裁量权限范围内不正当、不适当行使行政权力而违反法规所设定目的的行政滥用职权行为”。 对行政滥用职权,学者也有不同理解。有人认为行政滥用职权是指行政主体行使职权背 离法律、法规的目的,背离法律的基本原则。有人认为行政滥用职权是指行政主体实施行政 行为虽然在其职权范围内,但违反法律的目的和宗旨,行为时未考虑相关因素或考虑了不相 关因素。①有人认为行政滥用职权是指行政主体在自由裁量权限范围内不正当行使行政权力 而达到一定程度的违法行为。② 我们同意最后一种观点,以此界定的行政滥用职权具有以下法律特征 1、行政滥用职权是在行政主体的自由裁量权范围之内的行为。对自由裁量权的滥用是 在法定范围内产生的行政瑕疵,这种行政瑕疵的基本特征是行政主体实施的职权行为并未超 越其法定职权,没有违反法定程序,认定事实、运用法律也不存在明显错误。由此可见,滥 用自由裁量权已基本满足了合法性原则的要求。这一点是其与行政越权相区别,也不同于适 法错误和程序违法 2、行为人主观上必须出于故意,主观上的过失不构成滥用职权。故意包括主观上 出于不正当的动机和非法的动机。 3、行政滥用职权客观上表现为不正当地行使权力,如不正当的迟延。 4、行政滥用职权是一种行政违法行为,而不是行政不当行为。原则上我国法院只应 审查具体行政行为的合法性而不应审查其合理性,而行政滥用职权是在自由裁量权的权限内 的行为,那么这是否与法院审查的合法性原则相冲突,就成了法理上的一个问题。有学者把 行政滥用职权、显失公正作为合法性审査的例外。有学者则认为,我国法院对具体行政行为 的审查只限于合法性审查,但是,不合理达到一定程度亦可构成不合法,所以,合法性审查 实际上包含对严重不合理的审查。我们认为行政滥用职权是违反合理性、正当性达到一定程 度的严重的行政不当行为,由于其程度严重,已上升为行政违法。而且行政滥用职权使行政 相对人的利益受到了损害,背离了公平的法律理性,从而构成了实质上的违法。把这种行政 不当视作行政违法是世界各国通例。我国行政复议和行政诉讼法也持这一立场。因此,人民 法院通过行政诉讼控制行政滥用职权与行政诉讼的合法性审査原则并不冲突。 (二)行政滥用职权的表现形式 借鉴世界各国行政法对行政滥用职权的表现的揭示,以及综合国内学者的相关研究 成果,我们认为,作为行政复议和行政诉讼撤销对象之一的行政滥用职权的表现,主要 有以下几种: 因受不正当动机和目的的支配致使行为背离法定目的和利益。这种行为有两个 构成条件;一是主观上有不正当的动机和目的,如出于个人恶意、偏见、歧视、报复, 为个人或小集团谋私等;二是客观上其行为造成了背离法定目的和利益的结果。如果行 为人只存在不正当的动机和目的,但行为的结果恰好符合法定目的和理由,便不属于行 政滥用职权。有的学者对此问题也有不同见解。有的认为只要具有不正当的动机就构成 行政滥用职权。③ 2、因不合法考虑致使行为结果失去准确性。这种行为也有两个构成要件:一是行为人 有不合法考虑的事实,包括没有考虑法律规定应该考虑的因素,如情节和态度,和考虑了法 律不要求考虑的因素,如处罚时考虑其社会地位等。二是行为的结果失去了准确性。如处罚 结果畸轻畸重。 3、任意无常,违反同一性和平等性。行政主体的行政行为是一种公共行政,对行政相 对人而言必须是可预见的、连续的和平等的,行政主体不能就类似的情况做出截然不同的行 ①北京大学姜明安教授持这种观点,见北大法律信息网《关于蓝勇如等诉舟山市人民政府拆迁办公室行政 诉讼案若干法律问题的意见》 胡建淼著:《行政法学》,法律出版社2003年版,第442页 ③张正钊主编:《行政法与行政诉讼法》,中国人民大学出版社1999年版,第228页 《行政违法与行政法律责任》第173页《行政违法与行政法律责任》 第173页 裁量权限范围内不正当、不适当行使行政权力而违反法规所设定目的的行政滥用职权行为”。 对行政滥用职权，学者也有不同理解。有人认为行政滥用职权是指行政主体行使职权背 离法律、法规的目的，背离法律的基本原则。有人认为行政滥用职权是指行政主体实施行政 行为虽然在其职权范围内，但违反法律的目的和宗旨，行为时未考虑相关因素或考虑了不相 关因素。①有人认为行政滥用职权是指行政主体在自由裁量权限范围内不正当行使行政权力 而达到一定程度的违法行为。② 我们同意最后一种观点，以此界定的行政滥用职权具有以下法律特征： 1、行政滥用职权是在行政主体的自由裁量权范围之内的行为。对自由裁量权的滥用是 在法定范围内产生的行政瑕疵，这种行政瑕疵的基本特征是行政主体实施的职权行为并未超 越其法定职权，没有违反法定程序，认定事实、运用法律也不存在明显错误。由此可见，滥 用自由裁量权已基本满足了合法性原则的要求。这一点是其与行政越权相区别，也不同于适 法错误和程序违法。 2、行为人主观上必须出于故意，主观上的过失不构成滥用职权。故意包括主观上 出于不正当的动机和非法的动机。 3、行政滥用职权客观上表现为不正当地行使权力，如不正当的迟延。 4、行政滥用职权是一种行政违法行为，而不是行政不当行为。原则上我国法院只应 审查具体行政行为的合法性而不应审查其合理性，而行政滥用职权是在自由裁量权的权限内 的行为，那么这是否与法院审查的合法性原则相冲突，就成了法理上的一个问题。有学者把 行政滥用职权、显失公正作为合法性审查的例外。有学者则认为，我国法院对具体行政行为 的审查只限于合法性审查，但是，不合理达到一定程度亦可构成不合法，所以，合法性审查 实际上包含对严重不合理的审查。我们认为行政滥用职权是违反合理性、正当性达到一定程 度的严重的行政不当行为，由于其程度严重，已上升为行政违法。而且行政滥用职权使行政 相对人的利益受到了损害，背离了公平的法律理性，从而构成了实质上的违法。把这种行政 不当视作行政违法是世界各国通例。我国行政复议和行政诉讼法也持这一立场。因此，人民 法院通过行政诉讼控制行政滥用职权与行政诉讼的合法性审查原则并不冲突。 （二）行政滥用职权的表现形式 借鉴世界各国行政法对行政滥用职权的表现的揭示，以及综合国内学者的相关研究 成果，我们认为，作为行政复议和行政诉讼撤销对象之一的行政滥用职权的表现，主要 有以下几种： 1、因受不正当动机和目的的支配致使行为背离法定目的和利益。这种行为有两个 构成条件；一是主观上有不正当的动机和目的，如出于个人恶意、偏见、歧视、报复， 为个人或小集团谋私等；二是客观上其行为造成了背离法定目的和利益的结果。如果行 为人只存在不正当的动机和目的，但行为的结果恰好符合法定目的和理由，便不属于行 政滥用职权。有的学者对此问题也有不同见解。有的认为只要具有不正当的动机就构成 行政滥用职权。③ 2、因不合法考虑致使行为结果失去准确性。这种行为也有两个构成要件：一是行为人 有不合法考虑的事实，包括没有考虑法律规定应该考虑的因素，如情节和态度，和考虑了法 律不要求考虑的因素，如处罚时考虑其社会地位等。二是行为的结果失去了准确性。如处罚 结果畸轻畸重。 3、任意无常，违反同一性和平等性。行政主体的行政行为是一种公共行政，对行政相 对人而言必须是可预见的、连续的和平等的，行政主体不能就类似的情况做出截然不同的行 ① 北京大学姜明安教授持这种观点，见北大法律信息网《关于蓝勇如等诉舟山市人民政府拆迁办公室行政 诉讼案若干法律问题的意见》 ②胡建淼著：《行政法学》，法律出版社 2003 年版，第 442 页。 ③张正钊主编：《行政法与行政诉讼法》，中国人民大学出版社 1999 年版，第 228 页