政府信息公开中的公共利益衡量 王敬波 摘要:政府信息公开关涉申请人利益、第三方利益与公共利益。申请人资格 的虚化和公共利益衡量制度使得公共利益成为促使信息公开的主动力。信息公开的 例外事项中隐含着公共利益。在公开还是不公开信息的对极利益冲突中,公共利益 成为关键的平衡器。倾向于公开的公共利益与知情权、民主政治、公众参与等价值 相关,而不公开背后的公共利益则更多隐含在信息公开的例外事项中。利益主体的 多元性和公共利益的两面性,加大了政府信息公开中利益衡量的复杂程度。全面而 充分的利益解析并排除无关的考量因素是利益衡量的前提。公益优先和公开优先是 信息公开法的制度价值,也是利益衡量的基本原则。 关键词:政府信息公开对极利益冲突公共利益衡量权利保护 作者王敬波,中国政法大学法治政府研究院教授(北京100086) 《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)第14条第4款规定 行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是,经权利 人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密 个人隐私的政府信息,可以予以公开”。该款设置两个制度,一是列举国家秘密、商 业秘密、个人隐私作为信息公开的例外事项的制度,二是赋予行政机关公开可能对 公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息的权力。该条将公共 利益与例外事项关联起来,分别置于公开和不公开的两端。例外事项是基础,公共 利益是信息公开的决定性因素,二者共同厘清信息公开的范围。全面、明确的例外 事项和可度量的公共利益是进行比较和衡量的前提。应该说,例外事项越清晰,促 进公开的公共利益越明确,信息公开的范围和边界越好把握 本文为2014年国家社科基金重大项目“国家治理体系现代化与法治政府建设”(项目 编号:14ZDA018)成果。文章在撰写过程中,国务院法制办公室政府法制协调司青峰 司长、浙江大学章剑生教授、清华大学何海波教授和匿名评审专家提出宝贵的意见, 特致感谢 105· 21994-2015ChinaAcademicJournalElectronicPublishinghOuse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
政府信息公开中的公共利益衡量 王 敬 波 摘 要：政府信息公开关涉申请人利益、第三方利益与公共利益。申请人资格 的虚化和公共利益衡量制度使得公共利益成为促使信息公开的主动力。信息公开的 例外事项中隐含着公共利益。在公开还是不公开信息的对极利益冲突中，公共利益 成为关键的平衡器。倾向于公开的公共利益与知情权、民主政治、公众参与等价值 相关，而不公开背后的公共利益则更多隐含在信息公开的例外事项中。利益主体的 多元性和公共利益的两面性，加大了政府信息公开中利益衡量的复杂程度。全面而 充分的利益解析并排除无关的考量因素是利益衡量的前提。公益优先和公开优先是 信息公开法的制度价值，也是利益衡量的基本原则。 关键词：政府信息公开 对极利益冲突 公共利益衡量 权利保护 作者王敬波，中国政法大学法治政府研究院教授 （北京 １０００８６）。 《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称 《条例》）第１４条第４款规定 “行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利 人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、 个人隐私的政府信息，可以予以公开”。该款设置两个制度，一是列举国家秘密、商 业秘密、个人隐私作为信息公开的例外事项的制度，二是赋予行政机关公开可能对 公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息的权力。该条将公共 利益与例外事项关联起来，分别置于公开和不公开的两端。例外事项是基础，公共 利益是信息公开的决定性因素，二者共同厘清信息公开的范围。全面、明确的例外 事项和可度量的公共利益是进行比较和衡量的前提。应该说，例外事项越清晰，促 进公开的公共利益越明确，信息公开的范围和边界越好把握。 · ５０１ · 本文为２０１４年国家社科基金重大项目 “国家治理体系现代化与法治政府建设” （项目 编号：１４ＺＤＡ０１８）成果。文章在撰写过程中，国务院法制办公室政府法制协调司青峰 司长、浙江大学章剑 生 教 授、清华大学何海波教授和匿名评审专家提出宝贵的意见， 特致感谢
中国社会科学2014年第9期 《条例》将国家秘密、商业秘密、个人隐私作为信息公开的例外事项列举出来, 相对较少的信息公开例外事项理论上意味着可公开的信息较多,但是第8条规定“行 政机关公开政府信息,不得危及国家安全、经济安全、社会安全和社会稳定”(简称 “三安全一稳定”)又使得信息公开的可能性急剧降低。“三安全一稳定”不仅过于宽 泛,而且均属于公共利益范畴。《条例》相应条款的一松一紧之间,可以感受立法者游 移不定的态度,也导致信息公开范围张弛无度,边界模糊。加之我国现有法律体系中并 无个人隐私的定义,《反不正当竞争法》对于商业秘密的界定也很模糊,使得政府信息公 开范围不清、边界不明。法律立场的游移不定和公共利益衡量的理论不足,必然影响法 律的实施效果。实践中“行政机关对于哪些信息属于经济信息、经营信息、保密措施还 是一头雾水。为了避免纠纷,甚至为不公开政府信息找挡箭牌,只要涉及企业的信息, 只要有企业数据,就以商业秘密为由不予公开。”①行政机关对于公共利益衡量的“漠 视”态度和消极对待,使得该制度并未真正起到调节信息公开范围的作用。 政府信息公开的利益结构 立法本身是利益衡量的结果,利益的实质是一种社会关系的体现与反映,是人与 人之间的一种利害关系。②政府信息是行政权力运行的载体,政府信息公开则是政府工 作全领域、全口径、全流程的外化表现。信息公开虽是政府行为,但是往往涉及申请人 第三人、国家等多方利益主体。申请人作为公开信息的请求者,其要求能否得到满足 构成申请人利益。政府基于行政管理的需要,向个人、企业、社会组织收集大量信息, 这些信息的公开必然涉及个人、企业和社会组织的利益,形成与申请人相对称的第三人 利益。政府涉及国防、外交、军事等国家安全信息的行为则事关国家利益。 利益冲突普遍存在于各种法律关系中,“当存在两种利益时,一种利益的满足必 须排除另一种利益的满足”。③政府信息公开的核心矛盾是公开还是不公开,并以之 为中心,在不同的主体之间形成利益冲突。以《条例》第14条第4款的规定为例, 在依申请公开信息的情形下,基础利益格局如下图所示 公开 不公开 申请人利益 第三人利益 国家利益 (商业秘密、个人隐私) (国家秘密) 图1基础的利益格局 ①李广字:《政府信息公开判例百选》,北京:人民法院出版社,2013年,第222页。 ②王伟光:《利益论》,北京:中国社会科学出版社,2010年,第80页 ③肯尼思·基普尼斯:《职责与公义——美国的司法制度与律师职业道德》,徐文俊译 南京:东南大学出版社,2000年,第67页 21994-2015ChinaAcademicJournalElectronicPublishinghOuse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
《条例》将国家秘密、商业秘密、个人隐私作为信息公开的例外事项列举出来， 相对较少的信息公开例外事项理论上意味着可公开的信息较多，但是第８条规定 “行 政机关公开政府信息，不得危及国家安全、经济安全、社会安全和社会稳定” （简称 “三安全一稳定”）又使得信息公开的可能性急剧降低。“三安全一稳定”不仅过于宽 泛，而且均属于公共利益范畴。《条例》相应条款的一松一紧之间，可以感受立法者游 移不定的态度，也导致信息公开范围张弛无度，边界模糊。加之我国现有法律体系中并 无个人隐私的定义，《反不正当竞争法》对于商业秘密的界定也很模糊，使得政府信息公 开范围不清、边界不明。法律立场的游移不定和公共利益衡量的理论不足，必然影响法 律的实施效果。实践中 “行政机关对于哪些信息属于经济信息、经营信息、保密措施还 是一头雾水。为了避免纠纷，甚至为不公开政府信息找挡箭牌，只要涉及企业的信息， 只要有企业数据，就以商业秘密为由不予公开。”① 行政机关对于公共利益衡量的 “漠 视”态度和消极对待，使得该制度并未真正起到调节信息公开范围的作用。 一、政府信息公开的利益结构 立法本身是利益衡量的结果，利益的实质是一种社会关系的体现与反映，是人与 人之间的一种利害关系。② 政府信息是行政权力运行的载体，政府信息公开则是政府工 作全领域、全口径、全流程的外化表现。信息公开虽是政府行为，但是往往涉及申请人、 第三人、国家等多方利益主体。申请人作为公开信息的请求者，其要求能否得到满足， 构成申请人利益。政府基于行政管理的需要，向个人、企业、社会组织收集大量信息， 这些信息的公开必然涉及个人、企业和社会组织的利益，形成与申请人相对称的第三人 利益。政府涉及国防、外交、军事等国家安全信息的行为则事关国家利益。 利益冲突普遍存在于各种法律关系中，“当存在两种利益时，一种利益的满足必 须排除另一种利益的满足”。③ 政府信息公开的核心矛盾是公开还是不公开，并以之 为中心，在不同的主体之间形成利益冲突。以 《条例》第１４条第４款的规定为例， 在依申请公开信息的情形下，基础利益格局如下图所示： 图１ 基础的利益格局 · ６０１ · 中国社会科学 ２０１４年第９期 ① ② ③ 李广宇：《政府信息公开判例百选》，北京：人民法院出版社，２０１３年，第２２２页。 王伟光：《利益论》，北京：中国社会科学出版社，２０１０年，第８０页。 肯尼思·基普尼斯： 《职 责 与 公 义———美 国 的 司 法 制 度 与 律 师 职 业 道 德》，徐 文 俊 译， 南京：东南大学出版社，２０００年，第６７页
政府信息公开中的公共利益衡量 在这个基础的利益格局中,申请人主张公开政府信息。反对公开的第三人利益 在于保护个人隐私或者商业秘密,国家秘密则是国家利益的载体。总体上看,这是 个平面的利益结构图。作为法定例外事项的国家秘密、商业秘密、个人隐私优先 于申请人利益。 如果在《条例》第14条第4款的规定上增加公共利益衡量后,则其结构图如下: 公开 不公开 申请人利益 第三人利益 国家利益 (商业秘密、个人隐私) (国家秘密) 共利益 图2增加公共利益衡量制度的利益结构 对比图1和图2,可以直观地发现,公共利益衡量制度改变了基础的利益关系 平面的利益格局变成复合式的立体格局。公共利益成为一个巨大的砝码,在公开还 是不公开的博弈中,当其向公开的方向倾斜时,成为影响政府信息公开的最主要的 因素,并直接决定信息公开的范围。进一步分析不同利益主体的利益列表,要求公 开政府信息的申请人的利益可以细化为两种,一种是获得政府信息的利益,另一种 是申请人对信息的再利用及其衍生利益。前一项“知情权”①由《条例》第1条立 法目的明示“为了保障公民、法人和其他组织依法获得政府信息”,后一种利益由 《条例》第13条规定:“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研 等特殊需要,向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请 获取相关政府信息。”从文字表述看,《条例》似乎给申请人利益贴上了生产、生活、 科研的“三需要”作为标签,但是就一般意义而言,当申请人自身生产、生活、科 研等特殊需要可解释到最大化时,“三需要”几乎可以涵盖申请人所有的诉求,申请 人也因之可以是任何人。实证调查显示,在2010年,除了明确不受理信息公开申请 的监察部和3个没有开通网站的部门外,42个国务院部门中,有3个要求申请信息 公开的研究生提供科硏项目证明其申请目的是科硏需要,其他39个部门均无要求证 明申请目的。②2011年,虽然也有个别部门要求提供学生证明或者科研证明,但是 ①《条例》虽然没有直接使用“知情权”的概念,但是2008年《政府信息公开条例》颁 布,时任国务院法制办公室副主任张穹答记者问时指出:“全面贯彻实施该条例,有利 于保障公民、法人或者其他组织依法获取政府信息,实现人民群众对政府工作的知情 权、参与权和监督权。”(参见曹康泰主编:《中华人民共和国政府信息公开条例读本》 北京:人民出版社,2007年,第12页) 北京大学公众参与研究与支持中心编:《中国行政透明度观察报告2010—2011》,北京 法律出版社,2012年,第18页。 107 21994-2015ChinaAcademicJournalElectronicPublishinghOuse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
在这个基础的利益格局中，申请人主张公开政府信息。反对公开的第三人利益 在于保护个人隐私或者商业秘密，国家秘密则是国家利益的载体。总体上看，这是 一个平面的利益结构图。作为法定例外事项的国家秘密、商业秘密、个人隐私优先 于申请人利益。 如果在 《条例》第１４条第４款的规定上增加公共利益衡量后，则其结构图如下： 图２ 增加公共利益衡量制度的利益结构 对比图１和图２，可以直观地发现，公共利益衡量制度改变了基础的利益关系， 平面的利益格局变成复合式的立体格局。公共利益成为一个巨大的砝码，在公开还 是不公开的博弈中，当其向公开的方向倾斜时，成为影响政府信息公开的最主要的 因素，并直接决定信息公开的范围。进一步分析不同利益主体的利益列表，要求公 开政府信息的申请人的利益可以细化为两种，一种是获得政府信息的利益，另一种 是申请人对信息的再利用及其衍生利益。前一项 “知情权”① 由 《条例》第１条立 法目的明示 “为了保障公民、法人和其他组织依法获得政府信息”，后 一 种 利 益 由 《条例》第１３条规定：“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研 等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请 获取相关政府信息。”从文字表述看，《条例》似乎给申请人利益贴上了生产、生活、 科研的 “三需要”作为标签，但是就一般意义而言，当申请人自身生产、生活、科 研等特殊需要可解释到最大化时，“三需要”几乎可以涵盖申请人所有的诉求，申请 人也因之可以是任何人。实证调查显示，在２０１０年，除了明确不受理信息公开申请 的监察部和３个没有开通网站的部门外，４２个国务院部门中，有３个要求申请信息 公开的研究生提供科研项目证明其申请目的是科研需要，其他３９个部门均无要求证 明申请目的。② ２０１１年，虽然也有个别部门要求提供学生证明或者科研证明，但是 · ７０１ · 政府信息公开中的公共利益衡量 ① ② 《条例》虽然没有直接使用 “知 情 权”的 概 念，但 是２００８年 《政府信息公开条例》颁 布，时任国务院法制办公室副主任张穹答记者问时指出： “全面贯彻实施该条例，有利 于保障公民、法人或者其他组织依法获取政府信息，实现人民群众对政府工作的知情 权、参与权和监督权。”（参见曹康泰主编：《中华人民共和国政府信息公开条例读本》， 北京：人民出版社，２００７年，第１２页） 北京大学公众参与研究与支持中心编：《中国行政透明度观察报告２０１０—２０１１》，北京： 法律出版社，２０１２年，第１８页
中国社会科学2014年第9期 大多数部门没有要求提供证明。①从申请信息公开的情况看,越来越多的行政机关 不再将“三需要”作为申请人资格的限制条件。有的地方政府甚至明确要求辖区政 府和行政机关原则上不能适用这一理由拒绝公开政府信息。②从国际比较看,世界 上很多国家在信息公开法中都没有设置申请人的资格限制,任何人都可以提出信息 公开申请,不需要说明任何理由。③《世界人权宣言》第19条也规定:人人有权享 有主张和发表意见的自由;此项权利包括持有主张而不受干涉的自由,和通过任何 媒介和不论国界寻求、接受和传递信息和思想的自由。知情权是信息自由的前提, 除非法律有例外的规定,任何公民都有权知道政府持有的、保存的,与其权力行使 有关的一切信息,而不应设置资格限制。由此可见,《条例》对于申请人设置的“三 需要”既不符合法理,亦与国际通行做法相异,实践中也已经“名存实亡”。申请人 没有资格限制,不需要说明申请的目的,申请人特殊的个体利益并不总是存在,或者 即使存在也不需要证明,行政机关决定是否公开时并不将其作为考量因素。申请人特 殊利益的虚化和公共利益衡量制度共同改变了信息公开的利益格局,公共利益取代申 请人利益成为促进信息公开的主动力。在行政机关主动公开信息的情况下,并不存在 申请人利益,行政机关主要依靠利益衡量判断公开与否 公开 不公开 公共利益 第三人利益 国家利益 (商业秘密、个人隐私) (国家秘密) 图3申请人利益虚化后的利益格局 公开并不总是有益的,反对公开的理由主要在于因信息公开可能产生的损害 各国一般将需要保密的事项作为信息公开例外列举于信息公开法律中。从宽泛的角 度而言,国家秘密、工作秘密④均可以理解为为公共利益而存在。企业等组织的秘 密、个人隐私从性质上属于与公共利益相对称的个体利益。行政机关因履职的需要, 收集、调取企业、其他组织或者个人的信息,该信息因此成为政府信息的一部分, 这些信息的公开不仅关涉个体权益,也与政府履职密切相关。“政府发挥其功能的能 力取决于好的信息,但获得信息可能侵犯隐私权或者另外相似的权利。”⑤政府获取 ①北京大学公众参与研究与支持中心编:《中国行政透明度观察报告2011-2012》,北京 法律出版社,2013年,第23页。 ②李广宇:《政府信息公开司法解释读本》,北京:法律出版社,2011年,第186页 ③参见朱芒:《公共企事业单位应如何信息公开》,《中国法学》2013年第2期 ④《中华人民共和国公务员法》第12条:公务员应当履行下列义务:(六)保守国家秘密 和工作秘密 ⑤章剑生:《知情权及其保障——以〈政府信息公开条例〉为例》,《中国法学》2008年第 21994-2015ChinaAcademicJournalElectronicPublishinghOuse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
大多数部门没有要求提供证明。① 从申请信息公开的情况看，越来越多的行政机关 不再将 “三需要”作为申请人资格的限制条件。有的地方政府甚至明确要求辖区政 府和行政机关原则上不能适用这一理由拒绝公开政府信息。② 从国际比较看，世界 上很多国家在信息公开法中都没有设置申请人的资格限制，任何人都可以提出信息 公开申请，不需要说明任何理由。③ 《世界人权宣言》第１９条也规定：人人有权享 有主张和发表意见的自由；此项权利包括持有主张而不受干涉的自由，和通过任何 媒介和不论国界寻求、接受和传递信息和思想的自由。知情权是信息自由的前提， 除非法律有例外的规定，任何公民都有权知道政府持有的、保存的，与其权力行使 有关的一切信息，而不应设置资格限制。由此可见，《条例》对于申请人设置的 “三 需要”既不符合法理，亦与国际通行做法相异，实践中也已经 “名存实亡”。申请人 没有资格限制，不需要说明申请的目的，申请人特殊的个体利益并不总是存在，或者 即使存在也不需要证明，行政机关决定是否公开时并不将其作为考量因素。申请人特 殊利益的虚化和公共利益衡量制度共同改变了信息公开的利益格局，公共利益取代申 请人利益成为促进信息公开的主动力。在行政机关主动公开信息的情况下，并不存在 申请人利益，行政机关主要依靠利益衡量判断公开与否。 图３ 申请人利益虚化后的利益格局 公开并不总是有益的，反对公开的理由主要在于因信息公开可能产生的损 害。 各国一般将需要保密的事项作为信息公开例外列举于信息公开法律中。从宽泛的角 度而言，国家秘密、工作秘密④均可以理解为为公共利益而存在。企业等组织的秘 密、个人隐私从性质上属于与公共利益相对称的个体利益。行政机关因履职的需要， 收集、调取企业、其他组织或者个人的信息，该信息因此成为政府信息的一部 分， 这些信息的公开不仅关涉个体权益，也与政府履职密切相关。“政府发挥其功能的能 力取决于好的信息，但获得信息可能侵犯隐私权或者另外相似的权利。”⑤ 政府获取 · ８０１ · 中国社会科学 ２０１４年第９期 ① ② ③ ④ ⑤ 北京大学公众参与研究与支持中心编： 《中国行政透明度观察报告２０１１—２０１２》，北京： 法律出版社，２０１３年，第２３页。 李广宇：《政府信息公开司法解释读本》，北京：法律出版社，２０１１年，第１８６页。 参见朱芒：《公共企事业单位应如何信息公开》，《中国法学》２０１３年第２期。 《中华人民共和国公务员法》第１２条：公务员应当履行下列义务： （六）保守国家秘密 和工作秘密。 章剑生：《知情权及其保障———以 〈政府信息公开条例〉为例》，《中国法学》２００８年第 ４期
政府信息公开中的公共利益衡量 个体信息有两种方式:一是企业、个人自愿提供的,二是企业、个体依据法律规定 或者行政命令被迫提供的。无论哪种情况,如果政府没有履行保护商业秘密和个人 隐私的责任,都会在不同程度上损害公共利益。前者,可能影响企业、个人向政府 提供信息的积极性,从而不愿意向政府提供信息。后者,虽然迫于法律规定或者行 政命令,企业和个人必须提供信息,但是出于自我保护的考虑,会刻意减少或者隐 瞒必要的信息,而企业和个人的不配合,必然影响政府履行职能,损害公共利益。 在考虑到第三人利益与公共利益之间的关联后,政府信息在公开与不公开之间的博 弈发生如下图4的变化 公开 不公开 公共利益 第三人利益 国家利益 (商业秘密、个人隐私) (国家秘密) 公共利益 图4公共利益之间的衡量 从上述图1至图4政府信息公开中利益关系的演化,可以发现,虽然政府信息 公开所涉及的利益主体较多、种类各不相同,但是,不同主体的利益都能与公共利 益之间形成关联,信息公开与不公开的对局因而转化为公共利益之间的衡量 政府信息公开中的利益格局不同于民事法律关系和一般行政法律关系。以平等 主体之间的利益关系为特征的民事法律关系,虽然可能涉及公共利益,但是主要表 现为当事人的具体利益。一般行政法律关系中,无论是行政处罚、行政许可还是行 政合同,行政相对人一方都有自己特殊的、具体的利益。但在政府信息公开领域, 申请人的特殊利益被公共利益所吸收,并为信息公开法律制度所忽略,在利益衡量 中不作为考量因素。法定不公开的例外事项直接或者间接与公共利益相关联。因此, 无论公开还是不公开,公共利益都起到重要作用,利益冲突最终演变为促进公开信 息的公共利益和支持不公开信息的公共利益之间的博弈。如果不能厘清作为基础性 问题的公共利益及考量因素,政府信息公开的范围就无法最终确定。 、政府信息公开中的公共利益 在现代社会,行政法的主要目的是实现公共利益的最大化。在政府信息公开领 域,公共利益成为公开还是不公开信息的决定性因素。从世界上不同国家信息公开 法文本中“公共利益”一词的使用上,可以清晰地看到这种两面性。包含我国在内 的一些国家在信息公开法律中将公共利益作为促进信息公开的因素,相反,冰岛 爱尔兰、泰国等国家则将公共利益作为不公开信息的理由之一,规定如果公开信息 109· 21994-2015ChinaAcademicJournalElectronicPublishinghOuse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
个体信息有两种方式：一是企业、个人自愿提供的，二是企业、个体依据法律规定 或者行政命令被迫提供的。无论哪种情况，如果政府没有履行保护商业秘密和个人 隐私的责任，都会在不同程度上损害公共利益。前者，可能影响企业、个人向政府 提供信息的积极性，从而不愿意向政府提供信息。后者，虽然迫于法律规定或者行 政命令，企业和个人必须提供信息，但是出于自我保护的考虑，会刻意减少或者隐 瞒必要的信息，而企业和个人的不配合，必然影响政府履行职能，损害公共利 益。 在考虑到第三人利益与公共利益之间的关联后，政府信息在公开与不公开之间的博 弈发生如下图４的变化： 图４ 公共利益之间的衡量 从上述图１至图４政府信息公开中利益关系的演化，可以发现，虽然政府信息 公开所涉及的利益主体较多、种类各不相同，但是，不同主体的利益都能与公共利 益之间形成关联，信息公开与不公开的对局因而转化为公共利益之间的衡量。 政府信息公开中的利益格局不同于民事法律关系和一般行政法律关系。以平等 主体之间的利益关系为特征的民事法律关系，虽然可能涉及公共利益，但是主要表 现为当事人的具体利益。一般行政法律关系中，无论是行政处罚、行政许可还是行 政合同，行政相对人一方都有自己特殊的、具体的利益。但在政府信息公开领 域， 申请人的特殊利益被公共利益所吸收，并为信息公开法律制度所忽略，在利益衡量 中不作为考量因素。法定不公开的例外事项直接或者间接与公共利益相关联。因此， 无论公开还是不公开，公共利益都起到重要作用，利益冲突最终演变为促进公开信 息的公共利益和支持不公开信息的公共利益之间的博弈。如果不能厘清作为基础性 问题的公共利益及考量因素，政府信息公开的范围就无法最终确定。 二、政府信息公开中的公共利益 在现代社会，行政法的主要目的是实现公共利益的最大化。在政府信息公开领 域，公共利益成为公开还是不公开信息的决定性因素。从世界上不同国家信息公开 法文本中 “公共利益”一词的使用上，可以清晰地看到这种两面性。包含我国在内 的一些国家在信息公开法律中将公共利益作为促进信息公开的因素，相 反，冰 岛、 爱尔兰、泰国等国家则将公共利益作为不公开信息的理由之一，规定如果公开信息 · ９０１ · 政府信息公开中的公共利益衡量
中国社会科学2014年第9期 有违公共利益,则不应公开信息。①甚至在有些国家和地区的信息公开法律中, 方面规定当公共利益超越例外事项时,应该公开信息;另一方面,又引用公共利益 作为拒绝公开例外事项的理由。要正确理解公共利益的含义,不能把公共利益等同 于某些抽象的、理想化的价值,而应对公共利益进行类型化,突出其在法律制度中 的工具性价值,透过法律中公共利益被赋予的功能,通过法律解释的方法,分析其 含义,才能有助于明晰公共利益的内涵 (一)促进公开的公共利益 公共利益必须以个体利益为基础,并最终落实在个体利益之上,二者是从具体 到抽象,从特殊到一般的过程。现代社会纷繁复杂,个体利益多样化,彼此之间相 互矛盾和冲突。但是,每个个体利益均涉及某些受到普遍承认的基本人权。1998年 联合国《人权护卫者宣言》第6条规定了人权信息的获取权,“人人都可以独自或者 与他人一起享有此权利:(a)了解、索取、获得、接受和保存有关一切人权和基本 自由的信息,包括取得有关国内立法、司法和行政系统如何实施这些权利和自由的 资料”。②知情权是一种既可以满足个体特殊利益需要,也具有公共职能的基本人 权。第一,人身杈是最基本的个人权利,因此公共健康、公共安全和环境信息就构 成典型的公共利益。信息公开的公益性首先体现在公共健康、公共安全和环境保护 上。1992年联合国《里约环境与发展宣言》第10条明确:“环境问题最好在相应层 次的所有相关公民的参与下处理。在国家层次,每个人都应当有适当途径获得有关 他们的社区内的有害物质和活动的信息,应当有机会参与决策过程”。第二,财产权 是另一重要个人利益。政府财政资金由全体国民提供,公共财政资金的有效使用关 系全民福祉。因此,如果信息公开有助于监督政府使用公共资金,则符合公开的公 共利益。第三,个人信息可能因不同原因而为政府所掌握,并成为政府信息的组成 部分。公民是个人信息的所有者,对该信息具有正当利益,如果政府掌握的个人信 息存在缺漏、错误,个人有权纠正。政府可能基于个人信息做出影响当事人权益的 行政决定,因此,政府掌握的个人信息的准确性就具有公益因素。第四,个人作为 国家成员自由、平等、有序地参与政治生活的权利是公民的民主政治权利。从形式 上看,直接民主制虽然有利于实现全民公共利益,但是直接民主制通常不具有可行 ①例如冰岛《信息法》第6条规定:如果涉及重大公共利益或者包含以下重要信息,则 限制信息获取权,包括:国家安全或者国防事务;与其他国家或者国际组织的关系; 包含处于竞争领域的国有企业、地方企业或者商业企业的商业信息;国家或者地方政 府开展的调查和计划,如果公开变得毫无价值或者无法达到预期目标;公开后可能对 环境保护产生严重影响的稀有物种、矿藏、化石、岩层的地理信息 ②联合国大会《关于个人、群体和社会机构在促进和保护普遍公认的人权和基本自由方面的权 利和义务宣言》,简称《人权护卫者宣言》,联合国大会第53/114号决议,1999年3月8日 21994-2015ChinaAcademicJournalElectronicPublishinghOuse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
有违公共利益，则不应公开信息。① 甚至在有些国家和地区的信息公开法律中，一 方面规定当公共利益超越例外事项时，应该公开信息；另一方面，又引用公共利益 作为拒绝公开例外事项的理由。要正确理解公共利益的含义，不能把公共利益等同 于某些抽象的、理想化的价值，而应对公共利益进行类型化，突出其在法律制度中 的工具性价值，透过法律中公共利益被赋予的功能，通过法律解释的方法，分析其 含义，才能有助于明晰公共利益的内涵。 （一）促进公开的公共利益 公共利益必须以个体利益为基础，并最终落实在个体利益之上，二者是从具体 到抽象，从特殊到一般的过程。现代社会纷繁复杂，个体利益多样化，彼此之间相 互矛盾和冲突。但是，每个个体利益均涉及某些受到普遍承认的基本人权。１９９８年 联合国 《人权护卫者宣言》第６条规定了人权信息的获取权，“人人都可以独自或者 与他人一起享有此权利： （ａ）了解、索取、获得、接受和保存有关一切人权和基本 自由的信息，包括取得有关国内立法、司法和行政系统如何实施这些权利和自由的 资料”。② 知情权是一种既可以满足个体特殊利益需要，也具有公共职能的基本人 权。第一，人身权是最基本的个人权利，因此公共健康、公共安全和环境信息就构 成典型的公共利益。信息公开的公益性首先体现在公共健康、公共安全和环境保护 上。１９９２年联合国 《里约环境与发展宣言》第１０条明确：“环境问题最好在相应层 次的所有相关公民的参与下处理。在国家层次，每个人都应当有适当途径获得有关 他们的社区内的有害物质和活动的信息，应当有机会参与决策过程”。第二，财产权 是另一重要个人利益。政府财政资金由全体国民提供，公共财政资金的有效使用关 系全民福祉。因此，如果信息公开有助于监督政府使用公共资金，则符合公开的公 共利益。第三，个人信息可能因不同原因而为政府所掌握，并成为政府信息的组成 部分。公民是个人信息的所有者，对该信息具有正当利益，如果政府掌握的个人信 息存在缺漏、错误，个人有权纠正。政府可能基于个人信息做出影响当事人权益的 行政决定，因此，政府掌握的个人信息的准确性就具有公益因素。第四，个人作为 国家成员自由、平等、有序地参与政治生活的权利是公民的民主政治权利。从形式 上看，直接民主制虽然有利于实现全民公共利益，但是直接民主制通常不具有可行 · ０１１ · 中国社会科学 ２０１４年第９期 ① ② 例如冰岛 《信息法》第６条规定：如果涉及重大公共利益或者包含以下重要信息，则 限制信息获取权，包 括：国 家 安 全 或 者 国 防 事 务；与 其 他 国 家 或 者 国 际 组 织 的 关 系； 包含处于竞争领域的国有企业、地方企业或者商业企业的商业信息；国家或者地方政 府开展的调查和计划，如果公开变得毫无价值或者无法达到预期目标；公开后可能对 环境保护产生严重影响的稀有物种、矿藏、化石、岩层的地理信息。 联合国大会 《关于个人、群体和社会机构在促进和保护普遍公认的人权和基本自由方面的权 利和义务宣言》，简称 《人权护卫者宣言》，联合国大会第５３／１１４号决议，１９９９年３月８日
政府信息公开中的公共利益衡量 性,而且无法避免多数人的暴政。代议制民主、协商制民主等间接民主制成为各国 普遍采用的民主制度选择。为解决代议制民主和协商式民主可能与公共利益相悖的 问题,信息公开成为弥补其缺陷的重要途径,进而成为民主制度的组成部分。正如 澳大利亚昆士兰州信息专员所言“代议制民主制度就意味着公民通过知情权参与并 影响政府的决策过程和某一特定事项的政策形成过程。政府信息公开立法之所以重 要就是因为其提供公民实现知情权的途径,并对其行使权利提供更有意义和效果的 支持。”①第五,监督国家机关及其工作人员的公务活动是公民参政权不可缺少的内 容。《联合国反腐败公约》将透明和开放视为反腐败的重要武器。②一些国家明确有 利于揭露政府或者公务人员违法、不当或者失职行为的信息符合公共利益。③ 如何将促进公开的公共利益外化在信息公开法中,则是信息公开的立法问题 信息公开的公共利益与信息公开法的立法目的之间具有内在的一致性。《条例》第1 条从三个方面阐释了信息公开的立法目的:一是明确公民享有信息获取权;二是促 进政府依法行政;三是发挥政府信息的服务作用。“提高政府工作透明度,促进依法 行政”的目标进一步体现在《条例》第9条政府需要主动公开的信息中,尤其反映 在“需要社会公众广泛知晓或者参与的”、“反映本行政机关机构设置、职能、办事 程序等情况的”的规定中。“发挥政府信息的服务作用”则是为了满足“公民、法人 或者其他组织的切身利益”。④将第9条具体化的第10条、11条和12条列举不同层 级政府需要重点公开的信息,主要归纳为下列三类:第一类,也是提及最多的,涉 及公共财政资金的收取、管理和使用。⑤第二类是行政行为信息,包括行政收费、 政府采购、行政许可、重大建设项目、征收或者征用等行政权力运行和公共资源配 置信息。⑥第三类,突发事件应对、环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品 o "Re eccleston and Department of Family Services and Aboriginal and Islander Affaires (1993), "Decision of the QLD Information Com missioner No. 93002, June 30, 1993,p 25 ②《联合国反腐败公约》2003年10月31日通过,2005年12月14日生效。 ③例如波黑《信息公开法》第9条规定:尽管属于本法第6、7、8条规定的例外事项,当 开符合公共利益时,主管部门仍然应当公开申请的信息。在确定公开该类信息是否 符合公共利益时,主管部门应当考虑包括但不限于以下要素:任何法定义务的违反, 犯罪行为的存在,不公正,滥用职权或者疏于履职,擅自使用公共资金,或者对于个 人、公众、环境的健康和安全造成危险。 Bosnia and Herzegovina, The freedom of Access to Information Act. Article 9 ④《条例》第9条:行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开:(一) 涉及公民、法人或者其他组织切身利益的;(二)需要社会公众广泛知晓或者参与的 (三)反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的;(四)其他依照法律、法 规和国家有关规定应当主动公开的。 ⑤《条例》第10条的(四),第11条的(三)、(四),第12条的(二)、(四)、(五)、(六) ⑥《条例》第10条的(五)、(六)、(七)、(八) 111· 21994-2015ChinaAcademicJournalElectronicPublishinghOuse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
性，而且无法避免多数人的暴政。代议制民主、协商制民主等间接民主制成为各国 普遍采用的民主制度选择。为解决代议制民主和协商式民主可能与公共利益相悖的 问题，信息公开成为弥补其缺陷的重要途径，进而成为民主制度的组成部分。正如 澳大利亚昆士兰州信息专员所言 “代议制民主制度就意味着公民通过知情权参与并 影响政府的决策过程和某一特定事项的政策形成过程。政府信息公开立法之所以重 要就是因为其提供公民实现知情权的途径，并对其行使权利提供更有意义和效果的 支持。”① 第五，监督国家机关及其工作人员的公务活动是公民参政权不可缺少的内 容。《联合国反腐败公约》将透明和开放视为反腐败的重要武器。② 一些国家明确有 利于揭露政府或者公务人员违法、不当或者失职行为的信息符合公共利益。③ 如何将促进公开的公共利益外化在信息公开法中，则是信息公开的立法问 题。 信息公开的公共利益与信息公开法的立法目的之间具有内在的一致性。《条例》第１ 条从三个方面阐释了信息公开的立法目的：一是明确公民享有信息获取权；二是促 进政府依法行政；三是发挥政府信息的服务作用。“提高政府工作透明度，促进依法 行政”的目标进一步体现在 《条例》第９条政府需要主动公开的信息中，尤其反映 在 “需要社会公众广泛知晓或者参与的”、 “反映本行政机关机构设置、职能、办事 程序等情况的”的规定中。“发挥政府信息的服务作用”则是为了满足 “公民、法人 或者其他组织的切身利益”。④ 将第９条具体化的第１０条、１１条和１２条列举不同层 级政府需要重点公开的信息，主要归纳为下列三类：第一类，也是提及最多的，涉 及公共财政资金的收取、管 理 和 使 用。⑤ 第二类是行政行为信息，包 括 行 政 收 费、 政府采购、行政许可、重大建设项目、征收或者征用等行政权力运行和公共资源配 置信息。⑥ 第 三 类，突 发 事 件 应 对、环 境 保 护、公 共 卫 生、安 全 生 产、食 品 药 品、 · １１１ · 政府信息公开中的公共利益衡量 ① ② ③ ④ ⑤ ⑥ ＲｅＥｃｃｌｅｓｔｏｎａｎｄＤｅｐａｒｔｍｅｎｔｏｆＦａｍｉｌｙＳｅｒｖｉｃｅｓａｎｄＡｂｏｒｉｇｉｎａｌａｎｄＩｓｌａｎｄｅｒＡｆｆａｉｒｅｓ （１９９３），＂ＤｅｃｉｓｉｏｎｏｆｔｈｅＱＬＤＩｎｆｏｒｍａｔｉｏｎＣｏｍｍｉｓｓｉｏｎｅｒＮｏ．９３００２，Ｊｕｎｅ３０，１９９３，ｐ．２５． 《联合国反腐败公约》２００３年１０月３１日通过，２００５年１２月１４日生效。 例如波黑 《信息公开法》第９条规定：尽管属于本法第６、７、８条规定的例外事项，当 公开符合公共利益时，主管部门仍然应当公开申请的信息。在确定公开该类信息是否 符合公共利益时，主管部门应当考虑包括但不限于以下要素：任 何 法 定 义 务 的 违 反， 犯罪行为的存在，不公正，滥用职权或者疏于履职，擅自使用公共资金，或者 对 于 个 人、公众、环 境 的 健 康 和 安 全 造 成 危 险。Ｂｏｓｎｉａａｎｄ Ｈｅｒｚｅｇｏｖｉｎａ，ＴｈｅＦｒｅｅｄｏｍ ｏｆ ＡｃｃｅｓｓｔｏＩｎｆｏｒｍａｔｉｏｎＡｃｔ，Ａｒｔｉｃｌｅ９． 《条例》第９条：行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开： （一） 涉及公民、法人或者其他组织切身利益的； （二）需要社会公众广泛知晓或者参与的； （三）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的； （四）其他依照法律、法 规和国家有关规定应当主动公开的。 《条例》第１０条的 （四），第１１条的 （三）、（四），第１２条的 （二）、（四）、（五）、（六）。 《条例》第１０条的 （五）、（六）、（七）、（八）
中国社会科学2014年第9期 产品质量等关系公共安全和公共健康的信息。从2012年到2014年,国务院办公厅 连续三年发布政府信息公开重点工作的要求,其中三年都作为重点公开领域的信息 包括:第一类,财政预算、决算信息、三公经费、行政经费等公共财政信息;第 类,食品安全、环境保护、安全生产等关系公共安全和健康的信息;第三类,保障 性住房、征地拆迁等公共资源配置和公共服务信息。①《条例》和国务院办公厅文件 中强调需要重点公开的信息与前文所述五种促进公开的公共利益大致符合。虽然通 过解释《条例》的立法目的,并与主动公开的范围和重点公开的信息之间建立联系, 可以在一定程度上缓解由于公共利益概念模糊造成的困扰,但作用有限。一些国家 为解决公共利益难以界定的问题,选择在信息公开法律中进一步释明公共利益的考 量因素,为公共利益衡量提供必要的指引。例如,加拿大《信息获取法》第20条规 定政府机关负责人应当拒绝公开包含第三方商业秘密的信息公开申请,但是如果该 公开是为了与公共健康、公共安全或者环境保护有关的公共利益;并且促进公开的 公共利益明显高于第三方的损失,可以公开。② (二)例外事项中的公共利益 正如表达自由受到限制一样,信息获取权并不是绝对权利,也应当受到必要的限 制,以免损害那些合法的,必须以保密方式保护的公共利益和个体利益。不支持公开 信息的公共利益隐含在信息公开法规定的例外事项中。虽然各国确定的信息公开例外 事项的范围大小不同,但是一般都在信息公开法律中列举例外事项。例如,公开可能 危害国家安全和利益的国家秘密在世界范围内普遍被作为信息公开的例外事项,具有 非常明显的公共利益。再如,刑事案件的侦查、行政违法行为的调查涉及国家法律的实 施,如果不当公开,可能影响公共职权的履行,损害公共安全和法律执行的公共利益 公开信息对公共利益产生的损害包括两种情况,一种是直接损害公共利益。属 于国家秘密的信息本身就意味着公共利益,在确定国家秘密的过程中已经进行了公 开与否的利益衡量,损害的判断是在国家秘密定密过程中完成的,在信息公开的过 程中无需进行,只要是国家秘密,就意味着如果公开必然损害公共利益。除此之外, 公开其他例外事项可能产生的损害需要在决定是否公开信息的过程中判断,为了便 于判断,有些国家通过法律进一步明确需要考虑的因素。例如澳大利亚《信息公开 法》第44条规定的信息公开例外事项是“影响国民经济的信息”,其中第1款规定 如果由于以下原因导致公开可能产生违背公共利益的情形,则不公开信息。包括: (a)会或者可以合理预期对于澳大利亚经济管理能力产生不利影响;(b)可以合理 ①2012年国务院办公厅《关于政府信息公开重点工作安排》、2013年国务院办公厅《当 前政府信息公开重点工作安排》、国务院办公厅《2014年政府信息公开工作要点》 Q2) Canada, Access to Information Act, Article 20(6)(a)(b). 21994-2015ChinaAcademicJournalElectronicPublishinghOuse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
产品质量等关系公共安全和公共健康的信息。从２０１２年到２０１４年，国务院办公厅 连续三年发布政府信息公开重点工作的要求，其中三年都作为重点公开领域的信息 包括：第一类，财政预算、决算信息、三公经费、行政经费等公共财政信息；第二 类，食品安全、环境保护、安全生产等关系公共安全和健康的信息；第三类，保障 性住房、征地拆迁等公共资源配置和公共服务信息。① 《条例》和国务院办公厅文件 中强调需要重点公开的信息与前文所述五种促进公开的公共利益大致符合。虽然通 过解释 《条例》的立法目的，并与主动公开的范围和重点公开的信息之间建立联系， 可以在一定程度上缓解由于公共利益概念模糊造成的困扰，但作用有限。一些国家 为解决公共利益难以界定的问题，选择在信息公开法律中进一步释明公共利益的考 量因素，为公共利益衡量提供必要的指引。例如，加拿大 《信息获取法》第２０条规 定政府机关负责人应当拒绝公开包含第三方商业秘密的信息公开申请，但是如果该 公开是为了与公共健康、公共安全或者环境保护有关的公共利益；并且促进公开的 公共利益明显高于第三方的损失，可以公开。② （二）例外事项中的公共利益 正如表达自由受到限制一样，信息获取权并不是绝对权利，也应当受到必要的限 制，以免损害那些合法的，必须以保密方式保护的公共利益和个体利益。不支持公开 信息的公共利益隐含在信息公开法规定的例外事项中。虽然各国确定的信息公开例外 事项的范围大小不同，但是一般都在信息公开法律中列举例外事项。例如，公开可能 危害国家安全和利益的国家秘密在世界范围内普遍被作为信息公开的例外事项，具有 非常明显的公共利益。再如，刑事案件的侦查、行政违法行为的调查涉及国家法律的实 施，如果不当公开，可能影响公共职权的履行，损害公共安全和法律执行的公共利益。 公开信息对公共利益产生的损害包括两种情况，一种是直接损害公共利益。属 于国家秘密的信息本身就意味着公共利益，在确定国家秘密的过程中已经进行了公 开与否的利益衡量，损害的判断是在国家秘密定密过程中完成的，在信息公开的过 程中无需进行，只要是国家秘密，就意味着如果公开必然损害公共利益。除此之外， 公开其他例外事项可能产生的损害需要在决定是否公开信息的过程中判断，为了便 于判断，有些国家通过法律进一步明确需要考虑的因素。例如澳大利亚 《信息公开 法》第４４条规定的信息公开例外事项是 “影响国民经济的信息”，其中第１款规定 “如果由于以下原因导致公开可能产生违背公共利益的情形，则不公开信息。包括： （ａ）会或者可以合理预期对于澳大利亚经济管理能力产生不利影响； （ｂ）可以合理 · ２１１ · 中国社会科学 ２０１４年第９期 ① ② ２０１２年国务院办公厅 《关于政府信息公开重点工作安排》、２０１３年国务院办公厅 《当 前政府信息公开重点工作安排》、国务院办公厅 《２０１４年政府信息公开工作要点》。 Ｃａｎａｄａ，ＡｃｃｅｓｓｔｏＩｎｆｏｒｍａｔｉｏｎＡｃｔ，Ａｒｔｉｃｌｅ２０（６）（ａ）（ｂ）．
政府信息公开中的公共利益衡量 预计由于公开政府、议会的未成熟的、建议的或者可能的作为、不作为信息而过度 干扰其正常的运作,或者给予任何个人或者群体过度的利益。”① 另一种公开信息对于公共利益的损害是衍生的,由对个体利益的损害转化而来, 或者与个体利益相伴而生。作为信息公开例外事项的商业秘密和个人隐私,在法律 制度中表现为个体利益,如果行政机关因为公共利益公开商业秘密或者个人隐私 引发的直接危害是侵犯商业秘密和个人隐私,其中个体利益损失经由国家赔偿程序 可能转化为国家利益。此外,因政府公开商业秘密或者个人隐私,造成的潜在公共 利益损失表现在政府以后获得企业和个人信息的难度和准确性上受到影响 (三)公共利益的两面性 信息公开领域的公共利益具有公开与不公开的两种可能性,并不存在一个整体 的、全局性的公共利益,抽象地理解公共利益是不现实的。无论是支持信息公开还 是反对信息公开,公共利益都不是空洞的概念,背后都有一定的利益考量 支持信息公开的公共利益源于表达自由权,知情权本身就是一种公共利益,其内 涵接近信息公开的价值,并外化于信息公开法的立法目的,其外延具有开放性,包括 但不限于以下具体目标:重要公共事务的讨论;提高行政决策的科学性;监督公共资金 使用的合法性和效益性;监督公共机构履行职能;确保或者提高公务人员的责任性;揭 露违法犯罪行为;保护公共健康和公共安全、环境保护;发挥政府信息的服务作用。 作为信息不公开依据的公共利益则源于表达自由的限制,其内涵接近信息公开 的危害,并外化于信息公开法的例外事项,其外延具有限缩性,限于法律明确规定 的范围。从总体上看,促进公开的公共利益更接近一般的、普遍的公共利益。不公 开的公共利益则是特殊的、具体的公共利益。 反观我国现行法律体系,关于信息公开例外事项的规定及其公共利益衡量条款 存在较大的缺陷,直接影响《条例》的实施。《条例》规定信息公开例外事项包括国 家秘密、商业秘密和个人隐私。例外事项的规定不清晰、不全面,不公开的公共利 益展现不全面。对于这种状况,有学者建议对《公务员法》第12条规定的工作秘密 进行延伸解释,②但由于工作秘密的范围过于宽泛,如果行政机关可以自行确定, 可能会侵害公众的知情权。为了弥补《条例》对于例外事项规定的缺失,国务院办 公厅2010年发布的《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发[2010]5 号)规定:“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研 究或者审查中的过程性信息,一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”。国务院 办公厅通过规范性文件形式确定的两类例外,即过程性信息和机关内部管理信息虽 O Australia, Freedom of Information Act, Article 44 ②贺诗礼:《关于政府信息免予公开典型条款的几点思考》,《政治与法律》2009年第3期 113· 21994-2015ChinaAcademicJournalElectronicPublishinghOuse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
预计由于公开政府、议会的未成熟的、建议的或者可能的作为、不作为信息而过度 干扰其正常的运作，或者给予任何个人或者群体过度的利益。”① 另一种公开信息对于公共利益的损害是衍生的，由对个体利益的损害转化而来， 或者与个体利益相伴而生。作为信息公开例外事项的商业秘密和个人隐私，在法律 制度中表现为个体利益，如果行政机关因为公共利益公开商业秘密或者个人隐私， 引发的直接危害是侵犯商业秘密和个人隐私，其中个体利益损失经由国家赔偿程序 可能转化为国家利益。此外，因政府公开商业秘密或者个人隐私，造成的潜在公共 利益损失表现在政府以后获得企业和个人信息的难度和准确性上受到影响。 （三）公共利益的两面性 信息公开领域的公共利益具有公开与不公开的两种可能性，并不存在一个整体 的、全局性的公共利益，抽象地理解公共利益是不现实的。无论是支持信息公开还 是反对信息公开，公共利益都不是空洞的概念，背后都有一定的利益考量。 支持信息公开的公共利益源于表达自由权，知情权本身就是一种公共利益，其内 涵接近信息公开的价值，并外化于信息公开法的立法目的，其外延具有开放性，包括 但不限于以下具体目标：重要公共事务的讨论；提高行政决策的科学性；监督公共资金 使用的合法性和效益性；监督公共机构履行职能；确保或者提高公务人员的责任性；揭 露违法犯罪行为；保护公共健康和公共安全、环境保护；发挥政府信息的服务作用。 作为信息不公开依据的公共利益则源于表达自由的限制，其内涵接近信息公开 的危害，并外化于信息公开法的例外事项，其外延具有限缩性，限于法律明确规定 的范围。从总体上看，促进公开的公共利益更接近一般的、普遍的公共利益。不公 开的公共利益则是特殊的、具体的公共利益。 反观我国现行法律体系，关于信息公开例外事项的规定及其公共利益衡量条款 存在较大的缺陷，直接影响 《条例》的实施。《条例》规定信息公开例外事项包括国 家秘密、商业秘密和个人隐私。例外事项的规定不清晰、不全面，不公开的公共利 益展现不全面。对于这种状况，有学者建议对 《公务员法》第１２条规定的工作秘密 进行延伸解释，② 但由于工作秘密的范围过于宽泛，如果行政机关可以自行确定， 可能会侵害公众的知情权。为了弥补 《条例》对于例外事项规定的缺失，国务院办 公厅２０１０年发布的 《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发 ［２０１０］５ 号）规定：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研 究或者审查中的过程性信息，一般不属于 《条例》所指应公开的政府信息”。国务院 办公厅通过规范性文件形式确定的两类例外，即过程性信息和机关内部管理信息虽 · ３１１ · 政府信息公开中的公共利益衡量 ① ② Ａｕｓｔｒａｌｉａ，ＦｒｅｅｄｏｍｏｆＩｎｆｏｒｍａｔｉｏｎＡｃｔ，Ａｒｔｉｃｌｅ４４． 贺诗礼：《关于政府信息免予公开典型条款的几点思考》，《政治与法律》２００９年第３期
中国社会科学2014年第9期 然具有一定的合理性,但是该文件突破了《条例》的规定,扩大了信息公开的例外 事项,且对于事实信息与意见信息、不同阶段的过程性信息均未加区分,对于公开 的利益与不公开的利益之间未加权衡,不仅无法指导实践,反而加剧实践混乱和法律 冲突,进一步模糊了公共利益的边界,增加了公共利益衡量的难度。为了更清晰地厘 清促进信息公开和支持不公开的公共利益的边界,需要对《条例》进行修改,增加例 外事项的规定,将公开可能影响坦诚表达意见的讨论性信息,与公共利益无关的纯粹 内部管理信息,公开可能影响行政执法的调查信息等作为例外事项明确列举。 三、公共利益衡量的原则与标准 公共利益固有的不确定性、变动性使得公益间的冲突与权衡难以把握,而在政府 信息公开中的两面性加剧了衡量的难度,主要体现在以下几个方面:第一,眼前利益 与长远利益之间的衡量。商业秘密和个人隐私是具体的、确定的,当下需要保护的; 通过信息公开揭露违法行为,监督依法行政等可能带来的公共利益则是抽象的,长远 的。第二,特定个体利益与不特定社会利益之间的衡量。商业秘密和个人隐私都有确 定的利益主体,而信息公开追求的公共利益则是社会共同利益。第三,物质或者精神 利益与法律价值之间的衡量。商业秘密具有保障企业竞争力的经济价值,个人隐私是 人格权的组成部分,具有抽象的精神利益,是自由发展人格之必须;通过信息公开监 督行政,提高公共资金使用效率则是抽象的、较高层级的法律价值。第四,可量化利 益与不可量化利益之间的衡量,商业秘密作为经济利益,其价值是可以量化的,但是 维护公共健康或者监督行政等公共利益则是难以量化的。要解决这些难题,需要对处 于公开和不公开两端的公共利益进行全面的解析,排除不需要纳入衡量范围的因素, 在必须衡量的因素间确定不同利益的位阶,依其轻重确定应当保护的利益顺序。 (一)利益衡量的前提基础 公共利益衡量发生于利益冲突的场合,但并非所有的利益均需要衡量,如果要 公开的信息与支持公开的公共利益之间没有关系,即使公开信息也无助于实现公开 所希望实现的目的,则不需要将其纳入公益衡量的范围。在美国司法部诉新闻自由 记者委员会的案件中,美国最高法院对公开信息与公开目标之间的关联进行了分析, “法院必须在公开刑事案件记录的公共利益和联邦《信息自由法》例外7(C)保护 的私人利益之间进行平衡时,可以忽略个体情况,按照类别化的方式处理案件。当 第三方申请涉及他人个人隐私的执法记录,可以合理地认为是对个人隐私的侵犯。 这种侵犯是否“无正当理由”( unwarranted),则需要根据申请文件的性质以及与信 息公开法基本目标之间的关系进行再衡量。信息公开法的核心目标是确保联邦政府 的行为接受公众的严密审查。本案中新闻记者委员会无意于发现任何与政府行为有 114· 21994-2015ChinaAcademicJournalElectronicPublishinghOuse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
然具有一定的合理性，但是该文件突破了 《条例》的规定，扩大了信息公开的例外 事项，且对于事实信息与意见信息、不同阶段的过程性信息均未加区分，对于公开 的利益与不公开的利益之间未加权衡，不仅无法指导实践，反而加剧实践混乱和法律 冲突，进一步模糊了公共利益的边界，增加了公共利益衡量的难度。为了更清晰地厘 清促进信息公开和支持不公开的公共利益的边界，需要对 《条例》进行修改，增加例 外事项的规定，将公开可能影响坦诚表达意见的讨论性信息，与公共利益无关的纯粹 内部管理信息，公开可能影响行政执法的调查信息等作为例外事项明确列举。 三、公共利益衡量的原则与标准 公共利益固有的不确定性、变动性使得公益间的冲突与权衡难以把握，而在政府 信息公开中的两面性加剧了衡量的难度，主要体现在以下几个方面：第一，眼前利益 与长远利益之间的衡量。商业秘密和个人隐私是具体的、确定的，当下需要保护的； 通过信息公开揭露违法行为，监督依法行政等可能带来的公共利益则是抽象的，长远 的。第二，特定个体利益与不特定社会利益之间的衡量。商业秘密和个人隐私都有确 定的利益主体，而信息公开追求的公共利益则是社会共同利益。第三，物质或者精神 利益与法律价值之间的衡量。商业秘密具有保障企业竞争力的经济价值，个人隐私是 人格权的组成部分，具有抽象的精神利益，是自由发展人格之必须；通过信息公开监 督行政，提高公共资金使用效率则是抽象的、较高层级的法律价值。第四，可量化利 益与不可量化利益之间的衡量，商业秘密作为经济利益，其价值是可以量化的，但是 维护公共健康或者监督行政等公共利益则是难以量化的。要解决这些难题，需要对处 于公开和不公开两端的公共利益进行全面的解析，排除不需要纳入衡量范围的因素， 在必须衡量的因素间确定不同利益的位阶，依其轻重确定应当保护的利益顺序。 （一）利益衡量的前提基础 公共利益衡量发生于利益冲突的场合，但并非所有的利益均需要衡量，如果要 公开的信息与支持公开的公共利益之间没有关系，即使公开信息也无助于实现公开 所希望实现的目的，则不需要将其纳入公益衡量的范围。在美国司法部诉新闻自由 记者委员会的案件中，美国最高法院对公开信息与公开目标之间的关联进行了分析， “法院必须在公开刑事案件记录的公共利益和联邦 《信息自由法》例外７ （Ｃ）保护 的私人利益之间进行平衡时，可以忽略个体情况，按照类别化的方式处理案件。当 第三方申请涉及他人个人隐私的执法记录，可以合理地认为是对个人隐私的侵犯。 这种侵犯是否 “无正当理由”（ｕｎｗａｒｒａｎｔｅｄ），则需要根据申请文件的性质以及与信 息公开法基本目标之间的关系进行再衡量。信息公开法的核心目标是确保联邦政府 的行为接受公众的严密审查。本案中新闻记者委员会无意于发现任何与政府行为有 · ４１１ · 中国社会科学 ２０１４年第９期