第1期 毛振军：论公共政策制定中公意的应然表达 33 行者，应按照社会的共同利益和人民的意志，从保 有获得合法性的公共政策才能以政策产品的形式 证公民利益的基本点出发，制定和执行公共政策。 输出政策系统，进人执行和评估阶段。 公共政策是为解决特定时期的特定问题而制定和 公共政策的合法性包括政治行为中统治的合 实施的。但究竟什么样的问题才涉及大多数的社 法性和政策产品的合法性。公共政策制定的“合法 会公众，并使之参与其中，公开讨论，理性表达？答 性”是对政府的公共政策制定行为的一种政治价值 案无疑是那些具有“公共性”的问题。这些问题大 判断，在政治统治行为合法的前提下，公共政策制 多表现为一种社会公众外在的或潜在的需要，并涉 定的合法性可以等同于社会公众对政治系统输出 及一定的社会范围，造成一定的社会影响，而后才 的公共政策的认同和忠诚的观念。一项公共政策 能经由各种渠道使问题被政府感知，从而进人政策 是否能为社会公众接受并在多大程度上得到人民 制定的议程。其中，公意是最主要的表现形式和政 的遵从、维护和有效执行，都是由公共政策的合法 府对问题的认知途径。公共政策制定是要对人民 性所决定的。由于公共政策具有目标导向，其最终 要求政府有所作为的公共问题采取行动。尽管对 归属是使社会公众达到最大程度的满意，所以从公 于“公共性”问题，不同时期、不同角度的理解存在 意出发，制定出符合社会公众价值取向的公共政策 差异，但对于公共政策制定来讲，“公共性”必将涉 一成为公共政策制定过程的最终追求【4们 及公正、公平、公开、平等、自由、民主、正义和责任 一方面，可以从政策制定主体即政府的合法性 等一系列价值体系。就公共政策的“公共性”而言， 中找到了公意基石的存在。从词源上说，“合法性” 其基本理念就是政府组织着眼于社会发展的根本 一词来自英文legitimacy,基本含义是“拥有为普遍 利益和社会公众普遍的、共同的利益来开展基本活 的行为标准（大多数人或传统、法律）所承认的正当 动，从而使公意就像一根线，串联着公共政策制定 理由的状态”5)。这里的普遍行为标准的主体就是 过程。因此，以公意为起点的政策系统循环才能保 作为公意表达主体的人民。卢梭在《社会契约论》中 证公共政策产品的“公共性”。 指出：“即使最强者也绝不会强得永远足以做主人， 再次，人民参与的发展使公意成为公共政策制 除非他把自己的强力转化为权利，把服从转化为义 定的逻辑起点的应然选择。在人类社会的绵延发 务.”12他认为，统治权力的合法性必须根植于人 展之中，人民参与是国家走向政治民主和政治文明 类通过订立契约而形成的同意。这也是人类有史以 的不可分割的部分，是人民进入公共生活领域、关 来第一次将合法性构建在“民众同意”的基础之上， 注公共事务、参与公共治理、影响公共政策的基本 并宜称没有公意基础的合法性是不可想像和无法 途径，而公意表达是人民参与的主要表现形式。实 容忍的。这无疑是在提醒公共政策制定者，一项政 际上，后工业时代的到来更加使公民参与成为公共 策产品能获得人民的认可和自觉遵从才是政策产 政策制定不可或缺的组成部分，人民对自己的公民 品合法性获得的必须和必然。哈贝马斯的设想是建 身份已经开始产生认同，公共精神正在日益培育， 构一种理想的“交往共同体”，其中，公民可以自由、 公民意识也在不断觉醒。人民越来越认识到，他们 开放、平等、有效地针对一系列问题展开政治辩论， 有能力影响那些关乎民生的公共政策的制定，并不 最终通过特定的“民主商谈程序”将整合后的公意 断争取表达意见的机会。人民参与的公共政策制 上升为政权合法性的规范性来源【61。因此，如果政 定模式使政策制定主体必须考虑政策与公意之间 府的公共政策制定行为得到公意的支持，而这种公 的平衡和结合，通过设计精良的人民参与途径和手 意又经由法律规定的公平的规则与程序表述出来， 段，使人民有了审慎思辨、公开讨论和理性选择的 那么，就可以认为政府的政策制定行为具有了合法 平台，从而推动主流公意的聚合和修正。如果社会 性，将会得到公意的支持。可以预见，以公意为基石 的公意表达机制能进行良性运转，则可推动主流公 的政府政策制定行为可以在政府、公共政策与人民 意作为人民参与的具体载体进人公共政策制定过 的互动过程中形成一个有机的良性循环。 程，影响与民生密切相关的公共政策产品的输出。 另一方面，在政策产品获得合法性的过程中， 公意的地位同样不可颠覆。除了公共政策制定主 二、公意：公共政策制定中合法性基石的应然表达 体即政府的合法性外，还可以通过对公共政策制定 的程序和价值标准的合法性分析得以确认。公共 公共政策制定应该以公意为合法性基石。只 政策制定程序的合法性主要指公共政策制定的程 C1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://ww.cnki.net© 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net