因,事实上造成行政程序法规范只是行政实体法规范的“附属品”,行政程序法远没有行政 实体法发达。但是,随着行政法治与民主观念的提高,行政过程中的一切活动,不仅在实 体上要求合法、合理,而且还必须在程度上合法、合理。行政程序法的兴起和发展,使其 具有与行政实体法同等重要的法律效力和地位,违反程序法规则,与违反实体法规则一样, 都将影响行政行为的效力。 3、行政程序的意义 行政程序充分体现了行政权在实施过程中的个性特点,体现了行政程序对民主和效率 的双重保护功能,以及行政程序在行政权和公民权之间的平衡和协调作用。一方面,行政 权的实施过程和行政权居于主导地位的过程,公民在强大的行政机关面前显得较为弱小。 因此,为了在行政权和公民权之间设置一个缓冲地带,就需要在行政权的实施过程中掺入 定的民主因素和建立某种事前制约机制。这样,行政程序保障公民权利的功能就显得十 分重要。另一方面,行政权的实施过程又是一个迅速执法的过程,违法行为应当尽快予以 追究,社会关系和社会秩序应当始终处于确定和稳定状态。因此,行政程序又必须具有促 进行政效率的功能。 当然,行政程序作为一个统一的有机整体,其每一个环节、步骤和方法固然可以在保 障民主和保障效率方面有所侧重,但却不可能脱离行政程序的整体功能而仅仅是绝对保障 公平。如听证程序固然是保障民主的重要手段,但它又保证了个人利益和公正利益的一致, 改善了行政主体与行政相对人的关系,调动了双方的主动性与积极性,推动了政治、经济 和社会的健康发展,从而在深层次上促进了公正,减少了公众的怨言,其作用是促进而不 是阻碍了效率。 具体而言,行政程序具有以下几方面的意义 (1)行政程序可以确保行政权的有效行使。 在行使行政权的过程中,实体法律的意义在于确认法律上行政权的存在,确定其必备 的要件,但如何确认行政相对人的行为事实,则必须通过设定法定程序来实现。而且,由 于行政权的运用最终离不开人的因素,高不开行政公务人员的主观意志,因此,要避开其 可能出现的偏差,必须由法律为行政主体设定轨道,对行政主体行使行政权的每一个环节 都加以规范,从而使行政行为的实施结果与法定结果协调统一 (2)行政程序可以有效控制行政自由栽量权。 随着行政权在现代社会的扩张,自由裁量权构成了现代行政权的核心。自由裁量权本 质上是一种自由权力,行政自由裁量权的滥用就成了理论和实践中的潜在危险。如何控制 自由裁量权的问题就应运而生。而在控制自由裁量权方面,实体法律授予行政机关自由裁 量权之后,本身无法控制自由裁量权不被滥用。因为,行政主体在行使自由裁量权时,只 要具备实体法律的依据,它就会被认为有了合法行政的前提和基础。行政诉讼中的司法审 查权对行政自由裁量权的有限的法律控制,虽然可以对滥用自由裁量权进行一定的补救, 但这是一种事后的法律控制,它无法预防自由裁量权的滥用。于是,人们开始在行政自由 裁量权行使之初和过程中寻找法律控制的基点。所以通过健全规范行政自由裁量权的法 律程序,在行政自由裁量权行使始初和过程中控制其行为结果趋于合理性,可能是一种比 较有效的法律控制方法。于是,作为控制自由裁量权的新手段——法律程序机制开始为人 们所关注 (3)行政程序可以提高行政效率 行政程序为行政权的运行设定了必要的方式、步骤,并且具有明确的期间限制。行政 程序不仅可以确保行政目的的实现,还是实现行政效率的保障。 第二节行政程序的设定权 《行政程序》第150页《行政程序》 第150页 因，事实上造成行政程序法规范只是行政实体法规范的“附属品”，行政程序法远没有行政 实体法发达。但是，随着行政法治与民主观念的提高，行政过程中的一切活动，不仅在实 体上要求合法、合理，而且还必须在程度上合法、合理。行政程序法的兴起和发展，使其 具有与行政实体法同等重要的法律效力和地位，违反程序法规则，与违反实体法规则一样， 都将影响行政行为的效力。 3、行政程序的意义 行政程序充分体现了行政权在实施过程中的个性特点，体现了行政程序对民主和效率 的双重保护功能，以及行政程序在行政权和公民权之间的平衡和协调作用。一方面，行政 权的实施过程和行政权居于主导地位的过程，公民在强大的行政机关面前显得较为弱小。 因此，为了在行政权和公民权之间设置一个缓冲地带，就需要在行政权的实施过程中掺入 一定的民主因素和建立某种事前制约机制。这样，行政程序保障公民权利的功能就显得十 分重要。另一方面，行政权的实施过程又是一个迅速执法的过程，违法行为应当尽快予以 追究，社会关系和社会秩序应当始终处于确定和稳定状态。因此，行政程序又必须具有促 进行政效率的功能。 当然，行政程序作为一个统一的有机整体，其每一个环节、步骤和方法固然可以在保 障民主和保障效率方面有所侧重，但却不可能脱离行政程序的整体功能而仅仅是绝对保障 公平。如听证程序固然是保障民主的重要手段，但它又保证了个人利益和公正利益的一致， 改善了行政主体与行政相对人的关系，调动了双方的主动性与积极性，推动了政治、经济 和社会的健康发展，从而在深层次上促进了公正，减少了公众的怨言，其作用是促进而不 是阻碍了效率。 具体而言，行政程序具有以下几方面的意义。 （1）行政程序可以确保行政权的有效行使。 在行使行政权的过程中，实体法律的意义在于确认法律上行政权的存在，确定其必备 的要件，但如何确认行政相对人的行为事实，则必须通过设定法定程序来实现。而且，由 于行政权的运用最终离不开人的因素，离不开行政公务人员的主观意志，因此，要避开其 可能出现的偏差，必须由法律为行政主体设定轨道，对行政主体行使行政权的每一个环节 都加以规范，从而使行政行为的实施结果与法定结果协调统一。 （2）行政程序可以有效控制行政自由裁量权。 随着行政权在现代社会的扩张，自由裁量权构成了现代行政权的核心。自由裁量权本 质上是一种自由权力，行政自由裁量权的滥用就成了理论和实践中的潜在危险。如何控制 自由裁量权的问题就应运而生。而在控制自由裁量权方面，实体法律授予行政机关自由裁 量权之后，本身无法控制自由裁量权不被滥用。因为，行政主体在行使自由裁量权时，只 要具备实体法律的依据，它就会被认为有了合法行政的前提和基础。行政诉讼中的司法审 查权对行政自由裁量权的有限的法律控制，虽然可以对滥用自由裁量权进行一定的补救， 但这是一种事后的法律控制，它无法预防自由裁量权的滥用。于是，人们开始在行政自由 裁量权行使之初和过程中寻找法律控制的基点。所以，通过健全规范行政自由裁量权的法 律程序，在行政自由裁量权行使始初和过程中控制其行为结果趋于合理性，可能是一种比 较有效的法律控制方法。于是，作为控制自由裁量权的新手段——法律程序机制开始为人 们所关注。 （3）行政程序可以提高行政效率 行政程序为行政权的运行设定了必要的方式、步骤，并且具有明确的期间限制。行政 程序不仅可以确保行政目的的实现，还是实现行政效率的保障。 第二节 行政程序的设定权