全国水土保持规划 (2015-2030年) 水利部 O一五年二月
全国水土保持规划 （2015-2030 年） 水 利 部 二 一五年二月 〇 征求意见用
前言 水土资源是人类赖以生存和发展的基础性资源。水土流 失是我国重大的环境问题。目前我国水土流失面积尚有 29491万km2,占国土面积的30.7%,严重的水土流失导致 水土资源破坏、生态环境恶化、自然灾害加剧,威胁国家生 态安全、防洪安全、饮水安全和粮食安全,是我国经济社会 可持续发展的突出制约因素。 新中国成立以来,党中央、国务院高庋重视水土保持工 作,我国水土流失防治取得了举世瞩目的成就。党的十八大 十八届三中全会、四中全会提出了生态文明建设、全面深化 改革、推进依法治国的新要求。为贯彻党中央、国务院重大 战略部署,落实《中华人民共和国水土保持法》,全面推进 新时期我国水土保持工作,水利部会同发展改革委、财政部 国土资源部、环境保护部、农业部、林业局等部门,成立了 全国水土保持规划编制工作领导小组,并于2011年5月正 式启动全国水土保持规划编制工作。在深入调查研究、反复 论证咨询、广泛征求意见的基础上,编制完成了《全国水土 保持规划(2015-2030年 本次规划范围为除港澳台地区以外的31个省(自治区、 直辖市),规划基准年为2015年,近期水平年为2020年, 远期水平年为2030年。规划分析了我国水土流失及其防治
- 1 - 前 言 水土资源是人类赖以生存和发展的基础性资源。水土流 失是我国重大的环境问题。目前我国水土流失面积尚有 294.91 万 km2 ，占国土面积的 30.7%，严重的水土流失导致 水土资源破坏、生态环境恶化、自然灾害加剧，威胁国家生 态安全、防洪安全、饮水安全和粮食安全，是我国经济社会 可持续发展的突出制约因素。 新中国成立以来，党中央、国务院高度重视水土保持工 作，我国水土流失防治取得了举世瞩目的成就。党的十八大、 十八届三中全会、四中全会提出了生态文明建设、全面深化 改革、推进依法治国的新要求。为贯彻党中央、国务院重大 战略部署，落实《中华人民共和国水土保持法》，全面推进 新时期我国水土保持工作，水利部会同发展改革委、财政部、 国土资源部、环境保护部、农业部、林业局等部门，成立了 全国水土保持规划编制工作领导小组，并于 2011 年 5 月正 式启动全国水土保持规划编制工作。在深入调查研究、反复 论证咨询、广泛征求意见的基础上，编制完成了《全国水土 保持规划（2015-2030 年）》。 本次规划范围为除港澳台地区以外的 31 个省（自治区、 直辖市），规划基准年为 2015 年，近期水平年为 2020 年， 远期水平年为 2030 年。规划分析了我国水土流失及其防治 征求意见用
现状,系统总结水土保持经验和成效,以全国水土保持区划 为基础,以保护和合理利用水土资源为主线,以国家主体功 能区规划为重要依据,拟定我国预防和洽理水土流失、保护 和合理利用水土资源的总体部署,明确水土保持的目标、任 务、布局和对策措施,为维护良好生态、促进江河治理、保 障饮水安全、改善人居环境、推动经济社会发展提供支撑和 保障。本次规划是新中国成立60多年来首次“自上而下” 和“自下而上”相结合、系统开展的国家水土保持综合规划, 将是今后一个时期我国水土保持工作的发展蓝图和重要依 据,也是我国生态文明建设的重要内容。 规划基础数据来源于第一次全国水利普查、第二次全国 土地调查、第八次全国森林资源清查等工作成果,国家和地 方已公布的经济社会统计年鉴,相关批复规划成果等。本次 规划协调了《全国生态环境建设规划(1998-2050年)、《全 国主体功能区规划》、《全国生态保护与建设规划(2013-2020 年》、《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)、《全 国城镇体系规划纲要(2005-2020年)、《全国草原保护建设 利用总体规划》等。规划中的水土流失面积是指第一次全国 水利普查公布的水力侵蚀和凤力侵蚀面积
- 2 - 现状，系统总结水土保持经验和成效，以全国水土保持区划 为基础，以保护和合理利用水土资源为主线，以国家主体功 能区规划为重要依据，拟定我国预防和治理水土流失、保护 和合理利用水土资源的总体部署，明确水土保持的目标、任 务、布局和对策措施，为维护良好生态、促进江河治理、保 障饮水安全、改善人居环境、推动经济社会发展提供支撑和 保障。本次规划是新中国成立 60 多年来首次“自上而下” 和“自下而上”相结合、系统开展的国家水土保持综合规划， 将是今后一个时期我国水土保持工作的发展蓝图和重要依 据，也是我国生态文明建设的重要内容。 规划基础数据来源于第一次全国水利普查、第二次全国 土地调查、第八次全国森林资源清查等工作成果，国家和地 方已公布的经济社会统计年鉴，相关批复规划成果等。本次 规划协调了《全国生态环境建设规划（1998-2050 年）》、《全 国主体功能区规划》、《全国生态保护与建设规划（2013-2020 年）》、《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020 年）》、《全 国城镇体系规划纲要（2005-2020 年）》、《全国草原保护建设 利用总体规划》等。规划中的水土流失面积是指第一次全国 水利普查公布的水力侵蚀和风力侵蚀面积。 征求意见用
目录 现状与形势 一)现状… (二)形势 二、指导思想与目标 11488 一)指导思想 (二)基本原则 三)目标任务 三、总体布局 (一)总体方略… 音看看音看 二)区域布局 (三)重点防治区… 25 四、预防保护 )范围、对象与措施 二)重点预防项目 28 五、综合治理 )范围、对象与措施 34 (二)重点治理项目 六、综合监管 (一)监督管理 (二)动态监测 a45 (三)能力建设 n46 七、保障措施 (一)加强组织领导… (二)健全法规体系…49 三)加大投入力度 (四)创新体制机制 (五)依靠科技进步 50 (六)强化宣传教育…151
I 目 录 一、现状与形势 ........................................................................................ 1 （一）现状 .......................................................................................... 1 （二）形势 .......................................................................................... 4 二、指导思想与目标 ................................................................................ 8 （一）指导思想 .................................................................................. 8 （二）基本原则 .................................................................................. 8 （三）目标任务 .................................................................................. 9 三、总体布局 .......................................................................................... 11 （一）总体方略 ................................................................................ 11 （二）区域布局 ................................................................................ 11 （三）重点防治区 ............................................................................ 25 四、预防保护 .......................................................................................... 26 （一）范围、对象与措施 ................................................................ 26 （二）重点预防项目 ........................................................................ 28 五、综合治理 .......................................................................................... 34 （一）范围、对象与措施 ................................................................ 34 （二）重点治理项目 ........................................................................ 35 六、综合监管 .......................................................................................... 43 （一）监督管理 ................................................................................ 43 （二）动态监测 ................................................................................ 45 （三）能力建设 ................................................................................ 46 七、保障措施 .......................................................................................... 49 （一）加强组织领导 ........................................................................ 49 （二）健全法规体系 ........................................................................ 49 （三）加大投入力度 ........................................................................ 50 （四）创新体制机制 ........................................................................ 50 （五）依靠科技进步 ........................................................................ 50 （六）强化宣传教育 ........................................................................ 51 征求意见用
附表: 附表1分省水土流失治理规模 附表2全国水土保持区划成果 附表3国家级水土流失重点预防区复核划分成果 附表4国家级水土流失重点治理区复核划分成果 附图: 附图1全国水土流失现状图 附图2全国水土保持区划图 附图3国家级水土流失重点预防和重点治理区复核划分图 附图4重要江河源头区水土保持项目分布图 附图5重要水源地水土保持项目分布图 附图6水蚀风蚀交错区水土保持项目分布图 附图7重点区域水土流失综合治理项目及综合治理示范区分 布图 附图8坡耕地水土流失综合治理项目分布图 附图9侵蚀沟综合治理项目分布图 附图10全国水土保持监测点分布图
II 附表： 附表 1 分省水土流失治理规模 附表 2 全国水土保持区划成果 附表 3 国家级水土流失重点预防区复核划分成果 附表 4 国家级水土流失重点治理区复核划分成果 附图： 附图 1 全国水土流失现状图 附图 2 全国水土保持区划图 附图 3 国家级水土流失重点预防和重点治理区复核划分图 附图 4 重要江河源头区水土保持项目分布图 附图 5 重要水源地水土保持项目分布图 附图 6 水蚀风蚀交错区水土保持项目分布图 附图 7 重点区域水土流失综合治理项目及综合治理示范区分 布图 附图 8 坡耕地水土流失综合治理项目分布图 附图 9 侵蚀沟综合治理项目分布图 附图 10 全国水土保持监测点分布图 征求意见用
我国疆域广阔,地形起伏,山地丘陵约占全国陆域面积 的三分之二。复杂的地质构造、多样的地貌类型、暴雨频发 的气候特征、密集分布的人口及生产生活的影响,导致水土 流失类型复杂、面广量大,成为我国重大的环境问题。 水土保持是我国生态文明建设的重要组成部分,是江河 治理的根本,是山丘区小康社会建设和新农村建设的基础工 程,事关国家生态安全、防洪安全、饮水安全和粮食安全, 为全面推进新时期我国水土保持工作,依据《中华人民共和 国水土保持法》,在系统总结水土保持经验和成效、深入分 析水土流失现状的基础上,水利部会同有关部委组织编制了 《全国水土保持规划(2015-2030年)》 、现状与形势 (一)现状 新中国成立以来,党和政府领导人民群众开展了大规模 的水土流失综合防治,取得了举世瞩目的成就 水土流失面积减少,土壤侵蚀强度降低。通过60 多年长期不懈的努力,我国水土保持步入国家重点治理与全 社会广泛参与相结合的规模洽理轨道,水土流失防治取得了 显著成效。截至2013年,累计综合治理小流域7万多条, 实施封育80多万km2。全国水土流失面积由2000年的356 万km2下降到2011年的29491万km2,减少了17%;中度 及以上水土流失面积由194万km2下降到157万km2,降低
1 我国疆域广阔，地形起伏，山地丘陵约占全国陆域面积 的三分之二。复杂的地质构造、多样的地貌类型、暴雨频发 的气候特征、密集分布的人口及生产生活的影响，导致水土 流失类型复杂、面广量大，成为我国重大的环境问题。 水土保持是我国生态文明建设的重要组成部分，是江河 治理的根本，是山丘区小康社会建设和新农村建设的基础工 程，事关国家生态安全、防洪安全、饮水安全和粮食安全。 为全面推进新时期我国水土保持工作，依据《中华人民共和 国水土保持法》，在系统总结水土保持经验和成效、深入分 析水土流失现状的基础上，水利部会同有关部委组织编制了 《全国水土保持规划（2015-2030 年）》。 一、现状与形势 （一）现状 新中国成立以来，党和政府领导人民群众开展了大规模 的水土流失综合防治，取得了举世瞩目的成就。 ——水土流失面积减少，土壤侵蚀强度降低。通过 60 多年长期不懈的努力，我国水土保持步入国家重点治理与全 社会广泛参与相结合的规模治理轨道，水土流失防治取得了 显著成效。截至 2013 年，累计综合治理小流域 7 万多条， 实施封育 80 多万 km2 。全国水土流失面积由 2000 年的 356 万 km2下降到 2011 年的 294.91 万 km2 ，减少了 17%；中度 及以上水土流失面积由 194 万 km2下降到 157 万 km2 ，降低 征求意见用
了19%。 治理区生产生活条件改善,农民收入大幅增长。通 过综合治理,大量坡耕地改造为梯田,并配套农田道路和水 利设施,有效提高了土地生产力;荒山荒坡变为林地草地 农村生产生活基本条件得以改善;同时水土保持与特色产业 发展紧密结合,促进了农村产业结构调整,农业综合生产能 力明显提高,增加了农民收入。截至2013年,全国共修筑 梯田1800余万hm2,累计增产粮食3000多亿kg;/据测算 水土保持措施累计实现林产品及饲草等效益约5600亿元 近十年来治理区人均纯收入普遍比未治理区高出30%~ 50%,有1.5亿群众直接受益,解决了200多万山丘区群众 的生计问题 —林草植被覆盖逐步增加,生态环境明显趋好。坚持 山水田林路统一规划,多部门协调合作,通过大面积封育保 护、造林种草、退耕还林还草、退化草场洽理等植被建设与 恢复措施,林草植被面积大幅增加,森林覆盖率达到21.63%, 林草覆盖率达到45%,生态环境明显趋好。经过20年国家 重点治理,长江流域的金沙江下游及毕节地区、嘉陵江中下 游、陇南陕南地区、三峡库区等林草覆盖率提髙了约30%, 荒山荒坡面积减少了70%。黄河粗泥沙集中来源区已有一半 区域实现由“黄”转“绿”,植被覆盖率普遍增加了10% 30%,局部区域增加30%~50%;京津风沙源治理一期工程
2 了 19%。 ——治理区生产生活条件改善，农民收入大幅增长。通 过综合治理，大量坡耕地改造为梯田，并配套农田道路和水 利设施，有效提高了土地生产力；荒山荒坡变为林地草地， 农村生产生活基本条件得以改善；同时水土保持与特色产业 发展紧密结合，促进了农村产业结构调整，农业综合生产能 力明显提高，增加了农民收入。截至 2013 年，全国共修筑 梯田 1800 余万 hm2 ，累计增产粮食 3000 多亿 kg；据测算， 水土保持措施累计实现林产品及饲草等效益约 5600 亿元。 近十年来治理区人均纯收入普遍比未治理区高出 30%～ 50%，有 1.5 亿群众直接受益，解决了 2000 多万山丘区群众 的生计问题。 ——林草植被覆盖逐步增加，生态环境明显趋好。坚持 山水田林路统一规划，多部门协调合作，通过大面积封育保 护、造林种草、退耕还林还草、退化草场治理等植被建设与 恢复措施，林草植被面积大幅增加，森林覆盖率达到 21.63%， 林草覆盖率达到 45%，生态环境明显趋好。经过 20 年国家 重点治理，长江流域的金沙江下游及毕节地区、嘉陵江中下 游、陇南陕南地区、三峡库区等林草覆盖率提高了约 30%， 荒山荒坡面积减少了 70%。黄河粗泥沙集中来源区已有一半 区域实现由“黄”转“绿”，植被覆盖率普遍增加了 10%～ 30%，局部区域增加 30%～50%；京津风沙源治理一期工程 征求意见用
实施12年来,累计完成退耕还林还草和造林752万hm2,草 地治理933万hm2,森林覆盖率提高到15%以上 —蓄水保土能力不断提高,减沙拦沙效果日趋明显 通过合理配置水土保持措施,蓄水保土能力不断提高,土壤 流失量明显减少,有效拦截了进入江河湖库的泥沙,延长了 水库等水利基础设施的使用寿命。据统计与测算,全国现有 水土保持措施每年可减少土壤流失量15亿t。黄河上中游地 区采取淤地坝、坡改梯等综合治理措施,年均减少入黄泥沙 约4亿t;长江中上游水土保持重点防治工程已洽理水土流 失面积约8万km2,土壤蓄水能力增加20多亿m3。丹江口 库区及上游水土保持一期工程累计治理水土流失面积145 万km2,项目区年均保土能力达到近5000万t,蓄水能力达 到43亿m3,年均减少进入丹江口水库泥沙达2000万t以上。 水源涵养能力日益增强,水源地保护初显成效。近 年来,通过在江河源头区采取预防保护、草场建设与管理措 施,在水源涵养功能区实施天然林保护、退耕还林还草、营 造水源涵养林,同时在重要水源地开展清洁小流域建设,水 源地保护初显成效,水源涵养与水质维护能力日益增强。据 测算,全国梯田、坝滩地、乔木林、灌木林、经济林、人工 种草等水土保持措施累计保水量6604亿m3,年均120亿m3 到2013年全国累计建成清洁小流域1000多条,有效维护了 水源地水质。丹江口库区及上游水土保持一期工程完成后
3 实施 12 年来，累计完成退耕还林还草和造林 752 万 hm2 ，草 地治理 933 万 hm2 ，森林覆盖率提高到 15%以上。 ——蓄水保土能力不断提高，减沙拦沙效果日趋明显。 通过合理配置水土保持措施，蓄水保土能力不断提高，土壤 流失量明显减少，有效拦截了进入江河湖库的泥沙，延长了 水库等水利基础设施的使用寿命。据统计与测算，全国现有 水土保持措施每年可减少土壤流失量 15 亿 t。黄河上中游地 区采取淤地坝、坡改梯等综合治理措施，年均减少入黄泥沙 约 4 亿 t；长江中上游水土保持重点防治工程已治理水土流 失面积约 8 万 km2 ，土壤蓄水能力增加 20 多亿 m 3 。丹江口 库区及上游水土保持一期工程累计治理水土流失面积 1.45 万 km2 ，项目区年均保土能力达到近 5000 万 t，蓄水能力达 到 4.3 亿 m 3 ，年均减少进入丹江口水库泥沙达 2000 万 t 以上。 ——水源涵养能力日益增强，水源地保护初显成效。近 年来，通过在江河源头区采取预防保护、草场建设与管理措 施，在水源涵养功能区实施天然林保护、退耕还林还草、营 造水源涵养林，同时在重要水源地开展清洁小流域建设，水 源地保护初显成效，水源涵养与水质维护能力日益增强。据 测算，全国梯田、坝滩地、乔木林、灌木林、经济林、人工 种草等水土保持措施累计保水量 6604 亿 m 3 ，年均 120 亿 m 3 。 到 2013 年全国累计建成清洁小流域 1000 多条，有效维护了 水源地水质。丹江口库区及上游水土保持一期工程完成后， 征求意见用
水源涵养能力进一步增强,进入水库的面源污染物明显减 少,据陕西省水文局7个水质监测断面分析,汉、丹江年度 水质基本稳定在Ⅱ类或优于Ⅱ类 (二)形势 我国由于特殊的自然地理和气候条件,众多的人口以及 长期的开发利用,特别是随着现代化、城镇化、工业化的快 速发展以及大规模频繁的生产建设活动,地表和植被不断遭 受扰动,水土流失破坏水土资源,恶化生态环境,加剧自然 灾害,严重制约经济社会可持续发展 根据第一次全国水利普查成果,2011年我国水土流失面 积29491万km2,占国土总面积的30.7%,其中水力侵蚀 129.32万km2,风力侵蚀16559万km2。按侵蚀强度分,轻 度侵蚀13836万km2、中度5688万km2强烈3869万km2、 极强烈29.67万km2和剧烈31.31万km2。总体分析,水土流 失以轻中度侵蚀为主,其中轻中度水力侵蚀面积占水力侵蚀 总面积的78%。水蚀主要集中在蒙滇川陕晋甘黔黑等省(自 治区);风蚀主要集中在西部的新蒙青甘藏等省(自治区)
4 水源涵养能力进一步增强，进入水库的面源污染物明显减 少，据陕西省水文局 7 个水质监测断面分析，汉、丹江年度 水质基本稳定在Ⅱ类或优于Ⅱ类。 （二）形势 我国由于特殊的自然地理和气候条件，众多的人口以及 长期的开发利用，特别是随着现代化、城镇化、工业化的快 速发展以及大规模频繁的生产建设活动，地表和植被不断遭 受扰动，水土流失破坏水土资源，恶化生态环境，加剧自然 灾害，严重制约经济社会可持续发展。 根据第一次全国水利普查成果，2011 年我国水土流失面 积 294.91 万 km2 ，占国土总面积的 30.7%，其中水力侵蚀 129.32 万 km2 ，风力侵蚀 165.59 万 km2 。按侵蚀强度分，轻 度侵蚀 138.36 万 km2 、中度 56.88 万 km2 、强烈 38.69 万 km2 、 极强烈 29.67 万 km2和剧烈 31.31 万 km2 。总体分析，水土流 失以轻中度侵蚀为主，其中轻中度水力侵蚀面积占水力侵蚀 总面积的 78%。水蚀主要集中在蒙滇川陕晋甘黔黑等省（自 治区）；风蚀主要集中在西部的新蒙青甘藏等省（自治区） 征求意见用
专栏1:水土保持存在的主要问题 01水士流失综合防治任务依然艰巨 全国水土流失依然严重,东北黑土区、西南石漠化地区土地资源保护抢救的任 务十分迫切,革命老区、少数民族地区、贫困地区严重的水土流失尚未得到有 效治理 02人为水土流失问题仍较突出 人为水土流失虽然得到了初步遏制,但重建设、轻生态、轻保护问题依然存在, 仍需进一步加强人为水土流失防治和监督管理。 03水土保持综合监管有待加强 水土保持政府目标责任制等尚未有效建立,水土保持工程建设管理等制度有待 完善,科技支撑体系尚不健全,信息化水平急需提高,监管能力亟待增强。 04社会公众水土保持意识尚需提高 水土保持宣教和科普工作虽然取得了很大成绩,但生产、建设过程中急功近利 破坏生态的情况仍有发生,社会公众水土保持意识尚需提高。 05水土流失防治投入尚不能满足生态建设需要 近十年来国家水土保持投入明显增长,但水土流失防治任务仍然十分艰巨且治 理难度逐步增大,水土流失防治投入仍不能满足生态建设需要 规划期内正值我国经济社会发展的重要转型期,经济社 会发展总体态势对水土保持工作提出了新要求。 人口增长趋缓,老龄人口比例渐增。2013年我国总 人口13.6亿,预期2030年全国总人口达到15亿左右,年均增 长率5.5%‰;同时,人口年龄结构变化,到2030年,老龄化人 口预期达到36亿,年轻劳动力比例呈下降趋势,依靠国家补 助和农民投劳的水土保持生态工程建管模式将会改变 农业人口锐减,城镇化率不断提高。我国正处于城 镇化加快发展阶段,2013年全国城镇人口7.3亿,预期2030 年城镇人口将达到9.4亿,城镇化率由2013年的53.7%增加到 626%,农业人口锐减,农村劳动力成本渐趋增加,农民投
5 专栏 1：水土保持存在的主要问题 01 水土流失综合防治任务依然艰巨 全国水土流失依然严重，东北黑土区、西南石漠化地区土地资源保护抢救的任 务十分迫切，革命老区、少数民族地区、贫困地区严重的水土流失尚未得到有 效治理。 02 人为水土流失问题仍较突出 人为水土流失虽然得到了初步遏制，但重建设、轻生态、轻保护问题依然存在， 仍需进一步加强人为水土流失防治和监督管理。 03 水土保持综合监管有待加强 水土保持政府目标责任制等尚未有效建立，水土保持工程建设管理等制度有待 完善，科技支撑体系尚不健全，信息化水平急需提高，监管能力亟待增强。 04 社会公众水土保持意识尚需提高 水土保持宣教和科普工作虽然取得了很大成绩，但生产、建设过程中急功近利、 破坏生态的情况仍有发生，社会公众水土保持意识尚需提高。 05 水土流失防治投入尚不能满足生态建设需要 近十年来国家水土保持投入明显增长，但水土流失防治任务仍然十分艰巨且治 理难度逐步增大，水土流失防治投入仍不能满足生态建设需要。 规划期内正值我国经济社会发展的重要转型期，经济社 会发展总体态势对水土保持工作提出了新要求。 ——人口增长趋缓，老龄人口比例渐增。2013年我国总 人口13.6亿，预期2030年全国总人口达到15亿左右，年均增 长率5.5‰；同时，人口年龄结构变化，到2030年，老龄化人 口预期达到3.6亿，年轻劳动力比例呈下降趋势，依靠国家补 助和农民投劳的水土保持生态工程建管模式将会改变。 ——农业人口锐减，城镇化率不断提高。我国正处于城 镇化加快发展阶段，2013年全国城镇人口7.3亿，预期2030 年城镇人口将达到9.4亿，城镇化率由2013年的53.7%增加到 62.6%，农业人口锐减，农村劳动力成本渐趋增加，农民投 征求意见用