世界 清当泊2015年第3期 规则制定与联合国 维和部队武力使用 汤蓓 【内容提要】武力使用是联合国维和行动中棘手但却绕不过去的问题。作者试 图从规则制定的角度来探讨维和部队使用武力的动力与约束,尤其是解释内战环境中 维和部队保护平民的障碍所在。在联合国维和行动的历史上,秘书长曾经单独或与维 和部队指挥官共同承担规则制定者的角色。目前,武力使用的规则制定出现了两方面 的新发展:一是安理会在规定武力使用的目的与范围上的角色得到加强,二是制定 “接战规则”的权力从实地部署的维和部队上移到维和行动部。由于易受其他部门的 压力,加之内部的反武文化与虚弱的组织能力,维和行动部在武力使用问题上趋向于 约束实地部队的自主性与主动性,与安理会授权的要求往往背道而驰。1999年至 2010年联合国刚果民主共和国特派团的维和历史正说明了上述观点。为保护平民而 动武,虽然能够在短期内因政治动力与指挥官的个性因素得以实现,却因规则制定权 力的转移而无法被维和行动所内化。如果缺乏变革,授权与接战规则之间脱节的问题 将阻碍维和行动的合法性。 【关键词】联合国维和行动;武力使用;接战规则;平民保护;国际组织 作者简介】汤蓓,博士,哥伦比亚大学东亚系访问学者,上海外国语大学国际 关系与公共事务学院助理研究员。(上海邮编:200083) 【中图分类号】D815D813【文献标识码】A【文章编号】1006-9550 (2015)03-0103-19 ·本文得到2013年国家社科基金项目“国际组织行政模式与联合国秘书处的运作研究”(项目号 l3CGJ018)的资助。感谢《世界经济与政治》杂志匿名评审专家对本文提出的修改意见和建议。文中存在的错误 与疏漏由笔者承
２０１５ 年第 ３ 期 规则制定与联合国 维和部队武力使用∗ 汤 蓓 【内容提要】 武力使用是联合国维和行动中棘手但却绕不过去的问题。 作者试 图从规则制定的角度来探讨维和部队使用武力的动力与约束，尤其是解释内战环境中 维和部队保护平民的障碍所在。 在联合国维和行动的历史上，秘书长曾经单独或与维 和部队指挥官共同承担规则制定者的角色。 目前，武力使用的规则制定出现了两方面 的新发展：一是安理会在规定武力使用的目的与范围上的角色得到加强，二是制定 “接战规则”的权力从实地部署的维和部队上移到维和行动部。 由于易受其他部门的 压力，加之内部的反武文化与虚弱的组织能力，维和行动部在武力使用问题上趋向于 约束实地部队的自主性与主动性，与安理会授权的要求往往背道而驰。 １９９９ 年至 ２０１０ 年联合国刚果民主共和国特派团的维和历史正说明了上述观点。 为保护平民而 动武，虽然能够在短期内因政治动力与指挥官的个性因素得以实现，却因规则制定权 力的转移而无法被维和行动所内化。 如果缺乏变革，授权与接战规则之间脱节的问题 将阻碍维和行动的合法性。 【关键词】 联合国维和行动；武力使用；接战规则；平民保护；国际组织 【作者简介】 汤蓓，博士，哥伦比亚大学东亚系访问学者，上海外国语大学国际 关系与公共事务学院助理研究员。 （上海 邮编：２０００８３） 【中图分类号】 Ｄ８１５ Ｄ８１３ 【文献标识码】 Ａ 【文章编号】 １００６－９５５０ （２０１５）０３－０１０３－１９ ∗ 本文得到 ２０１３ 年国家社科基金项目 “ 国际组织行政模式与联合国秘书处的运作研究” （ 项目号： １３ＣＧＪ０１８）的资助。 感谢《世界经济与政治》杂志匿名评审专家对本文提出的修改意见和建议。 文中存在的错误 与疏漏由笔者承担。 ·１０３· 世界政治
规则制定与联合国维和部队武力使用 问题的提出 传统上,维持和平被界定为“联合国在冲突地区帮助维护或恢复国际和平与安全 而采取的行动,它涉及军事人员,但是不具备强制性力量”。①事实上,联合国维持和 平部队实际使用武力的情形并不少见。冷战期间的刚果维和行动(1960年)以及冷战 之后的第二期联合国索马里维和行动(1993年)、驻波斯尼亚/黑塞哥维那特派团 (1995年)等即是这方面的代表。进入21世纪以来,维和行动依然时而动用武力。 2005年7月6日,联合国海地稳定特派团针对不断恶化的安全环境,在太阳城发 起“铁拳行动”,在阿根廷与智利直升机的掩护下对当地武装团伙首领伊曼纽尔·威 尔默( Emmanuel wilmer)的住所发动攻击,击毙威尔默本人及多名武装分子。② 2010年年底,科特迪瓦爆发政治危机。在大选中失败的总统洛朗·巴博( Laurent Gbagbo)拒绝交出权力并要求联合国维和部队撤出。201l年4月4日与10日,在法 国部队的支持下,联合国驻科特迪瓦维和部队针对巴博势力的两个重要兵营发动攻 击,促使巴博武装投降,巴博本人被俘。③ 更加值得注意的是联合国在刚果民主共和国维和行动的发展。2005年到2006 年,在东部伊图里地区,联合国刚果民主共和国特派团( MONUC,简称联刚特派团)直 接针对反政府武装与外国武装力量发动进攻性军事行动④2013年,在武装团体“3 月23日运动”暴力夺取北基伍省首府后,联合国安理会通过决议,在联合国组织刚果 民主共和国稳定特派团( MONUSCO,简称联刚稳定团)⑤中“作为一个例外,在不产生 先例或损害维和商定原则的情况下”,设立由三个步兵营、一个炮兵连和一个特种部 队和侦察连组成的“干预旅( intervention brigade)”,“采取有针对性的进攻行动,以防 O United Nations, The Blue Helmets: A Reriew of United Nations Peace-Keepin York. United N tons,1990,p.4. 2ColumLynch,"unPeacekeepingMoreAssertive,CreatingriSkforCivilians,"http://www.washington- post.com/wp-dyn/content/article/2005/08/14/AR200508140046hm,登录时间:2015年2月1日 ③联合国安理会:《秘书长关于联合国科特迪瓦行动的第二十八次报告》,第5-9段,htp://w.un.org zh/ documentsview do.ap? symbol=s2011/387,登录时间:2015年2月1日 4 Jim Terrie,"The Use of Force in UN Peacekeeping: The Experience of MONUC, African Security Re- 5根据联合国安理会2010年5月28日的第1925号决议,从2010年7月1日起,联合国刚果民主共和 特派团更名为联合国组织刚果民主共和国稳定特派团
一 问题的提出 传统上，维持和平被界定为“联合国在冲突地区帮助维护或恢复国际和平与安全 而采取的行动，它涉及军事人员，但是不具备强制性力量”。① 事实上，联合国维持和 平部队实际使用武力的情形并不少见。 冷战期间的刚果维和行动（１９６０ 年）以及冷战 之后的第二期联合国索马里维和行动（１９９３ 年）、驻波斯尼亚／ 黑塞哥维那特派团 （１９９５ 年）等即是这方面的代表。 进入 ２１ 世纪以来，维和行动依然时而动用武力。 ２００５ 年 ７ 月 ６ 日，联合国海地稳定特派团针对不断恶化的安全环境，在太阳城发 起“铁拳行动”，在阿根廷与智利直升机的掩护下对当地武装团伙首领伊曼纽尔·威 尔默（Ｅｍｍａｎｕｅｌ Ｗｉｌｍｅｒ）的住所发动攻击，击毙威尔默本人及多名武装分子。② ２０１０ 年年底，科特迪瓦爆发政治危机。 在大选中失败的总统洛朗·巴博（Ｌａｕｒｅｎｔ Ｇｂａｇｂｏ）拒绝交出权力并要求联合国维和部队撤出。 ２０１１ 年 ４ 月 ４ 日与 １０ 日，在法 国部队的支持下，联合国驻科特迪瓦维和部队针对巴博势力的两个重要兵营发动攻 击，促使巴博武装投降，巴博本人被俘。③ 更加值得注意的是联合国在刚果民主共和国维和行动的发展。 ２００５ 年到 ２００６ 年，在东部伊图里地区，联合国刚果民主共和国特派团（ＭＯＮＵＣ，简称联刚特派团）直 接针对反政府武装与外国武装力量发动进攻性军事行动。④ ２０１３ 年，在武装团体“３ 月 ２３ 日运动”暴力夺取北基伍省首府后，联合国安理会通过决议，在联合国组织刚果 民主共和国稳定特派团（ＭＯＮＵＳＣＯ，简称联刚稳定团）⑤中“作为一个例外，在不产生 先例或损害维和商定原则的情况下”，设立由三个步兵营、一个炮兵连和一个特种部 队和侦察连组成的“干预旅（ ｉｎｔｅｒｖｅｎｔｉｏｎ ｂｒｉｇａｄｅ）”，“采取有针对性的进攻行动，以防 ·１０４· 规则制定与联合国维和部队武力使用 ① ② ③ ④ ⑤ Ｕｎｉｔｅｄ Ｎａｔｉｏｎｓ， Ｔｈｅ Ｂｌｕｅ Ｈｅｌｍｅｔｓ： Ａ Ｒｅｖｉｅｗ ｏｆ Ｕｎｉｔｅｄ Ｎａｔｉｏｎｓ Ｐｅａｃｅ⁃Ｋｅｅｐｉｎｇ， Ｎｅｗ Ｙｏｒｋ： Ｕｎｉｔｅｄ Ｎａ⁃ ｔｉｏｎｓ， １９９０， ｐ．４． Ｃｏｌｕｍ Ｌｙｎｃｈ， “ＵＮ Ｐｅａｃｅｋｅｅｐｉｎｇ Ｍｏｒｅ Ａｓｓｅｒｔｉｖｅ， Ｃｒｅａｔｉｎｇ Ｒｉｓｋ ｆｏｒ Ｃｉｖｉｌｉａｎｓ，” ｈｔｔｐ： ／ ／ ｗｗｗ．ｗａｓｈｉｎｇｔｏｎ⁃ ｐｏｓｔ．ｃｏｍ／ ｗｐ⁃ｄｙｎ ／ ｃｏｎｔｅｎｔ ／ ａｒｔｉｃｌｅ ／ ２００５ ／ ０８ ／ １４ ／ ＡＲ２００５０８１４００９４６．ｈｔｍｌ，登录时间：２０１５ 年 ２ 月 １ 日。 联合国安理会：《秘书长关于联合国科特迪瓦行动的第二十八次报告》，第 ５－ ９ 段，ｈｔｔｐ： ／ ／ ｗｗｗ．ｕｎ． ｏｒｇ ／ ｚｈ ／ ｄｏｃｕｍｅｎｔｓ／ ｖｉｅｗ＿ｄｏｃ．ａｓｐ？ ｓｙｍｂｏｌ ＝ Ｓ ／ ２０１１ ／ ３８７，登录时间：２０１５ 年 ２ 月 １ 日。 Ｊｉｍ Ｔｅｒｒｉｅ， “Ｔｈｅ Ｕｓｅ ｏｆ Ｆｏｒｃｅ ｉｎ ＵＮ Ｐｅａｃｅｋｅｅｐｉｎｇ： Ｔｈｅ Ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅ ｏｆ ＭＯＮＵＣ，” Ａｆｒｉｃａｎ Ｓｅｃｕｒｉｔｙ Ｒｅ⁃ ｖｉｅｗ， Ｖｏｌ．１８， Ｎｏ．１， ２００９， ｐｐ．２２－２６． 根据联合国安理会 ２０１０ 年 ５ 月 ２８ 日的第 １９２５ 号决议，从 ２０１０ 年 ７ 月 １ 日起，联合国刚果民主共和国 特派团更名为联合国组织刚果民主共和国稳定特派团
清当泊2015年第3期 止所有武装团体的扩张,解除它们的作战能力和武装”。2015年1月8日,安理会又 发表主席声明,由于刚果民主共和国境内的“解放卢旺达民主力量”未按照国际协议 设定的期限无条件投降,根据安理会相关决议,联刚稳定团干预旅可以单方面或与政 府军共同对其进行军事打击。2 由此可见,使用武力对于联合国维和行动而言是一种事实上长期存在而且还将继 续存在的现象。这也构成关于维和行动研究的重要问题领域。目前,这一领域的研究 主要具有两个特点第一,对武力使用的规范性评价大大多于回答“武力怎样被付诸 使用”的问题。在武力该不该被使用的问题上,一派观点否认它可能对维持和平发挥 任何积极作用,其理由包括:所有动用武力的维和行动都以失败告终、使用武力与联合 国追求和平的宗旨不相吻合、维和部队将演变为冲突中的一方、武力的使用可能导致 平民伤亡等。③另一些研究者则倾向于肯定武力对于维和目标实现的价值,但指出目 前的问题在于联合国的错误战术或能力不足。他们认为,武力事实上可以被不偏不倚 地加以使用,只要针对的是破坏和平或伤害平民的行为,而不是特定一方。这并不会 破坏中立原则或改变政治平衡。④而从实际政策效果来看,当维和部队在武力使用上 采取更为坚定、积极的态度时,有助于起到威慑作用、稳定当地局势。⑤ 第二,研究的重点大多集中于成员国在武力使用问题上的态度与政策。诚然,联 合国必须依靠成员国提供的资金与军队开展维和行动,而涉及武力使用时,成员国之 间存在着严重分歧:一些发达国家(例如法国)强调国际干预的必要性,赞成维和行动 更加积极地使用武力,而大多数发展中国家则恰恰相反。⑥2014年5月,联合国内部 份评估报告也指出,由于维和部队的提供国大多为发展中国家,战斗能力较弱、难 以避免士兵伤亡、缺乏足够的资金支持等因素导致维和行动在执行任务时回避使用 ①联合国安理会:《第2098号决议》,hp://w.n.og/zh/ documents/ view doc.asp? symbol=S/RES/2098 (2013),登录时间 ②联合国安理会:《安理会主席声明:立即采取军事行动解除卢民主力量武装》,htp:// org/chi- ne/ News/ story.ap? NewsID=23237,登录时间:2015年2月1日。 ③聂军:《联合国维和行动成功的条件》,载《国际政治科学》,2008年第2期,第19页; Asia pacific Centre fortheResponsibilitytoProtect,"unPeaceOperationsandAllNecessaryMeans,pp.3-5,http://www. r2pasiapacific. org/docs/R2P%20ldeas %20in%20Brief/UN_ Peace_Operations_and_All_ Necessary_Means. pdf, f2R 间:2015年2月1日。 ④ Mats berdal,“ Lessons Not learned: The Use of force in‘ Peace Operations’ in the I990s,” Interna- tional Peacekeeping, Vol7, No 4, 2000, Pp 62-63 (SimonchEsterman,"theUseofForceinUnPeaceOperations"p.8,http://smallwarsjournal.com/docu- ments/ useofforceunpko.pof,登录时间:2015年2月1日 6 Thierry Tardy, The Reluctant Peacekeeper and the Use of Force in Peace Operations, "The Journal of Strategic Studies, Vol 37, No 5, 2014, p770
２０１５ 年第 ３ 期 止所有武装团体的扩张，解除它们的作战能力和武装”。① ２０１５ 年 １ 月 ８ 日，安理会又 发表主席声明，由于刚果民主共和国境内的“解放卢旺达民主力量”未按照国际协议 设定的期限无条件投降，根据安理会相关决议，联刚稳定团干预旅可以单方面或与政 府军共同对其进行军事打击。② 由此可见，使用武力对于联合国维和行动而言是一种事实上长期存在而且还将继 续存在的现象。 这也构成关于维和行动研究的重要问题领域。 目前，这一领域的研究 主要具有两个特点：第一，对武力使用的规范性评价大大多于回答“武力怎样被付诸 使用”的问题。 在武力该不该被使用的问题上，一派观点否认它可能对维持和平发挥 任何积极作用，其理由包括：所有动用武力的维和行动都以失败告终、使用武力与联合 国追求和平的宗旨不相吻合、维和部队将演变为冲突中的一方、武力的使用可能导致 平民伤亡等。③ 另一些研究者则倾向于肯定武力对于维和目标实现的价值，但指出目 前的问题在于联合国的错误战术或能力不足。 他们认为，武力事实上可以被不偏不倚 地加以使用，只要针对的是破坏和平或伤害平民的行为，而不是特定一方。 这并不会 破坏中立原则或改变政治平衡。④ 而从实际政策效果来看，当维和部队在武力使用上 采取更为坚定、积极的态度时，有助于起到威慑作用、稳定当地局势。⑤ 第二，研究的重点大多集中于成员国在武力使用问题上的态度与政策。 诚然，联 合国必须依靠成员国提供的资金与军队开展维和行动，而涉及武力使用时，成员国之 间存在着严重分歧：一些发达国家（例如法国）强调国际干预的必要性，赞成维和行动 更加积极地使用武力，而大多数发展中国家则恰恰相反。⑥ ２０１４ 年 ５ 月，联合国内部 一份评估报告也指出，由于维和部队的提供国大多为发展中国家，战斗能力较弱、难 以避免士兵伤亡、缺乏足够的资金支持等因素导致维和行动在执行任务时回避使用 ·１０５· ① ② ③ ④ ⑤ ⑥ 联合国安理会：《第 ２０９８ 号决议》，ｈｔｔｐ： ／ ／ ｗｗｗ．ｕｎ．ｏｒｇ ／ ｚｈ ／ ｄｏｃｕｍｅｎｔｓ／ ｖｉｅｗ＿ｄｏｃ．ａｓｐ？ ｓｙｍｂｏｌ ＝ Ｓ ／ ＲＥＳ ／ ２０９８ （２０１３），登录时间：２０１５ 年 ３ 月 １ 日。 联合国安理会：《安理会主席声明：立即采取军事行动，解除卢民主力量武装》，ｈｔｔｐ： ／ ／ ｗｗｗ．ｕｎ． ｏｒｇ ／ ｃｈｉ⁃ ｎｅｓｅ ／ Ｎｅｗｓ／ ｓｔｏｒｙ．ａｓｐ？ ＮｅｗｓＩＤ＝ ２３２３７，登录时间：２０１５ 年 ２ 月 １ 日。 聂军：《联合国维和行动成功的条件》，载《国际政治科学》，２００８ 年第 ２ 期，第 １９ 页；Ａｓｉａ Ｐａｃｉｆｉｃ Ｃｅｎｔｒｅ ｆｏｒ ｔｈｅ Ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙ ｔｏ Ｐｒｏｔｅｃｔ， “ ＵＮ Ｐｅａｃｅ Ｏｐｅｒａｔｉｏｎｓ ａｎｄ Ａｌｌ Ｎｅｃｅｓｓａｒｙ Ｍｅａｎｓ，” ｐｐ． ３ － ５， ｈｔｔｐ： ／ ／ ｗｗｗ． ｒ２ｐａｓｉａｐａｃｉｆｉｃ．ｏｒｇ ／ ｄｏｃｓ／ Ｒ２Ｐ％２０Ｉｄｅａｓ％２０ｉｎ％２０Ｂｒｉｅｆ ／ ＵＮ＿Ｐｅａｃｅ＿Ｏｐｅｒａｔｉｏｎｓ＿ａｎｄ＿Ａｌｌ＿Ｎｅｃｅｓｓａｒｙ＿Ｍｅａｎｓ． ｐｄｆ，登录时 间：２０１５ 年 ２ 月 １ 日。 Ｍａｔｓ Ｂｅｒｄａｌ， “Ｌｅｓｓｏｎｓ Ｎｏｔ Ｌｅａｒｎｅｄ： Ｔｈｅ Ｕｓｅ ｏｆ Ｆｏｒｃｅ ｉｎ ‘ Ｐｅａｃｅ Ｏｐｅｒａｔｉｏｎｓ’ ｉｎ ｔｈｅ １９９０ｓ，” Ｉｎｔｅｒｎａ⁃ ｔｉｏｎａｌ Ｐｅａｃｅｋｅｅｐｉｎｇ， Ｖｏｌ．７， Ｎｏ．４， ２０００， ｐｐ．６２－６３． Ｓｉｍｏｎ Ｃｈｅｓｔｅｒｍａｎ， “Ｔｈｅ Ｕｓｅ ｏｆ Ｆｏｒｃｅ ｉｎ ＵＮ Ｐｅａｃｅ Ｏｐｅｒａｔｉｏｎｓ，” ｐ．８， ｈｔｔｐ： ／ ／ ｓｍａｌｌｗａｒｓｊｏｕｒｎａｌ．ｃｏｍ／ ｄｏｃｕ⁃ ｍｅｎｔｓ／ ｕｓｅｏｆｆｏｒｃｅｕｎｐｋｏ．ｐｄｆ，登录时间：２０１５ 年 ２ 月 １ 日。 Ｔｈｉｅｒｒｙ Ｔａｒｄｙ， “Ｔｈｅ Ｒｅｌｕｃｔａｎｔ Ｐｅａｃｅｋｅｅｐｅｒ ａｎｄ ｔｈｅ Ｕｓｅ ｏｆ Ｆｏｒｃｅ ｉｎ Ｐｅａｃｅ Ｏｐｅｒａｔｉｏｎｓ，” Ｔｈｅ Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｓｔｒａｔｅｇｉｃ Ｓｔｕｄｉｅｓ， Ｖｏｌ．３７， Ｎｏ．５， ２０１４， ｐ．７７０．
规则制定与联合国维和部队武力使用 武力。①与以国家为中心的研究相比,联合国本身,特别是与维持和平相关的行政部 门的角色则往往被忽略。但是,回顾维和行动的历史却不难发现,包括秘书长在内的 行政部门事实上在武力使用问题上扮演着重要角色。 鉴于现有研究提供的解释与存在的不足,本文将围绕由谁制定武力使用规则这 问题,分三个阶段回顾联合国维和行动的发展,并结合联刚特派团(1999-2010年)的 行动实践,分析现有规则制定结构的特征与问题,着重探讨维持和平行动部( Depart- ment of Peacekeeping Operations)②这一联合国行政机构如何影响武力使用的政策与 行为 武力使用规则的演变 《联合国宪章》中并未直接包含维和行动的内容,维和行动以及其中武力使用的 问题是在实践中被提出并不断得到发展的。在这一过程中,规则的制定者以及具体的 武力使用规则都发生了很大的变化。大致而言,可以分为三个阶段 (一)“自卫”含义的扩大 冷战期间,维和行动主要处于联合国秘书长的直接领导下,在武力使用的问题上 也是如此。1956年,联合国建立第一支紧急部队时,秘书长达格·哈马舍尔德(Dag Hammarskjold)即提出了“维和三原则”,即相关国家同意、保持中立、非自卫不使用武 力。这三项原则相辅相成,正因为前两项原则的存在,自卫(特指保障维和人员自身 安全)以外的武力被认为是不必要的。事实上,在第一支维和部队建立之后,指挥官 加拿大人彭斯(E.L.M.Bums)少将曾经请求扩大部队规模,以便在停火协议被破坏压 做出警告、威慑相关各方的部队,但遭到了联合国总部的拒绝。③ 但是,该原则很快就在1960年的联合国刚果民主共和国维和行动中受到挑战。 刚开始,安理会授权中明确指出,维和部队只能出于自卫使用武力。但是,在没有停火 线、不存在和平协议、无安全保障的严酷内战环境下,维和人员时常成为包括政府军在 O Office of Internal Oversight Service, Evaluation of the Implementation of Protection of Civil- mandateinUnitedNationsPeacekeepingOperations"http://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/ 5643.pdf,登录时间:2015年2月1日 ②维和行动部于1992年正式成立,专门负责联合国维和行动的规划与实施。在此之前,维和行动通过特 别政治事务厅运作。2007年,根据秘书长潘基文的改革倡议,维和行动部中负责后勤支持的部门被独立出来,成 立外勤支助部( Department of Field Support),其部门负责人与维和行动部负责人同属副秘书长级别,但前者需要 向后者报告工作 Trevor Findlay, The Use of Force in UN Peace Operations, Oxford Oxford University Press, 2002, P.50
武力。① 与以国家为中心的研究相比，联合国本身，特别是与维持和平相关的行政部 门的角色则往往被忽略。 但是，回顾维和行动的历史却不难发现，包括秘书长在内的 行政部门事实上在武力使用问题上扮演着重要角色。 鉴于现有研究提供的解释与存在的不足，本文将围绕由谁制定武力使用规则这一 问题，分三个阶段回顾联合国维和行动的发展，并结合联刚特派团（１９９９－２０１０ 年）的 行动实践，分析现有规则制定结构的特征与问题，着重探讨维持和平行动部（Ｄｅｐａｒｔ⁃ ｍｅｎｔ ｏｆ Ｐｅａｃｅｋｅｅｐｉｎｇ Ｏｐｅｒａｔｉｏｎｓ）②这一联合国行政机构如何影响武力使用的政策与 行为。 二 武力使用规则的演变 《联合国宪章》中并未直接包含维和行动的内容，维和行动以及其中武力使用的 问题是在实践中被提出并不断得到发展的。 在这一过程中，规则的制定者以及具体的 武力使用规则都发生了很大的变化。 大致而言，可以分为三个阶段： （一）“自卫”含义的扩大 冷战期间，维和行动主要处于联合国秘书长的直接领导下，在武力使用的问题上 也是如此。 １９５６ 年，联合国建立第一支紧急部队时，秘书长达格·哈马舍尔德 （Ｄａｇ Ｈａｍｍａｒｓｋｊｏｌｄ）即提出了“维和三原则”，即相关国家同意、保持中立、非自卫不使用武 力。 这三项原则相辅相成，正因为前两项原则的存在，自卫（特指保障维和人员自身 安全）以外的武力被认为是不必要的。 事实上，在第一支维和部队建立之后，指挥官 加拿大人彭斯（Ｅ．Ｌ．Ｍ． Ｂｕｒｎｓ）少将曾经请求扩大部队规模，以便在停火协议被破坏时 做出警告、威慑相关各方的部队，但遭到了联合国总部的拒绝。③ 但是，该原则很快就在 １９６０ 年的联合国刚果民主共和国维和行动中受到挑战。 刚开始，安理会授权中明确指出，维和部队只能出于自卫使用武力。 但是，在没有停火 线、不存在和平协议、无安全保障的严酷内战环境下，维和人员时常成为包括政府军在 ·１０６· 规则制定与联合国维和部队武力使用 ① ② ③ Ｏｆｆｉｃｅ ｏｆ Ｉｎｔｅｒｎａｌ Ｏｖｅｒｓｉｇｈｔ Ｓｅｒｖｉｃｅ， “Ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ Ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ａｎｄ Ｒｅｓｕｌｔｓ ｏｆ Ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ ｏｆ Ｃｉｖｉｌ⁃ ｉａｎｓ Ｍａｎｄａｔｅ ｉｎ Ｕｎｉｔｅｄ Ｎａｔｉｏｎｓ Ｐｅａｃｅｋｅｅｐｉｎｇ Ｏｐｅｒａｔｉｏｎｓ，” ｈｔｔｐ： ／ ／ ｒｅｌｉｅｆｗｅｂ． ｉｎｔ ／ ｓｉｔｅｓ／ ｒｅｌｉｅｆｗｅｂ． ｉｎｔ ／ ｆｉｌｅｓ／ ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ／ Ｎ１４２５６４３．ｐｄｆ，登录时间：２０１５ 年 ２ 月 １ 日。 维和行动部于 １９９２ 年正式成立，专门负责联合国维和行动的规划与实施。 在此之前，维和行动通过特 别政治事务厅运作。 ２００７ 年，根据秘书长潘基文的改革倡议，维和行动部中负责后勤支持的部门被独立出来，成 立外勤支助部（Ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ ｏｆ Ｆｉｅｌｄ Ｓｕｐｐｏｒｔ），其部门负责人与维和行动部负责人同属副秘书长级别，但前者需要 向后者报告工作。 Ｔｒｅｖｏｒ Ｆｉｎｄｌａｙ， Ｔｈｅ Ｕｓｅ ｏｆ Ｆｏｒｃｅ ｉｎ ＵＮ Ｐｅａｃｅ Ｏｐｅｒａｔｉｏｎｓ， Ｏｘｆｏｒｄ： Ｏｘｆｏｒｄ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ Ｐｒｅｓｓ， ２００２， ｐ．５０．
清当泊2015年第3期 内的各派军事力量攻击的目标。为了保障维和行动的部署与开展,秘书长承担了解释 规则的责任,“自卫”的含义开始得到更为广泛的理解。哈马舍尔德关于刚果民主共 和国维和行动提交的第一份报告具体解释了武力的使用原则:“参加活动之人员绝不 可主动使用武力,但有权以武力回击武装进攻,包括用武力使他们退出依司令官的命 令占据的阵地之企图”;在武力使用中,最重要的原则是“禁止任何主动使用武力”。① 不久之后,1960年10月28日,秘书长在向刚果民主共和国维和行动直接下达指示的 《行动第六号指令》( Operations Directive No.6)中更为详尽地阐述了可使用武力的相 应情形与具体原则。防止被缴械、应对通过武力阻碍维和人员履行责任、防止阵地被 骚扰或包围都被界定为属于“自卫”的范畴。② 1964年的联合国驻塞浦路斯维持和平部队以及1973年监督埃及与以色列停火 的第二期紧急部队的行动过程中,这一“自卫”定义得到了秘书长的维持与进一步澄 清。在成立联合国驻塞浦路斯维持和平部队的安理会决议中,并没有提及武力使用的 问题,而是授权其“运用最大努力”,防止战斗再度发生,并帮助维持和恢复治安。③具 体的武力使用规则是由秘书长吴丹在报告中关于维和行动的“指导原则”部分中提出 的:维和行动只能出于“自卫”的原则使用武力,而“自卫”的定义则几乎原封不动地引 述了之前的《行动第六号指令》,维护维和部队的阵地、装备以及根据指挥官命令履行 职责都包括在其中d④ 1973年的第二期紧急部队成立后,武力使用的规则有了新发展。秘书处中起草 维和行动报告的官员布赖恩·厄克特( Brian Urquhart)认为,之前对于“自卫”的定义 依然“非常狭隘”,他在以秘书长名义提出的报告中将其扩大为“包括抵抗对方以强制 手段阻止它执行安全理事会所交付的责任( mandate by Security Council)的行为”。 由于中东局势危急,安理会非常支持紧急部队的建立,这一新措辞也随之得到通过。 这是第一次将捍卫“安理会交付的责任”作为可以使用武力的范围,也成为之后安理 会决议中谈及武力使用范围时“自卫与捍卫使命( self defense and defense of man- ①联合国:《秘书长关于安全理事会1960年7月14日决议案S/4387实施情形之第一次报告书》,第15 ww.umn.ong/h/ documents/ view doc.ap? symbol=S/4389,登录时间:2015年3月1日 22 Trevor Findlay. The Use of Fc ③联合国安理会:《一九六四年三月四日决议案》,第5段,htp://www.un.org/zh/document/viewdoc.asp? symbol=s/REs186(1964),登录时间:2015年2月1日 4 UNSC, " Report by the Secretary-General on the United Nations Operation in Cyprus,(S/5950),P4 http://www.securitycouncilreport.org/atf/ef/%7b65bfcf9b-6d27-4e9c-8cd3-Cf6e4ff96fF9%7D/ChapTer-vll- S-950pdf,登录时间:2015年2月1日 ⑤联合国安理会:《秘书长关于安全理事会第三四◎(一九七三)号决议执行情况的报告》,第4条(d)项, htp://w.umn.og/th/ documents/ view doc.,asp? symbol=S/1052,登录时间:2015年2月1日
２０１５ 年第 ３ 期 内的各派军事力量攻击的目标。 为了保障维和行动的部署与开展，秘书长承担了解释 规则的责任，“自卫”的含义开始得到更为广泛的理解。 哈马舍尔德关于刚果民主共 和国维和行动提交的第一份报告具体解释了武力的使用原则：“参加活动之人员绝不 可主动使用武力，但有权以武力回击武装进攻，包括用武力使他们退出依司令官的命 令占据的阵地之企图”；在武力使用中，最重要的原则是“禁止任何主动使用武力”。① 不久之后，１９６０ 年 １０ 月 ２８ 日，秘书长在向刚果民主共和国维和行动直接下达指示的 《行动第六号指令》（Ｏｐｅｒａｔｉｏｎｓ Ｄｉｒｅｃｔｉｖｅ Ｎｏ．６）中更为详尽地阐述了可使用武力的相 应情形与具体原则。 防止被缴械、应对通过武力阻碍维和人员履行责任、防止阵地被 骚扰或包围都被界定为属于“自卫”的范畴。② １９６４ 年的联合国驻塞浦路斯维持和平部队以及 １９７３ 年监督埃及与以色列停火 的第二期紧急部队的行动过程中，这一“自卫”定义得到了秘书长的维持与进一步澄 清。 在成立联合国驻塞浦路斯维持和平部队的安理会决议中，并没有提及武力使用的 问题，而是授权其“运用最大努力”，防止战斗再度发生，并帮助维持和恢复治安。③ 具 体的武力使用规则是由秘书长吴丹在报告中关于维和行动的“指导原则”部分中提出 的：维和行动只能出于“自卫”的原则使用武力，而“自卫”的定义则几乎原封不动地引 述了之前的《行动第六号指令》，维护维和部队的阵地、装备以及根据指挥官命令履行 职责都包括在其中。④ １９７３ 年的第二期紧急部队成立后，武力使用的规则有了新发展。 秘书处中起草 维和行动报告的官员布赖恩·厄克特（Ｂｒｉａｎ Ｕｒｑｕｈａｒｔ）认为，之前对于“自卫”的定义 依然“非常狭隘”，他在以秘书长名义提出的报告中将其扩大为“包括抵抗对方以强制 手段阻止它执行安全理事会所交付的责任（ｍａｎｄａｔｅ ｂｙ Ｓｅｃｕｒｉｔｙ Ｃｏｕｎｃｉｌ）的行为”。⑤ 由于中东局势危急，安理会非常支持紧急部队的建立，这一新措辞也随之得到通过。 这是第一次将捍卫“安理会交付的责任”作为可以使用武力的范围，也成为之后安理 会决议中谈及武力使用范围时“自卫与捍卫使命（ ｓｅｌｆ ｄｅｆｅｎｓｅ ａｎｄ ｄｅｆｅｎｓｅ ｏｆ ｍａｎ⁃ ·１０７· ① ② ③ ④ ⑤ 联合国：《秘书长关于安全理事会 １９６０ 年 ７ 月 １４ 日决议案 Ｓ ／ ４３８７ 实施情形之第一次报告书》，第 １５ 段， ｈｔｔｐ： ／ ／ ｗｗｗ．ｕｎ．ｏｒｇ ／ ｚｈ ／ ｄｏｃｕｍｅｎｔｓ／ ｖｉｅｗ＿ｄｏｃ．ａｓｐ？ ｓｙｍｂｏｌ ＝ Ｓ ／ ４３８９，登录时间：２０１５ 年 ３ 月 １ 日。 Ｔｒｅｖｏｒ Ｆｉｎｄｌａｙ， Ｔｈｅ Ｕｓｅ ｏｆ Ｆｏｒｃｅ ｉｎ ＵＮ Ｐｅａｃｅ Ｏｐｅｒａｔｉｏｎｓ， ｐｐ．５９－６１． 联合国安理会：《一九六四年三月四日决议案》，第 ５ 段，ｈｔｔｐ： ／ ／ ｗｗｗ．ｕｎ．ｏｒｇ ／ ｚｈ ／ ｄｏｃｕｍｅｎｔｓ／ ｖｉｅｗ＿ｄｏｃ．ａｓｐ？ ｓｙｍｂｏｌ ＝ Ｓ ／ ＲＥＳ ／ １８６（１９６４），登录时间：２０１５ 年 ２ 月 １ 日。 ＵＮＳＣ， “Ｒｅｐｏｒｔ ｂｙ ｔｈｅ Ｓｅｃｒｅｔａｒｙ⁃Ｇｅｎｅｒａｌ ｏｎ ｔｈｅ Ｕｎｉｔｅｄ Ｎａｔｉｏｎｓ Ｏｐｅｒａｔｉｏｎ ｉｎ Ｃｙｐｒｕｓ，” （Ｓ ／ ５９５０）， ｐ．４， ｈｔｔｐ： ／ ／ ｗｗｗ．ｓｅｃｕｒｉｔｙｃｏｕｎｃｉｌｒｅｐｏｒｔ．ｏｒｇ ／ ａｔｆ ／ ｃｆ ／ ％７Ｂ６５ＢＦＣＦ９Ｂ－ ６Ｄ２７－ ４Ｅ９Ｃ－ ８ＣＤ３－ＣＦ６Ｅ４ＦＦ９６ＦＦ９％７Ｄ／ Ｃｈａｐｔｅｒ⁃ＶＩＩ⁃ Ｓ⁃５９５０．ｐｄｆ，登录时间：２０１５ 年 ２ 月 １ 日。 联合国安理会：《秘书长关于安全理事会第三四〇（一九七三）号决议执行情况的报告》，第 ４ 条（ ｄ）项， ｈｔｔｐ： ／ ／ ｗｗｗ．ｕｎ．ｏｒｇ ／ ｚｈ ／ ｄｏｃｕｍｅｎｔｓ／ ｖｉｅｗ＿ｄｏｃ．ａｓｐ？ ｓｙｍｂｏｌ ＝ Ｓ ／ １１０５２，登录时间：２０１５ 年 ２ 月 １ 日
规则制定与联合国维和部队武力使用 date)"这一固定用语的最初来源。根据联合国1995年发布的《维和行动指导方针》 这一对“自卫”的解读可以被理解为“允许维和人员在范围广泛的情况下开火”。① 简而言之,从第一支联合国维和部队建立到冷战结束之前,武力使用的规范是围 绕着“自卫”问题展开的。联合国秘书长主要承担了对武力使用规则进行解释的责 任,并且通过丰富“自卫”一词的内涵而扩大维和行动可使用武力的范围。但值得注 意的是,这一阶段武力使用的首要规则依然是“不主动使用”。例如,塞浦路斯维和部 队在整个行动期间从未率先开火。2而且,这一时期内为维和行动配备的武力水平也 是建立在认为各方将采取合作姿态的基础上的,不携带武器的军事观察员在维和人员 中占据大多数。③ (二)“维持和平”还是“执行和平” 冷战结束到20世纪90年代中期是维和行动武力使用原则发展的第二个阶段。 联合国秘书长提出了“执行和平( peace enforcement)”概念,并将具体规则的制定权赋 予部队指挥官。但是,当这一新的维和战略遭遇失败后,秘书长迅速调整了政策,退回 到传统维和原则上 在1992年的《和平纲领》文件中,联合国秘书长布特罗斯·布特罗斯-加利 ( Boutros boutros- Ghali)提出了建立区别于传统维和行动部队的“执行和平部队( peace enforcement unit)”的概念。根据设想,这支部队根据《联合国宪章》第七章—一在必 要情况下可以使用武力——授权行动,执行“恢复并维持停火”的任务,并且,“同维持 和平部队一样,由秘书长指挥”。④与这一新概念相适应的是安理会决议中“一切必要 方法( all necessary means)”概念的提出。1993年5月,安理会针对《和平纲领》发表 主席声明,表示它“有权核准联合国部队采用一切必要方法执行其任务”。此后,这 常常被认为是安理会授权使用武力的含蓄说法。在声明中,安理会还要求加强和巩固 秘书处维和行动部中的军事结构。值得注意的是,虽然加利在最初报告中指出,执行 和平部队不能与维持和平部队混为一谈,但是到1993年9月,秘书长在联合国工作的 o Simon Chesterman, "The Use of Force in UN Peace Operations, p.8 London The University of Chicago Press, 1976, P.88. 3 Marrack Goulding,"The Evolution of United Nations Peacekeeping, International Afairs, Vol 69, No. 3 ④加利:《和平纲领:预防性外交、建立和平与维持和平》,第44条,htp://w.umn.og/th/dou loc. asp? symbol=S/2411登录时间:2015年2月1日。 5联合国安理会:《安全理事会主席的说明(1993年5月)》,htp://www.u.org/h/documents/view_doe ap? symbol=s25859,登录时间:2015年2月1日
ｄａｔｅ）”这一固定用语的最初来源。 根据联合国 １９９５ 年发布的《维和行动指导方针》， 这一对“自卫”的解读可以被理解为“允许维和人员在范围广泛的情况下开火”。① 简而言之，从第一支联合国维和部队建立到冷战结束之前，武力使用的规范是围 绕着“自卫”问题展开的。 联合国秘书长主要承担了对武力使用规则进行解释的责 任，并且通过丰富“自卫”一词的内涵而扩大维和行动可使用武力的范围。 但值得注 意的是，这一阶段武力使用的首要规则依然是“不主动使用”。 例如，塞浦路斯维和部 队在整个行动期间从未率先开火。② 而且，这一时期内为维和行动配备的武力水平也 是建立在认为各方将采取合作姿态的基础上的，不携带武器的军事观察员在维和人员 中占据大多数。③ （二）“维持和平”还是“执行和平” 冷战结束到 ２０ 世纪 ９０ 年代中期是维和行动武力使用原则发展的第二个阶段。 联合国秘书长提出了“执行和平（ｐｅａｃｅ ｅｎｆｏｒｃｅｍｅｎｔ）”概念，并将具体规则的制定权赋 予部队指挥官。 但是，当这一新的维和战略遭遇失败后，秘书长迅速调整了政策，退回 到传统维和原则上。 在 １９９２ 年的《 和平纲领》 文件中，联合国秘书长布特罗斯·布特罗斯 －加利 （Ｂｏｕｔｒｏｓ Ｂｏｕｔｒｏｓ⁃Ｇｈａｌｉ）提出了建立区别于传统维和行动部队的“执行和平部队（ｐｅａｃｅ ｅｎｆｏｒｃｅｍｅｎｔ ｕｎｉｔ）”的概念。 根据设想，这支部队根据《联合国宪章》第七章———在必 要情况下可以使用武力———授权行动，执行“恢复并维持停火”的任务，并且，“同维持 和平部队一样，由秘书长指挥”。④ 与这一新概念相适应的是安理会决议中“一切必要 方法（ａｌｌ ｎｅｃｅｓｓａｒｙ ｍｅａｎｓ）”概念的提出。 １９９３ 年 ５ 月，安理会针对《和平纲领》发表 主席声明，表示它“有权核准联合国部队采用一切必要方法执行其任务”。⑤ 此后，这 常常被认为是安理会授权使用武力的含蓄说法。 在声明中，安理会还要求加强和巩固 秘书处维和行动部中的军事结构。 值得注意的是，虽然加利在最初报告中指出，执行 和平部队不能与维持和平部队混为一谈，但是到 １９９３ 年 ９ 月，秘书长在联合国工作的 ·１０８· 规则制定与联合国维和部队武力使用 ① ② ③ ④ ⑤ Ｓｉｍｏｎ Ｃｈｅｓｔｅｒｍａｎ， “Ｔｈｅ Ｕｓｅ ｏｆ Ｆｏｒｃｅ ｉｎ ＵＮ Ｐｅａｃｅ Ｏｐｅｒａｔｉｏｎｓ，” ｐ．８． Ｃｈａｒｌｅｓ Ｃ． Ｍｏｓｋｏｓ， Ｊｒ．， Ｐｅａｃｅ Ｓｏｌｄｉｅｒｓ： Ｔｈｅ Ｓｏｃｉｏｌｏｇｙ ｏｆ ａ Ｕｎｉｔｅｄ Ｎａｔｉｏｎｓ Ｍｉｌｉｔａｒｙ Ｆｏｒｃｅ， Ｃｈｉｃａｇｏ ａｎｄ Ｌｏｎｄｏｎ： Ｔｈｅ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆ Ｃｈｉｃａｇｏ Ｐｒｅｓｓ， １９７６， ｐ．８８． Ｍａｒｒａｃｋ Ｇｏｕｌｄｉｎｇ， “Ｔｈｅ Ｅｖｏｌｕｔｉｏｎ ｏｆ Ｕｎｉｔｅｄ Ｎａｔｉｏｎｓ Ｐｅａｃｅｋｅｅｐｉｎｇ，” Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ Ａｆｆａｉｒｓ， Ｖｏｌ．６９， Ｎｏ．３， １９９３， ｐ．４５３． 加利：《和平纲领：预防性外交、建立和平与维持和平》，第 ４４ 条，ｈｔｔｐ： ／ ／ ｗｗｗ．ｕｎ． ｏｒｇ ／ ｚｈ ／ ｄｏｃｕｍｅｎｔｓ／ ｖｉｅｗ＿ ｄｏｃ．ａｓｐ？ ｓｙｍｂｏｌ ＝ Ｓ ／ ２４１１１，登录时间：２０１５ 年 ２ 月 １ 日。 联合国安理会：《安全理事会主席的说明（ １９９３ 年 ５ 月）》，ｈｔｔｐ： ／ ／ ｗｗｗ． ｕｎ． ｏｒｇ ／ ｚｈ ／ ｄｏｃｕｍｅｎｔｓ／ ｖｉｅｗ＿ｄｏｃ． ａｓｐ？ ｓｙｍｂｏｌ ＝ Ｓ ／ ２５８５９，登录时间：２０１５ 年 ２ 月 １ 日
清当泊2015年第3期 总结报告中却提出:“维持和平……应当加上执行和平的概念。这个概念所涉及的维 持和平行动不必一定得到所有有关当事方同意。”① 在这一阶段,由于维和行动部刚成立不久,并没有就武力使用规则给出具体的指导原 则与操作规范。2在制定政策时,秘书长与实地指挥官对规则的理解塑造了武力使用。 联合国索马里维和行动(以下简称联索行动)是这一规范新发展阶段的代表性案 例。1992年12月3日,联合国安理会决定建立第二期联合国索马里行动,接替之前 由美国领导的联合特遺部队,授权它采用“一切必要手段”,包括使用强制执行措施 以监督停止敌对行动、防止暴乱复发、收缴未经批准的小武器。3这是安理会第一次 根据《联合国宪章》第七章采取行动,也是第一次授权维和部队在自卫范围之外使用 武力。在这一行动中,联合国部队装备水平以及武力使用规则均发生了改变。首先, 在具体规划中,秘书长提出战斗部队应当具备巡逻和近战能力、收集和分析情报能力 间接瞄准射击的火力、反坦克火力、全天候昼夜行动能力、伤患撤退能力、战术通信能 力和空中支援能力。而且,加利还第一次在联合国文件中提出了“接战规则( rules of engagement)”的概念,指出“这些规则将授权并指示各指挥官为完成任务采取其认为 必要的某些具体行动”,并将起草该规则的权力交给了行动指挥官④1993年5月,第 期联索行动指挥官塞维克·伯尔( Cevik bir)参考了之前在此开展行动的美国部队 的接战规则,结合日益恶化的索马里安全环境,签发第39号个别指令( Fragmentary Order39),提出“有组织的武装民兵、装置和其他配备班组人员的武器被认为是联 索行动部队的威胁,可以在对方没有做出挑衅行为的情况下与之接战”。而且,“在 取得快速反应部队指挥官许可的情况下,可以在夜间对‘从已知军事地区开出的车 辆’进行空中打击”。这事实上是对哈马舍尔德提出的“禁止首先使用武力”原则的 背离。 新的武力使用规则很快被付诸实施。1993年6月5日,一支武装力量利用平民 为掩护,伏击巴勒斯坦维和部队,造成联合国维和历史上最高单日伤亡。联合国随后 ①联合国大会:《秘书长关于联合国工作的报告(1993年9月)》(M48/1),第66、72页,htp: ory/ zh/document/ view doc.ap? symbol=A/48/1,登录时间:2015 2 Trevor Findlay, The Use of Force in UN Peace Operations, p 165. ③联合国:《第二期联合国索马里行动》,htp://www.un.omg/h/peacekeeping/missIon/pa/unosom2/,登录 时间:2015年2月1日。 ④联合国安理会:《秘书长依照第794(1992)号决议执行部分第18和19段提交的进一步报告》,第77、88 段,htp://w.un.og/h/ documents/ view dox.ap?symb=s/25354,登录时间:2015年2月1日 Jane Boulden, Peace Enforcement; The United Nations Experience in Congo, Somalia, and Bosnia, West- port: Praeger Publishers, 2001, Pp 64-65
２０１５ 年第 ３ 期 总结报告中却提出：“维持和平……应当加上执行和平的概念。 这个概念所涉及的维 持和平行动不必一定得到所有有关当事方同意。”① 在这一阶段，由于维和行动部刚成立不久，并没有就武力使用规则给出具体的指导原 则与操作规范。② 在制定政策时，秘书长与实地指挥官对规则的理解塑造了武力使用。 联合国索马里维和行动（以下简称联索行动）是这一规范新发展阶段的代表性案 例。 １９９２ 年 １２ 月 ３ 日，联合国安理会决定建立第二期联合国索马里行动，接替之前 由美国领导的联合特遣部队，授权它采用“一切必要手段”，包括使用强制执行措施， 以监督停止敌对行动、防止暴乱复发、收缴未经批准的小武器。③ 这是安理会第一次 根据《联合国宪章》第七章采取行动，也是第一次授权维和部队在自卫范围之外使用 武力。 在这一行动中，联合国部队装备水平以及武力使用规则均发生了改变。 首先， 在具体规划中，秘书长提出战斗部队应当具备巡逻和近战能力、收集和分析情报能力、 间接瞄准射击的火力、反坦克火力、全天候昼夜行动能力、伤患撤退能力、战术通信能 力和空中支援能力。 而且，加利还第一次在联合国文件中提出了“接战规则（ ｒｕｌｅｓ ｏｆ ｅｎｇａｇｅｍｅｎｔ）”的概念，指出“这些规则将授权并指示各指挥官为完成任务采取其认为 必要的某些具体行动”，并将起草该规则的权力交给了行动指挥官。④ １９９３ 年 ５ 月，第 二期联索行动指挥官塞维克·伯尔（Ｃｅｖｉｋ Ｂｉｒ）参考了之前在此开展行动的美国部队 的接战规则，结合日益恶化的索马里安全环境，签发第 ３９ 号个别指令（ Ｆｒａｇｍｅｎｔａｒｙ Ｏｒｄｅｒ ３９），提出“有组织的武装民兵、装置和其他配备班组人员的武器被认为是联 索行动部队的威胁，可以在对方没有做出挑衅行为的情况下与之接战”。 而且，“在 取得快速反应部队指挥官许可的情况下，可以在夜间对‘从已知军事地区开出的车 辆’进行空中打击”。⑤ 这事实上是对哈马舍尔德提出的“禁止首先使用武力”原则的 背离。 新的武力使用规则很快被付诸实施。 １９９３ 年 ６ 月 ５ 日，一支武装力量利用平民 为掩护，伏击巴勒斯坦维和部队，造成联合国维和历史上最高单日伤亡。 联合国随后 ·１０９· ① ② ③ ④ ⑤ 联合国大会：《秘书长关于联合国工作的报告（ １９９３ 年 ９ 月）》 （Ａ／ ４８ ／ １），第 ６６、７２ 页，ｈｔｔｐ： ／ ／ ｗｗｗ． ｕｎ． ｏｒｇ ／ ｚｈ ／ ｄｏｃｕｍｅｎｔｓ／ ｖｉｅｗ＿ｄｏｃ．ａｓｐ？ ｓｙｍｂｏｌ ＝Ａ／ ４８ ／ １，登录时间：２０１５ 年 ２ 月 １ 日。 Ｔｒｅｖｏｒ Ｆｉｎｄｌａｙ， Ｔｈｅ Ｕｓｅ ｏｆ Ｆｏｒｃｅ ｉｎ ＵＮ Ｐｅａｃｅ Ｏｐｅｒａｔｉｏｎｓ， ｐ．１６５． 联合国：《第二期联合国索马里行动》，ｈｔｔｐ： ／ ／ ｗｗｗ．ｕｎ．ｏｒｇ ／ ｚｈ ／ ｐｅａｃｅｋｅｅｐｉｎｇ ／ ｍｉｓｓｉｏｎｓ／ ｐａｓｔ ／ ｕｎｏｓｏｍ２ ／ ，登录 时间：２０１５ 年 ２ 月 １ 日。 联合国安理会：《秘书长依照第 ７９４（１９９２）号决议执行部分第 １８ 和 １９ 段提交的进一步报告》，第 ７７、８８ 段，ｈｔｔｐ： ／ ／ ｗｗｗ．ｕｎ．ｏｒｇ ／ ｚｈ ／ ｄｏｃｕｍｅｎｔｓ／ ｖｉｅｗ＿ｄｏｃ．ａｓｐ？ ｓｙｍｂｏｌ ＝ Ｓ ／ ２５３５４，登录时间：２０１５ 年 ２ 月 １ 日。 Ｊａｎｅ Ｂｏｕｌｄｅｎ， Ｐｅａｃｅ Ｅｎｆｏｒｃｅｍｅｎｔ： Ｔｈｅ Ｕｎｉｔｅｄ Ｎａｔｉｏｎｓ Ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅ ｉｎ Ｃｏｎｇｏ， Ｓｏｍａｌｉａ， ａｎｄ Ｂｏｓｎｉａ， Ｗｅｓｔ⁃ ｐｏｒｔ： Ｐｒａｅｇｅｒ Ｐｕｂｌｉｓｈｅｒｓ， ２００１， ｐｐ．６４－６５．
规则制定与联合国维和部队武力使用 认定,穆罕默德·艾迪德( Maxamed Faarax Caydiid)领导的政治派系应当为此次袭击 负责。①联索行动随后增强了军事行动,采取空袭与地面进攻相结合的方式,“系统 性”地清扫艾迪德派别的武装力量。1993年7月6日之后,联索行动指挥官再次修改 接战规则,将“反对力量( hostile forces)”的称呼直接改为“敌军( enemy forces)”。② 为了逮捕艾迪德,美国在未告知联索行动指挥人员的情况下针对奥林匹亚饭店发 起袭击,结果遭遇激烈抵抗,导致2架直升机坠毁,18名美国士兵与1名马来西亚士 兵死亡,90余人受伤。在国内压力下,美国不顾实地局势宣布撤出。这带来了连锁反 应,德国、意大利、西班牙部队也相继宣布将于1994年年初撤出索马里。在失去主要大 国支持的情况下,联合国秘书长别无选择,只能降格授权,禁止联索行动使用强制性措 施,并决定于1995年3月撤出维和部队。这是联合国第一次在任务结束之前撤出部队。 实践中的失败很快在行政机构最高层的政策陈述中表现出来。1995年,秘书长 在《和平纲领》的补编中总结了经验,指出执行和平所需要的武力与维持和平是完全 不同的,也是联合国无法承担的:“维持和平的逻辑来自与执行和平所需截然不同的 政治和军事前提;而且后者的动力与维持和平所意图促进的政治程序不相配合,混淆 这两者之间的区别可能破坏维持和平行动取得成功的机会,并危及其人员。”③至此 联合国明确区分了“维持和平”与“执行和平”两类活动,并将在使用武力问题上具有 更高要求的执行和平任务交给会员国、有能力的“自愿者联盟”或其他地区性组织。 (三)为保护平民而动武 国内冲突不仅以消灭军队为目标,而且常常以杀害平民、灭绝族群为目的,这为联合 国带来了另一项新的关切,即“平民保护( Protection of Civilians,PoC)”问题。从20世纪 ∞0年代开始,各类人道救援组织发现,许多平民在接受援助后依然成为暴力冲突的牺牲 品。联合国部署的维和行动也因未能阻止发生在卢旺达与斯雷布雷尼察的大屠杀而饱 受合法性挑战。④在此背景下,维和行动中关于武力使用问题的讨论再度被提出 ①联合国安理会:《遵照1993年6月5日关于调查攻击联合国驻索马里部队事件的安全理事会第837 (1993)号决议第5段以秘书长名义进行调查的报告》,htp://www.un.org/th/documents/viewdoc.ap?symbol S26351,登录时间:2015年2月1日 2 Trevor Findlay, The Use of Force in UN Peace Operations, Pp. 195-1 ③联合国:《(和平纲领》补编:秘书长在联合国五十周年提出的立场文件》,htp://w.un.ogy/h/docu ments/ view doc.asp? symbol=s1995/1,登录时间:2015年2月1日。 ④在卢旺达,虽然部署有维和部队,依然发生了使80万图西族与持温和立场的胡图族人遭到屠杀的事件。 类似地,在斯雷布雷尼察,在部署有荷兰维和士兵的联合国“安全区”内,塞族士兵屠杀了7000名穆斯林。参见 Victoria K. Holt and Tobias C. Berkman, The Impossible Mandate? Military Preparedness, The Responsibility to Pro- tectandModernPeaceOperationsp.17,http://www.stimson.org/images/uploads/research-pdfs/complete_document Thelmpossible_ Mandate-Holt_ Berk 登录时间:2015年2月1日
认定，穆罕默德·艾迪德（Ｍａｘａｍｅｄ Ｆａａｒａｘ Ｃａｙｄｉｉｄ）领导的政治派系应当为此次袭击 负责。① 联索行动随后增强了军事行动，采取空袭与地面进攻相结合的方式，“系统 性”地清扫艾迪德派别的武装力量。 １９９３ 年 ７ 月 ６ 日之后，联索行动指挥官再次修改 接战规则，将“反对力量（ｈｏｓｔｉｌｅ ｆｏｒｃｅｓ）”的称呼直接改为“敌军（ｅｎｅｍｙ ｆｏｒｃｅｓ）”。② 为了逮捕艾迪德，美国在未告知联索行动指挥人员的情况下针对奥林匹亚饭店发 起袭击，结果遭遇激烈抵抗，导致 ２ 架直升机坠毁，１８ 名美国士兵与 １ 名马来西亚士 兵死亡，９０ 余人受伤。 在国内压力下，美国不顾实地局势宣布撤出。 这带来了连锁反 应，德国、意大利、西班牙部队也相继宣布将于 １９９４ 年年初撤出索马里。 在失去主要大 国支持的情况下，联合国秘书长别无选择，只能降格授权，禁止联索行动使用强制性措 施，并决定于 １９９５ 年 ３ 月撤出维和部队。 这是联合国第一次在任务结束之前撤出部队。 实践中的失败很快在行政机构最高层的政策陈述中表现出来。 １９９５ 年，秘书长 在《和平纲领》的补编中总结了经验，指出执行和平所需要的武力与维持和平是完全 不同的，也是联合国无法承担的：“维持和平的逻辑来自与执行和平所需截然不同的 政治和军事前提；而且后者的动力与维持和平所意图促进的政治程序不相配合，混淆 这两者之间的区别可能破坏维持和平行动取得成功的机会，并危及其人员。”③至此， 联合国明确区分了“维持和平”与“执行和平”两类活动，并将在使用武力问题上具有 更高要求的执行和平任务交给会员国、有能力的“自愿者联盟”或其他地区性组织。 （三）为保护平民而动武 国内冲突不仅以消灭军队为目标，而且常常以杀害平民、灭绝族群为目的，这为联合 国带来了另一项新的关切，即“平民保护（Ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ ｏｆ Ｃｉｖｉｌｉａｎｓ，ＰｏＣ）”问题。 从 ２０ 世纪 ９０ 年代开始，各类人道救援组织发现，许多平民在接受援助后依然成为暴力冲突的牺牲 品。 联合国部署的维和行动也因未能阻止发生在卢旺达与斯雷布雷尼察的大屠杀而饱 受合法性挑战。④ 在此背景下，维和行动中关于武力使用问题的讨论再度被提出。 ·１１０· 规则制定与联合国维和部队武力使用 ① ② ③ ④ 联合国安理会：《遵照 １９９３ 年 ６ 月 ５ 日关于调查攻击联合国驻索马里部队事件的安全理事会第 ８３７ （１９９３）号决议第 ５ 段以秘书长名义进行调查的报告》， ｈｔｔｐ： ／ ／ ｗｗｗ．ｕｎ．ｏｒｇ ／ ｚｈ ／ ｄｏｃｕｍｅｎｔｓ／ ｖｉｅｗ＿ｄｏｃ．ａｓｐ？ ｓｙｍｂｏｌ ＝ Ｓ ／ ２６３５１，登录时间：２０１５ 年 ２ 月 １ 日。 Ｔｒｅｖｏｒ Ｆｉｎｄｌａｙ， Ｔｈｅ Ｕｓｅ ｏｆ Ｆｏｒｃｅ ｉｎ ＵＮ Ｐｅａｃｅ Ｏｐｅｒａｔｉｏｎｓ， ｐｐ．１９５－１９６． 联合国：《〈和平纲领〉 补编：秘书长在联合国五十周年提出的立场文件》，ｈｔｔｐ： ／ ／ ｗｗｗ．ｕｎ． ｏｒｇ ／ ｚｈ ／ ｄｏｃｕ⁃ ｍｅｎｔｓ／ ｖｉｅｗ＿ｄｏｃ．ａｓｐ？ ｓｙｍｂｏｌ ＝ Ｓ ／ １９９５ ／ １，登录时间：２０１５ 年 ２ 月 １ 日。 在卢旺达，虽然部署有维和部队，依然发生了使 ８０ 万图西族与持温和立场的胡图族人遭到屠杀的事件。 类似地，在斯雷布雷尼察，在部署有荷兰维和士兵的联合国“安全区”内，塞族士兵屠杀了 ７０００ 名穆斯林。 参见 Ｖｉｃｔｏｒｉａ Ｋ． Ｈｏｌｔ ａｎｄ Ｔｏｂｉａｓ Ｃ． Ｂｅｒｋｍａｎ， Ｔｈｅ Ｉｍｐｏｓｓｉｂｌｅ Ｍａｎｄａｔｅ？ Ｍｉｌｉｔａｒｙ Ｐｒｅｐａｒｅｄｎｅｓｓ， Ｔｈｅ Ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙ ｔｏ Ｐｒｏ⁃ ｔｅｃｔ ａｎｄ Ｍｏｄｅｒｎ Ｐｅａｃｅ Ｏｐｅｒａｔｉｏｎｓ， ｐ．１７， ｈｔｔｐ： ／ ／ ｗｗｗ．ｓｔｉｍｓｏｎ．ｏｒｇ ／ ｉｍａｇｅｓ／ ｕｐｌｏａｄｓ／ ｒｅｓｅａｒｃｈ⁃ｐｄｆｓ／ Ｃｏｍｐｌｅｔｅ＿Ｄｏｃｕｍｅｎｔ⁃ ＴｈｅＩｍｐｏｓｓｉｂｌｅ＿Ｍａｎｄａｔｅ⁃Ｈｏｌｔ＿Ｂｅｒｋｍａｎ．ｐｄｆ，登录时间：２０１５ 年 ２ 月 １ 日
清当泊2015年第3期 与前面两个阶段相比,在关于武力使用的新一轮讨论中,联合国安理会的角色与责 任得到了强调。1998年,秘书长发表报告《非洲境内冲突起因和促进持久和平与可持续 发展》,其中首次提出“在冲突局势中保护平民”。D次年,秘书长就此提出专门报告,指 出“需要在法律保护之前确保人身安全”,并呼吁安理会迅速采取行动,尤其是明确任务 规定:“必须明确分清哪些任务以少数人员留驻就可以完成,哪些任务需要借助可靠的威 慑能力,哪些需要采取强制行动。”2另一方面,联合国人道主义事务协调厅也积极建立 各种机制,敦促安理会重视此问题。它分别于2002年2003年、2009年和2014年修订备 忘录,为安理会在讨论确立、更改、结束维和行动授权时涉及平民保护的问题上提供指 导,协助安理会“确保保护的需要与平民的权利在相关决议与维和行动的授权中得到反 映”。③另外,每隔18个月,秘书长就向安理会就平民保护问题提出一份报告;每隔6个 月,紧急救济协调员( emergency relief coordinator)就会向安理会进行一次口头报告④ 联合国安理会采纳了这一新的概念。199年9月17日,安理会专门通过了“在武 装冲突中保护平民”的决议,指出在武装冲突中针对平民采取军事行动或者阻止人道主 义救援组织接触受伤的平民构成“国际和平与安全的威胁”。但是,在是否可以“采取一 切必要措施”(即使用武力)的问题上,安理会不愿意设立划一的规则。2000年安理会第 1296号决议指出:“在审议向处于武装冲突中的平民提供保护的方法时,必须考虑到每 一个案的具体情况逐案进行。”⑤这一方面表现出使用武力保护平民依然是一个存有争议 性的问题,但更重要的是,“逐案”意味着每一项维和行动都必须参照具体的安理会决议来 确定职权范围,行政部门无法像以前那样从总体上界定武力使用的范围与相应规则。 安理会角色得到加强的同时,接战规则的制定权力也发生了转移,维和行动部取 代部队指挥官成为规则的制定者。1998年,联合国将接战规则明确界定为“由维和行 动部发出的指令”。⑥这与之前的规定显然不同。2003年,联合国维和行动部在《多 联合国大会、安理会:《非洲境内冲突起因和促进持久和平与可持续发展》,第9-10页,htp://www.u org/h/ documents/ view doc.ap? symbol=s/1998/318,登录时间:2015年2月1日。 ②联合国安理会:《秘书长关于武装冲突中保护平民的问题给安全理事会的报告》,第58段,htp://w ony/zh/ documents/ view doc.ap? symbol=S/1999957,登录时间:2015年2月1日 3ocha,"ochaonMessage:Protection,https://docs.unochaorg/sites/dms/documents/oom_protection 15年2月7日 4 Jon Harald Sande Lie and Benjamin de Carvalho, Protecting Civilians and Protecting Ideas; Ins ChallengestotheProtectionofCirilians,p.12,https://www.academia.edu/2243862/protecting_civilians_and_pR ecting ldeas Institutional_ Challenges_ to the protection_ of civilians,登录时间:2015年2月1日。 ⑤联合国安理会:《第1296(200号决议》,hp://ww.u.org/h/sc/ document/ resolutions00/51296hm, 登录时间:2015年2月7日 6dpko,"gloSsarYofUnPeacekeepingTerms,"http://www.un.org/en/peacekeeping/sites/glossary/r.htm 登录时间:2015年2月1日
２０１５ 年第 ３ 期 与前面两个阶段相比，在关于武力使用的新一轮讨论中，联合国安理会的角色与责 任得到了强调。 １９９８ 年，秘书长发表报告《非洲境内冲突起因和促进持久和平与可持续 发展》，其中首次提出“在冲突局势中保护平民”。① 次年，秘书长就此提出专门报告，指 出“需要在法律保护之前确保人身安全”，并呼吁安理会迅速采取行动，尤其是明确任务 规定：“必须明确分清哪些任务以少数人员留驻就可以完成，哪些任务需要借助可靠的威 慑能力，哪些需要采取强制行动。”②另一方面，联合国人道主义事务协调厅也积极建立 各种机制，敦促安理会重视此问题。 它分别于 ２００２ 年、２００３ 年、２００９ 年和 ２０１４ 年修订备 忘录，为安理会在讨论确立、更改、结束维和行动授权时涉及平民保护的问题上提供指 导，协助安理会“确保保护的需要与平民的权利在相关决议与维和行动的授权中得到反 映”。③ 另外，每隔 １８ 个月，秘书长就向安理会就平民保护问题提出一份报告；每隔 ６ 个 月，紧急救济协调员（ｅｍｅｒｇｅｎｃｙ ｒｅｌｉｅｆ ｃｏｏｒｄｉｎａｔｏｒ）就会向安理会进行一次口头报告。④ 联合国安理会采纳了这一新的概念。 １９９９ 年 ９ 月 １７ 日，安理会专门通过了“在武 装冲突中保护平民”的决议，指出在武装冲突中针对平民采取军事行动或者阻止人道主 义救援组织接触受伤的平民构成“国际和平与安全的威胁”。 但是，在是否可以“采取一 切必要措施”（即使用武力）的问题上，安理会不愿意设立划一的规则。 ２０００ 年安理会第 １２９６ 号决议指出：“在审议向处于武装冲突中的平民提供保护的方法时，必须考虑到每 一个案的具体情况逐案进行。”⑤这一方面表现出使用武力保护平民依然是一个存有争议 性的问题，但更重要的是，“逐案”意味着每一项维和行动都必须参照具体的安理会决议来 确定职权范围，行政部门无法像以前那样从总体上界定武力使用的范围与相应规则。 安理会角色得到加强的同时，接战规则的制定权力也发生了转移，维和行动部取 代部队指挥官成为规则的制定者。 １９９８ 年，联合国将接战规则明确界定为“由维和行 动部发出的指令”。⑥ 这与之前的规定显然不同。 ２００３ 年，联合国维和行动部在《多 ·１１１· ① ② ③ ④ ⑤ ⑥ 联合国大会、安理会：《非洲境内冲突起因和促进持久和平与可持续发展》，第 ９－１０ 页，ｈｔｔｐ： ／ ／ ｗｗｗ．ｕｎ． ｏｒｇ ／ ｚｈ ／ ｄｏｃｕｍｅｎｔｓ／ ｖｉｅｗ＿ｄｏｃ．ａｓｐ？ ｓｙｍｂｏｌ ＝ Ｓ ／ １９９８ ／ ３１８，登录时间：２０１５ 年 ２ 月 １ 日。 联合国安理会：《秘书长关于武装冲突中保护平民的问题给安全理事会的报告》，第 ５８ 段，ｈｔｔｐ： ／ ／ ｗｗｗ． ｕｎ．ｏｒｇ ／ ｚｈ ／ ｄｏｃｕｍｅｎｔｓ／ ｖｉｅｗ＿ｄｏｃ．ａｓｐ？ ｓｙｍｂｏｌ ＝ Ｓ ／ １９９９ ／ ９５７，登录时间：２０１５ 年 ２ 月 １ 日。 ＯＣＨＡ， “ＯＣＨＡ ｏｎ Ｍｅｓｓａｇｅ： Ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ，” ｈｔｔｐｓ：／ ／ ｄｏｃｓ．ｕｎｏｃｈａ．ｏｒｇ ／ ｓｉｔｅｓ／ ｄｍｓ／ Ｄｏｃｕｍｅｎｔｓ／ ＯＯＭ＿Ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ＿ Ｅｎｇｌｉｓｈ．ｐｄｆ，登录时间：２０１５ 年 ２ 月 ７ 日。 Ｊｏｎ Ｈａｒａｌｄ Ｓａｎｄｅ Ｌｉｅ ａｎｄ Ｂｅｎｊａｍｉｎ ｄｅ Ｃａｒｖａｌｈｏ， Ｐｒｏｔｅｃｔｉｎｇ Ｃｉｖｉｌｉａｎｓ ａｎｄ Ｐｒｏｔｅｃｔｉｎｇ Ｉｄｅａｓ： Ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ Ｃｈａｌｌｅｎｇｅｓ ｔｏ ｔｈｅ Ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ ｏｆ Ｃｉｖｉｌｉａｎｓ， ｐ．１２， ｈｔｔｐｓ： ／ ／ ｗｗｗ． ａｃａｄｅｍｉａ． ｅｄｕ ／ ２２４３８６２ ／ Ｐｒｏｔｅｃｔｉｎｇ＿Ｃｉｖｉｌｉａｎｓ＿ａｎｄ＿Ｐｒｏ⁃ ｔｅｃｔｉｎｇ＿Ｉｄｅａｓ＿Ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ＿Ｃｈａｌｌｅｎｇｅｓ＿ｔｏ＿ｔｈｅ＿Ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ＿ｏｆ＿Ｃｉｖｉｌｉａｎｓ，登录时间：２０１５ 年 ２ 月 １ 日。 联合国安理会：《第 １２９６（２０００）号决议》，ｈｔｔｐ： ／ ／ ｗｗｗ．ｕｎ． ｏｒｇ ／ ｚｈ ／ ｓｃ ／ ｄｏｃｕｍｅｎｔｓ／ ｒｅｓｏｌｕｔｉｏｎｓ／ ００ ／ ｓ１２９６．ｈｔｍ， 登录时间：２０１５ 年 ２ 月 ７ 日。 ＤＰＫＯ， “Ｇｌｏｓｓａｒｙ ｏｆ ＵＮ Ｐｅａｃｅｋｅｅｐｉｎｇ Ｔｅｒｍｓ，” ｈｔｔｐ： ／ ／ ｗｗｗ．ｕｎ．ｏｒｇ ／ ｅｎ ／ ｐｅａｃｅｋｅｅｐｉｎｇ ／ ｓｉｔｅｓ／ ｇｌｏｓｓａｒｙ ／ ｒ．ｈｔｍ， 登录时间：２０１５ 年 ２ 月 １ 日
规则制定与联合国维和部队武力使用 层面维持和平行动手册》( Handbook on United Nations Multidimensional Peacekeepin Operations)①中正式阐释了“接战规则”的含义与制定程序。根据行动手册,维和部队 将依据安理会决议与接战规则使用武力,前者规定部队可使用武力的情形,而接战规 则具体阐释“在不同情形下可用的不同武力水平,各种水平的武力该如何被付诸使用 以及是否需要得到指挥官的批准”。2 鉴于“逐案”讨论的新规定,维和行动目前不存在统一的接战规则。维和行动部 中的军事顾问办公室与联合国法律事务办公室负责起草接战规则,提交负责维和行动 的副秘书长批准后,交由部队指挥官。部队指挥官不能直接修改规则,但有权提出要 求。维和行动部起草了一份包含11项可使用武力情形的总表,供制定接战规则时从 中勾选。其中第8条涉及平民保护问题,它规定:“当有决定权的当地政府无法立刻 提供援助时,为保卫任何平民不受敌对行为或敌意的威胁,允许使用武力,可至且包括 致人死亡的武力水平。在可能的情况下,应当寻求直属上级指挥官的许可。”③当安理 会决议中包括保护平民的授权时,这一条都会被纳入具体维和使命的接战规则中。④ 除此之外,可使用武力的情形还包括自卫与保卫其他联合国人员,保卫联合国的阵地 地区、物品,防止扣押人员逃跑,针对阻碍行动自由的情形等。根据这一规则制定程 序,维和行动部作为行政机构,服务于安理会这一决策机构,完成其交付的任务。而武 力使用从根本上取决于安理会的授权,接战规则仅仅是其反映与具体化。 三现有规则制定结构中的冲突 从上文分析中可以看到,在联合国维和行动中武力使用的问题上,一方面,决定权 从行政部门外移至安理会;另一方面,在行政链条上处于中间层级的维和行动部取代 ①所谓“多层面维持和平行动”,是指联合国在冷战后转变并扩大实地维和行动,从通常仅包含军事人员实 施观察任务的“传统型”特派团转变为复杂的“多层面”任务。这些任务包括:帮助建立可持续的政府机构、检测 人权状况、帮助进行安全部门改革以及前战斗人员解除武装、复原和重返社会。多层面维持和平行动的组成人员 除了军事人员之外,还包括管理专家、经济学家、警察、法律专家、选举观察员等。参见《联合国维持和平行动:冷 2) Peacekeeping Best Practices Unit, Handbook on United Nations Multidimensional Peacekeeping Opera p.57,http://www.peacekeepingbestpractices.unlb.org/pbps/liBrary/handbook%20on%20un%20pkos.pdf,XfBf 间:2015年2月 dpko,"aTtacHmenTItoMps\981:UnRestrictedGuildlinesforRulesofEngagement,"http://www peacekeepingbestpractices. unlb. org/phps/ Library/ GLINES_ DEVELOPING_ROE2000pd,登录时间:2015年2月7日 o Victoria K. Holt and Tobias C. Berkman, "The Impossible Mandate? Military Preparedness, the Responsi bility to protect and Modem pe rations,p 84, p. 89
层面维持和平行动手册》（Ｈａｎｄｂｏｏｋ ｏｎ Ｕｎｉｔｅｄ Ｎａｔｉｏｎｓ Ｍｕｌｔｉｄｉｍｅｎｓｉｏｎａｌ Ｐｅａｃｅｋｅｅｐｉｎｇ Ｏｐｅｒａｔｉｏｎｓ）①中正式阐释了“接战规则”的含义与制定程序。 根据行动手册，维和部队 将依据安理会决议与接战规则使用武力，前者规定部队可使用武力的情形，而接战规 则具体阐释“在不同情形下可用的不同武力水平，各种水平的武力该如何被付诸使用 以及是否需要得到指挥官的批准”。② 鉴于“逐案”讨论的新规定，维和行动目前不存在统一的接战规则。 维和行动部 中的军事顾问办公室与联合国法律事务办公室负责起草接战规则，提交负责维和行动 的副秘书长批准后，交由部队指挥官。 部队指挥官不能直接修改规则，但有权提出要 求。 维和行动部起草了一份包含 １１ 项可使用武力情形的总表，供制定接战规则时从 中勾选。 其中第 ８ 条涉及平民保护问题，它规定：“当有决定权的当地政府无法立刻 提供援助时，为保卫任何平民不受敌对行为或敌意的威胁，允许使用武力，可至且包括 致人死亡的武力水平。 在可能的情况下，应当寻求直属上级指挥官的许可。”③当安理 会决议中包括保护平民的授权时，这一条都会被纳入具体维和使命的接战规则中。④ 除此之外，可使用武力的情形还包括自卫与保卫其他联合国人员，保卫联合国的阵地、 地区、物品，防止扣押人员逃跑，针对阻碍行动自由的情形等。 根据这一规则制定程 序，维和行动部作为行政机构，服务于安理会这一决策机构，完成其交付的任务。 而武 力使用从根本上取决于安理会的授权，接战规则仅仅是其反映与具体化。 三 现有规则制定结构中的冲突 从上文分析中可以看到，在联合国维和行动中武力使用的问题上，一方面，决定权 从行政部门外移至安理会；另一方面，在行政链条上处于中间层级的维和行动部取代 ·１１２· 规则制定与联合国维和部队武力使用 ① ② ③ ④ 所谓“多层面维持和平行动”，是指联合国在冷战后转变并扩大实地维和行动，从通常仅包含军事人员实 施观察任务的“传统型”特派团转变为复杂的“多层面”任务。 这些任务包括：帮助建立可持续的政府机构、检测 人权状况、帮助进行安全部门改革以及前战斗人员解除武装、复原和重返社会。 多层面维持和平行动的组成人员 除了军事人员之外，还包括管理专家、经济学家、警察、法律专家、选举观察员等。 参见《联合国维持和平行动：冷 战后迅速发展》，ｈｔｔｐ： ／ ／ ｗｗｗ．ｕｎ．ｏｒｇ ／ ｚｈ ／ ｐｅａｃｅｋｅｅｐｉｎｇ ／ ｏｐｅｒａｔｉｏｎｓ／ ｓｕｒｇｅ．ｓｈｔｍｌ，登录时间：２０１５ 年 ２ 月 ２ 日。 Ｐｅａｃｅｋｅｅｐｉｎｇ Ｂｅｓｔ Ｐｒａｃｔｉｃｅｓ Ｕｎｉｔ， Ｈａｎｄｂｏｏｋ ｏｎ Ｕｎｉｔｅｄ Ｎａｔｉｏｎｓ Ｍｕｌｔｉｄｉｍｅｎｓｉｏｎａｌ Ｐｅａｃｅｋｅｅｐｉｎｇ Ｏｐｅｒａｔｉｏｎｓ， ｐ．５７， ｈｔｔｐ： ／ ／ ｗｗｗ． ｐｅａｃｅｋｅｅｐｉｎｇｂｅｓｔｐｒａｃｔｉｃｅｓ． ｕｎｌｂ． ｏｒｇ ／ Ｐｂｐｓ／ ｌｉｂｒａｒｙ ／ Ｈａｎｄｂｏｏｋ％ ２０ｏｎ％ ２０ＵＮ％ ２０ＰＫＯｓ． ｐｄｆ，登录时 间：２０１５ 年 ２ 月 １ 日。 ＤＰＫＯ， “Ａｔｔａｃｈｍｅｎｔ １ ｔｏ ＭＰＳ ＼ ９８１： ＵＮ Ｒｅｓｔｒｉｃｔｅｄ Ｇｕｉｌｄｌｉｎｅｓ ｆｏｒ Ｒｕｌｅｓ ｏｆ Ｅｎｇａｇｅｍｅｎｔ，” ｈｔｔｐ：／ ／ ｗｗｗ． ｐｅａｃｅｋｅｅｐｉｎｇｂｅｓｔｐｒａｃｔｉｃｅｓ．ｕｎｌｂ．ｏｒｇ ／ ｐｂｐｓ／ Ｌｉｂｒａｒｙ ／ ＧＬＩＮＥＳ＿ＤＥＶＥＬＯＰＩＮＧ＿ＲＯＥ＿２０００．ｐｄｆ，登录时间：２０１５ 年 ２ 月 ７ 日。 Ｖｉｃｔｏｒｉａ Ｋ． Ｈｏｌｔ ａｎｄ Ｔｏｂｉａｓ Ｃ． Ｂｅｒｋｍａｎ， “Ｔｈｅ Ｉｍｐｏｓｓｉｂｌｅ Ｍａｎｄａｔｅ？ Ｍｉｌｉｔａｒｙ Ｐｒｅｐａｒｅｄｎｅｓｓ， ｔｈｅ Ｒｅｓｐｏｎｓｉ⁃ ｂｉｌｉｔｙ ｔｏ Ｐｒｏｔｅｃｔ ａｎｄ Ｍｏｄｅｒｎ Ｐｅａｃｅ Ｏｐｅｒａｔｉｏｎｓ，” ｐ．８４， ｐ．８９．
