的地位不顺的问题才能解决。 四、关于乡镇改革的思路 (一)乡镇政权建设面临的问题 1、困难的乡镇财政 表现在两个方面 第一,基层政府,主要是县乡两级政府的财政普遍是“吃饭财政”和“讨饭财政“,即财 政支出的绝大部分用于工资的发放,公用经费和公共支出所占的比重很小,远远不能满足政 府正常运转和地方公共事业的需要。中西部地区县级财政人员工资的支出占到预算内财政支 出的80%以上,而乡镇这一级比例更高,许多地区更是连”吃饭“都保证不了,工资拖欠、 欠发的现象极为严重 第二,基层政府负债极为严重。2003年乡镇政府的负债高达1700-2000亿,平均每个 乡镇负债高达500万。这些债务基本上都是不良债务,乡镇政府没有能力,也没有动机去偿 还 2、乡镇政权的企业化 在许多沿海地区,乡镇政权就是变成一个大公司——一农工商总公司,乡镇党委书记任 董事长,乡(镇)长任总经理。在广东南海市里水镇,乡镇主要领导兼任镇总公司的总经理和 法人代表,镇政府的干部直接担任镇办企业的经理或书记。里水镇的书记、正副镇长和一个 党委委员分别兼镇经济发展总公司、城区经济发展总公司、物质贸易总公司和开发总公司的 总经理和法人代表。[18]据社科院的县级机构改革研究小组调查,湖南华容万庾、万州两地 曾经进行“乡镇管理企业化”的试验,干脆以农工商联合公司取代乡镇政府。这种举措被有关 部门批评为以企代政,违背了有关法律而被迫中止。 3、乡镇人员的扩大化 来自乡镇人事和财政权力不受控制的现象。新近发表的许多调查报告证实,目前乡镇政 府机关的人员扩大潮流势不可挡,国家核定的“千分之一”标准已经不起约束作用,许多地 方实际的人员已经超过国家编制一倍以上。政社分开后乡镇政府机关不管生产了,但它的人 员不是减少而是增加了。增加的部分不是从国家领薪,而是由乡镇自行筹资解决。这种做法 事实上是人事权和财政权的逆集中化( decentralization)发展。不少地方乡镇机关自己选 聘的人员已占全部总数的三分之一,这些人不愿意转为国家干部,因为国家财政支出工资变 化较慢,依赖国家已经没有油水。 4、条块关系矛盾 人们常说,“强龙压不过地头蛇”,但县乡两级政权的关系却是“强龙压过了地头蛇”。由 于县乡两级政府同时在一个行政区域范围内行使国家政权机构的职能,使乡镇政府领域内事 实上存在两个政府。而且由于县乡两级政权的设立原理是“县政权建设取实,乡政权建设取 虚”,加之乡政权等于乡政府,乡政府又是县政府的下级,乡镇这级政权已经是有名无实了。 由于乡政权取虚之故,其政府机构和编制都极其有限,根本无法履行一级政权的职能的地位不顺的问题才能解决。 四、关于乡镇改革的思路 （一）乡镇政权建设面临的问题 1、困难的乡镇财政 表现在两个方面： 第一，基层政府，主要是县乡两级政府的财政普遍是“吃饭财政”和“讨饭财政“，即财 政支出的绝大部分用于工资的发放，公用经费和公共支出所占的比重很小，远远不能满足政 府正常运转和地方公共事业的需要。中西部地区县级财政人员工资的支出占到预算内财政支 出的 80％以上，而乡镇这一级比例更高，许多地区更是连”吃饭“都保证不了，工资拖欠、 欠发的现象极为严重。 第二，基层政府负债极为严重。2003 年乡镇政府的负债高达 1700－2000 亿，平均每个 乡镇负债高达 500 万。这些债务基本上都是不良债务，乡镇政府没有能力，也没有动机去偿 还。 2、乡镇政权的企业化 在许多沿海地区，乡镇政权就是变成一个大公司——农工商总公司，乡镇党委书记任 董事长，乡(镇)长任总经理。在广东南海市里水镇，乡镇主要领导兼任镇总公司的总经理和 法人代表，镇政府的干部直接担任镇办企业的经理或书记。里水镇的书记、正副镇长和一个 党委委员分别兼镇经济发展总公司、城区经济发展总公司、物质贸易总公司和开发总公司的 总经理和法人代表。[18]据社科院的县级机构改革研究小组调查，湖南华容万庾、万州两地 曾经进行“乡镇管理企业化”的试验，干脆以农工商联合公司取代乡镇政府。这种举措被有关 部门批评为以企代政，违背了有关法律而被迫中止。 3、乡镇人员的扩大化 来自乡镇人事和财政权力不受控制的现象。新近发表的许多调查报告证实，目前乡镇政 府机关的人员扩大潮流势不可挡，国家核定的“千分之一”标准已经不起约束作用，许多地 方实际的人员已经超过国家编制一倍以上。政社分开后乡镇政府机关不管生产了，但它的人 员不是减少而是增加了。增加的部分不是从国家领薪，而是由乡镇自行筹资解决。这种做法 事实上是人事权和财政权的逆集中化（decentralization）发展。不少地方乡镇机关自己选 聘的人员已占全部总数的三分之一，这些人不愿意转为国家干部，因为国家财政支出工资变 化较慢，依赖国家已经没有油水。 4、条块关系矛盾 人们常说，“强龙压不过地头蛇”，但县乡两级政权的关系却是“强龙压过了地头蛇”。由 于县乡两级政府同时在一个行政区域范围内行使国家政权机构的职能，使乡镇政府领域内事 实上存在两个政府。而且由于县乡两级政权的设立原理是“县政权建设取实，乡政权建设取 虚”，加之乡政权等于乡政府，乡政府又是县政府的下级，乡镇这级政权已经是有名无实了。 由于乡政权取虚之故，其政府机构和编制都极其有限，根本无法履行一级政权的职能