威尔逊在区分政治与行政不同职责的同时,也涉及到两者之间的联系:“行 政管理作为政治生活的一个组成部分,仅在这一点上与企业办公室所采用的工作 方法是社会生活的一部分以及机器是制造品的一部分是一样的。但是行政管理却 同时又大大高出于纯粹技术细节的那种单调内容之上,其事实根据就在于通过它 的较高原则,它与政治智能所派生的经久不衰的原理以及政治进步所具有的永恒 真理是直接相关联的”。对于行政管理与国家宪政制度的关系,威尔逊认为两者 并不完全是‘意志’与相应‘行动’之间的区别,因为行政官员在为了完成其 任务而选择手段时,应该有而且也的确有他自己的意志,他不是而且也不应该是 种纯粹被动的工具。这是一般决策和特殊手段之间的关系”。 威尔逊的上述观点勾画出公共行政学研究对象的大致框架,而政治与行政两 分法则是这一框架的重要基础 如果说作为公共行政科学产生的重要基础的政治与行政相区分的观点在威 尔逊那里还是一个粗略的划分,他没有对此进行实际研究,也没有提出政治与行 政这两者之间关系的系统的分析和理论论证的话,那幺在古德诺那里,这一缺憾 得到了弥补。1900年,古德诺在其《政治与行政》一书中,对政治与行政的分 离理论进一步作了系统发挥,这就为创建系统的公共行政学提供了理论基础。古 德诺定义了行政与政治的不同作用,阐明这两者是完全能够区分的。因为在所有 的政府体制中都存在着“两种性质截然不同的政府职能”,“政府的这两种职能 可以分别称作‘政治’与‘行政’。政治或政策与国家意志的表达相关,行政则 与这些政策的执行相关”。即使是在君主制政府中分工的需要也都使区分这两种 功能成为不可避免。古德诺还批评了孟德斯鸠的三权分立原则,提出政治与行政 的协调机制。他认为,一个政府机关只行使其中的一种权力是一种极端的形式, “这种极端的形式不能作为任何具体政治组织的基础。因为这一原则要求存在分 立的政府机构,每个机构只限于行使一种被分开了的政府职能。然而,实际政治 的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致”。“一种行为准则,即国家 意志的表达,如果得不到执行,实际上就什幺也不是,只是一纸空文”。因而政 治必须对行政有一定的控制,但是,这种控制又是有限度的,“如果这种控制扩 及行政事务中的所有公官员,政府就会失去效率,并对很多事情失去处理能力, 而这些事情只有政府才能有效地处理。”在“法律与执行法律之间缺乏协调就11 威尔逊在区分政治与行政不同职责的同时，也涉及到两者之间的联系：“行 政管理作为政治生活的一个组成部分，仅在这一点上与企业办公室所采用的工作 方法是社会生活的一部分以及机器是制造品的一部分是一样的。但是行政管理却 同时又大大高出于纯粹技术细节的那种单调内容之上，其事实根据就在于通过它 的较高原则，它与政治智能所派生的经久不衰的原理以及政治进步所具有的永恒 真理是直接相关联的”。对于行政管理与国家宪政制度的关系，威尔逊认为两者 “并不完全是‘意志’与相应‘行动’之间的区别，因为行政官员在为了完成其 任务而选择手段时，应该有而且也的确有他自己的意志，他不是而且也不应该是 一种纯粹被动的工具。这是一般决策和特殊手段之间的关系”。 威尔逊的上述观点勾画出公共行政学研究对象的大致框架，而政治与行政两 分法则是这一框架的重要基础。 如果说作为公共行政科学产生的重要基础的政治与行政相区分的观点在威 尔逊那里还是一个粗略的划分，他没有对此进行实际研究，也没有提出政治与行 政这两者之间关系的系统的分析和理论论证的话，那幺在古德诺那里，这一缺憾 得到了弥补。1900 年，古德诺在其《政治与行政》一书中，对政治与行政的分 离理论进一步作了系统发挥，这就为创建系统的公共行政学提供了理论基础。古 德诺定义了行政与政治的不同作用，阐明这两者是完全能够区分的。因为在所有 的政府体制中都存在着“两种性质截然不同的政府职能”，“政府的这两种职能 可以分别称作‘政治’与‘行政’。政治或政策与国家意志的表达相关，行政则 与这些政策的执行相关”。即使是在君主制政府中分工的需要也都使区分这两种 功能成为不可避免。古德诺还批评了孟德斯鸠的三权分立原则，提出政治与行政 的协调机制。他认为，一个政府机关只行使其中的一种权力是一种极端的形式， “这种极端的形式不能作为任何具体政治组织的基础。因为这一原则要求存在分 立的政府机构，每个机构只限于行使一种被分开了的政府职能。然而，实际政治 的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致”。“一种行为准则，即国家 意志的表达，如果得不到执行，实际上就什幺也不是，只是一纸空文”。因而政 治必须对行政有一定的控制，但是，这种控制又是有限度的，“如果这种控制扩 及行政事务中的所有公官员，政府就会失去效率，并对很多事情失去处理能力， 而这些事情只有政府才能有效地处理。” 在“法律与执行法律之间缺乏协调就