国外水治理体制及经验借鉴 2015-11-20水利部发展研究中心 导语 了解国外典型国家水治理体制现状，结合我国的基本国情和水情，分析提出对我国的启示，有 助于进一步完善我国的水治理体制，从而实现强化水治理、保障水安全、促进生态文明建设的目 餐 一、国外水治理体制概述 考虑水问题特点、经济社会发展水平、地域代表性等因素，选取美国、巴西、加拿大、俄罗 斯、印度、澳大利亚、法国、荷兰、土耳其、墨西哥、埃及等11个国家，分析其水治理体制情况。 从中央部门机构设置上看，国际上水治理体制模式可以分为三类，第一类是统一管理，即专设 水管理部门开展水治理，其他部门配合，如埃及、土耳其和荷兰：第二类是统一管理与专业管理相 结合，即成立高层次的国家水委员会统一对水治理工作进行决策部署，各相关部门负责执行，如印 度、巴西、澳大利亚、法国：第三类是分散管理，既没有专设水管理部门，也没有国家水委员会， 如美国、加拿大、俄罗斯、墨西哥。 从中央与地方的事权划分上看，联邦制国家中央一般只是承担宏观政策的制定，主要水治理职 责通常由地方承担：单一制国家一般除了宏观政策的制定，还在协调跨界水事关系、重大水利工程 的建设与管理等方面具有较强的职能。无论是联邦制国家还是单一制国家，都实行事权与财权相统 一的原则。同时，一些国家还存在划定国家水域和地方水域，分别由中央和地方管理的情况。 从公众和利益相关者参与水治理上看，各国都鼓励公众和利益相关者参与水治理。纵观国外实 践，各国主要从以下三方面引入并确立公众参与。一是颁布法律法规，在有关水资源水环境的法律 法规中规定公众参与的权利，或出台专门针对公众参与的政策措施，以确保其参与的有效性。二是 从机构的设置上，国家水资源委员会、流域议事协调机构以及地方水资源委员会的组成人员有一定 比例的利益相关者和公众代表，或设立专门的公众参与机构，从体制和机制上保证公众参与。三是 大力加强宣传教育，引导人们关注水资源问题，提升其参与意识。 二、典型国家水治理体制分类 (一)专设水管理部门实行统一管理 1、埃及
埃及人均水资源量不到800立方米，属于极度缺水国家。埃及是单一制国家，水资源实行集中统 一管理，无论是地表水、地下水、废水均由“水资源和灌溉部“实行统一管理与分配。水资源和灌溉 部负责全国水利和灌溉基础设施的计划、投资、建设、管理和维护，通过制定政策框架、运营水利 工程和水质监测，保障各行业用水水量和水质，满足不断增长的用水需求。 此外，“农业和土地开发部”负贵农场尺度的水管理，包括利用工程技术提高农业用水效率：”供 水和卫生设施部“负责供水和饮用水卫生管理：”卫生和人口部“负责饮用水水质监测： 2、土耳其 土耳其人均水资源量3068立方米，但水资源地区分布很不均匀，水资源相对经济社会发展需求 不足。土耳其为单一制国家，“林业与水利部“负责统筹管理水资源。林业与水利部在水管理方面的 主要职责包括制定水资源保护和可持续开发利用政策，以及协调国家水资源管理。 林业与水利部下多个专业机构，其中，”水资源管理总局”负贵制定水资源开发、保护及修复等 相关政策，以及编制流域管理规划：“荒漠化和水土流失防治总局“负责制定与荒漠化及水土流失相 关的防治规划、综合修复规划以及相关政策和战略，同时负责洪水灾害防治：“国家水利工程总 局”负责地表水和地下水开发：“水资源研究所“的主要业务为水政策研究，以及提出水管理战略。 3、荷兰 荷兰全国有三分之二的地区易受洪水威胁，防洪直接影响到荷兰的生存与发展，防洪工作十分 重要。荷兰是中央集权的单一制国家，中央政府主要负责水政策与其他相关领域政策的协商、国家 水域的运行与管理工作：水董事会、省政府和市政府负责区域水域的运行与管理工作。荷兰设有相 对独立的水管理机构，中央层面的水管理工作主要由“基础设施与环境部“及其所属的“公共工程与水 管理总局“承担。基础设施与环境部主要负责制定国家防洪政策、国家水管理战略规划、国家水域管 理以及建设国家级的基础工程。公共工程与水管理总局则负责管理所有国有水域和国有水工建筑 物。 (二)统一管理与专业管理相结合 1、印度 印度人均水资源量约1500立方米，属于用水紧张国家。印度为联邦制国家，水资源属于邦职权 范围，基本上只受地方政府的立法管辖，中央政府的干预程度相对较小。印度目前的水治理体制由 国家层面的理事会与专业水管理部门共同构成。 ”国家水资源理事会“由总理任主席，水利、河流开发与恒河流域振兴部部长任副主席，其他相 关各部部长、地方部长等任成员，负责处理协调不同邦或部门之间的水事纠纷以及国家层面的水战
略制定。“水利、河流开发与恒河流域振兴部“主要负责水资源协调、开发、保护和管理，制定国家 水资源开发和管理方针政策，并为一些水利工程项目寻求技术支持和外部援助。 此外，“环境和森林部“负责河流及水环境保护：“电力部“负责水电开发与管理：“饮用水和卫生 处理部“负责管理农村饮用水供给：“城市发展部“负责城市饮用水供给和污水排放。 2、巴西 巴西水资源丰富，但也有一些区域面临严重的水短缺和压力，水资源浪费突出。巴西属于联邦 制国家，设有相对独立的水管理机构。具体行使水管理职能的联邦机构有“全国水资源委员会”、“环 境部“和目前挂靠于于环境部的“国家水务署”。全国水资源委员会是巴西水资源管理体制中的最高协 商决策机制。环境部主要负责制定国家环境和水资源政策。国家水务署的实际运作拥有相当的独立 性，负责实施国家水资源政策以及大型水利工程的日常运行管理。 此外，巴西“”一体化部“在治水方面负责抗旱和农业灌溉，包括基础设施建设、制订相关政策以 及规划和建设跨流域大型调水工程。 3、澳大利亚 澳大利亚属于水资源丰富的国家，但时空分布不均匀，部分地区缺水严重。澳大利亚是联邦制 国家，州与地区政府负责水资源管理。联邦层面与水资源管理相关的机构包括“澳大利亚政府委员 会“、“环境部“及"墨累-达令河流域管理局”。其中，澳大利亚政府委员会负贵国家水改革政策的制 定：环境部负责协调各方工作：墨累-达令河流域管理局负责墨累-达令河流域管理。州政府负责本 州的水资源管理，包括立法和制定地区水政策，以及发放取水许可。 4、法国 法国水资源总体上比较丰富，并且降水时空分布比较均匀。法国是中央集权的单一制国家，中 央层面水资源管理机构有“国家水资源委员会“和“生态、可持续发展与能源部“及其下属的“国家水与 水体环境署“。国家水资源委员会负责国家级水资源协调工作：生态、可持续发展与能源部负责制定 全国性水管理法规政策以及审核监督水法规执行：国家水与水体环境署主要负责水玫策执行。 (三)分散管理 1、美国 美因是水资源较为丰富的国家之一，但水资源地区分布不均。美国为联邦制因家，当前水治理 采用分散管理，由联邦政府、州政府和地方机构三级负责，大部分水治理行政权保留在各州。联邦 机构主要负责制定水资源管理的总体政策和法规，参与重大水利工程的建设与管理，主要部门包 括“陆军工程师兵团”，农业部下属的“自然资源保护局”，内政部下属的“垦务局“和“地质调查 局”，“环境保护署”以及部分“”流域管理局"等：而各州的供水和水资源配置等由地方管理
陆军工程师兵团主要负责水资源开发、防洪以及水资源保护，主要工作是规划设计、施工管 理、运行维护：自然资源保护局主要负责水土保持：垦务局最初负责西部地区的供水和水电运营， 目前主要职责为水资源管理和保护：地质调查局主要负责水文观测和水质监测：环境保护署主要负 责水污染防治。 2、加拿大 加拿大属于水资源非常丰富的国家之一。加拿大是联邦制国家，联邦和省分权管理水资源。联 邦政府实行分散管理，各部门根据授权承担一定的水管理职能。联邦政府中涉及水管理的主要部门 是"环境部”、“自然资源部”、“农业部”、”卫生部“和“印第安及北方事务部”。 环境部主要负责水资源保护和流域综合管理：自然资源部主要负责地下水调查评价、洪水信息 以及水电管理：农业部下属的草原牧场复兴管理局主要负责草原三省的供水、水土保持及大型水利 工程：卫生部主要负责饮用水水质管理：印第安及北方事务部负责西北地区和努纳武特地区的水资 源管理。 3、俄罗斯 俄罗斯水资源丰富，但也存在地区间分布不均问题。俄罗斯是联邦制国家，目前建立了联邦、 流域、地区三级的水资源管理体系。联邦层面水管理机构主要包括：自然资源与生态部下属的“联邦 水资源署“，全面负责水资源开发利用与保护；“紧急情况部”，主要负责防洪、抢险、救灾等工作 4、墨西哥 墨西哥水资源总量相对丰富，但是近年来人均水资源量急剧下滑。墨西哥为联邦制国家，在 联邦层面多个部门共同承担水治理职贵。其中，“环境与自然资源部”是最主要的水治理部门，具体 由国家水资源委员会承担，其职能是与其它几个相关部委共同承担水资源政策制定、机构管理、财 政管理及项目实施。 此外，“农业、畜牧业、乡村发展、渔业及食品部“负责提高农业用水效率和产出率：”卫生 部”负责制定生活供水水质标准：“财政部”为改善供水及卫生服务的项目提供资金支持：”社会发展 部“负责促进农村供水、污水处理及卫生等基础设施发展：“联邦国会“负责制定政策和修订国家水 法：“联邦环境保护司法办公室“负责监测河流、湖泊及地下水的水质，以及对违反环保法规的事件 予以制裁：“国家电力委员会“负责资助、建设并运行水库大坝：“国家林业委员会"采取措施减少河 流上游地区的水土流失。 三、国外水治理体制经验借鉴
世界各国采用的水治理体制，总体上遵循三条基本的原则：水资源统一管理与部门专业管理相 结合，流域管理与区域管理相结合，政府主导与社会参与相结合。结合的程度，与该国的政治制 度、基本水情、发展阶段密切相关。各国针对不同国情水情采用适用本国的水治理体制，对我国完 善水治理体制具有借鉴作用。 (一)水治理体制模式与各国水问题密切相关，水治理任务艰巨的国家倾向于建 立强有力的水管理部门 水问题比较突出且成为经济社会发展的重要制约时，通常需要设置强有力的水管理机构，政府 在水治理中占据主导地位。印度属于用水紧张国家，埃及属于极度缺水国家，土耳其水资源分布很 不均匀，都专设水管理机构。荷兰是世界有名的”低地之国”，防洪直接影响到荷兰的生存与发展， 其公共工程与水管理总局归基础设施与环境部管理，为独立核算单位，工作人员众多，在基础设施与 环境部具有重要地位。一般来说，发展中国家更倾向于专设水管理部门，以承担大规模水利基础设 施建设、防洪减灾、农业灌溉等任务。 (二)实行部门专业管理为主的国家，往往设立国家水委员会来承担决策和协调 职能 法国、澳大利亚、巴西等国家在涉水事务管理中，采取的是以部门专业管理为主的管理体制， 不同部门在防洪、供水、水资源保护、水环境治理等不同领域各负其责，各司其职。但是目前国际 上普遍采纳水资源综合管理的管理模式，其要点包括注重系统治理、实行多目标统筹和全过程管 理，这就需要建立有效的协调机制，进行跨部门、跨行业之间的协调。因此，这些国家都设立了国 家水资源委员会等更高层次的决策协调机构，通常由国家总理或副总理担任主席，各相关部门负责 人为成员，以协调国家各方力量形成合力，解决出现的各种水资源问题。 (三)越来越多的国家政府鼓励公众和利益相关者积极参与水治理 水涉及社会生产、生活的方方面面，各国鼓励公众和利益相关者参与水治理。政府一般通过 政策法规、机构设置和宣传教育等手段确保公众的有效参与。公众的参与有助于增强信息披露，公 众意见的有效表达甚至直接参与决策，会使得政府管理者和决策者增强做决策时的透明度和责任 感。同时，公众的参与有助于提高全民水患意识、节水意识、水资源保护意识，重大治水决策获得 公众的支持将更有利于实施并取得实效。 (来源：《水利发展研究》2015年第8期-总第170期，作者：《完善水治理体制研究》课题组)