林华山,等:统一战线制度:一项立国治国的中国特色国家治理制度安排 依法对宗教事务进行管理。1982年1月11日,邓 五、统一战线制度的完善与发展 小平首次完整提出“一个国家、两种制度”的概念。 统一战线制度在长期的实践中已经发挥了重大 1982年12月,五届全国人大五次会议通过的《宪 作用,体现了作为中国特色国家治理安排的重大价 法》规定“国家在必要时设立特别行政区”,这为特别值。但是,作为一项系统化的制度体系,统一战线制 行政区制度的创设提供了法理依据。 度仍不够完备,需进一步完善和发展。 (五)继续发展阶段(2002—2012年) (一)完善统一战线制度的内容体系 新世纪新阶段,统一战线具有空前的广泛性、巨 基于全面依法治国的要求,从法治体系的层次 大的包容性、鲜明的多样性、显著的社会性。2006分类看,完善统一战线制度的内容体系要重点做好 年,胡锦涛在第二十次全国统战工作会议上指出政以下三个方面的工作 党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞 是坚持和创新统一战线制度实施的配套机 关系是政治领域和社会领域中涉及党和国家全局的制。在多党合作制度方面,着眼强化党外人士有序 一些重大关系,也是统一战线需要全面把握和正确参政、发挥作用、加强监督的制度设计,深化人民政 处理的重大关系[。统一战线五大关系论为统协作为中国特色制度安排的定位,就人民政协在县 一战线制度发挥作用提供了理论依据。《中共中央级以下的作用发挥进行制度设计。在民族区域自治 关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治制度方面,在实施民族区域自治过程中,要通过制度 协商制度建设的意见X《中共中央关于加强人民政协化手段维护民族团结、反对民族分裂,促进民族交 工作的意见》,推进了多党合作和政治协商规范化、流、交往、交融,筑牢中华民族共同体意识、构建中华 制度化、程序化建设,统一战线制度得到进一步完民族共同体。在特别行政区制度方面,重点完善基 善。2004年11月,国家颁布第一部宗教事务方面本法实施的相关制度和机制,特别是维护国家安全 的综合性行政法规《宗教事务条例》。这为依法管理和增进国家认同的制度安排。在社会主义协商民主 宗教事务提供了法律依据,宗教事务法制建设进入制度方面,重点加强协商民主的制度化、规范化、程 新阶段。这一时期,统一战线制度发展的主要进展序化、法治化建设,不断增强社会主义协商民主的程 是规范化、程序化水平进一步提高,在具体领域形成序性和可操作性。要顺应新时代社会主要矛盾的变 了关于统一战线事务的行政法规。 化,构建精准回应统一战线成员多样化需求的统 (六)继承与创新发展阶段(2012—) 战线工作制度 党的十八大以来,中国特色社会主义进入新时 二是健全和完善统一战线党内法规。统一战线 代,统一战线制度取得了创新发展。党的十八大提党内法规是统一战线制度施行的重要保障。要深入 出“健全社会主义协商民主制度”。这是首次从制度推进依法依规统战,修订完善执行《条例》。完善《条 层面闸释社会主义协商民主。《中国共产党统一战例》内容,重点增强《条例》的完备性、可操作性;强化 线工作条例(试行)》(以下简称《条例》)的颁布,首次《条例》执行,重点增强执行刚性;加强《条例》监督 从党内法规角度对统一战线制度进行了系统性规重点完善监督条款,为全面依据《条例》开展统战工 定。以习近平同志为核心的党中央对统一战线制度作奠定基础 做出了一系列新定位:创造性提出了中国新型政党 三是建立健全统一战线法律法规。统一战线法 制度,首次把人民政协视为一种具有中国特色的制律法规是统一战线制度的法治化举措。探索以人民 度安排,首次提出坚持我国的宗教中国化方向,首次政协实践为经验样本,对多党合作和政治协商进行 把促进“两个健康”作为非公有制经济统战工作主立法,促进社会主义协商民主体系广泛多层制度化 题,首次明确提出了“特别行政区制度”的概念,把统发展。要着眼国际新形势,特别要针对作为“中国威 战线制度作为中国特色社会主义制度的重要内胁论”翻版的“侨务干涉渗透论”,制定《华侨权益保 容。同时,统一战线工作制度取得了重大发展,各级护法》,以维护华侨正当权益、涵养侨务资源、凝聚侨 党委成立统一战线工作领导小组,统一战线工作体心侨力、推动我国经济社会发展 制改革得到突破。在新一轮中央党和国家机构改革 (二)强化统一战线制度的实际效能 中,中央统战部统一领导国家民族事务委员会、统 制度效能是制度功能发挥的集中展示。当前 管理宗教工作、统一管理侨务工作、统一领导海外统统一战线制度的实际效能与其功能定位仍然存在不 战工作,加强了党对统一战线工作的集中统一领导。少差距。强化统一战线制度的效能,重点可从以下 (c)1994-2019ChinaAcademicJournalElectronicpUblishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net依法对宗教事务进行管理。１９８２年１月１１日，邓 小平首次 完 整 提 出“一 个 国 家、两 种 制 度”的 概 念。 １９８２年１２月，五 届 全 国 人 大 五 次 会 议 通 过 的 《宪 法》规定“国家在必要时设立特别行政区”，这为特别 行政区制度的创设提供了法理依据。 （五）继续发展阶段（２００２—２０１２年） 新世纪新阶段，统一战线具有空前的广泛性、巨 大的包容 性、鲜 明 的 多 样 性、显 著 的 社 会 性。２００６ 年，胡锦涛在第二十次全国统战工作会议上指出：政 党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞 关系是政治领域和社会领域中涉及党和国家全局的 一些重大关系，也是统一战线需要全面把握和正确 处理的重 大 关 系［２７］５４８。统一战线五大关系论为统 一战线制度发挥作用提供了理论依据。《中共中央 关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治 协商制度建设的意见》《中共中央关于加强人民政协 工作的意见》，推进了多党合作和政治协商规范化、 制度化、程序 化 建 设，统一战线制度得到进一步完 善。２００４年１１月，国家颁布第一部宗教事务方面 的综合性行政法规《宗教事务条例》。这为依法管理 宗教事务提供了法律依据，宗教事务法制建设进入 新阶段。这一时期，统一战线制度发展的主要进展 是规范化、程序化水平进一步提高，在具体领域形成 了关于统一战线事务的行政法规。 （六）继承与创新发展阶段（２０１２—） 党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时 代，统一战线制度取得了创新发展。党的十八大提 出“健全社会主义协商民主制度”。这是首次从制度 层面阐释社会主义协商民主。《中国共产党统一战 线工作条例（试行）》（以下简称《条例》）的颁布，首次 从党内法规角度对统一战线制度进行了系统性规 定。以习近平同志为核心的党中央对统一战线制度 做出了一系列新定位：创造性提出了中国新型政党 制度，首次把人民政协视为一种具有中国特色的制 度安排，首次提出坚持我国的宗教中国化方向，首次 把促进“两 个 健 康”作 为 非 公 有 制 经 济 统 战 工 作 主 题，首次明确提出了“特别行政区制度”的概念，把统 一战线制度作为中国特色社会主义制度的重要内 容。同时，统一战线工作制度取得了重大发展，各级 党委成立统一战线工作领导小组，统一战线工作体 制改革得到突破。在新一轮中央党和国家机构改革 中，中央统战部统一领导国家民族事务委员会、统一 管理宗教工作、统一管理侨务工作、统一领导海外统 战工作，加强了党对统一战线工作的集中统一领导。 五、统一战线制度的完善与发展 统一战线制度在长期的实践中已经发挥了重大 作用，体现了作为中国特色国家治理安排的重大价 值。但是，作为一项系统化的制度体系，统一战线制 度仍不够完备，需进一步完善和发展。 （一）完善统一战线制度的内容体系 基于全面依法治国的要求，从法治体系的层次 分类看，完善统一战线制度的内容体系要重点做好 以下三个方面的工作。 一是坚持和创新统一战线制度实施的配套机 制。在多党合作制度方面，着眼强化党外人士有序 参政、发挥作用、加强监督的制度设计，深化人民政 协作为中国特色制度安排的定位，就人民政协在县 级以下的作用发挥进行制度设计。在民族区域自治 制度方面，在实施民族区域自治过程中，要通过制度 化手段维护 民 族 团 结、反 对 民 族 分 裂，促 进 民 族 交 流、交往、交融，筑牢中华民族共同体意识、构建中华 民族共同体。在特别行政区制度方面，重点完善基 本法实施的相关制度和机制，特别是维护国家安全 和增进国家认同的制度安排。在社会主义协商民主 制度方面，重点加强协商民主的制度化、规范化、程 序化、法治化建设，不断增强社会主义协商民主的程 序性和可操作性。要顺应新时代社会主要矛盾的变 化，构建精准回应统一战线成员多样化需求的统一 战线工作制度。 二是健全和完善统一战线党内法规。统一战线 党内法规是统一战线制度施行的重要保障。要深入 推进依法依规统战，修订完善执行《条例》。完善《条 例》内容，重点增强《条例》的完备性、可操作性；强化 《条例》执行，重点增强执行刚性；加强《条例》监督， 重点完善监督条款，为全面依据《条例》开展统战工 作奠定基础。 三是建立健全统一战线法律法规。统一战线法 律法规是统一战线制度的法治化举措。探索以人民 政协实践为经验样本，对多党合作和政治协商进行 立法，促进社会主义协商民主体系广泛多层制度化 发展。要着眼国际新形势，特别要针对作为“中国威 胁论”翻版的“侨务干涉渗透论”，制定《华侨权益保 护法》，以维护华侨正当权益、涵养侨务资源、凝聚侨 心侨力、推动我国经济社会发展。 （二）强化统一战线制度的实际效能 制度效能是制度功能发挥的集中展 示。当 前， 统一战线制度的实际效能与其功能定位仍然存在不 少差距。强化统一战线制度的效能，重点可从以下 · １２ · 林华山，等：统一战线制度：一项立国治国的中国特色国家治理制度安排