不难理解,立法机构作为政治博弈的中心,属全社会价值判断的最高载体,设立 立法机构是全社会确定各种利益格局及优先顺序的制度安排。立法机构的工作结 果是吸纳来自社会各方面的利益要求,协调和综合相互间冲突的利益,最终向社 会输出体现利益格局的价值判断,即以国家的名义和信息的形式昭示社会的总纲 领一一宪法、法律、政策等。因而,立法机构处于全社会政治领导的地位,立法 机构的职责主要在于“议”而不在于“行”。行政机构作为立法机构的执行机 构,其职责在于,通过行政决策,将立法机构确立的根本纲领和原则具体化为可 操作的政府政策,并通过相应政府机构的运作加以推行和实施,否则,立法的决 议只能是纸上谈兵。 据此,行政是政治的分工,是维护特定制度安排和政治过程的一部分,它属 于政治过程的后半截,是以实施和操作为特征,因而行政的要害在于“行”而不 在于“议”。如果认为行政活动和政治活动等量齐观地接纳政治输入,输出公共 政策,从事各种决策,行政与政治的区别也就消失了 但是,行政并非是一个毫无主动性的、被动的中性活动,在政治过程的政治 决策阶段,行政机构要辅助立法机构进行决策,包括提岀议案,制定立法草案等, 在政策实施阶段,又不可避免地要加入新的价值取向,制定调节利益的各种执行 性政策,使政治决策成为可行的行动准则,并通过行政机构的运转加以落实。因 此,行政概念只有通过政治概念与利益问题发生联系之后,才获得自身存在的必 要性和合理性,也才有了实实在在的内容 就管理行政观而言,由于强调了行政活动的管理特征,借助科学手段去分析 行政,使公共行政学向着可操作的应用领域发展,其实际意义是不容忽视的。但 是,管理行政观并非无懈可击,较为突出的问题是,它对行政作纯技术意义的概 括,很难揭示与行政活动相关的政治价值因素,也无法将管理层次最高、管理范 围最广、公共事务最繁重的政府管理与企业管理、以及政府与企业之外的其它管 理活动区分开来。因为所有管理活动都有一个提高效率和科学化的问题。基于此, 管理行政观视野下的行政概念包容了政府和政府之外的其它诸组织的管理活动 不仅包括立法机构、司法机构,也包括企业和社团组织等,因为所有组织都存在 有公共事务,都需要管理,也都有行政活动。由此,管理行政观形成了对行政概 念的广义理解,而政治行政观因其对行政概念的界定限于政府的管理活动,因而5 不难理解，立法机构作为政治博弈的中心，属全社会价值判断的最高载体，设立 立法机构是全社会确定各种利益格局及优先顺序的制度安排。立法机构的工作结 果是吸纳来自社会各方面的利益要求，协调和综合相互间冲突的利益，最终向社 会输出体现利益格局的价值判断，即以国家的名义和信息的形式昭示社会的总纲 领——宪法、法律、政策等。因而，立法机构处于全社会政治领导的地位，立法 机构的职责主要在于“议”而不在于“行”。行政机构作为立法机构的执行机 构，其职责在于，通过行政决策，将立法机构确立的根本纲领和原则具体化为可 操作的政府政策，并通过相应政府机构的运作加以推行和实施，否则，立法的决 议只能是纸上谈兵。 据此，行政是政治的分工，是维护特定制度安排和政治过程的一部分，它属 于政治过程的后半截，是以实施和操作为特征，因而行政的要害在于“行”而不 在于“议”。如果认为行政活动和政治活动等量齐观地接纳政治输入，输出公共 政策，从事各种决策，行政与政治的区别也就消失了。 但是，行政并非是一个毫无主动性的、被动的中性活动，在政治过程的政治 决策阶段，行政机构要辅助立法机构进行决策，包括提出议案，制定立法草案等， 在政策实施阶段，又不可避免地要加入新的价值取向，制定调节利益的各种执行 性政策，使政治决策成为可行的行动准则，并通过行政机构的运转加以落实。因 此，行政概念只有通过政治概念与利益问题发生联系之后，才获得自身存在的必 要性和合理性，也才有了实实在在的内容。 就管理行政观而言，由于强调了行政活动的管理特征，借助科学手段去分析 行政，使公共行政学向着可操作的应用领域发展，其实际意义是不容忽视的。但 是，管理行政观并非无懈可击，较为突出的问题是，它对行政作纯技术意义的概 括，很难揭示与行政活动相关的政治价值因素，也无法将管理层次最高、管理范 围最广、公共事务最繁重的政府管理与企业管理、以及政府与企业之外的其它管 理活动区分开来。因为所有管理活动都有一个提高效率和科学化的问题。基于此， 管理行政观视野下的行政概念包容了政府和政府之外的其它诸组织的管理活动， 不仅包括立法机构、司法机构，也包括企业和社团组织等，因为所有组织都存在 有公共事务，都需要管理，也都有行政活动。由此，管理行政观形成了对行政概 念的广义理解，而政治行政观因其对行政概念的界定限于政府的管理活动，因而