中国社会科学2014年第9期 大多数部门没有要求提供证明。①从申请信息公开的情况看,越来越多的行政机关 不再将“三需要”作为申请人资格的限制条件。有的地方政府甚至明确要求辖区政 府和行政机关原则上不能适用这一理由拒绝公开政府信息。②从国际比较看,世界 上很多国家在信息公开法中都没有设置申请人的资格限制,任何人都可以提出信息 公开申请,不需要说明任何理由。③《世界人权宣言》第19条也规定:人人有权享 有主张和发表意见的自由;此项权利包括持有主张而不受干涉的自由,和通过任何 媒介和不论国界寻求、接受和传递信息和思想的自由。知情权是信息自由的前提, 除非法律有例外的规定,任何公民都有权知道政府持有的、保存的,与其权力行使 有关的一切信息,而不应设置资格限制。由此可见,《条例》对于申请人设置的“三 需要”既不符合法理,亦与国际通行做法相异,实践中也已经“名存实亡”。申请人 没有资格限制,不需要说明申请的目的,申请人特殊的个体利益并不总是存在,或者 即使存在也不需要证明,行政机关决定是否公开时并不将其作为考量因素。申请人特 殊利益的虚化和公共利益衡量制度共同改变了信息公开的利益格局,公共利益取代申 请人利益成为促进信息公开的主动力。在行政机关主动公开信息的情况下,并不存在 申请人利益,行政机关主要依靠利益衡量判断公开与否 公开 不公开 公共利益 第三人利益 国家利益 (商业秘密、个人隐私) (国家秘密) 图3申请人利益虚化后的利益格局 公开并不总是有益的,反对公开的理由主要在于因信息公开可能产生的损害 各国一般将需要保密的事项作为信息公开例外列举于信息公开法律中。从宽泛的角 度而言,国家秘密、工作秘密④均可以理解为为公共利益而存在。企业等组织的秘 密、个人隐私从性质上属于与公共利益相对称的个体利益。行政机关因履职的需要, 收集、调取企业、其他组织或者个人的信息,该信息因此成为政府信息的一部分, 这些信息的公开不仅关涉个体权益,也与政府履职密切相关。“政府发挥其功能的能 力取决于好的信息,但获得信息可能侵犯隐私权或者另外相似的权利。”⑤政府获取 ①北京大学公众参与研究与支持中心编:《中国行政透明度观察报告2011-2012》,北京 法律出版社,2013年,第23页。 ②李广宇:《政府信息公开司法解释读本》,北京:法律出版社,2011年,第186页 ③参见朱芒:《公共企事业单位应如何信息公开》,《中国法学》2013年第2期 ④《中华人民共和国公务员法》第12条:公务员应当履行下列义务:(六)保守国家秘密 和工作秘密 ⑤章剑生:《知情权及其保障——以〈政府信息公开条例〉为例》,《中国法学》2008年第 21994-2015ChinaAcademicJournalElectronicPublishinghOuse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net大多数部门没有要求提供证明。① 从申请信息公开的情况看，越来越多的行政机关 不再将 “三需要”作为申请人资格的限制条件。有的地方政府甚至明确要求辖区政 府和行政机关原则上不能适用这一理由拒绝公开政府信息。② 从国际比较看，世界 上很多国家在信息公开法中都没有设置申请人的资格限制，任何人都可以提出信息 公开申请，不需要说明任何理由。③ 《世界人权宣言》第１９条也规定：人人有权享 有主张和发表意见的自由；此项权利包括持有主张而不受干涉的自由，和通过任何 媒介和不论国界寻求、接受和传递信息和思想的自由。知情权是信息自由的前提， 除非法律有例外的规定，任何公民都有权知道政府持有的、保存的，与其权力行使 有关的一切信息，而不应设置资格限制。由此可见，《条例》对于申请人设置的 “三 需要”既不符合法理，亦与国际通行做法相异，实践中也已经 “名存实亡”。申请人 没有资格限制，不需要说明申请的目的，申请人特殊的个体利益并不总是存在，或者 即使存在也不需要证明，行政机关决定是否公开时并不将其作为考量因素。申请人特 殊利益的虚化和公共利益衡量制度共同改变了信息公开的利益格局，公共利益取代申 请人利益成为促进信息公开的主动力。在行政机关主动公开信息的情况下，并不存在 申请人利益，行政机关主要依靠利益衡量判断公开与否。 图３ 申请人利益虚化后的利益格局 公开并不总是有益的，反对公开的理由主要在于因信息公开可能产生的损 害。 各国一般将需要保密的事项作为信息公开例外列举于信息公开法律中。从宽泛的角 度而言，国家秘密、工作秘密④均可以理解为为公共利益而存在。企业等组织的秘 密、个人隐私从性质上属于与公共利益相对称的个体利益。行政机关因履职的需要， 收集、调取企业、其他组织或者个人的信息，该信息因此成为政府信息的一部 分， 这些信息的公开不仅关涉个体权益，也与政府履职密切相关。“政府发挥其功能的能 力取决于好的信息，但获得信息可能侵犯隐私权或者另外相似的权利。”⑤ 政府获取 · ８０１ · 中国社会科学 ２０１４年第９期 ① ② ③ ④ ⑤ 北京大学公众参与研究与支持中心编： 《中国行政透明度观察报告２０１１—２０１２》，北京： 法律出版社，２０１３年，第２３页。 李广宇：《政府信息公开司法解释读本》，北京：法律出版社，２０１１年，第１８６页。 参见朱芒：《公共企事业单位应如何信息公开》，《中国法学》２０１３年第２期。 《中华人民共和国公务员法》第１２条：公务员应当履行下列义务： （六）保守国家秘密 和工作秘密。 章剑生：《知情权及其保障———以 〈政府信息公开条例〉为例》，《中国法学》２００８年第 ４期