国家治理与权力转化 经济史上，土地、资本还有国家都可能形成巨大的权力并转化为其他权力。因此，国家治理的改善需要防 止权力之间的相互转化。 一、土地、政治权力与国家治理 传统社会是农业社会。长期以来，土地是人类社会最重要的经济资源。土地所有者往往凭借对关键经 济资源的掌握，渗透到国家政治经济的各个方面。早在18世纪初期，英国政治经济学家李嘉图就看到地主 凭借拥有土地这一日益稀缺的生产要素，独享社会进步的收益。在半个多世纪以后的大洋彼岸，《进步与贫 困》的作者亨利·乔治目睹了镀金时代的美国，土地的垄断给普通民众带来的悲惨遭遇。他认为要解决经 济发展与“腐败与悲惨”同步增长这一问题，首先就要解决土地问题。 土地所有者把强大的经济权力转化为政治权力，挤压民众参与政治的渠道和空间；过度攫取社会进步 的收益；拉大了社会分化；分化和分裂的社会往往陷入动荡和无序。在这样的政治经济结构下，任何有效 的国家治理都难以实现。在巴西历史上，土地所有者掌握了强大的经济资源，并转化为强大的政治权力， 构成了改善国家治理的重要障碍。 在20世纪很长一段时期，由于土地所有者在政治上的影响力，普通民众难以有效地参与政治生活，政 府也难以回应民众获得土地的诉求。因此，巴西民众只好用更为极端的方式来表达利益诉求。无地农民占 领土地、冲击政府机关、摧毁道路收费站。他们楼屡使用暴力，成为长期困扰巴西的隐患。他们乃至选择 参加游击队。现任巴西总统罗塞夫就曾是游击队员。这些二十来岁的游击队员抢劫银行，在使领馆放置炸弹， 从事绑架活动。由于土地所有者和普通民众矛盾日益突出，巴西的政治秩序也难以维系。即便在军政府高 压统治时期，社会仍暗流涌动。在1964年到1989年间，有1566人死于争夺土地的纠纷。① 长期以来，巴西政府也无法为民众提供有效的公共服务。强大的土地所有者通过对政治权力的渗透 将公共服务“化公为私”。巴西的大农场主凭借其政治影响力，获得了更多的经济机会。在1969年到1975 年间，分配给大农场的信贷增长了十倍，而分配给小农场的信贷还不到以往的两倍。②教育资源的分配更体 现了巴西政府提供公共服务的失败。在巴西，最好的中学都是私立的，而大部分大学却是国立的。国家的 教育拨款有一半流向国立大学。富家子弟到私立中学读书，赢在起跑线上。他们再通过激烈的入学考试进 入国立大学，在那里接受免费的大学教育。③因此，长期以来，巴西世家子弟是国立大学校园的主体构成。 土地所有者的子弟在这里接受教育，有的回到大庄园继续打点农场，有的送到政府以便为家族提供政治保护。 强大的经济集团凭借其对政治权力的掌控，将公共服务导向为权势阶层提供的特殊服务。 在这样的社会，法治没有可靠的基础。1989年的一份调查显示，压倒多数的巴西民众不相信法律面前 人人平等。有78%的巴西民众认为警察会拘捕和杀害无辜平民。有84%的巴西民众认为司法系统的存在就 是为了保护那些有权力的人，警察是不可信的。④ 因此，当强大的土地所有者渗透到国家政治经济生活，经济权力和政治权力高度重合的时候，国家治 理难以给普通民众留出空间。事实上，19世纪的美国国家治理的改善，离不开对土地所有者这一强大经济 力量的限制。 在1783年美国赢得独立后，国家对土地资源进行了几次调整。在独立战争后，有一部分土地所有者继 续效忠英国，美国政府没收了这部分效忠派的土地，让他们移居加拿大。在美国内战时期，联邦政府没收 了南部反叛州大种植园主的土地，解放了其奴隶。美国的西部开发以及内战时期颁布的《宅地法》又给大 量无地家庭提供了土地。这些举措削弱了传统土地所有者的势力。在1900年的时候，美国四分之三的家庭 ①②[美]胡安·林茨、阿尔弗菜德·斯泰潘：《民主转型与巩固的问题：南欧、南美和后共产主义欧洲》。孙龙等译，杭州：浙江人民出版社， 2008年，第182页。 3 Ben Schneider,Business Politics and the State in Twentieth-Century Latin America,New York:Cambridge University Press,2004,p.242 4 Thomas Skidmore,The Politics of Military Rule in Brazil:1964-1985,New York:Oxford University Press,1988,p.10. 13 ?1994-2015 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net13 国家治理与权力转化 经济史上，土地、资本还有国家都可能形成巨大的权力并转化为其他权力。因此，国家治理的改善需要防 止权力之间的相互转化。 一、土地、政治权力与国家治理 传统社会是农业社会。长期以来，土地是人类社会最重要的经济资源。土地所有者往往凭借对关键经 济资源的掌握，渗透到国家政治经济的各个方面。早在 18 世纪初期，英国政治经济学家李嘉图就看到地主 凭借拥有土地这一日益稀缺的生产要素，独享社会进步的收益。在半个多世纪以后的大洋彼岸，《进步与贫 困》的作者亨利·乔治目睹了镀金时代的美国，土地的垄断给普通民众带来的悲惨遭遇。他认为要解决经 济发展与“腐败与悲惨”同步增长这一问题，首先就要解决土地问题。 土地所有者把强大的经济权力转化为政治权力，挤压民众参与政治的渠道和空间 ；过度攫取社会进步 的收益 ；拉大了社会分化 ；分化和分裂的社会往往陷入动荡和无序。在这样的政治经济结构下，任何有效 的国家治理都难以实现。在巴西历史上，土地所有者掌握了强大的经济资源，并转化为强大的政治权力， 构成了改善国家治理的重要障碍。 在 20 世纪很长一段时期，由于土地所有者在政治上的影响力，普通民众难以有效地参与政治生活，政 府也难以回应民众获得土地的诉求。因此，巴西民众只好用更为极端的方式来表达利益诉求。无地农民占 领土地、冲击政府机关、摧毁道路收费站。他们屡屡使用暴力，成为长期困扰巴西的隐患。他们乃至选择 参加游击队。现任巴西总统罗塞夫就曾是游击队员。这些二十来岁的游击队员抢劫银行，在使领馆放置炸弹， 从事绑架活动。由于土地所有者和普通民众矛盾日益突出，巴西的政治秩序也难以维系。即便在军政府高 压统治时期，社会仍暗流涌动。在 1964 年到 1989 年间，有 1566 人死于争夺土地的纠纷。① 长期以来，巴西政府也无法为民众提供有效的公共服务。强大的土地所有者通过对政治权力的渗透， 将公共服务“化公为私”。巴西的大农场主凭借其政治影响力，获得了更多的经济机会。在 1969 年到 1975 年间，分配给大农场的信贷增长了十倍，而分配给小农场的信贷还不到以往的两倍。② 教育资源的分配更体 现了巴西政府提供公共服务的失败。在巴西，最好的中学都是私立的，而大部分大学却是国立的。国家的 教育拨款有一半流向国立大学。富家子弟到私立中学读书，赢在起跑线上。他们再通过激烈的入学考试进 入国立大学，在那里接受免费的大学教育。③ 因此，长期以来，巴西世家子弟是国立大学校园的主体构成。 土地所有者的子弟在这里接受教育，有的回到大庄园继续打点农场，有的送到政府以便为家族提供政治保护。 强大的经济集团凭借其对政治权力的掌控，将公共服务导向为权势阶层提供的特殊服务。 在这样的社会，法治没有可靠的基础。1989 年的一份调查显示，压倒多数的巴西民众不相信法律面前 人人平等。有 78% 的巴西民众认为警察会拘捕和杀害无辜平民。有 84% 的巴西民众认为司法系统的存在就 是为了保护那些有权力的人，警察是不可信的。④ 因此，当强大的土地所有者渗透到国家政治经济生活，经济权力和政治权力高度重合的时候，国家治 理难以给普通民众留出空间。事实上，19 世纪的美国国家治理的改善，离不开对土地所有者这一强大经济 力量的限制。 在 1783 年美国赢得独立后，国家对土地资源进行了几次调整。在独立战争后，有一部分土地所有者继 续效忠英国，美国政府没收了这部分效忠派的土地，让他们移居加拿大。在美国内战时期，联邦政府没收 了南部反叛州大种植园主的土地，解放了其奴隶。美国的西部开发以及内战时期颁布的《宅地法》又给大 量无地家庭提供了土地。这些举措削弱了传统土地所有者的势力。在 1900 年的时候，美国四分之三的家庭 ① ［美］胡安·林茨、阿尔弗莱德·斯泰潘 ：《民主转型与巩固的问题 ：南欧、南美和后共产主义欧洲》，孙龙等译，杭州 ：浙江人民出版社， 2008 年，第 182 页。 Ben Schneider, Business Politics and the State in Twentieth-Century Latin America, New York: Cambridge University Press, 2004, p. 242. Thomas Skidmore, The Politics of Military Rule in Brazil: 1964-1985, New York: Oxford University Press, 1988, p.10. ② ③ ④