结构和历史也不同。共 综复杂的法律、政治和事件问题需要政治谈判和谨慎的同之处是:政策制定者(即有着深厚专业知识、经验和有 评估政策协调,但技术系统和电子商务工具还需要运行较长工作年限的公务员或官员)都建立了实践社区,寻找 个可以直接使用的多层次、协调的系统。而制度安排到了实践机会,都善于调动外部利益相关者和争取政府支 的层次感是很重要的,逻辑的分层也是。在这种情况持。案例中描述的不同政治制度下的长远制度发展,旨在 下,计算逻辑、数字化调节与治理的逻辑是并列的。通过展示一系列内容来说明时间维度上的制度发展机制, OHM从一开始就设想实现“无纸化办公”。作为强调数字调节制度覆盖和增强制度的方式 个新的部门,它制定的规则和安排为的是建立和加强 理念、成果和实践通过联盟行为得以制度化或干扰 其电子政府的路径。事实上,它实现的是流程管理、分其发展,通过积极反馈和锁定来重新设计增量式操作和 析、培训和技术开发的精细化和一体化。时机和程序程序,并随着新政权增变而改变制度路径,其中的关键 是OHM成功的关键一步,开始只是作为互联网的革是参与者通过寻求惯例来参与集体行动。数字调节制度 命”,是完全有效的,它并没有使传统系统改变。在较正是借助互操作标准的发展积极促成这一点的。作者考 大的欧洲治理空间中.OHM是一个先行者,国家知识察了国家层面的技术科学。国家结构和能力是由对挑 产权办公窒授权开发的系统几乎覆盖整个领域,形成可战、目的和发展方案有疑虑并寻求协议的个人、小团体 以跨越各级治理的互操作性的欧洲惯例。纵观其发展,和实践社团决定的,之后是发展政策和制度。在这种情 每一个新的系统和工具所选取出的最优路径将使其后续况下,一方面通过专业网络在全球宣传电子政府的核心 的信息系统和做法更容易开展和实施。 理念,一方面参与者(包括那些拥有很大权力却维持现 状的人)却可能用稳定的制度化的实践权力阻碍电子政 七、结语 府的发展。美国和欧盟的案例说明,应强调民主管理作 本文列举的两个数字调节制度发展案例表现出较强为现代化、速度和效率的载体,尽可能利用数字手段的 的不确定性,展示出前理性的环境选择和恰当的逻辑运文化价值。不断变化的边界、部门自治、欧洲联邦制度 用。与美国联邦政府、欧盟内部市场协调局(OHM)和并不完美但发展着的治理共享系统和流程是目前的结 和新一届欧盟委员会相比,新的权力和使命具有明显优果。美国早期事件和存留在路径依赖上的影响力令人印 势,欧洲商标和设计注册的发展正是得益于特定的政策象深刻。在以联邦政府部门为中心的部门中,用法律规 支持。美国联邦政府在各个政策领域也多有成效,制定定加强部门与国会关系,保护部门的自主权,使电子政 21994-2016ChinaAcademicJOurnalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
112 电子政务 E-GOVERNMENT 2016年第1期（总第157期） 的战略和管理实践、电子商务工具以及其他可以全部采 用或适合国家设置的信息资源。知识产权办公室放弃由 他们自己来开发信息系统，从而节省了可观的费用。虽 然绩效标准和提高生产力可能会遇到更多的阻碍，但他 们利用技术系统和电子商务工具来实现OHIM管理者一 起追求的制度发展。OHIM设计了一个欧洲的多层次治 理及商标和设计运作上可行的管理系统的愿景。虽然错 综复杂的法律、政治和事件问题需要政治谈判和谨慎的 评估政策协调，但技术系统和电子商务工具还需要运行 一个可以直接使用的多层次、协调的系统。而制度安排 的层次感是很重要的，逻辑的分层也是。在这种情况 下，计算逻辑、数字化调节与治理的逻辑是并列的。 OHIM从一开始就设想实现“无纸化办公”。作为 一个新的部门，它制定的规则和安排为的是建立和加强 其电子政府的路径。事实上，它实现的是流程管理、分 析、培训和技术开发的精细化和一体化。时机和程序 是OHIM成功的关键一步，开始只是作为互联网的“革 命”，是完全有效的，它并没有使传统系统改变。在较 大的欧洲治理空间中，OHIM是一个先行者，国家知识 产权办公室授权开发的系统几乎覆盖整个领域，形成可 以跨越各级治理的互操作性的欧洲惯例。纵观其发展， 每一个新的系统和工具所选取出的最优路径将使其后续 的信息系统和做法更容易开展和实施。 七、结语 本文列举的两个数字调节制度发展案例表现出较强 的不确定性，展示出前理性的环境选择和恰当的逻辑运 用。与美国联邦政府、欧盟内部市场协调局（OHIM） 和新一届欧盟委员会相比，新的权力和使命具有明显优 势，欧洲商标和设计注册的发展正是得益于特定的政策 支持。美国联邦政府在各个政策领域也多有成效，制定 了惯例且能应对协调性挑战，只是在其电子政府取得明 显进展之时，其跨部门发展正面临巨大挑战。 两者相比，美国联邦政府的规模令OHIM相形见绌， 也更为复杂；美国国会的作用及其与执行部门间的关系 与欧洲议会和欧盟委员会也大不相同。美国国会在立法、 拨款和部门运作变革中作用更大，其电子政府发展更具挑 战性；两者范围不同，整体的治理结构和历史也不同。共 同之处是：政策制定者（即有着深厚专业知识、经验和有 较长工作年限的公务员或官员）都建立了实践社区，寻找 到了实践机会，都善于调动外部利益相关者和争取政府支 持。案例中描述的不同政治制度下的长远制度发展，旨在 通过展示一系列内容来说明时间维度上的制度发展机制， 强调数字调节制度覆盖和增强制度的方式。 理念、成果和实践通过联盟行为得以制度化或干扰 其发展，通过积极反馈和锁定来重新设计增量式操作和 程序，并随着新政权增变而改变制度路径，其中的关键 是参与者通过寻求惯例来参与集体行动。数字调节制度 正是借助互操作标准的发展积极促成这一点的。作者考 察了国家层面的技术科学。国家结构和能力是由对挑 战、目的和发展方案有疑虑并寻求协议的个人、小团体 和实践社团决定的，之后是发展政策和制度。在这种情 况下，一方面通过专业网络在全球宣传电子政府的核心 理念，一方面参与者（包括那些拥有很大权力却维持现 状的人）却可能用稳定的制度化的实践权力阻碍电子政 府的发展。美国和欧盟的案例说明，应强调民主管理作 为现代化、速度和效率的载体，尽可能利用数字手段的 文化价值。不断变化的边界、部门自治、欧洲联邦制度 和并不完美但发展着的治理共享系统和流程是目前的结 果。美国早期事件和存留在路径依赖上的影响力令人印 象深刻。在以联邦政府部门为中心的部门中，用法律规 定加强部门与国会关系，保护部门的自主权，使电子政 Jane E. Fountain/于跃 王斯妤，译·论电子政府对政治制度的影响