科学社会主义 《理论探索)2012年第5期《总第197期 部在内的全方位区域性合作蓬勃兴起,区域一体化棋’的战略布局,充分发挥各个地区的优势,调动中 程度不断加强。2008年8月,国务院通过《进一步推央和地方两个积极性”;2007年3月,十届全国人大 进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导第五次会议通过的政府工作报告再次提出:“正确处 意见》,此后上海、江苏、浙江两省一市就地方立法的理中央和地方的关系,充分发挥两个积极性”。从中 协调搭建了共同认可的框架协议,由上海法制工作可以看出,党和国家对调动中央与地方两个积极性 部门牵头,江苏和浙江方面积极参与(η。区域经济高度重视,强调权责划分必须兼顾维护中央权威和 合作进程中地方政府立法协调机制的确立和有效开尊重地方利益,在要求地方服从中央领导、监督的同 展,对地方政府间的合作关系以及中央与地方关系时,也要照顾地方政府合理的利益诉求。另一方面 的发展产生了深远影响。 十六大以来,中央与地方权责划分的内容也形成了 三、中央与地方关系的职能定位合理顺畅,权责高度共识。2003年10月,中共中央通过的《关于完 划分更加清晰 善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出, 职能定位是否合理顺畅、权责划分是否清晰,对“合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权。属 中央与地方关系的完善与发展具有重要影响,甚至于全国性和跨省的事务,由中央管理,以保证国家法 直接关系到国家统一、经济发展、社会稳定、民族团制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域 结。如果中央与地方政府各自职能不能够清晰界定,的地方性事务,由地方管理,以提高工作效率、降低 将会导致各级政府在履行职能、提供公共服务的过管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理 程中相互推诿,使各项政策的执行与落实背离施政的事务,要区别不同情况,明确各自的管理范围,分 的良好意愿和功能预期,社会成员的利益因此遭受清主次责任”。这实际上明确了中央与地方权责划分 损失。从这个意义上讲,中央与地方职责的划分实质的基本内容和一般范围,提出了权责划分应遵循的 上是从国情出发寻求集权与分权恰当、合适的临界相关标准。在此基础上,2006年10月,中共中央通 值与均衡点。新中国成立后,中央与地方政府的职责过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的 划分大体上经历了计划经济体制下职权高度集中的决定》强调,中央与地方政府在建设服务型政府、强 阶段,以及逐步建立起一套与市场经济相适应的权化社会管理和公共服务方面分别承担各项重要职 责划分体系的阶段。进入新世纪,党和国家更加重视能,表明了新形势下政府职能重心的调整。 中央与地方的职能定位与权责划分,十六大报告提 (二)中央与地方事权划分及机构改革不断深 出:“依法规范中央和地方的职能和权限,正确处理化。政府职能的转变势必要求政府机构作出相应调 中央垂直管理部门和地方政府的关系”;十七大报告整。在政府权力关系架构下,当中央与地方政府的 也提出:“健全政府职责体系”,“规范垂直管理部门事权划分发生变动时,实际上也对政府机构的人员 和地方政府的关系”,推动中央与地方关系的科学认构成、工作重点、活动范围、运作方式的改革提出了 识不断走向深入。十六大以来,中央与地方关系的权要求。十六大以来,我国在中央与地方层面进行了 责划分更加清晰,主要体现在以下三个方面: 多次政府机构改革,中央与地方事权结构发生较大 (一)中央与地方权责划分的理念定位不断完变化。2003年3月,十届全国人大第一次会议通过 善。法治化、制度化的中央与地方关系必须依靠某种的《国务院机构改革方案》,明确要求“深化国有资 原则性共识,唯有如此才能确保中央与地方的互动产管理体制改革,完善宏观调控体系,健全金融监 关系不会导致中央权威受损、地方积极性遭受挫伤管体制,推进流通管理体制改革,加强食品安全和 的情况发生8。一方面,十六大以来,中央与地方权安全生产监管体制建设”,并对国务院职能部门进 责划分的基本原则更加明确。中央与地方权责划分行调整、精简,各级地方政府也以此次中央机构调 须遵循一定的指导原则,宪法对此作出明确规定:整为重要契机和行动依据,根据改革方案采取了相 中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的应措施。2007年,十七大报告提出:“加大机构整合 统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原力度,探索实行职能有机统一的大部门体制,健全 则”。十六大以来,这一原则得到重申并予以深化。部门间协调配合机制,精简和规范各类议事协调机 2005年3月,十届全国人大第三次会议通过的政府构及其办事机构”。与此相适应,2008年3月,十 工作报告提出:“必须坚持处理好全局和局部的关届全国人大第一次会议通过了《关于国务院机构改 系。全国经济是一个有机整体,应当按照‘全国一盘革方案的决定》,强调当前任务的重点是转变政府 21994-2015ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net《理论探索》2012 年第 5 期（总第 197 期） 部在内的全方位区域性合作蓬勃兴起，区域一体化 程度不断加强。2008 年 8 月，国务院通过《进一步推 进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导 意见》，此后上海、江苏、浙江两省一市就地方立法的 协调搭建了共同认可的框架协议，由上海法制工作 部门牵头，江苏和浙江方面积极参与〔7〕。区域经济 合作进程中地方政府立法协调机制的确立和有效开 展，对地方政府间的合作关系以及中央与地方关系 的发展产生了深远影响。 三、中央与地方关系的职能定位合理顺畅，权责 划分更加清晰 职能定位是否合理顺畅、权责划分是否清晰，对 中央与地方关系的完善与发展具有重要影响，甚至 直接关系到国家统一、经济发展、社会稳定、民族团 结。如果中央与地方政府各自职能不能够清晰界定， 将会导致各级政府在履行职能、提供公共服务的过 程中相互推诿，使各项政策的执行与落实背离施政 的良好意愿和功能预期，社会成员的利益因此遭受 损失。从这个意义上讲，中央与地方职责的划分实质 上是从国情出发寻求集权与分权恰当、合适的临界 值与均衡点。新中国成立后，中央与地方政府的职责 划分大体上经历了计划经济体制下职权高度集中的 阶段，以及逐步建立起一套与市场经济相适应的权 责划分体系的阶段。进入新世纪，党和国家更加重视 中央与地方的职能定位与权责划分，十六大报告提 出：“依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理 中央垂直管理部门和地方政府的关系”；十七大报告 也提出：“健全政府职责体系”，“规范垂直管理部门 和地方政府的关系”，推动中央与地方关系的科学认 识不断走向深入。十六大以来，中央与地方关系的权 责划分更加清晰，主要体现在以下三个方面： （一） 中央与地方权责划分的理念定位不断完 善。法治化、制度化的中央与地方关系必须依靠某种 原则性共识，唯有如此才能确保中央与地方的互动 关系不会导致中央权威受损、地方积极性遭受挫伤 的情况发生〔8〕。一方面，十六大以来，中央与地方权 责划分的基本原则更加明确。中央与地方权责划分 须遵循一定的指导原则，宪法对此作出明确规定： “中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的 统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原 则”。十六大以来，这一原则得到重申并予以深化。 2005 年 3 月，十届全国人大第三次会议通过的政府 工作报告提出：“必须坚持处理好全局和局部的关 系。全国经济是一个有机整体，应当按照‘全国一盘 棋’的战略布局，充分发挥各个地区的优势，调动中 央和地方两个积极性”；2007 年 3 月，十届全国人大 第五次会议通过的政府工作报告再次提出：“正确处 理中央和地方的关系，充分发挥两个积极性”。从中 可以看出，党和国家对调动中央与地方两个积极性 高度重视，强调权责划分必须兼顾维护中央权威和 尊重地方利益，在要求地方服从中央领导、监督的同 时，也要照顾地方政府合理的利益诉求。另一方面， 十六大以来，中央与地方权责划分的内容也形成了 高度共识。2003 年 10 月，中共中央通过的《关于完 善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出， “合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权。属 于全国性和跨省的事务，由中央管理，以保证国家法 制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域 的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低 管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理 的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分 清主次责任”。这实际上明确了中央与地方权责划分 的基本内容和一般范围，提出了权责划分应遵循的 相关标准。在此基础上，2006 年 10 月，中共中央通 过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的 决定》强调，中央与地方政府在建设服务型政府、强 化社会管理和公共服务方面分别承担各项重要职 能，表明了新形势下政府职能重心的调整。 （二） 中央与地方事权划分及机构改革不断深 化。政府职能的转变势必要求政府机构作出相应调 整。在政府权力关系架构下，当中央与地方政府的 事权划分发生变动时，实际上也对政府机构的人员 构成、工作重点、活动范围、运作方式的改革提出了 要求。十六大以来，我国在中央与地方层面进行了 多次政府机构改革，中央与地方事权结构发生较大 变化。2003 年 3 月，十届全国人大第一次会议通过 的《国务院机构改革方案》，明确要求“深化国有资 产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监 管体制，推进流通管理体制改革，加强食品安全和 安全生产监管体制建设”，并对国务院职能部门进 行调整、精简，各级地方政府也以此次中央机构调 整为重要契机和行动依据，根据改革方案采取了相 应措施。2007 年，十七大报告提出：“加大机构整合 力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全 部门间协调配合机制，精简和规范各类议事协调机 构及其办事机构”。与此相适应，2008 年 3 月，十一 届全国人大第一次会议通过了《关于国务院机构改 革方案的决定》，强调当前任务的重点是转变政府 科学社会主义 · ·38