北京工业大学学报（社会科学版） 2010年 34 序符合法律规定。在法制社会，法律是制度性和普 定的价值取向。 遍性规范，而公共政策是工具性和特殊性规范，程 真正民主的公共政策制定需要通过广大人民 序是规范政策制定主体行为的经过实践检验的有 的不断参与来主宰社会运作。人民的心理认同是 效途径。虽然合法性不仅仅是“合法律性”，“合法 公共政策制定的逻辑前提。通过人民广泛参与而 律性”只能构成合法性的一种指数[，法律本身并 形成的政策产品，能得到大多数人的接受，且人民 不能引起人们对合法性的信仰，但在制定公共政策 基本上都对政策问题已经形成相应的认识，加上个 的过程中，程序的“合法律性”前提是无可替代的。 人通过政策参与和某项公共政策形成了紧密的相 公共政策的制定程序只有在法律认可的范围内，才 关性，使得公共政策在制定后更易执行。实际上， 能保证就某些社会问题制定政策的过程具有合法 人民参与政策制定所呈现出的不可阻挡的势头，使 性。没有符合法律规范的程序作为保障，公共政策 对广大人民意愿的考量成为公共政策目标的重要 的制定过程极有可能出现种种异化现象，使政策产 因素。随着信息技术的迅猛发展、知识时代的到来 品成为少数人或个别人意志的产物.。现代的民主 以及电子政府建设的进一步深化，传统政策制定过 宪政国家重视程序，以至于形成了这样的共识：政 程中的信息不对称状态得到改善，公共政策作为政 府公共政策的制定过程必须符合法定的程序。符 府提供的一种公共物品，从对技术操作的关注转向 合程序而政策效果不佳是政府的能力问题，通常只 对民主和科学的诉求。越来越多的人不再仅仅满 是涉及历史和现实评价问题，况且能力是可以在实 足于作为公共政策的客体而存在，而是强烈地要求 践中增强和提高的；不符合程序而政策效果即使极 向公共政策系统表达自己的意愿，不断地要求在公 佳也是法律问题，在多数情况下则会涉及政治道德 共政策制定中获得发言的机会，使公共政策能更充 和法律惩处问题【8)。公共政策制定价值标准的合 分地代表自己的利益，而且这种人民参与的要求必 法性也决定了公共政策的合法性。这个价值标准 须得到政策制定主体的充分重视，否则广大人民就 在处于转型期的中国主要体现为人民利益标准。 会对政策制定过程呈现冷漠的态度，政策系统输出 一个社会问题要想成为政策问题，进人政策议程， 的政策产品也就会因远离广大人民的需求和缺乏 首要条件就是该问题涉及人民利益并得到全社会 解决杜会现实问题的能力而失去意义。 的关注，公共政策对社会价值的集中反映和权威 以合公意性作为公共政策制定的价值取向，能 分配之本质，决定了政策产品必须增进人民利益， 避免在公共政策过程中出现“政府失灵”。根据公 从而使以公意为逻辑起点的公共政策制定一开始 共选择学派的观点，作为公共政策制定主体的政府 就具备合法性。因为唯有公意才是政策产品的评 在制定公共政策时有自私的动机，政府不可能自动 判标准，唯有公意才能保证政策产品的合公意性， 地代表公共利益。同时人都是复杂的，作为制定与 也唯有公意才能使政策产品的合法性得以成立。 实施政策的政府官员也有“经济人”的一面，会追求 在任何时代，公共政策产品想要实现政府公共管理 自身利益，这样就难以制定正确而有效的公共政 的职能，帮助政治系统稳定有序运行，就需要使人 策，从而导致政府失灵。退一步讲，即使政府官员 民在社会问题的倾向或态度上达成一致。戴维· 能完全代表公共利益，也会因其不完备的知识和不 伊斯顿认为：“当谈到一个政治系统的持续时，不可 充分的信息使其理性能力停留在有限的层面上，从 能缄口不提系统成员不断一起工作以解决他们的 而导致政策结果与目标发生偏离。于是，“愈来愈 政治问题时的起码意愿或能力。要不然，就没有希 多的人热衷于以治理机制对付市场和（或）政府的 望让人们服从价值的权威分配 失败【1。而作为治理理论之理想境界的善治， “实际上是国家权力向社会的回归，善治的过程就 三、公意：公共政策制定中价值取向的应然表达 是一个还政于民的过程。善治表示政府与社会或 者说政府与公民之间的良好合作，它有赖于公民自 随着时代的变迁，以“以人为本”为核心价值、 愿的合作和对权威的自觉认同，要求公民的积极参 公共利益为本质特征、目标可持续性为基本要求的 与)。这就要求整个公共政策的运行过程都要 政策制定理念替代了传统的政策制定模式，民主政 以人民为基础，任何政策产品都要以保护人民利益 府的政策制定应该以广大人民的意愿和偏好为依 为目的，否则公共政策效果就无从谈起。 据和最高准则，也就是以合公意性作为公共政策制 以合公意的政策产品作为公共政策制定的价 C 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.htrp://www.cnki.net© 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net