(一)职权要件 行政立法的权限要件，是指行政法规和规章的制定权限是否合法，有没有超越权限。这 里的权限，既包括组织法上的权限又包括行为法上的权限。行政立法不得超越职权。 1.组织法上的权限。组织法上的权限合法，要求行政机关制定行政法规或规章必须具备 主体资格，即必须属于宪法、组织法和《立法法》所规定的行政法规、规章的制定主体。不 具有主体资格的，实为无权限。在司法实践中，一般仅将内部机构排除在行政规范性文件的 制定主体之外。丰样公司案[最典行2003-1]终审判决认为：“依据《盐业管理条例》第三十 一条规定，本条例由轻工业部负责解释，盐务局提供的中盐政[2000]109号《关于对上海市 盐务管理局（关于请求解释‘盐的批发业务由各级盐业公司统一经营’的请示〉函复函》系 国家轻工业局内设机构盐业管理办公室的文件，国家轻工业局盐业管理办公室无权对《盐业 管理条例》作出解释，且该复函亦未对外公布，故对外不具有法律效力。” 2行为法上的权限。各级各类行政机关在行为法上的权限，由众多的单行法加以规定。《立 法法》、有关单行法和授权决定规定了属于行政法规和规章规定的事项，以及不属于行政法规 和规章规定的事项。行政立法应当严格遵循。这在《立法法》前就己有实践。任建国案[最 典行1993-3]判决认为，《山西省人民政府关于保护企业厂长、经理依法执行职务的规定》第 8条第2项关于“以暴力、威胁方法阻碍厂长、经理依法执行职务，尚不够刑事处罚的，可 实行劳动教养”的规定不属于规章规定的事项，属于超越权限。泰丰案[最典民2000-4]二审 判决认为，所涉规章山西省政府《山西省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第11 条的规定“既未经行政法规授权，又与行政法规抵触，是无效的。” (二)内容要件 行政立法的内容要件，是指行政法规和规章的内容是否与上位法相抵触，是否适当。行 政立法内容上的合法，除授权变通外，就必须与上位法保持一致，必须适当。 1.“下位法”不得违反“上位法”。这一要求在司法实践中得到了不断检验。任建国案[最 典行1993-3]终审判决认为：《行政诉讼法》所规定的“可以参照的规章，是指那些根据法律 和国务院的行政法规制定的规章。对于那些不是根据法律和行政法规制定的规章，或者其内 容与法律和行政法规相抵触的规章，则不在人民法院参照之列。”此后，泰丰案[最典民20004幻 判决再次坚持和重申了这一原则。从审判实践看，下位法违反上位法的常见情形有：下位法 缩小上位法规定的权利主体范围，或者违反上位法立法目的扩大上位法规定的权利主体范围： 下位法限制或者剥夺上位法规定的权利，或者违反上位法立法目的扩大上位法规定的权利范 围：下位法扩大行政主体或其职权范围：下位法延长上位法规定的履行法定职责期限：下位 法以参照、准用等方式扩大或者限缩上位法规定的义务或者义务主体的范围、性质或者条件： 下位法增设或者限缩违反上位法规定的适用条件：下位法扩大或者限缩上位法规定的给予行 政处罚的行为、种类和幅度的范围：下位法改变上位法己规定的违法行为的性质：下位法超 出上位法规定的强制措施的适用范围、种类和方式，以及增设或者限缩其适用条件：法规、 规章设定不符合《行政许可法》规定的行政许可，或者增设违反上位法的行政许可条件，等。 2.内容上没有不适当的情形。这里的不适当包括：第一，制定目的不适当，即行政主体 制定行政法规、规章不符合公共利益和授权目的，或滥用权力。第二，制定依据不适当。第 三，调整对象不适当。城市房屋“拆迁”，既是一种行政征收关系又是一种行政强制执行关系。 但是，《城市房屋拆迁管理条例》混淆了这两种调整对象，甚至以强制执行关系掩盖了行政征 收关系，属于调整对象的严重不当。 (三)程序要件 程序要件是指行政立法的程序是否合法。行政立法不得有违背法定程序的情形。从实践 来看，违背法定程序主要有：第一，行政立法未给予公众和有关机关参与机会。近来铁道部 11988年9月25日山西省政府第1号令发布，2002年1月19日山西省政府第152号令废止。8 （一）职权要件 行政立法的权限要件，是指行政法规和规章的制定权限是否合法，有没有超越权限。这 里的权限，既包括组织法上的权限又包括行为法上的权限。行政立法不得超越职权。 1.组织法上的权限。组织法上的权限合法，要求行政机关制定行政法规或规章必须具备 主体资格，即必须属于宪法、组织法和《立法法》所规定的行政法规、规章的制定主体。不 具有主体资格的，实为无权限。在司法实践中，一般仅将内部机构排除在行政规范性文件的 制定主体之外。丰祥公司案[最典行 2003-1]终审判决认为：“依据《盐业管理条例》第三十 一条规定，本条例由轻工业部负责解释，盐务局提供的中盐政[2000]109 号《关于对上海市 盐务管理局〈关于请求解释‘盐的批发业务由各级盐业公司统一经营’的请示〉函复函》系 国家轻工业局内设机构盐业管理办公室的文件，国家轻工业局盐业管理办公室无权对《盐业 管理条例》作出解释，且该复函亦未对外公布，故对外不具有法律效力。” 2.行为法上的权限。各级各类行政机关在行为法上的权限，由众多的单行法加以规定。《立 法法》、有关单行法和授权决定规定了属于行政法规和规章规定的事项，以及不属于行政法规 和规章规定的事项。行政立法应当严格遵循。这在《立法法》前就已有实践。任建国案[最 典行 1993-3]判决认为，《山西省人民政府关于保护企业厂长、经理依法执行职务的规定》1第 8 条第 2 项关于“以暴力、威胁方法阻碍厂长、经理依法执行职务，尚不够刑事处罚的，可 实行劳动教养”的规定不属于规章规定的事项，属于超越权限。泰丰案[最典民 2000-4]二审 判决认为，所涉规章山西省政府《山西省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第 11 条的规定“既未经行政法规授权，又与行政法规抵触，是无效的。” （二）内容要件 行政立法的内容要件，是指行政法规和规章的内容是否与上位法相抵触，是否适当。行 政立法内容上的合法，除授权变通外，就必须与上位法保持一致，必须适当。 1.“下位法”不得违反“上位法”。这一要求在司法实践中得到了不断检验。任建国案[最 典行 1993-3]终审判决认为：《行政诉讼法》所规定的“可以参照的规章，是指那些根据法律 和国务院的行政法规制定的规章。对于那些不是根据法律和行政法规制定的规章，或者其内 容与法律和行政法规相抵触的规章，则不在人民法院参照之列。”此后，泰丰案[最典民 2000-4] 判决再次坚持和重申了这一原则。从审判实践看，下位法违反上位法的常见情形有：下位法 缩小上位法规定的权利主体范围，或者违反上位法立法目的扩大上位法规定的权利主体范围； 下位法限制或者剥夺上位法规定的权利，或者违反上位法立法目的扩大上位法规定的权利范 围；下位法扩大行政主体或其职权范围；下位法延长上位法规定的履行法定职责期限；下位 法以参照、准用等方式扩大或者限缩上位法规定的义务或者义务主体的范围、性质或者条件； 下位法增设或者限缩违反上位法规定的适用条件；下位法扩大或者限缩上位法规定的给予行 政处罚的行为、种类和幅度的范围；下位法改变上位法已规定的违法行为的性质；下位法超 出上位法规定的强制措施的适用范围、种类和方式，以及增设或者限缩其适用条件；法规、 规章设定不符合《行政许可法》规定的行政许可，或者增设违反上位法的行政许可条件，等。 2.内容上没有不适当的情形。这里的不适当包括：第一，制定目的不适当，即行政主体 制定行政法规、规章不符合公共利益和授权目的，或滥用权力。第二，制定依据不适当。第 三，调整对象不适当。城市房屋“拆迁”，既是一种行政征收关系又是一种行政强制执行关系。 但是，《城市房屋拆迁管理条例》混淆了这两种调整对象，甚至以强制执行关系掩盖了行政征 收关系，属于调整对象的严重不当。 （三）程序要件 程序要件是指行政立法的程序是否合法。行政立法不得有违背法定程序的情形。从实践 来看，违背法定程序主要有：第一，行政立法未给予公众和有关机关参与机会。近来铁道部 1 1988 年 9 月 25 日山西省政府第 1 号令发布，2002 年 1 月 19 日山西省政府第 152 号令废止