的问题,在许多公共服务领域,公共部门所提供的服 二、公共部门标杆管理的障碍分析 务往往是“就此一家,别无分店”,正是因为公共部门 既然标杆管理有这么多明显和有价值的用途,为的这种天然垄断地位,就使其缺乏像企业那样的外部 什么在公共服务部门内没有得到普及呢?有许多原竞争压力,而没有竞争的压力也就使其缺少改善其服 因可以对此进行解释 务品质的外在压力与内在动力 (一)观念障碍。 2.缺乏财政供给机制。 观念的障碍和意识的缺乏制约着包括制度、技术 在中国这样的转轨国家,政府是公共行政权的直 在内的选择。观念障碍主要是指公共部门引入标杆接掌握者和行使者,是各类重要社会资源实际的拥有 管理意识缺乏,又可以分为两个方面 者,又拥有庞大的官僚体制,从而容易造成一种错位 从人的本能和组织惰性来看,由于我国几千年官即由为公民服务颠倒为“为政府服务,为上级服 贵民贱的传统使我国政府机构带有很深的官僚组织务”。由此还导致行政实践评价标准的混乱,即凡是 的烙印,其组织内部的文化、组织架构及其循规蹈矩适应政府行政组织系统的就是善的,反之就是恶的 的工作程序无不带有官僚的惰性。这种惰性在某种以致在公共部门的绩效评估中盲目追求政绩在所谓 程度上导致公共部门的雇员往往都厌恶风险,不仅如的政绩的驱使下为了应付更为紧迫的问题如DP 此,政府部门的一些公仆还认为创新和改造会带来麻利税的增长等,公共部门会先将标杆管理放在一边 烦和负担,因而他们不愿意抓住标杆管理的良机。他即使,标杆管理可以带来几倍于投资的回报,并且可 们的推理是不同的公共部门有不同的需要优先考虑以节约资金以用于解决那些迫在眉睫的问题,甚至帮 的对象和复杂的问题。由于在公共政策制定过程中助找到那些问题的成功解决方案 充满大量变数,从外部引进的方法和计划需要进行大 )技术障碍 量的调整和创新,而这会使他们失去价值。这些怀疑 公共部门实施标杆管理需要一定的知识和技术 的论调,使得通过标杆管理进行创新性改造的观念不要求,缺乏专业的知识只会造成标杆管理的不科学 是那么具有吸引力。另一方面,因为在公共部门内没技术的缺乏又会造成标杆管理难以操作,这些都会制 有与私营企业的收益相类似的指标,所以也没有什么约标杆管理在公共部门发挥其真正作用 东西能始终提醒人们认识到业绩的重要性。 公共部门的质量改进仍处于发展阶段。由于政 从官僚制组织文化来看,文化是组织的潜层结府和公民地位上的差异对于公共部门提供的产品和 构,对组织的行为影响极大。官僚制创造了一种公共服务,公民没有选择的自由,这就造成了公共服务不 雇员都胆小怕事,相互推诿以及自我保护的文化。他佳,服务标准和质量难以控制。这就要求公共部门的 们知道如果犯了错,浪费了公众的钱,他们就可能会质量管理需要一种新的理念和更有号召力的质量改 受到媒体的谴责。在这种文化中,政府工作人员相互进方式。因此公共部门才刚刚开始质量改进的历程 指责或指责外人,而不是对自己的行为承担责任;固大多数部门还没有达到标杆管理会产生巨大效果的 守本分,而不是尽力创新;接受平庸,而不是追求卓阶段。而我们对质量管理之类如此重要的测评,取决 越;拒绝变革,而不是主动适应变革。因此,他们在采于把标杆管理作为一种手段。除非有一些评估标 取新的行动之前会非常谨慎,他们不想在公众面前败准告诉你有关绩效方面的问题,否则你怎么知道要改 坏自己的形象。尽管改革对官僚制组织文化产生了进什么呢?一旦问题被界定且被评估,就可以选择工 较大的冲击,但由于文化的变迁十分缓慢,官僚制组具,帮助你发现改进的机会,在确定问题所在以及如 织文化或多或少仍然会对标杆管理的实施构成阻碍。何持续性地作出改进方面所能利用的手段是进行顾 二)制度障碍。 客调査和标杆管理。标杆管理(不管是在内部实施 缺乏竞争激励机制 还是在外部实施)可以展示出最佳实践,如果实施得 实践证明,竞争是提高产品质量和服务品质的最正确的话,将显著地促进绩效改进。同时,私部门所 为有效的工具和手段,竞争给消费者提供了更加宽广提供的产品或服务是可以用一定的价格来衡量的,是 的选择自由和空间,而这种选择自由决定着一个企业可以以一定的利润指标来测量的,这有利于对生产过 的生存和发展,正是由于这种竞争的压力和生存的威程和结果进行控制和评价;而公共部门所提供的公共 胁迫使企业千方百计提高其产品的品质和服务的质产品和服务是无法用一定的价格来标示的,它不能像 量,以此来吸引顾客。而以政府杈力为核心的公共部私部门那样将利润作为其唯一的目标或作为衡量绩 门,由于其拥有对一切人或权利要求的至高无上的权效的标准,这就为公共部门质量标准的制定和测定带 威和合法权力所以公共部门不存在所谓的生存压力来了一定的困难,标杆管理的实施就缺乏数据,难以 201994-2010ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net二、公共部门标杆管理的障碍分析 既然标杆管理有这么多明显和有价值的用途 ,为 什么在公共服务部门内没有得到普及呢 ? 有许多原 因可以对此进行解释。 (一 ) 观念障碍。 观念的障碍和意识的缺乏制约着包括制度、技术 在内的选择。观念障碍主要是指公共部门引入标杆 管理意识缺乏 ,又可以分为两个方面 : 从人的本能和组织惰性来看 ,由于我国几千年官 贵民贱的传统使我国政府机构带有很深的官僚组织 的烙印 ,其组织内部的文化、组织架构及其循规蹈矩 的工作程序无不带有官僚的惰性。这种惰性在某种 程度上导致公共部门的雇员往往都厌恶风险 ,不仅如 此 ,政府部门的一些公仆还认为创新和改造会带来麻 烦和负担 ,因而他们不愿意抓住标杆管理的良机。他 们的推理是 :不同的公共部门有不同的需要优先考虑 的对象和复杂的问题。由于在公共政策制定过程中 充满大量变数 ,从外部引进的方法和计划需要进行大 量的调整和创新 ,而这会使他们失去价值。这些怀疑 的论调 ,使得通过标杆管理进行创新性改造的观念不 是那么具有吸引力。另一方面 ,因为在公共部门内没 有与私营企业的收益相类似的指标 ,所以也没有什么 东西能始终提醒人们认识到业绩的重要性。 从官僚制组织文化来看 ,文化是组织的潜层结 构 ,对组织的行为影响极大。官僚制创造了一种公共 雇员都胆小怕事 ,相互推诿以及自我保护的文化。他 们知道如果犯了错 ,浪费了公众的钱 ,他们就可能会 受到媒体的谴责。在这种文化中 ,政府工作人员相互 指责或指责外人 ,而不是对自己的行为承担责任 ;固 守本分 ,而不是尽力创新 ;接受平庸 , 而不是追求卓 越 ;拒绝变革 ,而不是主动适应变革。因此 ,他们在采 取新的行动之前会非常谨慎 ,他们不想在公众面前败 坏自己的形象。尽管改革对官僚制组织文化产生了 较大的冲击 ,但由于文化的变迁十分缓慢 ,官僚制组 织文化或多或少仍然会对标杆管理的实施构成阻碍。 (二 ) 制度障碍。 11缺乏竞争激励机制。 实践证明 ,竞争是提高产品质量和服务品质的最 为有效的工具和手段 ,竞争给消费者提供了更加宽广 的选择自由和空间 ,而这种选择自由决定着一个企业 的生存和发展 ,正是由于这种竞争的压力和生存的威 胁迫使企业千方百计提高其产品的品质和服务的质 量 ,以此来吸引顾客。而以政府权力为核心的公共部 门 ,由于其拥有对一切人或权利要求的至高无上的权 威和合法权力 ,所以公共部门不存在所谓的生存压力 的问题 ,在许多公共服务领域 ,公共部门所提供的服 务往往是“就此一家 ,别无分店 ”,正是因为公共部门 的这种天然垄断地位 ,就使其缺乏像企业那样的外部 竞争压力 ,而没有竞争的压力也就使其缺少改善其服 务品质的外在压力与内在动力。 21缺乏财政供给机制。 在中国这样的转轨国家 ,政府是公共行政权的直 接掌握者和行使者 ,是各类重要社会资源实际的拥有 者 ,又拥有庞大的官僚体制 ,从而容易造成一种错位 , 即由“为公民服务 ”颠倒为“为政府服务 ,为上级服 务 ”。由此还导致行政实践评价标准的混乱 ,即凡是 适应政府行政组织系统的就是善的 ,反之就是恶的 , 以致在公共部门的绩效评估中盲目追求政绩 ,在所谓 的政绩的驱使下为了应付更为紧迫的问题如 GDP、 利税的增长等 ,公共部门会先将标杆管理放在一边。 即使 ,标杆管理可以带来几倍于投资的回报 ,并且可 以节约资金以用于解决那些迫在眉睫的问题 ,甚至帮 助找到那些问题的成功解决方案。 (三 ) 技术障碍。 公共部门实施标杆管理需要一定的知识和技术 要求 ,缺乏专业的知识只会造成标杆管理的不科学 , 技术的缺乏又会造成标杆管理难以操作 ,这些都会制 约标杆管理在公共部门发挥其真正作用。 公共部门的质量改进仍处于发展阶段。由于政 府和公民地位上的差异 ,对于公共部门提供的产品和 服务 ,公民没有选择的自由 ,这就造成了公共服务不 佳 ,服务标准和质量难以控制。这就要求公共部门的 质量管理需要一种新的理念和更有号召力的质量改 进方式。因此公共部门才刚刚开始质量改进的历程 , 大多数部门还没有达到标杆管理会产生巨大效果的 阶段。而我们对质量管理之类如此重要的测评 ,取决 于把标杆管理作为一种手段。 [ 1 ]除非有一些评估标 准告诉你有关绩效方面的问题 ,否则你怎么知道要改 进什么呢 ? 一旦问题被界定且被评估 ,就可以选择工 具 ,帮助你发现改进的机会 ,在确定问题所在以及如 何持续性地作出改进方面 ,所能利用的手段是进行顾 客调查和标杆管理。标杆管理 (不管是在内部实施 还是在外部实施 )可以展示出最佳实践 ,如果实施得 正确的话 ,将显著地促进绩效改进。同时 ,私部门所 提供的产品或服务是可以用一定的价格来衡量的 ,是 可以以一定的利润指标来测量的 ,这有利于对生产过 程和结果进行控制和评价 ;而公共部门所提供的公共 产品和服务是无法用一定的价格来标示的 ,它不能像 私部门那样将利润作为其唯一的目标或作为衡量绩 效的标准 ,这就为公共部门质量标准的制定和测定带 来了一定的困难 ,标杆管理的实施就缺乏数据 ,难以 — 61 —