当代中国的“维稳政治”:沿革与特点 以抗争政治中的政府回应为视角 肖唐镖 内容提要本文从历时与横切视角,集中讨论了中国大陆政府的“维稳政治”。近三十余年来,政府维稳 已逐步脱离“社会治安综合治理”和政法体制的总体框架,走向了“全面维稳”体制。这种全面维稳的政府回应 体制是一种“全员动员”体制,在缺乏应有的法律指引和专业规范的条件下,只能在“压力型的运动式治理”框 架内运行。为此,地方政府、尤其是基层政府的维稳技术尽管“日臻完备”,但其手段和策略却多是行政的、政 治的,甚至是不合法的。这种政治化而非法治化的维稳政治,正是“全面维稳”与“全员动员”体制所固有的脱 离法治化和专业化、强化行政化和政治化之本质所在 关键词维稳 体制维稳技术维稳政治抗争政治政府回应 DO:10.16091/ cnkicn32-1308/c.201501.012 2008年4月29日,北京奥运会前夕,国内权(2014年1月27日)等媒体也先后刊发有关 威媒体《瞭望(新闻周刊)》刊出新华社记者汤耀国“维稳”专题的深度报道 先生的新闻稿《党政部门主要负责人要承担维稳 在社会运动与抗争政治学中,反映政府角色 之责》,报道称:围绕奥运召开的维护社会稳定工与行为的“维稳”,乃是塑造抗争政治的重要变量。 作正加紧展开,中央要求各级主要领导干部在维在广义上,政府维持其统治合法性、维护其统治秩 稳工作中尤其要主动承担第一责任。由此,在政序的所有行为,都是“维护社会政治稳定”,但同时 府话语中已使用多年的“维稳”,作为一个深具又有可能开放或激发民众的抗争行动,从而影响 中国特色的热词与社会政治现象,日益被媒体到社会政治秩序。在狭义上,“维稳”即政府回应 多面向讨论,为社会所广泛关注。人民日报社民众抗争的体制、机制与行动策略。实际上,在社 旗下的《人民论坛》杂志,在2010年9月和会运动与抗争政治中的政府角色和行为,已得到 2014年2月设置专栏,专题讨论维稳话题。境国内外学界的高度重视和研究。本文拟集中于狭 内外深具影响的《凤凰周刊》(2011年第3期)、义角度,讨论我国政府“维稳政治”的变迁及其特 《财经网》(2011年6月6日)与《南风窗》征,分析政府处置民众抗争、化解社会矛盾的有关 ★本文系国家社会科学基金项目“社会转型时期的群体性事件研究”(项目号:05BSH009)的阶段性成果,其主要观点与初稿曾在 第一届中国政治社会学讲习班”(2011年7月18日一7月20日北京)、“中国社会学年会”(2012年7月13日-16日银川)、“公共领域 中的冲突解决:理论与实践”(2012年11月17日北京)和“全球化背景下的国家治理学术研讨会”(2014年4月26-27日上海)上发表 得到蔡永顺、张光与陈志柔等教授的有益评论与校正,特此致谢 21994-2015ChinaAcademicJOurnalElectronicpUblishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net
当代中国的“维稳政治”：沿革与特点＊ ———以抗争政治中的政府回应为视角 肖唐镖 内容提要 本文从历时与横切视角，集中讨论了中国大陆政府的“维稳政 治”。近 三 十 余 年 来，政 府 维 稳 已逐步脱离“社会治安综合治理”和政法体制的总体框架，走向了“全面维稳”体制。这种全面维稳的政府回应 体制是一种“全员动员”体制，在缺乏应有的法律指引和专业规范的条件下，只能在“压力型的运动式治理”框 架内运行。为此，地方政府、尤其是基层政府的维稳技术尽管“日臻完备”，但其手段和策略却多是行政的、政 治的，甚至是不合法的。这种政治化而非法治化的维稳政治，正是“全面维稳”与“全员 动 员”体制所固有的脱 离法治化和专业化、强化行政化和政治化之本质所在。 关 键 词 维稳 维稳体制 维稳技术 维稳政治 抗争政治 政府回应 ２００８年４月２９日，北京奥运会前夕，国内权 威媒体《瞭望（新闻周刊）》刊出新华社记者汤耀国 先生的新闻稿《党政部门主要负责人要承担维稳 之责》，报道称：围绕奥运召开的维护社会稳定 工 作正加紧展开，中央要求各级主要领导干部在 维 稳工作中尤其要主动承担第一 责 任。由 此，在 政 府 话 语 中 已 使 用 多 年 的“维 稳”，作 为 一 个 深 具 中 国 特 色 的 热 词 与 社 会 政 治 现 象，日 益 被 媒 体 多 面 向 讨 论，为 社 会 所 广 泛 关 注。 人 民 日 报 社 旗 下 的 《人 民 论 坛 》杂 志，在 ２０１０ 年 ９ 月 和 ２０１４年２月 设 置专 栏，专 题 讨 论 维 稳 话 题。境 内 外 深 具 影 响 的《凤 凰 周 刊》（２０１１年 第３期）、 《财 经 网 》（２０１１ 年 ６ 月 ６ 日 ）与 《南 风 窗 》 （２０１４年１ 月 ２７ 日 ）等媒体也先后刊发有关 “维稳”专 题 的 深 度 报 道。 在社会运动与抗争政治 学 中，反 映 政 府 角 色 与行为的“维稳”，乃是塑造抗争政治的重要变量。 在广义上，政府维持其统治合法性、维护其统治秩 序的所有行为，都是“维护社会政治稳定”，但同时 又有可能开放或激发民众的抗争行动，从而 影 响 到社会政治秩序。在狭义上，“维稳”即政府 回 应 民众抗争的体制、机制与行动策略。实际上，在社 会运动与抗争政治中的政府角色和行为，已 得 到 国内外学界的高度重视和研究。本文拟集中于狭 义角度，讨论我国政府“维稳政治”的变迁及其特 征，分析政府处置民众抗争、化解社会矛盾的有关 ８３１ ＊ 本文系国家社会科学基金项目“社会转型时期的群体性事件研究”（项 目 号：０５ＢＳＨ００９）的 阶 段性 成 果。其主要观点与初稿曾在 “第一届中国政治社会学讲习班”（２０１１年７月１８日－７月２０日北京）、“中国社会学年会”（２０１２年７月１３日－１６日银川）、“公共领域 中的冲突解决：理论与实践”（２０１２年１１月１７日北京）和“全球化背景下的国家治理学术研讨会”（２０１４年４月２６－２７日上海）上发表， 得到蔡永顺、张光与陈志柔等教授的有益评论与校正，特此致谢！ DOI:10.16091/j.cnki.cn32-1308/c.2015.01.012
享汝 2015.1 体制安排、运行机制和技术。 2009),对政法委制度沿革及其现状的研究(李铭, 研究的问题 2008),对社会治安综合治理政策的逐步系统化并 发展成为维稳模式的研究(谢岳,2013)。在法律 西方学界对政府和国家对民众抗争政治已有和司法制度、纠纷及其解决方面,如对中国“群体 长期而卓越的研究。近年两份优秀的综合性专题性事件(非常规纠纷)”解决机制的评论(顾培东 文章,对此作了较为详细的文献整理和述评 2007),对司法调解、替代解决机制的研究(范愉 峰教授以国家对工人阶级形成及其抗争政治的影2005;徐盺,2008)等。在政府维稳体制与政策方 响为例进行分析,发现西方学界的解释大体从三面,已有众多关于维稳体制特点的研究(于建嵘, 个方面,即:国家结构和政权特性(国家权力的集2009,2012;清华大学社会学系课题组,2010;徐 中程度和压制性),公民权利安排(普选权的实施行,2010;容志、陈奇星,2011;王玉荣,2011;朱四 和政治参与)和国家的制度设计(联邦制和单 倍,2011;吕明,2011;陈发桂,2011;唐皇凤,2012 制,以及司法机构的地位),进行考察和分析(陈应星,2012;金太军、赵军锋,2012;中共金华市委 峰,2009)。黄冬娅博士的整理发现:西方学界大政法委员会课题组,2012;李昌庚,2012;张丽琴, 体将抗争政治研究中的“国家”区分为三个层次,2013;岳经纶,2013;舒刚,2013),对政府处置行 即“稳定的政治结构”(国家性质、国家创建和国家为、技术与策略的分析(黄卫平、陈家喜,2008;郑 政治制度)、“较为稳定的政治环境”(国家渗透能风田、许竹青、余杭,2012;张永宏、李静君,2012; 力、战略和策略)和“变化的政治背景”(封闭政体朱德米、李燕,2012;袁倩,2013),对维稳绩效的分 的开放、政治联盟的稳定性、政治支持存在与否、析(赵永琛,2010;廖小东、曹文波,2010;张荆红 政治精英的分裂和政府的政策执行能力)三个层2011;王梅枝,201l;李国强,2012;谢岳、党东升, 次,它们都对社会抗争的兴起、形式和结果以及对2013)。在国家与政体的性质与结构方面,基于历 抗争主体的身份认同和行动能力产生了重要影响史变迁对社会政治运动的宏观分析(冯仕政 黄冬娅,2011)。他们的分析框架、视角和方法值2011),对国家控制对社会抗争的研究(李阳华, 得借鉴。 2011)。此外,还有对维稳理念、观念或思维的研 在有关中国抗争政治的研究中,境外文献中究(彭光芒,2010;陈发桂,2011;杨兴培,2012;常 已有不少关于政府和国家角色的出色研究。如:存平、石彩平、刘智勇,2012;项赠,2014),对维稳 对学生运动中政府的研究(赵鼎新,2007),对农民干部与信访干部的调查(金国华、汤啸虎,2007;张 在“依法抗争”中与政府的博弈(欧博文、李连江,炜,2009)。此外,常见更多从预期和建议角度,对 2006),对劳资纠纷、工人抗争中政府、工会角色的政府应对群体性事件和社会矛盾的政策分析和建 研究(陈峰,2008),对基层政府维稳体制及其运行议 的研究(苏阳、贺欣,2011),对中央政府和地方政 上述研究从不同方面丰富了我们对政府维稳 府不同的¨维稳”角色的分析(蔡永顺,2011),对地体制及其技术的认识,形成了一些相关共识,如维 方政府“关系型镇压”( relational repression)这一稳体制的刚性、压力型特点,维稳成本高昂等。但 软”手段的分析(欧博文、邓燕华,2013)。李静君客观地说,该领域的系统性专项研究仍存在一些 与张文宏在近作中对中国基层政府维稳“三大”机不足,正如苏阳、贺欣的所指出:多数研究者是通 制(抗争行为的讨价还价、制度化程序对社会不稳过观察运动和访问抗争人士来收集资料,缺乏来 定因素的吸纳,恩庇侍从主义)的研究,将其概括政府方面的故事(苏阳、贺欣,2011:228)。在研 为“议价的威权主义”。(李静君,张文宏,2013)可究视野、维稳的逻辑起点等方面存在分歧。(张志 喜的是,境内文献中也有越来越多的髙质量研究荣、黄怡宁·2013)此外,一些针对政法或维稳机构 成果。比如,有关政法机器方面,对政法委、法院、的研究,对与民众抗争的互动联系关注不足。因 进京访”的系列研究(侯猛,2003,2005,2011a,此,本领域尚有极大的研究空间。 2011b),对警察和公安体制的系列研究(樊鹏 本文不拟对抗争政治中的政府与国家行为、 2009;樊鹏、汪卫华、王绍光,2009;樊鹏、易君健,角色和性质展开全面研究,仅将焦点聚集于“政府 21994-2015ChinaAcademicJOurnalElectronicpUblishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net
体制安排、运行机制和技术。 研究的问题 西方学界对政府和国家对民众抗争政治已有 长期而卓越的研究。近年两份优秀的综合性专题 文章，对此作了较为详细的文献整理和述评。陈 峰教授以国家对工人阶级形成及其抗争政治的影 响为例进行分析，发现西方学界的解释大体从三 个方面，即：国家结构和政权特性（国家权力的集 中程度和压制性），公民权利安排（普选权的实施 和政治参与）和 国 家 的 制 度 设 计（联 邦 制 和 单 一 制，以及司 法 机 构 的 地 位），进 行 考 察 和 分 析（陈 峰，２００９）。黄冬娅博士的整理 发 现：西 方 学 界 大 体将抗争政治研究中的“国家”区分为三个层次， 即“稳定的政治结构”（国家性质、国家创建和国家 政治制度）、“较为稳定的政治环境”（国家渗透能 力、战略和策略）和“变化的政治背景”（封闭政体 的开放、政治联盟的稳定性、政治支持 存 在 与 否、 政治精英的分裂和政府的政策执行能力）三个层 次，它们都对社会抗争的兴起、形式和结果以及对 抗争主体的身份认同和行动能力产生了重要影响 （黄冬娅，２０１１）。他们的分析框架、视角和方法值 得借鉴。 在有关中国抗争政治的研 究 中，境 外 文 献 中 已有不少关于政府和国家角色的出色研究。如： 对学生运动中政府的研究（赵鼎新，２００７），对农民 在“依法抗争”中与政府的博弈（欧博文、李连江， ２００６），对劳资纠纷、工人抗争中政府、工会角色的 研究（陈峰，２００８），对基层政府维稳体制及其运行 的研究（苏阳、贺欣，２０１１），对中央政府 和 地 方 政 府不同的“维稳”角色的分析（蔡永顺，２０１１），对地 方政府“关系型镇压”（ｒｅｌａｔｉｏｎａｌｒｅｐｒｅｓｓｉｏｎ）这一 “软”手段的分析（欧博文、邓燕华，２０１３）。李静君 与张文宏在近作中对中国基层政府维稳“三大”机 制（抗争行为的讨价还价、制度化程序对社会不稳 定因素的吸纳，恩庇侍从主义）的研究，将其概括 为“议价的威权主义”。（李静君，张文宏，２０１３）可 喜的是，境内文献中也有越来越多的高质量研 究 成果。比如，有关政法机器方面，对政法委、法院、 “进京 访”的 系 列 研 究 （侯 猛，２００３，２００５，２０１１ａ， ２０１１ｂ），对 警 察 和 公 安 体 制 的 系 列 研 究 （樊 鹏， ２００９；樊鹏、汪卫华、王绍光，２００９；樊鹏、易 君健， ２００９），对政法委制度沿革及其现状的研究（李铭， ２００８），对社会治安综合治理政策的逐步系统化并 发展成为维稳模式的研究（谢岳，２０１３）。在 法 律 和司法制度、纠纷及其解决方面，如对中国“群 体 性事件（非常规纠纷）”解决机制的评论（顾培东， ２００７），对司法调解、替代解决机制的 研 究（范 愉， ２００５；徐昕，２００８）等。在政府维稳体制与政策方 面，已有众多关于维稳体制特点的研究（于 建 嵘， ２００９，２０１２；清华大学社会学系课题组，２０１０；徐 行，２０１０；容志、陈奇星，２０１１；王 玉 荣，２０１１；朱 四 倍，２０１１；吕明，２０１１；陈发桂，２０１１；唐皇凤，２０１２； 应星，２０１２；金太 军、赵军 锋，２０１２；中 共 金华 市 委 政法委员会 课 题 组，２０１２；李 昌 庚，２０１２；张 丽 琴， ２０１３；岳 经 纶，２０１３；舒 刚，２０１３），对 政 府处 置 行 为、技术与策略的分析（黄 卫 平、陈 家 喜，２００８；郑 风田、许竹青、余杭，２０１２；张永宏、李静 君，２０１２； 朱德米、李燕，２０１２；袁倩，２０１３），对维稳绩效的分 析（赵永琛，２０１０；廖 小 东、曹文 波，２０１０；张 荆 红， ２０１１；王梅枝，２０１１；李国 强，２０１２；谢 岳、党 东升， ２０１３）。在国家与政体的性质与结构方面，基于历 史变迁 对 社 会 政 治 运 动 的 宏 观 分 析 （冯 仕 政， ２０１１），对国 家控 制 对 社 会 抗 争 的 研 究 （李 阳 华， ２０１１）。此外，还有对维稳理 念、观 念 或 思 维 的 研 究（彭光芒，２０１０；陈发桂，２０１１；杨兴 培，２０１２；常 存平、石彩平、刘 智 勇，２０１２；项 赠，２０１４），对 维 稳 干部与信访干部的调查（金国华、汤啸虎，２００７；张 炜，２００９）。此外，常见更多从预期和建议角度，对 政府应对群体性事件和社会矛盾的政策分析和建 议。 上述研究从不同方面丰富了我们对政府维稳 体制及其技术的认识，形成了一些相关共识，如维 稳体制的刚性、压力型特点，维稳成本高昂等。但 客观地说，该领域的系统性专项研究仍存在 一 些 不足，正如苏阳、贺欣的所指出：多数 研 究 者 是 通 过观察运动和访问抗争人士来收集资料，缺 乏 来 自政府方面的故事（苏阳、贺欣，２０１１：２２８）。在研 究视野、维稳的逻辑起点等方面存在分歧。（张志 荣、黄怡宁，２０１３）此外，一些针对政法或维稳机构 的研究，对与民众抗争的互动联系关注不足。因 此，本领域尚有极大的研究空间。 本文不拟对抗争政治中的政府与国家行为、 角色和性质展开全面研究，仅将焦点聚集于“政府 ９３１ ２０１５．１
当代中国的“维稳政治”:沿革与特点 回应”环节,即:仅关注群体抗争事件发生后的政的政府文献,但主要来自于近20年间笔者的田野 府行为及其解释。它不是对国家、政府行为和角调查,包括实地观察以及对政府官员的深度访谈。 色的全过程关注,不注重国家、政府对社会运动与 “维稳”体制是怎样形成的? 抗争的刺激与引发作用。显然,这里将“政府”做 了极为宽泛的理解,包括多种公共权力主体或其 笔者以近30余年来A省政法、信访和“维 行使者,如不分层级和区域的政府、执政党、政治稳”工作变迁的资料为主,结合全国性背景,将与 性组织如工会、政府官员等。对“回应”的考察 其相关的显著性事件抽出,列入表1。这一历时 方面指向相对结构化的“维稳”体制、机制与政策,性的比较维度主要有二:一是信访、政法机器和维 另一方面,也指向相对灵活的“维稳”技术,即其行稳机构的变化情况,二是相关法律政策及其实施 为、方法与策略。与一些学者单纯从政法或信访(管理)的变化情况。笔者以为,结合这两个层面 视角讨论维稳问题不同,本文拟将两者结合,对政的观察,应能较为准确地把握国内维稳体制变迁 府维稳进行综合性考察 与成型的基本过程。 本文分析所依据的资料,部分来自业已公开 表1近30余年来我国政府“维稳”工作变迁简表 [年份 重大事件 法律政策与管理活动 政法机器与维稳机构 979党的十一届三中全会 中央成立处理上访问题领导小组 980年国务院颁布《关于维护信访秩序的几项规定》中央政法委员会成立 198 党中央提出社会治安综合治理方针 中央《党政机关信访工作暂行条 982党的十二大 颁布《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》 例》规定县以上各级党政机关都必 须设置信访机构,成为常设性部门 1983 19830年至1987年第一次“严打” 中央两办《关于六届人大、六届政协二次会议期间,严格控 制上访人员来京的通知》,国办转发《北京市人民政府《关 于国庆节前后控制进京人员的请示》的通知》 1986 中央两办颁发《关于加强信访工作的通知》 法院设立告诉申诉庭,接受群众的 涉诉信访并予处理 1987实施《治安管理处罚条例》 988党的十三大召开 公安部发布《关于处置各种突发事件的几点意见》 1989 《集会游行示威法》行政诉讼法》 中共中央下发《关于维护社会稳定加强政法工作的通知》, 990 中央两办颁发《关于预防和制止群众性械斗事件的通知》,恢复设立中央政法委 A省《实施《集会游行示威法》工作方案 党中央国务院和全国人大常委会先后作出《关于加强社中央社会治安综合治理委员会,其 1991 会治安综合治理的决定》,中央综治委发布《关于实行社会 治安综合治理一票否决权制的规定》中办发布《信访问题 办公室与中央政法委机关合署办 口 192的十四大召开;A省开始A省《社会治安综合治理条例》执行综合治理目标管理责 任制和一票否决制 1993四川仁寿事件 中央综治委等五部委下发《关于实行社会治安综合治理领 导责任制的若干规定》 A省成立处置突发事件指挥小组 中央两办颁发《关于处置紧急治安事件有关事项的通知》 A省与区县签订“保一方平安”责任书、与部门签订“维护 稳定”责任书 21994-2015ChinaAcademicJOurnalElectronicpUblishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net
回应”环节，即：仅关注群体抗争事件发生后的政 府行为及其解释。它不是对国家、政府 行 为 和 角 色的全过程关注，不注重国家、政府对社会运动与 抗争的刺激与引发作用。显然，这里将“政府”做 了极为宽泛的理解，包括多种公共权力主体或其 行使者，如不分层级和区域的政府、执 政 党、政 治 性组织如工会、政府官员等。对“回应”的考察，一 方面指向相对结构化的“维稳”体制、机制与政策， 另一方面，也指向相对灵活的“维稳”技术，即其行 为、方法与策略。与一些学者单纯从政 法 或 信 访 视角讨论维稳问题不同，本文拟将两者结合，对政 府维稳进行综合性考察。 本文分析所依据的资料，部分来自业已公开 的政府文献，但主要来自于近２０年间笔者的田野 调查，包括实地观察以及对政府官员的深度访谈。 “维稳”体制是怎样形成的？ 笔者以 近 ３０ 余 年 来 Ａ 省 政 法、信 访 和 “维 稳”工作变迁的资料为主，结合全国性背景，将与 其相关的显 著 性 事 件 抽 出，列 入 表１。这 一 历 时 性的比较维度主要有二：一是信访、政法机器和维 稳机构的变化情况，二是相关法律政策及其实 施 （管理）的变化情况。笔者以为，结合这两个层 面 的观察，应能较为准确地把握国内维稳体制变 迁 与成型的基本过程。 表１ 近３０余年来我国政府“维稳”工作变迁简表 年份 重大事件 法律政策与管理活动 政法机器与维稳机构 １９７９ 党的十一届三中全会 中央成立处理上访问题领导小组 １９８０ １９８０年国务院颁布《关于维护信访秩序的几项规定》 中央政法委员会成立 １９８１ 党中央提出社会治安综合治理方针 １９８２ 党的十二大 颁布《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》 中央《党 政 机 关 信 访 工 作 暂 行 条 例》规定县以上各级党政机关都必 须设置信访机构，成为常设性部门 １９８３ １９８３年至１９８７年第一次“严打” １９８４ 中央两办《关于六届人大、六届政协二次会议期间，严格控 制上访人员来京的通知》，国 办 转 发《北京市人民政府〈关 于国庆节前后控制进京人员的请示〉的通知》 １９８６ 中央两办颁发《关于加强信访工作的通知》 法院设立告诉申诉庭，接受群众的 涉诉信访并予处理 １９８７ 实施《治安管理处罚条例》 １９８８ 党的十三大召开 公安部发布《关于处置各种突发事件的几点意见》 １９８９ 西藏 事 件、１９８９ 年 政 治 风 波 《集会游行示威法》《行政诉讼法》 １９９０ 中共中央下发《关于维护社会稳定加强政法工作的通知》， 中央两办颁发《关于预防和制止群众性械斗事件的通知》， Ａ 省《实施〈集会游行示威法〉工作方案》 恢复设立中央政法委 １９９１ 党中央、国务院和全国人大常委会先后作出《关 于 加 强 社 会治安综合治理的决定》，中央综治委发布《关于实行社会 治安综合治理一票否决权制的规定》，中办发布《信访问题 归口分工处理办法》 中央社会治安综合治理委员会，其 办公室与中央政法委机关合署办 公 １９９２ 党的十四大召开；Ａ 省开始 工商企业改革 Ａ 省《社会治安综合治理条例》执行综合治理目标管理责 任制和一票否决制 １９９３ 四川仁寿事件 中央综治委等五部委下发《关于实行社会治安综合治理领 导责任制的若干规定》 Ａ 省成立处置突发事件指挥小组 １９９４ 中央两办颁发《关于处置紧急治安事件有关事项的通知》。 Ａ 省与区县签订“保一方平 安”责 任 书、与 部 门 签 订“维 护 稳定”责任书。 ０４１ 当代中国的“维稳政治”：沿革与特点
享汝 2015.1 中共中央转发《中央政法委员会关 人民警察法》颁布,A省《印发处理各类突发事件工作规|于加强各级党委政法委员会工作 范(试行)的通知X关于认真解决当前社会热点问题保持的通知》;A省成立由党政主要领 社会稳定的紧急通知 导负总责的维护稳定工作领导小 996 A省《关于印发处理被拆迁人员群体性突发事件预案的通 知》,全国第二次“严打”(至1997年) 997党的十五大 党的十五大第一次明确认可了国有企业职工下岗。A省 《关于进一步维护社会秩序的通告》 A省成立维护稳定工作领导小组 政法委发布《关于加强党委政 A省《关于认真做好维护社会稳定工作的通知》强调做好法委员会执法监督工作的意见 998 两会”、“两节”其间的稳定工作, 法院设立立案庭和审判监督庭,立 案庭负责群众的涉诉信访接待和 成立,专门负责危及公共秩序的突 法轮功自焚事件;国庆50公安部《关于处置群体性事件慎用警力、武器警械、强制措发性事件;下发《中共中央关于进 1999 施和严格请示报告的紧急通知》 步加强政法干部队伍建设的决 定》;党委增添了610办公室,与政 去委合署办公,防范和处理邪教 公安部《严肃依法严肃处理堵塞铁路、道路交通等群体性 事件的紧急通知》,A省《关于进一步做好“两会”期间群体中办国办的信访局升格为副部级 性事件处置工作的紧急通知《关于印发一会一节期间处的国家信访局 置群体性事件应急方案的通知》 党中央、国务院《关于进 社会治安综合治理的意A省成立治安支队专司首脑机关 见》,公安部《关于公安机关处置群体性治安事件规定》关周边群体性事件,江西省以省委 2001 于积极预防和妥善处置暴力恐怖活动的通知》:A省《关于办公厅信访处、省政府办公厅信 继续做好“退改离”人员工作的通知》;全国第三次“严打处为基础,组建中共江西省委信访 省成立稳定工作领导小组赴京 江西省下发《关于妥善处理来省集体上访异常上访维护稳定工作组,江西省委、省政府成 省委省政府机关正常工作秩序》的工作方案《关于建立处立由省委副书记任组长、省委常委 2002党的十六大 置重大安全事故和群体性事件工作机制的意见》《江西省和副省长任副组长的“江西省信访 委省政府信访局处置重大突发性群众来省集体上访工作工作领导小组”负责协调、指导全 预案江西省信访工作目标管理考评办法》。 省信访工作,研究、解决信访工作 中的重大问题 国办《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧中央《关于进一步加强和改进公安 2000孙志刚事件:“非典”事件|急通知》《城市流浪乞讨人员收容道送办法》废止 工作的决定》,提出公安局长由同 级党委常委或政府副职兼任 中央建立“集中处理信访突出问题 及群体性事件联席会议制度”,A 中央两办下发《关于建立中央处理信访突出问题及群众性 省和各地纷纷跟进,地方法院开 200人权入宪;万州事件、汉源|事件联席会议制度的通知》:中央两办转发《关于积极预防/始设立二庭,专门承担涉诉信访的 和妥善处理群体性事件的工作意见大规模治理信访突职能信访局升格口,大部分县建 出问题和群体性事件。 立了基层信访工作机构,形成“纵 向到底横向到边”的工作网络,河 南义马市在原信访局基础上组建 群众工作局 中央联席会议办公室改设在国家 信访局;A省成立预防和处置群体 2005池州事件 国务院颁布并实施修订后的《信访条例》;中央政法委发布性事件工作领导小组及其办公室 《涉法涉诉信访案件终结办法》 广东省成立维稳工作领导小组和 维稳办;江西省各市分别组建特警 21994-2015ChinaAcademicJOurnalElectronicpUblishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net
１９９５ 《人民警察法》颁布。Ａ 省《印发处理各类突发事件工作规 范（试行）的通知》《关于认真解决当前社会热点问题保持 社会稳定的紧急通知》。 中共中央转发《中央政法委员会关 于加强各级党委政法委员会工作 的通知》；Ａ 省 成 立 由 党 政 主 要 领 导负总责的维护稳定工作领导小 组 １９９６ Ａ 省《关于印发处理被拆迁人员群体性突发事件预案的通 知》，全国第二次“严打”（至１９９７年）。 １９９７ 党的十五大 党的十五大第一次明确认可了国有企业职工下岗。Ａ 省 《关于进一步维护社会秩序的通告》。 Ａ 省成立维护稳定工作领导小组 １９９８ Ａ 省《关于认真做好维护社会稳定工作的通知》，强调做好 “两会”、“两节”其间的稳定工作。 中央政法委发布《关于加强党委政 法委员会执法监督工作的意见》。 法院设立立案庭和审判监督庭，立 案庭负责群众的涉诉信访接待和 处理。 １９９９ 法 轮 功 自 焚 事 件；国 庆 ５０ 周年 公安部《关于处置群体性事件慎用警力、武器警械、强制措 施和严格请示报告的紧急通知》。 中央维护社会稳定工作领导小组 成立，专门负责危及公共秩序的突 发性事件；下 发《中 共 中 央 关 于 进 一步加强政法干部队伍建设的决 定》；党委增添了６１０办公室，与政 法委合署办公，防范和处理邪教。 ２０００ 公安部《严肃依法严肃处理堵塞铁路、道路交通等群体性 事件的紧急通知》，Ａ 省《关于进一步做好“两会”期间群体 性事件处置工作的紧急通知》《关于印发一会一节期间处 置群体性事件应急方案的通知》。 中办、国办的信访局升格为副部级 的国家信访局。 ２００１ 党中央、国务院《关于进一步加强社会治安综合治理的意 见》，公安部《关于公安机关处置群体性治安事件规定》《关 于积极预防和妥善处置暴力恐怖活动的通知》；Ａ 省《关于 继续做好“退改离”人员工作 的 通 知》；全 国 第 三 次“严 打” （至２００２年）。 Ａ 省成立治安支队专司首脑机关 周边群体 性 事 件。江 西 省 以 省 委 办公厅信访处、省政府办公厅信访 处为基础，组建中共江西省委信访 局。 ２００２ 党的十六大 江西省下发《关于妥善处理来省集体上访、异 常 上 访 维 护 省委省政府机关正常工作秩序》的工作方案、《关于建立处 置重大安全事故和群体性事件工作机制的意见》《江 西 省 委省政府信访局处置重大突发性群众来省集体上访工作 预案》《江西省信访工作目标管理考评办法》。 Ａ 省成立稳定工作领导小组、赴京 稳定工作组。江西省委、省政府成 立由省委副书记任组长、省委常委 和副省长任副组长的“江西省信访 工作领导小组”，负责协调、指导全 省信访工作，研 究、解 决 信 访 工 作 中的重大问题。 ２００３ 孙志刚事件；“非典”事件 国办《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧 急通知》。《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》废止 中央《关于进一步加强和改进公安 工作的决 定》，提 出 公 安 局 长 由 同 级党委常委或政府副职兼任。 ２００４ 人权入宪；万 州 事 件、汉 源 事件 中央两办下发《关于建立中央处理信访突出问题及群众性 事件联席会议制度的通知》；中央两办转发《关于积极预防 和妥善处理群体性事件的工作意见》；大规模治理信访突 出问题和群体性事件。 中央建立“集中处理信访突出问题 及群体性事件联席会议制度”，Ａ 省和各地 纷 纷 跟 进。地 方 法 院 开 始设立二庭，专门承担涉诉信访的 职能。信访局升 格① ，大 部分县 建 立了基层信访工作机构，形 成“纵 向到底横向到边”的工作网络。河 南义马市在原信访局基础上组建 群众工作局。 ２００５ 池州事件 国务院颁布并实施修订后的《信访条例》；中央政法委发布 《涉法涉诉信访案件终结办法》。 中央联席会议办公室改设在国家 信访局；Ａ 省成立预防和处置群体 性事件工作领导小组及其办公室； 广东省成立维稳工作领导小组和 维稳办；江西省各市分别组建特警 支队。 １４１ ２０１５．１
当代中国的“维稳政治”:沿革与特点 中办《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的 意见》提出要积极探索和完善行政和解、行政诉讼和解制 度。颁布《治安管理处罚法》。公安部《关于实施社区和农 2006 中共十六届六中全会要求村警务战略的决定》,最高人民法院发布《关于妥善处理\A省 建设和谐社会 群体性行政案件的通知》,中华全国律师协会下发了《关 维稳工作专题会议常态化 于律师办理群体性案件指导意见》,广东省《处置群体性 事件办法》预防和处置群体性和突发公共事件责任追究 办法》 国务院颁布《行政复议法实施条例》,规定了复议和解制 度。国家《突发事件应对法》;中共中央、国务院《关于进一 步加强新时期信访工作的意见》,提出构建统一领导、部门 协调,统筹兼顾标本兼治,各负其责、齐抓共管的信访工 第六次全国信访工作会议,时任总 2007党的十七大 作新格局。最高人民法院出台《关于进一步发挥诉讼调解 理温家宝与时任国家副主席曾庆 在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》A省红会见与会代表 颁布《各类突发事件和社会热点问题舆论引导工作暂行办 中央政法委明确"社会矛盾化解,社会管理创新,廉洁公正 执法”为“三项重点工作”,中央维稳工作的重点转变为构 北京奥运会;西藏314事/建社会维稳网络并开始探索新的维稳模式,最高人民法 1208件:;能安事件;孟连事件院出台《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定).A省开般/全国200余名县委书记轮训“维 重信重访专项治理活动努力实现北京奥运期间非正常赴护社会稳定及突发事件处理 京访的零目标;天津市《关于依法处理进京上访活动中违 法犯罪行为适用法律有关问题的通知》 全国推行重大决策事项信访稳定风险评估;中央两办转发 《关于领导干部定期接待群体来访的意见翼《关于中央和国 全国3000名县公安局长和2000 200国庆60周年;石首事件化解工作制度化的意见x关于进一步加强和改进涉法涉名悬纪委书记进京轮训进一步明 诉信访工作的意见X关于深入推进社会矛盾化解,社会管确国家信访局为国务院办公厅管 理创新、公正廉洁执法的意见》。最高人民法院出台《关于 当前形势下做好行政审批工作的若干意见》。 9月中共中央政治局就正确处理新时期人民内部矛盾问 题研究进行第23次集体学习。《最高人民法院关于进一 步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》将和中央决定在市县两级党委政府全 2010上海世博会 解作为处理案件的首要选择,明确行政协调和解案件的范面铺开“用群众工作统揽信访工 围,最高人民法院召开“全国法院开展解决行政案件申诉作”的试点 上访专项治理活动”会议发布《人民法院涉诉信访案件终 中央政治局会议研究加强和创 全国人大常委会通过《行政强制法》承认行政机关和被执社会管理问题,中央综治委更名 2011 行人可以采用缔结”执行协议”的方式达成行政和解,出北京成立综治委社会矛盾多元调 台《中共中央国务院关于加强社会创新管理的意见》,解工作协调委员会,广东省委设立 社会工作委员会 第七次全国信访工作会议;十八大 2012党的十八大 后各地政法委书记大多已不再由 公安局长兼任 中央部署地方司法机关的垂直管理改革。国家信访局取 2013中共十八届三中全会 消对各省市的信封排名、通报,信访部门不再受理涉法涉 诉信访,改由政法机关统一受理。运行了近60年的劳教 制度被废除 中央政法工作会议提出:促进社会公平正义是政法工作的中央政法工作会议召开,中共中央 2014中共十八届四中全会核心价值追求,中央出台《关于创新群众工作方法解决信总书记习近平和中央政治局常委 访突出问题的意见》。 刘云山、张高丽出席 資料来源与说明:(1)A省資料来自笔者的第一手调查,全国性資料和其他省市的貴料,多数来自公开的出版物,少数来 自笔者的访谈;(2)对相同主题的显著性事件,表内一般仅列其最早出现的时间。 21994-2015ChinaAcademicJOurnalElectronicpUblishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net
２００６ 中共十六届六中全会，要求 建设和谐社会 中办《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的 意见》提出要积极探索和完善行政和解、行政诉讼和解制 度。颁布《治安管理处罚法》。公安部《关于实施社区和农 村警务战略的决定》。最高人民法院发布《关 于 妥 善 处 理 群体性行政案件的通知》。中华全国律师协会下发了《关 于律师办理群体性案件指导意见》。广 东 省《处 置 群 体 性 事件办法》《预防和处置群体性和突发公共事件责任追究 办法》。 Ａ 省维稳工作专题会议常态化 ２００７ 党的十七大 国务院颁布《行 政 复 议 法 实 施 条 例》，规定了复议和解制 度。国家《突发事件应对法》；中共中央、国务院《关于进一 步加强新时期信访工作的意见》，提出构建统一领导、部门 协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管的信访工 作新格局。最高人民法院出台《关于进一步发挥诉讼调解 在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》。Ａ 省 颁布《各类突发事件和社会热点问题舆论引导工作暂行办 法》。 第六次全国信访工作会议，时任总 理温家宝与时任国家副主席曾庆 红会见与会代表 ２００８ 北 京 奥 运 会；西 藏 ３１４ 事 件；瓮安事件；孟连事件 中央政法委明确“社会矛盾化解，社会管理创新，廉洁公正 执法”为“三项重点工作”，中央维稳工作的重点转变为构 建社会维稳网络，并开始探索新的维稳模式。最高人民法 院出台《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》。Ａ 省 开 展 重信重访专项治理活动，努力实现北京奥运期间非正常赴 京访的零目标；天津市《关于依法处理进京上访活动中违 法犯罪行为适用法律有关问题的通知》。 全国２０００余 名 县委 书 记 轮 训“维 护社会稳定及突发事件处理” ２００９ 国庆６０周年；石首事件 全国推行重大决策事项信访稳定风险评估；中央两办转发 《关于领导干部定期接待群体来访的意见》《关于中央和国 家机关定期组织干部下访的意见》《关于把矛盾纠纷排查 化解工作制度化的意见》《关于进一步加强和改进涉法涉 诉信访工作的意见》《关于深入推进社会矛盾化解、社会管 理创新、公正廉洁执法的意见》。最高人民法院出台《关于 当前形势下做好行政审批工作的若干意见》。 全国 ３０００ 名 县 公 安 局 长 和 ２０００ 名县纪委书记进京轮训；进一步明 确国家信访局为国务院办公厅管 理的国家局 ２０１０ 上海世博会 ９月中共中央政治局就正确处理新时期人民内部矛盾问 题研究进行第２３次集 体 学 习。《最高人民法院关于进一 步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》将 和 解作为处理案件的首要选择，明确行政协调和解案件的范 围。最高人民法院召开“全国法院开展解决行政案件申诉 上访专项治理活动”会议，发布《人民法院涉诉信访案件终 结办法》。 中央决定在市县两级党委政府全 面铺开 “用 群 众 工 作 统 揽 信 访 工 作”的试点 ２０１１ 全国人大常委会通过《行政强制法》，承认行政机关和被执 行人可以采用缔结“执 行 协 议”的方式达成行政和解。出 台《中共中央国务院关于加强社会创新管理的意见》。 中央政治局会议研究加强和创新 社会管理 问 题，中 央 综 治 委 更 名。 北京成立综治委社会矛盾多元调 解工作协调委员会，广东省委设立 社会工作委员会 ２０１２ 党的十八大 第七次全国信访工作会议；十八大 后各地政法委书记大多已不再由 公安局长兼任 ２０１３ 中共十八届三中全会 中央部署地方司法机关的垂直管理改革。国 家信 访 局 取 消对各省市的信封排名、通报。信访部门不再受理涉法涉 诉信访，改由政法机 关 统 一 受 理。运 行 了 近６０年 的 劳 教 制度被废除。 ２０１４ 中共十八届四中全会 中央政法工作会议提出：促进社会公平正义是政法工作的 核心价值追求。中央出台《关于创新群众工作方法解决信 访突出问题的意见》。 中央政法工作会议召开，中共中央 总书记习近平和中央政治局常委 刘云山、张高丽出席 资料来源与说明：（１）Ａ 省资料来自笔者的第一手调查，全国性资料和其他省市的资料，多数来自公开的出版物，少数来 自笔者的访谈；（２）对相同主题的显著性事件，表内一般仅列其最早出现的时间。 ２４１ 当代中国的“维稳政治”：沿革与特点
享汝 2015.1 大体上来说,国内维稳体制的形成可以划分 针对出现的信访潮、尤其是“京访潮”,1978 为如下三个阶段 年全国第二次信访工作会议重点研究了一些历史 1.1992年以前,社会治安综合治理阶段 遗留问题的解决之道。次年,成立“中央机关处理 笔者将影响社会政治秩序稳定的问题,按其上访问题领导小组”,中央派出工作组分三批赶赴 影响程度分为三类:其一为影响个别公民安全和各省、自治区、直辖市,协助处理上访工作。与此 社会一般秩序的问题,包括一般性的社会治安问同时,沿袭自1953年始的“接访”(侯猛,2011a)等 题、刑事犯罪以及纯民间性的群体冲突(如纠纷、方法,要求地方进京接访,对部分上访人员“收容 械斗);其二,针对基层和地方政府、干部的矛盾冲送回”。值得注意的是,1984年,“中央两办”(中 突,或针对公共目标(如交通)、严重影响局部社会共中央办公厅、国务院办公厅的简称,后同)下发 秩序的问题,如针对政府和干部的上访和群体性《关于六届人大、六届政协二次会议期间严格控制 事件;其三,针对政权和国家安全、或影响全局稳上访人员来京的通知》,要求在此两会期间,对来 定的问题,前者如地区分裂活动、反体制活动,后信来访人员中可能去北京上访的人员,认真做好 者如大规模骚乱、学潮或恐怖主义活动。在性质工作,对其他单位受理的坚持要去北京上访,可能 上,第一类属一般的社会治安问题;第二类虽已上危害首都治安的人员,要配合有关单位做好劝阻 升至政治层面,但它一般不反政权、不反体制;第工作。同年,国办转发北京市人民政府《关于国庆 三类则上升到政权稳定和国家安全层面 节前后控制进京人员的请示》的通知,对控制对象 以上述标准检视第一个阶段的社会政治稳定作了具有规定(应星,2001:55、396—399)。此时 问题,可以发现:(1)一般性的社会治安问题特别虽未出现“敏感时期”、“敏感人员”的称谓,但实际 突出,快速增长的治安案件和刑事案件严重影响的对象却有了。“敏感时期”一词正式出现于 到群众的安全感,各地农村还发生了大量的群体1990年。针对学潮事件,尤其是1989年西藏骚 性械斗事件;(2)围绕历史遗留问题和农村改革政乱和1989年政治风波,1990年中央恢复“中央政 策的落实问题,出现了两波上访潮,一次在1978法委”,加强有关突发事件的处置,出台《集会游行 年-1980年间,再一次在1984年-1986年间 示威法》 均以去信访和个人访为主(肖唐镖,2003);(3)在 总之,当时政府的维稳工作,尽管进行了一系 城市发生数次以大学生为主体的“学潮 列的非常规型活动(如严打、处理信访潮),但总体 从1982年2月全国第三次信访工作会议至上仍在已有的政法体制框架内展开,沿袭着传统 1995年第四次全国信访工作会议召开的这一时的“社会治安综合治理”模式⑤。为此,A省全力 期,全国已形成了中央、省、地、县、乡五级信访工推行《社会治安综合治理条例》执行综合治理目 作网络,信访工作从国家政治生活的边缘走到了标管理责任制和一票否决制 中心位置,既是信访工作的辉煌时期,又是信访制 2.1993年后进入针对政府和官员的社会矛 度建设的过渡转型时期。②至此,信访已经形成一盾与冲突日益显现时期 套包括中央和地方的庞大的制度体系,包括人大 自1993年至2000年,与前一阶段相比国内 信访、行政信访、法院与检察院的司法信访等在内社会矛盾出现了新的特点。(1)一般性治安和刑 的较为完备的制度体系,构建起“大信访工作格事案件虽依然较多,但在这一阶段得到较好地治 局” 理;(2)社会矛盾和冲突的基本面发生转向,即从 从总体上看,当时影响稳定的主要因素是第上一阶段以民间性冲突为主,转变为针对基层政 类问题,政府的维稳工作以维护社会治安和打府和基层干部为主。这种“官民矛盾”、干群冲突 击刑事犯罪为主。政府从1983年9月到1987年中的群众方主要是部分特定的阶层群体,即以税 1月,开展了严厉打击刑事犯罪的第一次“严打”费抗争为主的农民和对企业改革不满的下岗工人 活动,期间又包含了三次战役和一些专项斗争。群体,其抗争方式不仅有日益增多的上访尤其是 次严打可以说是暴风骤雨式的,声势很大,集体访,而且有日趋激烈的群体性事件。就全国 而且持续的时间比较长。”④ 农村而言,1993年四川仁寿事件是个标志,成为 21994-2015ChinaAcademicJOurnalElectronicpUblishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net
大体上来说，国内维稳体制的形成可以划分 为如下三个阶段： １．１９９２年以前，社会治安综合治理阶段 笔者将影响社会政治秩序 稳 定 的 问 题，按 其 影响程度分为三类：其一为影响个别公民安全和 社会一般秩序的问题，包括一般性的社会治安 问 题、刑事犯罪以及纯民间性的群体冲突（如纠 纷、 械斗）；其二，针对基层和地方政府、干部的矛盾冲 突，或针对公共目标（如交通）、严重影响局部社会 秩序的问题，如针对政府和干部的上访和群体 性 事件；其三，针对政权和国家安全、或影 响 全 局 稳 定的问题，前者如地区分裂活动、反体 制 活 动，后 者如大规模骚乱、学潮或恐怖主义活 动。在 性 质 上，第一类属一般的社会治安问题；第二类虽已上 升至政治层面，但它一般不反政权、不 反 体 制；第 三类则上升到政权稳定和国家安全层面。 以上述标准检视第一个阶段的社会政治稳定 问题，可以发现：（１）一般性的社会治安问题特别 突出，快速增长的治安案件和刑事案件严重影 响 到群众的安全感，各地农村还发生了大量的群体 性械斗事件；（２）围绕历史遗留问题和农村改革政 策的落 实 问 题，出 现 了 两 波 上 访 潮，一 次 在１９７８ 年－１９８０年间，再一次在１９８４年－１９８６年间，但 均以去信访和个人访为主（肖唐镖，２００３）；（３）在 城市发生数次以大学生为主体的“学潮”。 从１９８２年２月全国第 三 次 信 访 工 作 会 议 至 １９９５年第四次全国信访工作会议召开的这一时 期，全国已形成了中央、省、地、县、乡 五 级 信 访 工 作网络，信访工作从国家政治生活的边缘走到 了 中心位置，既是信访工作的辉煌时期，又是信访制 度建设的过渡转型时期。② 至此，信访已经形成一 套包括中央和地方的庞大的制度体系，包括人 大 信访、行政信访、法院与检察院的司法信访等在内 的较为完 备 的 制 度 体 系，构 建 起“大 信 访 工 作 格 局”。③ 从总体上看，当时影响稳定的主要因素是第 一类问题，政府的维稳工作以维护社会治安和 打 击刑事犯罪为主。政府从１９８３年９月到１９８７年 １月，开展了严 厉 打 击 刑 事 犯 罪 的 第 一 次“严 打” 活动，期间 又 包 含 了 三 次 战 役 和 一 些 专 项 斗 争。 “这一次严打可以说是暴风骤雨式的，声势很 大， 而且持续的时间比较长。”④ 针对出现 的 信 访 潮、尤 其 是“京 访 潮”，１９７８ 年全国第二次信访工作会议重点研究了一些历史 遗留问题的解决之道。次年，成立“中央机关处理 上访问题领导小组”，中央派出工作组分三批赶赴 各省、自治区、直辖市，协助 处 理 上 访 工 作。与 此 同时，沿袭自１９５３年始的“接访”（侯猛，２０１１ａ）等 方法，要求地方进京接访，对部分上访人员“收 容 送回”。值得 注 意 的 是，１９８４年，“中 央 两办”（中 共中央办公厅、国务院办公厅的简称，后同）下 发 《关于六届人大、六届政协二次会议期间严格控制 上访人员来京的通知》，要求在此两会期间，对 来 信来访人员中可能去北京上访的人员，认真 做 好 工作，对其他单位受理的坚持要去北京上访，可能 危害首都治安的人员，要配合有关单位做好 劝 阻 工作。同年，国办转发北京市人民政府《关于国庆 节前后控制进京人员的请示》的通知，对控制对象 作了具有规定（应 星，２００１：５５、３９６－３９９）。此 时 虽未出现“敏感时期”、“敏感人员”的称谓，但实际 的 对 象 却 有 了。“敏 感 时 期”一 词 正 式 出 现 于 １９９０年。针对学潮 事 件，尤 其 是 １９８９ 年 西 藏骚 乱和１９８９年政治风波，１９９０年中央恢复“中央政 法委”，加强有关突发事件的处置，出台《集会游行 示威法》。 总之，当时政府的维稳工作，尽管进行了一系 列的非常规型活动（如严打、处理信访潮），但总体 上仍在已有的政法体制框架内展开，沿袭着 传 统 的“社会治安 综 合 治 理”模 式⑤ 。为此，Ａ 省全力 推行《社会治安综合治理条例》，执行综合治理目 标管理责任制和一票否决制。 ２．１９９３年后 进入 针 对 政 府 和 官 员 的 社 会 矛 盾与冲突日益显现时期 自１９９３年至２０００年，与前一阶段相 比 国 内 社会矛盾出现了新 的 特 点。（１）一 般 性 治 安 和 刑 事案件虽依然较多，但在这一阶段得到较好 地 治 理；（２）社会矛盾和冲突的基本面发生转向，即从 上一阶段以民间性冲突为主，转变为针对基 层 政 府和基层干部为主。这种“官民矛盾”、干群 冲 突 中的群众方主要是部分特定的阶层群体，即 以 税 费抗争为主的农民和对企业改革不满的下岗工人 群体，其抗争方式不仅有日益增多的上访尤 其 是 集体访，而且有日趋激烈的群体性事件。就 全 国 农村而 言，１９９３年 四 川仁 寿 事 件 是 个 标 志，成 为 ３４１ ２０１５．１
当代中国的“维稳政治”:沿革与特点 引起中央上层与举国关注的显著性事件。在A 关于保持社会稳定的紧急通知” 省,1992年开始商业企业“四放开”、工业企业“五 3.2001年后进入全面维稳的阶段 自主”改革,便出现了职工集访、罢工怠工等影响 进入新世纪后,国内社会矛盾前一阶段的基 治安的不安定因素。此后,国内城乡地区群体性本面没有变化,却已向多个阶层和领域延伸,民众 事件日益增多,至1999年,全国群体性事件数量抗争所涉及的领域与阶层日益扩张。在全国范围 已是1993年的近4倍;(3)其他的涉及政权类群内,民众“信访潮”持续上涨,到2004年达到高峰 体性冲突大大减少,但一度也出现被境外学者所群体性事件至今一直在高位运行。在此期间,从 称的“政教合一的异端教派”即“数码教派主义”2001年4月到2003年开展了第三次严打,以维 ( Cybersect)的法轮功( Patricia M. Thornton 护社会上的治安形势;但对于日益突出的社会矛 2003)。 盾的处置,却已越来越成为各级党政维护社会稳 在政府维稳工作方面,一方面继续努力改善定工作的重中之重 社会面上的治安形势,如从1996年4月到1997 社会矛盾面的扩展,在国内不同省份之间略 年2月进行第二次“严打”;另一方面,将工作重心有时间差。在A省,尽管在1996年就已开始发 转向“维护社会稳定”,即加强处置人数众多却属生拆迁类的群体性事件,但作为矛盾显著性扩展 弱势的农民和工人群体的抗争,同时严厉处置异的标志,却应以2001年为开端。2001年,该省群 端教派。地方党委和政府开始以非常设机构(领体性事件日益严重,以致影响到省委省政府的正 导小组)的方式介入维稳工作,但实际工作依然以常工作。为此,该省设立治安支队,“专司处置首 已有的政法体制框架为基础,并努力寻求处置工脑机关周边的群体性事件工作”。自该年始,涉及 作的标准化、制度化。如在机构变化方面,A省政“退改离(退休改为离岗,即买断)”、征地、拆迁、退 府1993年成立了以行政首长为负责人的处置突役军人、出租车、民办教师、中小教师、原支边青 发性事件指挥小组,1995年成立由党政主要领导年、原筑路工人、原下放知青、原农业农技基层站 负总责的维护稳定工作领导小组。2000年,原所、移民、环境污染、社会保障等所涉群体,连同农 隶属于中办和国办的信访局升格为国家信访民和下岗、待业职工,均陆续成为群体上访或抗争 局。在处置工作标准化、制度化方面,1994年中的群体 央两办颁发《关于处置紧急治安事件有关事项 在这一时期,国内先后召开党的十六大和十 的通知》,1999年公安部发出《关于处置群体性七大,尤其是2008年“北京奥运”、2009年国庆60 事件慎用警力、武器警槭、强制措施和严格请示周年、2010年“世博会”,营造“社会和谐”的氛围 报告的紧急通知》,均是对处置群体性事件工作成为各级党委和政府的重要任务。面临日益严重 的必要规范。在A省,1993年政府印发了《处的社会矛盾,政府大力发掘自身的传统优势,以全 置突发性事件预案》,1995年再次下发《关于印员性的政治动员方式大力实施非常规型治理。以 发处理各类突发事件工作规范(试行)的通知》,A省为例,2002年,为部署“十六大”期间的维稳 相关业务部门还相继推出了系列处置一些特殊工作,成立了以省委书记为负责人的稳定工作领 性群体事件的预案 导小组,并组建赴京稳定工作组、专门应对民众赴 在总体上,这一阶段,政府维稳工作仍在原有京访问题。2004年,成立“处理信访突出问题及 的常规性治安工作大范畴内展开,但非常规成分群体性事件联席会议”⑥;2005年,成立预防和处 已明显提升。后者,除了増设非常规性领导机枃置群体性事件工作领导小组,其办公室与维稳办 外,还有:(1)以目标压力为核心的动员型管制方信访办“三办”合一。自此,原本作为非常设的领 式开始出现,如在A省,1994年政府与各下级政导机构及其办公室常态化,党委的维稳工作专题 府签订“保一方平安”责任书、与各部门签订“维护会议也常态化。本来属于政府组成部门的公安 稳定”责任书;(2)非常规性工作日益增多,“敏感局,其局长也自2004年始由同级党委常委或政府 时期”不断延伸,不仅包括重要会议期,也包括国班子中的副职兼任。信访局也已开始进行成为 庆、春节等节假日,为此省级以上政府不断发出“党委工作部”的改革。⑦为努力实现北京奥运期 144 21994-2015ChinaAcademicJOurnalElectronicpUblishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net
引起中央 上 层 与 举 国 关 注 的 显 著 性 事 件。在 Ａ 省，１９９２年开始商业企业“四放开”、工业企业“五 自主”改革，便出现了职工集访、罢工怠工等影响 治安的不安定因素。此后，国内城乡地 区 群 体 性 事件日益增多，至１９９９年，全国群体性事件数量 已是１９９３年的近４倍；（３）其他的涉及政权类群 体性冲突大大减少，但一度也出现被境外学者所 称的“政 教 合 一 的 异 端 教 派”即“数 码 教 派 主 义” （Ｃｙｂｅｒｓｅｃｔ）的 法 轮 功 （Ｐａｔｒｉｃｉａ Ｍ．Ｔｈｏｒｎｔｏｎ， ２００３）。 在政府维稳工作方面，一方面继续努力改善 社会面上 的 治 安 形 势，如 从１９９６年４月 到１９９７ 年２月进行第二次“严打”；另一方面，将工作重心 转向“维护社会稳定”，即加强处置人数众多却属 弱势的农民和工人群体的抗争，同时严厉处置 异 端教派。地方党委和政府开始以非常设机构（领 导小组）的方式介入维稳工作，但实际工作依然以 已有的政法体制框架为基础，并努力寻求处置工 作的标准化、制度化。如在机构变化方面，Ａ 省政 府１９９３年成立了以行政首长为负责人 的 处 置 突 发性事件指挥小组，１９９５年成立由党政主要领导 负总责的 维 护 稳 定 工 作 领 导 小 组。２０００ 年，原 隶属 于 中 办 和 国 办 的 信 访 局 升 格 为 国 家 信 访 局。在处置工作标准化、制 度 化 方 面，１９９４年 中 央两办 颁 发《关 于 处 置 紧 急 治 安 事 件 有 关 事 项 的通知》，１９９９年公 安 部 发 出《关 于 处 置 群 体 性 事件慎用警力、武 器 警 械、强 制 措 施 和 严 格 请 示 报告的紧急通知》，均 是 对 处 置 群 体 性 事 件 工 作 的必 要 规 范。在 Ａ 省，１９９３ 年 政 府 印 发 了 《处 置突发性事件 预 案》，１９９５ 年 再 次 下 发《关 于 印 发处理各类突发 事 件 工 作 规 范（试 行）的 通 知》， 相关业务部门还相继推出了系列处置一些特殊 性群体事件的预案。 在总体上，这一阶段，政府维稳工作仍在原有 的常规性治安工作大范畴内展开，但非常规成 分 已明显提升。后者，除了增设非常规性 领 导 机 构 外，还有：（１）以目标压力为核心的动员型管制方 式开始出现，如在 Ａ 省，１９９４年政府与 各 下 级 政 府签订“保一方平安”责任书、与各部门签订“维护 稳定”责任书；（２）非常规性工作日益增多，“敏感 时期”不断延伸，不仅包括重要会议期，也包括国 庆、春节等 节 假 日，为此省级以上政府不断发出 “关于保持社会稳定的紧急通知”。 ３．２００１年后进入全面维稳的阶段 进入新世纪后，国内社会矛盾前一阶段的基 本面没有变化，却已向多个阶层和领域延伸，民众 抗争所涉及的领域与阶层日益扩张。在全国范围 内，民众“信访潮”持续上涨，到２００４年达到高峰， 群体性事件至今一直在高位运行。在 此 期 间，从 ２００１年４月 到２００３年 开 展了 第 三 次 严 打，以 维 护社会上的治安形势；但对于日益突出的社 会 矛 盾的处置，却已越来越成为各级党政维护社 会 稳 定工作的重中之重。 社会矛盾面的扩展，在国内不同省份之间略 有时间 差。在 Ａ 省，尽 管 在１９９６年 就 已开 始 发 生拆迁类的群体性事件，但作为矛盾显著性 扩 展 的标志，却应以２００１年为开端。２００１年，该省群 体性事件日益严重，以致影响到省委省政府 的 正 常工作。为此，该省设立治安支队，“专 司 处 置 首 脑机关周边的群体性事件工作”。自该年始，涉及 “退改离（退休改为离岗，即买断）”、征地、拆迁、退 役军人、出 租 车、民 办 教 师、中 小 教 师、原 支 边 青 年、原筑路工人、原下放知青、原农业 农 技 基 层 站 所、移民、环境污染、社会保障等所涉群体，连同农 民和下岗、待业职工，均陆续成为群体上访或抗争 的群体。 在这一时期，国内先后召开党的十六大和十 七大，尤其是２００８年“北京奥运”、２００９年国庆６０ 周年、２０１０年“世 博 会”，营 造“社 会 和 谐”的 氛 围 成为各级党委和政府的重要任务。面临日益严重 的社会矛盾，政府大力发掘自身的传统优势，以全 员性的政治动员方式大力实施非常规型治理。以 Ａ 省为例，２００２年，为 部 署“十六 大”期 间 的 维 稳 工作，成立了以省委书记为负责人的稳定工 作 领 导小组，并组建赴京稳定工作组、专门应对民众赴 京访问题。２００４年，成 立“处 理信 访 突 出 问 题 及 群体性事件联席会议”⑥ ；２００５年，成立预防和处 置群体性事件工作领导小组，其办公室与维稳办、 信访办“三办”合一。自此，原本作为非常设 的 领 导机构及其办公室常态化，党委的维稳工作 专 题 会议也 常 态 化。本 来 属 于 政 府 组 成 部 门 的 公 安 局，其局长也自２００４年始由同级党委常委或政府 班子中 的 副 职 兼 任。信 访 局 也 已 开 始 进 行 成 为 “党委工作部”的 改 革。⑦ 为努力实现北京奥运期 ４４１ 当代中国的“维稳政治”：沿革与特点
享汝 2015.1 间非正常赴京访的零目标,地方政府“接访”、“截和法治思维”,提出维权与维稳的统一。对此,已 访”等非常规性维稳工作变得日益常态化、甚至暴有媒体乐观地表示,这些均体现了权利维稳“新思 力化。 维”的“维稳大变局”(叶竹盛,2014)。十八届四中 与此相对应,有关信访工作和群体性事件处全会更提出“全面推进依法治国”的总目标。显 置工作的法制化进程却极为缓慢,尽管部分省份然,这种良性的“大变局”是否能真正出现,尚有待 如广东省,自2006年以来陆续推出《广东省处置后续实践的进一步发展与检验 群体性事件办法》、《广东省预防和处置群体性和 突发公共事件责任追究办法》、《广东省实施《信访 维稳体制 条例》办法》等七个暂行规定(李国波,2010)。维 上一节的分析表明,“全面维稳”的出现,既与 稳工作仍然继续依靠的是文件、政策而不是法律。社会矛盾形势本身的变化有关,也与国际尤其是 更严重的是,法律甚至还在为维稳政策让路,如国内所面临的重大任务和形势有关。针对前者 2006年5月中华全国律师协会下发《关于律师办政府更多是在回应压力和挑战;面对后者,政府除 理群体性案件指导意见》,对律师办理群体性事件了回应压力和挑战外,更有“自我加压”的特点。 中的司法援助与诉讼活动予以严格限制。同年,那么,在这种回应和自我加压基础上形成的“维 中共中央办公厅下发《关于预防和化解行政争议稳”体制,究竟是一种什么样的体制?它的基本特 健全行政争议解决机制的意见》(中办发[200627点是什么? 号),提出“要积极探索和完善行政和解、行政诉讼 对于当前政府的维稳体制,学界已有一些意 和解制度”。自2007年至2010年,最高人民法见较为相近的评论。如于建嵘(2009)称其为“刚 院一直努力贯彻“调解优先、调判结合”的工作性维稳”,顾培东(2007)认为,当前政府应对群体 原则。换言之,维稳工作已不再在现行的政法性事件的基本特点是:党委政府牵头、各部门全力 体制内、已不再主要依托该框架而展开,相反,配合的主体与动员机制,以维护稳定为主要价值 走上了政治化的轨道,后者甚至将本应专业化目标,实行恩威并济与利益平衡的主导性解决方 的政法工作也吸纳进去。这也就是一些公安干式,发挥媒体内扬外抑的特殊功能。清华大学社 警告诉笔者——自1990年代开始,公安的职能会学课题组(2010)提出,目前的维稳体制体现 在变化、进入新世纪后已从抓治安变为“维着“运动方式与权宜之计”的基本特征,具体表 稳”——的忧虑所在。实际上,“维稳”工作通过现为四个方面,即:(1)处理社会矛盾的运动式 政治化过程,已在并在继续吸纳专业化的司法方式;(2)体制性防卫过当;(3)机会主义与非规 及多个面向的专业化行政。这是一种可称之为则化;(4)社会矛盾终止机制缺失。还有人称当 政治吸纳司法”的现象。⑧不过,在这里,政治对前的维稳模式为“非理性维稳”:基层维稳运行 司法的吸纳,并非以法治的精神和方式改造政朝着非理性方向发展,运行成本的高昂化,运行 治,将政治纳入法治轨道,而是相反,即将政治行为的暴戾化,运行目标的短期化(陈发桂 过程和方式纳入司法,消解法治所应有的专2011)。就国家对基层社会稳定而言,相对于建 业精神和本质。在这个意思上,将这个过程称国后所实行的专门路线与群众路线相结合的方 为“司法政治化”更为合适。也正是在这个意义针,改革开放以来,国家在发展正规的治理结 上,笔者称其为“全面维稳”阶段 构,但同时也部分地继承了寓行政于正式与半 欣慰的是2012年中共十八大以后,维稳格局正式机制相结合的治理方法与传统(樊鹏 出现了系列新变化。如,地方党委政法委书记大2009)。这些评论各从不同的侧面较为准确地 多已不再由公安局长兼任;取消劳教制度;信访取揭示了维稳体制的基本特点或缺陷 消全国排名;实施信访分流改革,信访部门不再受 这里,笔者拟从制度安排、运行机制和基本政 理涉法涉诉信访,改由政法机关统一受理;部署地策方面,集中分析维稳体制的基本特点。 方司法机关相对独立于同级党政机关的改革; 1.全员动员的体制 2014年的中央政法工作会议特别强调“法治方式 维稳政治的制度性安排,体现为各相关权力 21994-2015ChinaAcademicJOurnalElectronicpUblishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net
间非正常赴京访的零目标，地方政府“接访”、“截 访”等非常规性维稳工作变得日益常态化、甚至暴 力化。 与此相对应，有关信访工作和群体性事件处 置工作的法制化进程却极为缓慢，尽管部分省 份 如广东省，自２００６年以来陆续推出《广 东 省 处 置 群体性事件办法》、《广东省预防和处置群体性和 突发公共事件责任追究办法》、《广东省实施〈信访 条例〉办法》等七个暂行规定（李国波，２０１０）。维 稳工作仍然继续依靠的是文件、政策而不是法律。 更严重的 是，法 律 甚 至 还 在 为 维 稳 政 策 让 路，如 ２００６年５月中华全国律师协会下发《关于律师办 理群体性案件指导意见》，对律师办理群体性事件 中的司法援助与诉讼活动予以严格限制。同 年， 中共中央办公厅下发《关于预防和化解行政争议 健全行政争议解决机制的意见》（中办发〔２００６〕２７ 号），提出“要积极探索和完善行政和解、行政诉讼 和解 制 度”。自２００７年 至２０１０年，最 高 人 民 法 院一直 努 力 贯 彻“调 解 优 先、调 判 结 合”的 工 作 原则。换 言 之，维 稳 工 作 已 不 再 在 现 行 的 政 法 体制内、已不再主要依托该框架而展开，相 反， 走上了政 治 化 的 轨 道，后 者 甚 至 将 本 应 专 业 化 的政法工作也 吸 纳 进 去。这 也 就 是 一 些 公 安 干 警告诉笔 者———自１９９０年 代 开始，公 安 的 职 能 在变 化、进入新世纪后已从抓治安变为 “维 稳”———的忧 虑所 在。实 际 上，“维 稳”工 作 通 过 政治化过 程，已 在 并 在 继 续 吸 纳 专 业 化 的 司 法 及多个面向的 专 业 化 行 政。这 是 一 种 可 称 之 为 “政治吸纳司法”的现象。⑧ 不过，在这里，政 治 对 司法的吸 纳，并 非 以 法 治 的 精 神 和 方 式 改 造 政 治，将政 治 纳 入 法 治 轨 道，而 是 相 反，即 将 政 治 的过程和 方 式 纳 入 司 法，消 解 法 治 所 应 有 的 专 业精神 和 本 质。在 这 个 意 思 上，将 这 个 过 程 称 为“司法政治化”更 为 合 适。也 正 是 在 这 个 意 义 上，笔者称其为“全面维稳”阶段。 欣慰的是２０１２年中共十八大以后，维稳格局 出现了系列新变化。如，地方党委政法 委 书 记 大 多已不再由公安局长兼任；取消劳教制度；信访取 消全国排名；实施信访分流改革，信访部门不再受 理涉法涉诉信访，改由政法机关统一受理；部署地 方司法 机 关 相 对 独 立 于 同 级 党 政 机 关 的 改 革； ２０１４年的中央政法工作会议特别强调“法治方式 和法治思维”，提出维权与维稳的统一。对 此，已 有媒体乐观地表示，这些均体现了权利维稳“新思 维”的“维稳大变局”（叶竹盛，２０１４）。十八届四中 全会更提出“全面推进依法治国”的 总 目 标。显 然，这种良性的“大变局”是否能真正出现，尚有待 后续实践的进一步发展与检验。 维稳体制 上一节的分析表明，“全面维稳”的出现，既与 社会矛盾形势本身的变化有关，也与国际尤 其 是 国内所面临的重大任务和形势有关。针 对 前 者， 政府更多是在回应压力和挑战；面对后者，政府除 了回应压 力 和 挑 战 外，更 有“自 我 加 压”的 特 点。 那么，在这 种 回 应 和 自 我 加 压 基 础 上 形 成 的“维 稳”体制，究竟是一种什么样的体制？它的基本特 点是什么？ 对于当前政府的维稳体 制，学 界 已 有 一 些 意 见较为相近的评论。如于建嵘（２００９）称其为“刚 性维稳”，顾培东（２００７）认为，当前政府应对 群 体 性事件的基本特点是：党委政府牵头、各部门全力 配合的主体与动员机制，以维护稳定为主要 价 值 目标，实行恩威并济与利益平衡的主导性解 决 方 式，发挥媒体内扬外抑的特殊功能。清 华 大 学 社 会学课 题 组（２０１０）提 出，目 前 的 维 稳 体 制 体 现 着“运 动 方 式 与 权 宜 之 计”的 基 本 特 征，具 体 表 现为四 个 方 面，即：（１）处 理 社 会 矛 盾 的 运 动 式 方式；（２）体制性防卫过 当；（３）机 会 主 义 与 非 规 则化；（４）社会 矛 盾 终 止 机 制 缺 失。还 有 人 称 当 前的维 稳 模 式 为“非 理 性 维 稳”：基 层 维 稳 运 行 朝着非理性方 向 发 展，运 行 成 本 的 高 昂 化，运 行 行为的 暴 戾 化，运 行 目 标 的 短 期 化 （陈 发 桂， ２０１１）。就国家对基 层 社 会 稳 定 而 言，相 对 于 建 国后所实行的专 门 路 线 与 群 众 路 线 相 结 合 的 方 针，改 革 开 放 以 来，国家在发展正规的治理结 构，但同 时 也 部 分 地 继 承 了 寓 行 政 于 正 式 与 半 正 式 机 制 相 结 合 的 治 理 方 法 与 传 统 （樊 鹏， ２００９）。这些评论各从不同的侧面较为准确地 揭示了维稳体制的基本特点或缺陷。 这里，笔者拟从制度安排、运行机制和基本政 策方面，集中分析维稳体制的基本特点。 １．全员动员的体制 维稳政治的制度性安排，体 现 为 各 相 关 权 力 ５４１ ２０１５．１
当代中国的“维稳政治”:沿革与特点 主体之间的结构性关系。从上一节的回顾性描述 维稳工作的制度安排得靠一定的运行机制来 可见,这种维稳体制不仅是一种动员型体制,而且实现。有人认为,维稳运行机制包含了在情报获 是全员动员型体制。与一般的动员在时间、空间取、科学决策、事件处置、考核评价等过程中的方 和对象(人力)等方面有特定指向不一样,全员动法与措施。在实践中,不少地方的维稳运行机制 员却并无此类限制,维稳成为地方政府全部工作建设科学化、制度化、规范化水平不高,体现出较 1实际中心、压倒一切的头筹。它是一种以党政为明显的应急性、波动性、补漏性、随意性和形式 首脑为核心、专业职能部门为中心,各级各部门和性(陈刚,2011)。有研究者通过对基层政府治理 政治力量全面参与的维稳体制。具体表现为: 上访的研究,发现它们采取了目标管理责任制、同 首先,以党政首脑为核心。通过兼任“领导小级部门联动机制、领导干部包保责任制、敏感时期 组”主要负责人、“联席会议”主持人,以及对上并重点人员的稳控等工作机制,它们都“离现代法治 对下签订“维稳目标第一责任人”等方式,地方党还有距离,表明基层的上访治理陷入了困境”(陈 政主要领导成为维稳工作的总枢纽、总负责。 柏峰、申端峰,2011)。 其次,以专业职能部门为中心。各级政府通 再以北京市的信访工作机制为例。按该市信 过组建“领导小组”和“联席会议”等领导机构的方访办负责人的意见:其体系日渐成熟,形成了“纵 式,将各主要的相关部门联系并统筹起来,但其中向到底、横向到边”的整体工作框架。所谓“纵向 心主体是党委和政府“两办”、党委政法委、公安到底”,即指建设以联席会议联动协调为平台,以 局、检察院、法院、司法局、信访局、应急办等部门,区县社会矛盾调处为龙头,以街乡矛盾调处分中 这些部门的负责人成为联席机构的成员。联席机心为前沿,以村社“连民心恳谈室”和社区工作站 构作为维稳工作的领导机构,承担着主要的决策为基础,以信访信息员为前哨的“五层级”信访工 职能。在联席机构下,再分别设立维稳办、联席作体系;“横向到边”则指充分发挥北京信访联席 办、综治办或处突中心(办)等临时或常设性办事会议综合协调和8个专项工作组的职能,形成与 机构,承担日常的管理工作。按通例,这些办事机市委、市政府相关工作部门、群众团体、行业组织 构往往挂靠于上述某一个专业职能部门,但其成的有机联动,建立和完善14项联动机制,整合政 员一般来自联系机构各主要成员所在的单位 府中所有与百姓密切相关的部门,形成化解矛盾 再次,各部门、各正式社会团体全面参与。作纠纷的合力。⑨换句话来说,北京市信访维稳工作 为压倒一切的要务,维稳不再仅是相关职能部门期望实现一种与各级、各部门、各单位“无缝对接” 的业务,而已成为党委、政府所有部门的大事,因的工作机制。这正是“全员动员”体制的表现 此,不仅党委的宣传、纪检、组织、统战等部门要全 各地维稳的工作机制尽管表现形式未必 面参与,政府内部即使专业性甚强的技术性管理致,却均表现着三个特点:一是以目标驱动为特征 部门,如科技、质量监督、卫生等部门也要全面参的高压或压力型,二是自上而下的运动式,三是工 与。此外,所有承担一定社会管理业务、或有社会作不计社会经济成本与效益。三者之间高度契 政治色彩的组织和团体,如工青妇组织、政协、科合,相互呼应。其运行过程一般是:根据上级所定 协、文联、行业协会和城乡基层自治组织,也要全及自我设定的维稳目标,全面分解任务、落实到具 面参与。 体的责任单位和责任人,“时刻将弦绷紧”。每临 最后,各级政府、各部门、各行业、各组织基本关键时期或一旦“事发”,相关责任方、甚至所有相 复制同一结构。如果被管理的面宽、对象众多,这关部门都要立刻行动,放下所有正常的业务,全力 些部门或行业或组织不仅要建立相似的“领导小应对。这种周期性行动,既包括可以预见的“敏感 组”,而且要建立相应的办事机构;如果被管理的时期”,也包括不可预见的事件突发时刻,这是典 面较小、对象少,也应当在主要负责人负总责之型的运动式治理,却已成为常态。以这种方式维 外,还指定专门的领导成员具体负责,并安排相应稳,其所耗费的人力、物力和财力,及其对政府正 工作人员或联络人员。 规化建设的影响,必然是巨大的 2.压力型的运动式治理 3.滞后且难操作的处置类法律政策 146 21994-2015ChinaAcademicJOurnalElectronicpUblishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net
主体之间的结构性关系。从上一节的回顾性描述 可见，这种维稳体制不仅是一种动员型体制，而且 是全员动员型体制。与一般的动员在 时 间、空 间 和对象（人力）等方面有特定指向不一样，全员动 员却并无此类限制，维稳成为地方政府全部工作 的实际中心、压倒一切的头筹。它是一 种 以 党 政 首脑为核心、专业职能部门为中心，各级各部门和 政治力量全面参与的维稳体制。具体表现为： 首先，以党政首脑为核心。通过兼任“领导小 组”主要负责人、“联席会议”主持人，以及对上并 对下签订“维稳目标第一责任人”等方式，地方党 政主要领导成为维稳工作的总枢纽、总负责。 其次，以专业职能 部 门 为 中 心。各 级 政 府 通 过组建“领导小组”和“联席会议”等领导机构的方 式，将各主要的相关部门联系并统筹起来，但其中 心主体是 党 委 和 政 府“两 办”、党 委 政 法 委、公 安 局、检察院、法院、司法局、信访局、应急办等部门， 这些部门的负责人成为联席机构的成员。联席机 构作为维稳工作的领导机构，承担着主要的决策 职能。在联 席 机 构 下，再 分 别 设 立 维 稳 办、联 席 办、综治办或处突中心（办）等临时或常设性办事 机构，承担日常的管理工作。按通例，这些办事机 构往往挂靠于上述某一个专业职能部门，但其 成 员一般来自联系机构各主要成员所在的单位。 再次，各部门、各正式社会团体全面参与。作 为压倒一切的要务，维稳不再仅是相关职能部门 的业务，而已成为党委、政府所有部门 的 大 事，因 此，不仅党委的宣传、纪检、组织、统战等部门要全 面参与，政府内部即使专业性甚强的技术性管 理 部门，如科技、质量监督、卫生等部门也 要 全 面 参 与。此外，所有承担一定社会管理业务、或有社会 政治色彩的组织和团体，如工青妇组 织、政 协、科 协、文联、行业协会和城乡基层自治组织，也 要 全 面参与。 最后，各级政府、各部门、各行业、各组织基本 复制同一结构。如果被管理的面宽、对象众多，这 些部门或行业或组织不仅要建立相似的“领导小 组”，而且要建立相应的办事机构；如果被管理 的 面较小、对 象 少，也应当在主要负责人负总责之 外，还指定专门的领导成员具体负责，并安排相应 的工作人员或联络人员。 ２．压力型的运动式治理 维稳工作的制度安排得靠一定的运行机制来 实现。有人认为，维稳运行机制包含了在情报获 取、科学决策、事件处置、考核评价等 过 程 中 的 方 法与措施。在实践中，不少地方的维 稳 运 行 机 制 建设科学化、制度化、规范化水平不 高，体 现 出 较 为明显的应急性、波动性、补漏性、随 意 性 和 形 式 性（陈刚，２０１１）。有研究者通过对基层政府治理 上访的研究，发现它们采取了目标管理责任制、同 级部门联动机制、领导干部包保责任制、敏感时期 重点人员的稳控等工作机制，它们都“离现代法治 还有距离，表明基层的上访治理陷入了困境”（陈 柏峰、申端峰，２０１１）。 再以北京市的信访工作机制为例。按该市信 访办负责人的意见：其体系日渐成熟，形成了“纵 向到底、横向到边”的整体工作框架。所谓“纵 向 到底”，即指建设以联席会议联动协调为平台，以 区县社会矛盾调处为龙头，以街乡矛盾调处 分 中 心为前沿，以村社“连民心恳谈室”和社区工作站 为基础，以信访信息员为前哨的“五层级”信访工 作体系；“横向到边”则指充分发挥北京信访联席 会议综合协调和８个专项工作组的职能，形成与 市委、市政府相关工作部门、群众团 体、行 业 组 织 的有机联动，建立和完善１４项联动 机 制，整 合 政 府中所有与百姓密切相关的部门，形成化解 矛 盾 纠纷的合力。⑨ 换句话来说，北京市信访维稳工作 期望实现一种与各级、各部门、各单位“无缝对接” 的工作机制。这正是“全员动员”体制的表现。 各地维稳的工作机制尽管表现形式未必一 致，却均表现着三个特点：一是以目标驱动为特征 的高压或压力型，二是自上而下的运动式，三是工 作不计 社 会 经 济 成 本 与 效 益。三 者 之 间 高 度 契 合，相互呼应。其运行过程一般是：根据上级所定 及自我设定的维稳目标，全面分解任务、落实到具 体的责任单位和责任人，“时刻将弦绷紧”。每 临 关键时期或一旦“事发”，相关责任方、甚至所有相 关部门都要立刻行动，放下所有正常的业务，全力 应对。这种周期性行动，既包括可以预见的“敏感 时期”，也包括不可预见的事件突发时刻，这 是 典 型的运动式治理，却已成为常态。以 这 种 方 式 维 稳，其所耗费的人力、物力和财力，及 其 对 政 府 正 规化建设的影响，必然是巨大的。 ３．滞后且难操作的处置类法律政策 ６４１ 当代中国的“维稳政治”：沿革与特点
享汝 2015.1 在讨论中国传统王朝处理民众集体行动的政2011年间,中央层面连续下发多个文件,强化“和 策时,巫仁恕认为它有两种:一种是“抚”,即抚谕解”、“调解”化解社会矛盾与冲突,如,2006年中 的政策,第二种是“剿”,即镇压的政策。依政府有共中央办公厅下发《关于预防和化解行政争议健 剿到抚的程度,可分成五级,分别为:直接镇压政全行政争议解决机制的意见》,强调“要积极探索 策;名义上采抚谕方式,实则派兵镇压;采取剿抚和完善行政和解、行政诉讼和解制度”。2007年, 兼用政策;欲用镇压政策但形势不利,之后改为抚国务院颁布《行政复议法实施条例》,首次规定了 谕政策;直接采取抚谕政策。明代以“抚”为主,到复议和解制度。2007年到2010年,最高人民法 清代,政府对付城市集体行动的政策则以“剿”为院也先后出台《关于进一步发挥诉讼调解在构建 主(吴仁恕,201l:118-121)。单光鼐则认为,政社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》 府回应的政策有“排他”和“整合”两类,前者以对《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》、《关于当 立、极化、压制为取向,即镇压;后者,以“包容、合前形势下做好行政审批工作的若干意见》、《关 作、同化”为取向,即尊重民意,吸纳诉求(单光鼐,于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾解决机 2011) 制的若干意见》与《最高人民法院关于进一步贯 有领导曾提出有关处理“群体性事件”的两个彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》 原则:第一个原则是采取主动,地方政府“应当等多个文件,十分鲜明地强调“调解优先、调判 将问题消灭在萌芽状态,减少出现集体冲突的结合”原则。2011年全国人大常委会通过《行政 可能”;第二个原则要求地方政府部门于发生群强制法》,承认行政机关和被执行人可以采用缔 体抗争事件时亲临现场。换言之,他们必须于结“执行协议”的方式达成行政和解。相反,至 第一时间赶赴第一现场。此外,如表1所列,中今却无一部具有操作性的处置民众群体抗争的 央2004年关于处置群体性事件的文件和公安法律。现可依凭的法律,只有《刑法》、《集会游 部文件均反复强调另一个重要原则:“慎用警行示威法》和《治安管理处罚法》,但操作甚难 力”,以免激化矛盾。前公安部长孟建柱在一个其中《集会游行示威法》实际上更是一部“禁止 被广泛报道的会议上也警告要慎用警力一不法”而非行动法。可依凭的行政性规章如《信访 要或限制使用武器或其它警具。⑩中央纪律检査条例》、《公安机关处置群体性治安事件规定》、 委员会发布的文件规定,“胡乱行使警力”会令《人民调解委员会组织条例》等也存在同样问 有关地方领导的行政职位和党籍同时被撤。①但题,如《信访条例》禁止5人以上的群体访,但如 是,前述第一个原则强调的是预防,后两个原则若发生又当如何,却语焉不详。 更近于处置技术 维稳”技术 在实践中,按赵鼎新的观察,政府的基本政策 乃是“镇压、限制、疏导加妥协”,这些做法“基本上 与相对固化的维稳体制相比,维稳技术相对 是人治的手法,其核心就是上访加金钱。通过加灵活,是“流动着的治理”。作为维稳技术,反映着 强上访,政府试图把集体抗争个体化。通过金钱,维稳过程中所展示的行为、方法与策略 政府对已发起集体抗争事件的人们加以妥善处 在西方国家,政府对民众抗争的处置作为警 置”(赵鼎新,2010:24-26)。蔡永顺却认为政府察部门的专业性业务,被称为“抗议处置( Policing 的政策已陷于“镇压与妥协的困境”(蔡永顺, protest)”。“抗议处置”,即以警察处理民众抗议 2011),而苏阳和贺欣在广东却观察到基层政府以事件。按苏阳教授的意见,近100多年来,美国政 另类的“包容”方式维稳(苏阳、贺欣,2011)。也有府对游行、示威等民众抗争行动的管理,出现了从 海外学者认为中国政府实行的是包容和排斥并存暴力镇压走向和平、协商管理的转型,其第一个阶 或选择性执行的模式( Bruce Dickson,2009)。 段在1900年代及其前,民众与警察之间是投石与 上述学者对中国政府政策的观察结论虽不 枪击的关系( Stoning and shooting)即暴力冲突 致,但对其法治内涵的判断意见却是一致的,即法型;至1950年代,发展到较为和平的推推搡搡关 治严重不足、甚至是人治式的治理。自2006年至系( Pushing and shoving);至1990年代,进一步 21994-2015ChinaAcademicJOurnalElectronicpUblishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net
在讨论中国传统王朝处理民众集体行动的政 策时，巫仁恕认为它有两种：一种是“抚”，即抚谕 的政策，第二种是“剿”，即镇压的政策。依政府有 剿到抚的程度，可分成五级，分别为：直 接 镇 压 政 策；名义上采抚谕方式，实则派兵镇压；采 取 剿 抚 兼用政策；欲用镇压政策但形势不利，之后改为抚 谕政策；直接采取抚谕政策。明代以“抚”为主，到 清代，政府对付城市集体行动的政策则以“剿”为 主（吴仁恕，２０１１：１１８－１２１）。单 光 鼐则 认 为，政 府回应的政策有“排他”和“整合”两类，前者以对 立、极化、压制为取向，即镇压；后 者，以“包 容、合 作、同化”为取向，即尊重民意，吸纳诉求（单光鼐， ２０１１）。 有领导曾提出有关处理“群体性事件”的两个 原则：第 一 个 原 则 是 采 取 主 动，地 方 政 府“应 当 将问题消 灭 在 萌 芽 状 态，减 少 出 现 集 体 冲 突 的 可能”；第二个原 则 要 求 地 方 政 府 部 门 于 发 生 群 体抗争 事 件 时 亲 临 现 场。换 言 之，他 们 必 须 于 第一时间赶 赴 第 一 现 场。此 外，如 表１所 列，中 央２００４年 关 于 处 置 群 体 性 事 件 的 文 件 和 公 安 部文件均 反 复 强 调 另 一 个 重 要 原 则：“慎 用 警 力”，以免激化 矛 盾。前 公 安 部 长 孟 建 柱 在 一 个 被广泛报道 的 会 议 上 也 警 告 要 慎 用 警 力———不 要或限制使用武器或其它警具。⑩ 中 央纪律 检 查 委员会发布的文件规定，“胡 乱 行 使 警 力”会 令 有关地方领导的行政职位和党籍同时被撤。瑏瑡 但 是，前述第一个原则强调的是预防，后 两 个 原 则 更近于处置技术。 在实践中，按赵鼎新的观察，政府的基本政策 乃是“镇压、限制、疏导加妥协”，这些做法“基本上 是人治的手法，其核心就是上访加金 钱。通 过 加 强上访，政府试图把集体抗争个体化。通过金钱， 政府对已发起集体抗争事件的人们加以妥善处 置”（赵鼎新，２０１０：２４－２６）。蔡永顺却 认 为 政 府 的政 策 已 陷 于 “镇 压 与 妥 协 的 困 境”（蔡 永 顺， ２０１１），而苏阳和贺欣在广东却观察到基层政府以 另类的“包容”方式维稳（苏阳、贺欣，２０１１）。也有 海外学者认为中国政府实行的是包容和排斥并存 或选择性执行的模式（ＢｒｕｃｅＤｉｃｋｓｏｎ，２００９）。 上述学者对中国政府政策的观察结论虽不一 致，但对其法治内涵的判断意见却是一致的，即法 治严重不足、甚至是人治式的治理。自２００６年至 ２０１１年间，中央层面连续下发多个文件，强化“和 解”、“调解”化 解社 会 矛 盾 与 冲 突，如，２００６年 中 共中央办公厅下发《关于预防和化解行政争议健 全行政争议解决机制的意见》，强调“要积极探索 和完善行政和解、行政诉讼和解制度”。２００７年， 国务院颁布《行政复议法实施条例》，首次规定了 复议和解制 度。２００７ 年 到 ２０１０ 年，最 高 人民 法 院也先后出台《关于进一步发挥诉讼调 解 在 构 建 社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》、 《关于行政诉讼 撤 诉 若 干 问 题 的 规 定》、《关于 当 前形势 下 做 好 行 政 审 批 工 作 的 若 干 意 见》、《关 于建立健全诉讼 与 非 诉 讼 相 衔 接 的 矛 盾 解 决 机 制的若干意见》与《最 高 人 民 法 院 关 于 进 一 步 贯 彻“调解优先、调 判 结 合”工 作 原 则 的 若 干 意 见》 等多个 文 件，十 分 鲜 明 地 强 调“调 解 优 先、调 判 结合”原则。２０１１年全国人大常委 会 通 过《行 政 强制法》，承认行 政 机 关 和 被 执 行 人 可 以 采 用 缔 结“执行协 议”的 方 式 达 成 行 政 和 解。相 反，至 今却无一部具有 操 作 性 的 处 置 民 众 群 体 抗 争 的 法律。现可 依 凭 的 法 律，只 有 《刑 法》、《集 会 游 行示 威 法》和《治 安 管 理 处 罚 法》，但 操 作 甚 难， 其中《集 会 游 行 示 威 法》实 际 上 更 是 一 部“禁 止 法”而非行动法。可 依 凭 的 行 政 性 规 章 如《信 访 条例》、《公 安机关处置群体性治 安事件规定》、 《人 民 调 解 委 员 会 组 织 条 例》等 也 存 在 同 样 问 题，如《信访条例》禁 止５人 以 上 的 群 体 访，但 如 若发生又当如何，却语焉不详。 “维稳”技术 与相对固化的维稳体制 相 比，维 稳 技 术 相 对 灵活，是“流动着的治理”。作为维稳技术，反映着 维稳过程中所展示的行为、方法与策略。 在西方国家，政府对民众抗争的处置作为警 察部门的专业性业务，被称为“抗议处置（Ｐｏｌｉｃｉｎｇ ｐｒｏｔｅｓｔ）”。“抗议处置”，即以警察 处 理 民 众 抗 议 事件。按苏阳教授的意见，近１００多年来，美国政 府对游行、示威等民众抗争行动的管理，出现了从 暴力镇压走向和平、协商管理的转型，其第一个阶 段在１９００年代及其前，民众与警察之间是投石与 枪击的 关 系（Ｓｔｏｎｉｎｇａｎｄｓｈｏｏｔｉｎｇ）即 暴 力 冲 突 型；至１９５０年代，发展到较为和平的推推搡搡关 系（Ｐｕｓｈｉｎｇａｎｄｓｈｏｖｉｎｇ）；至１９９０年 代，进 一步 ７４１ ２０１５．１