第32卷第4期 金陵科技学院学报 Vol.32.No.4 2016年12月 JOURNAL OF JINLING INSTITUTE OF TECHNOLOGY Dec.,2016 城市地下综合管廊PPP建设模式分析 孙萍，薛涛 (金陵科技学院建筑工程学院，江苏南京211169) 摘要：综合管廊建设成本高，运行维护管理难度大。国家鼓励政府与社会成本合作(PPP)模式建设综合管廊。 PPP模式包括BOT,BT、BOO等形式。PPP模式过程中存在的融资难、收费难、管理难等问题，影响了综合管廊 的发展。提出了PPP模式是我国管廊建设的有效途径，通过强化政府主导作用、加强运营管理、完善制度体系 等措施，确保管廊建设健康稳定发展。 关键词：城市：地下：综合管廊：PPP模式 中图分类号：U990.3:F29 文献标志码：A 文章编号：1672-755X(2016)04-0046-04 PPP Building Model Research of Urban Underground Utility Tunnel SUN Ping,XUE Tao (Jinling Institute of Technology,Nanjing 211169.China) Abstract:The construction costs of urban utility tunnel is high,and its operation and mainte- nance is also difficult.The national government encourages building of urban utility tunnel by Public-Private Partnerships (PPP)model.PPP model includes BOT,BT,BOO and other forms.Some difficulties in financing,fee collecting,management and other issues affect the development of urban utility tunnel.The PPP model this paper proposes is an effective way of building urban utility tunnel,by strengthening the leading role of government,improve the in- stitutional system and other measures.The model is able to ensure that the construction and the development of urban utility tunnel healthy and stable. Key words:urban;underground;utility tunnel;PPP model 随着城市建设的扩张，地下基础设施建设滞后于地面城市建设，“逢雨看海”、“马路拉链”等问题屡见 不鲜，已成为大多数城市的通病。推进地下综合管廊建设，一方面能解决城市内涝、反复开挖路面、架空线 网密集等问题，另一方面能提高公共产品投资效率、吸引社会资本投入、促进经济发展。 城市综合地下管廊建设成本高、利用率低、运行维护管理难度大四。为了推进地下综合管廊建设， 2015年，国家出台多部政策，重点强调在综合管廊建设中采取政府与社会资本合作(Public-Private Part- nerships,PPP)模式，优先引入社会资本；确定沈阳等10个城市为城市地下综合管廊2015年试点城市；对 采取PPP模式建设的管廊项目，给予额外资金奖励。根据《关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工 作的通知》（财建[2014幻839号），中央财政对地下综合管廊试点城市给予专项资金补助，补助期限为3年， 补助数额按城市规模分档：直辖市5亿元·年-1，省会城市4亿元·年-1，其他城市3亿元·年-1。对采用 PPP模式达到一一定比例的，将按上述补助基数奖励10%。 收稿日期：2016-11-21 基金项目：江苏省住房和城乡建设厅科技指导项目(2016ZD119) 作者简介：孙萍(1966一)，女，江苏常州人，教授，顾士，主要从事工程地质及水文地质研究工作
第32卷 第4期 2016年12月 金 陵 科 技 学 院 学 报 JOURNALOFJINLINGINSTITUTEOFTECHNOLOGY Vol.32,No.4 Dec.,2016 城市地下综合管廊PPP建设模式分析 孙 萍,薛 涛 (金陵科技学院建筑工程学院,江苏 南京 211169) 摘 要:综合管廊建设成本高,运行维护管理难度大。国家鼓励政府与社会成本合作(PPP)模式建设综合管廊。 PPP模式包括 BOT、BT、BOO 等形式。PPP模式过程中存在的融资难、收费难、管理难等问题,影响了综合管廊 的发展。提出了 PPP模式是我国管廊建设的有效途径,通过强化政府主导作用、加强运营管理、完善制度体系 等措施,确保管廊建设健康稳定发展。 关键词:城市;地下;综合管廊;PPP模式 中图分类号:U990.3;F29 文献标志码:A 文章编号:1672 755X(2016)04 0046 04 收稿日期:2016 11 21 基金项目:江苏省住房和城乡建设厅科技指导项目(2016ZD119) 作者简介:孙萍(1966—),女,江苏常州人,教授,硕士,主要从事工程地质及水文地质研究工作。 PPPBuildingModelResearchofUrbanUndergroundUtilityTunnel SUNPing,XUETao (JinlingInstituteofTechnology,Nanjing211169,China) Abstract:Theconstructioncostsofurbanutilitytunnelishigh,anditsoperationandmaintenanceisalsodifficult.Thenationalgovernmentencouragesbuildingofurbanutilitytunnelby Public-PrivatePartnerships (PPP)model.PPP modelincludesBOT,BT,BOO andother forms.Somedifficultiesinfinancing,feecollecting,managementandotherissuesaffectthe developmentofurbanutilitytunnel.ThePPPmodelthispaperproposesisaneffectivewayof buildingurbanutilitytunnel,bystrengtheningtheleadingroleofgovernment,improvetheinstitutionalsystemandothermeasures.Themodelisabletoensurethattheconstructionand thedevelopmentofurbanutilitytunnelhealthyandstable. Keywords:urban;underground;utilitytunnel;PPPmodel 随着城市建设的扩张,地下基础设施建设滞后于地面城市建设,“逢雨看海”、“马路拉链”等问题屡见 不鲜,已成为大多数城市的通病。推进地下综合管廊建设,一方面能解决城市内涝、反复开挖路面、架空线 网密集等问题,另一方面能提高公共产品投资效率、吸引社会资本投入、促进经济发展。 城市综合地下管廊建设成本高、利用率低、运行维护管理难度大[1]。为了推进地下综合管廊建设, 2015年,国家出台多部政策,重点强调在综合管廊建设中采取政府与社会资本合作(Public-PrivatePartnerships,PPP)模式,优先引入社会资本;确定沈阳等10个城市为城市地下综合管廊2015年试点城市;对 采取 PPP模式建设的管廊项目,给予额外资金奖励。根据《关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工 作的通知》(财建[2014]839号),中央财政对地下综合管廊试点城市给予专项资金补助,补助期限为3年, 补助数额按城市规模分档:直辖市5亿元·年-1,省会城市4亿元·年-1,其他城市3亿元·年-1。对采用 PPP模式达到一定比例的,将按上述补助基数奖励10%
第4期 孙萍，等：城市地下综合管廊PPP建设模式分析 47 虽然综合管廊直接建设费用约是传统直埋管线的5倍，但管廊主体使用年限能达到100年。与直埋 管线相比，在100年使用年限内综合管廊总建设和维护成本降低11%；经过效益分析和比较，较直埋管线 综合管廊总的成本降低23%) 1地下综合管廊PPP建设模式 1.1PPP模式 PPP是指公共部门通过与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种伙伴关系。1982年，英国政 府最早提出PPP理念，然后逐步发展，在全世界范围得到认同和广泛采用。如2016年江苏省南京市总投 资43亿元的江北新区地下综合管廊二期项目采用PPP投资模式。 在城市地下综合管廊建设PPP模式中，政府与社会投资人签订长期合作协议，由政府授权社会投资 人建设、运营或管理地下综合管廊，向管线沿线单位提供服务。政府与社会投资人围绕管廊建设目标，共 同承担责任和筹资风险，可以减小政府财政压力，减小投资人建设成本风险，既可以满足社会投资人盈利 的愿望与要求，又可以提高城市地下综合管廊的使用效率和服务质量。 在PPP模式中，政府与社会投资人形成健康、持续稳定的伙伴关系，共同合作、利益共享、风险共担， 可以使政府从繁杂具体的项目建设事务中摆脱出来，切实地履行监管者的职责，不仅可以保证工程质量， 还可以减轻政府财政压力[]。 1.2地下综合管廊PPP建设类型 李克强总理曾指出，“这么大的城市总量，不可能完全依靠财政进行大规模的基础设施建设，还要采取 综合的商业运作方式”。就是强调在城市建设中充分体现政府和社会资本的合作。从狭义的角度理解， PPP是多种项目融资模式的总称，包含BOT、BT、BOO等多种模式。决策者可根据当地经济发展水平、 社会环境及结合当地实际情况进行综合评估后，确定最适合当地综合管廊建设的融资模式)。 l.2.1地下综合管廊建设BOT模式BOT(Build--Operate-Transfer,建设-运营-移交)模式是一种基本 的PPP建设模式。该模式中，政府通过竞争性程序获取最佳社会投资人，由社会投资人组建地下管廊项 目公司：政府与项目公司签订BOT协议，授予项目公司特许经营权，由项目公司负责地下综合管廊的投 资、建设、运营。运营期内，项目公司向管线单位收取租赁费用：政府每年对项目的实际运营情况进行核 定，通过财政补贴和其他优惠政策的形式，给予项目公司缺口补助。运营期满后，项目公司将管廊无偿移 交给政府（图1）。 BOT模式实施的核心在于特许经营权的获取，以确保项目公司在经营期限内的成本回收及获利。但 因政府在特许经营期内不参与经营管理，因此必须加强行业管理监督，以确保公共利益不因企业的趋利性 而被损害)。 1.2.2地下综合管廊建设BT模式BT(Build-Transfer,建设-移交)模式是BOT模式的一种变换形 式，是政府利用社会资金来进行非经营性基础设施项目建设的一种融资模式。 竞争性程序 政府 社会投资人 政府竞争性程序 社会投资人 [管线单位 偿还费用 银行 出 多 融资 资 润 BT协议 BOT协议 租赁费 项目公司 满移交 项目公司 缺口补贴 投资，建设 投资、建设运行、管理 综合管廓 综合管廓 图1地下综合管廊BOT建设模式 图2地下综合管廊BT建设模式 Fig.1 BOT building model Fig.2 BT building model of underground utility tunnel of underground utility tunnel
第4期 孙萍,等:城市地下综合管廊 PPP建设模式分析 虽然综合管廊直接建设费用约是传统直埋管线的5 倍,但管廊主体使用年限能达到 100 年。与直埋 管线相比,在 100 年使用年限内综合管廊总建设和维护成本降低 11%;经过效益分析和比较,较直埋管线 综合管廊总的成本降低 23% [2]。 1 地下综合管廊PPP建设模式 1.1 PPP模式 PPP是指公共部门通过与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种伙伴关系。1982年,英国政 府最早提出 PPP理念,然后逐步发展,在全世界范围得到认同和广泛采用。如2016年江苏省南京市总投 资43亿元的江北新区地下综合管廊二期项目采用 PPP投资模式。 在城市地下综合管廊建设 PPP模式中,政府与社会投资人签订长期合作协议,由政府授权社会投资 人建设、运营或管理地下综合管廊,向管线沿线单位提供服务。政府与社会投资人围绕管廊建设目标,共 同承担责任和筹资风险,可以减小政府财政压力,减小投资人建设成本风险,既可以满足社会投资人盈利 的愿望与要求,又可以提高城市地下综合管廊的使用效率和服务质量。 在PPP模式中,政府与社会投资人形成健康、持续稳定的伙伴关系,共同合作、利益共享、风险共担, 可以使政府从繁杂具体的项目建设事务中摆脱出来,切实地履行监管者的职责,不仅可以保证工程质量, 还可以减轻政府财政压力[3]。 1.2 地下综合管廊PPP建设类型 李克强总理曾指出,“这么大的城市总量,不可能完全依靠财政进行大规模的基础设施建设,还要采取 综合的商业运作方式”。就是强调在城市建设中充分体现政府和社会资本的合作。从狭义的角度理解, PPP是多种项目融资模式的总称,包含 BOT、BT、BOO 等多种模式。决策者可根据当地经济发展水平、 社会环境及结合当地实际情况进行综合评估后,确定最适合当地综合管廊建设的融资模式[1]。 1.2.1 地下综合管廊建设 BOT 模式 BOT(Build-Operate-Transfer,建设 运营 移交)模式是一种基本 的PPP建设模式。该模式中,政府通过竞争性程序获取最佳社会投资人,由社会投资人组建地下管廊项 目公司;政府与项目公司签订 BOT 协议,授予项目公司特许经营权,由项目公司负责地下综合管廊的投 资、建设、运营。运营期内,项目公司向管线单位收取租赁费用;政府每年对项目的实际运营情况进行核 定,通过财政补贴和其他优惠政策的形式,给予项目公司缺口补助。运营期满后,项目公司将管廊无偿移 交给政府(图1)。 BOT 模式实施的核心在于特许经营权的获取,以确保项目公司在经营期限内的成本回收及获利。但 因政府在特许经营期内不参与经营管理,因此必须加强行业管理监督,以确保公共利益不因企业的趋利性 而被损害[4]。 1.2.2 地下综合管廊建设 BT 模式 BT(Build-Transfer,建设 移交)模式是 BOT 模式的一种变换形 式,是政府利用社会资金来进行非经营性基础设施项目建设的一种融资模式。 图1 地下综合管廊 BOT建设模式 Fig.1 BOTbuildingmodel ofundergroundutilitytunnel 图2 地下综合管廊 BT建设模式 Fig.2 BTbuildingmodel ofundergroundutilitytunnel 47
48 金陵科技学院学报 第32卷 与B)T相同，政府同样通过竞争程序获取社会投资人，由社会投资人组建地下管廊建设项目公司， 政府与项目公司签订BT协议，通过项目公司总承包，融资、建设综合管廊。与BOT的不同之处在于，项 目公司只承担项目的融资和建设过程，不负责后期的运营和管理，项目验收合格后即移交给政府，政府向 项目公司偿还费用并给予合理回报（图2）。 BT模式中，政府负责对项目进行立项，承担运营管理的压力：投资人组建BT项目公司，对项目进行 融资、建设并承担建设期间的风险：银行或其他金融机构根据投资人的实力、项目未来的收益等情况为项 目提供融资贷款。 BT融资模式作为一种新型的融资建设模式，在很大程度上缓解政府短期融资压力。2005年初，北京 地铁首次在奥运支线工程尝试运用BT模式；2010年3月开始建设的珠海横琴综合管廊工程，总投资20 亿元，该项目由中冶集团（中国二十冶）以BT模式承建。事实证明，综合管廊建设BT模式可以确保项目 顺利实施并投入使用，实现社会效益)。 1.2.3地下综合管廊BOO模式BOO(Build-Owe- 政府 竞争性程序 社会投资人 管线单位 Operate,.建设-拥有-运营)模式是一种全新的市场化 出 利 运行模式。 润 BOO协议 租赁费 与BOT模式相同，政府寻求社会投资人，由社会 投资人组建项目公司。政府与项目公司签订BOO协 项目公司 议，授予项目公司特许经营权，由项目公司负责地下综 投资、建设运行、管理 期满产权归属 合管廊的投资、建设、运营：项目公司在特许经营期内 [综合管锦 向管线单位收取租赁费用：政府向项目公司提供缺口 图3地下综合管廊BOO建设模式 补助。与B)T的不同之处在于，特许经营期满后地下 Fig.3 BOO building model 综合管廊的产权归项目公司所有（图3）。 of underground utility tunnel BOO模式的显著特点在于，政府不参与项目的 常管理运营，为维护公众及消费者的利益，政府必须加强监督管理。 2地下综合管廊PPP模式存在的问题 随着城市管廊建设步伐加快，问题也随之产生，主要表现在以下方面。 1)投资风险大，融资难。地下综合管廊的设计使用年限一般在100年左右，其投资回收是在管廊使 用年限中逐渐实现的。使用年限长，而建设投资期短。目前综合管廊的建设主要有3种投资来源分别为 政府、企业和多方投资。根据国家的发展规划，到2050年前后城市化水平要达到70%，每年市政基础设 施的投人至少需要8000亿元。面对这一巨大的数据，政府显然力不从心，投资风险大、融资难的问题急 需有效解决。 2)管线单位协调入廊难。地下综合管廊集中修建，里面铺设各种市政管线，包括水、电、气、热、通信 等，各管线分别属于不同的使用单位和所有人，协调入廊难度很大。 3)管廊日常运营维护费用高，收费难。尽管从100年使用期限看，综合管廊较直埋管线建设总的成 本降低23%)，但是，综合管廊的运行维护费用高，而直埋管线平时几乎不需要维护。运维费用高，导致 管线入廊收费高，且缺乏调动入廊单位积极性的有效方式，所以管廊收费也将是管廊管理单位面临的难题 之一。 3地下综合管廊PPP模式的发展路径 城市地下综合管廊建设项目具有投资巨大、周期漫长、收益缓慢等特点，政府与社会资本合作的综合 管廊建设PPP模式的实践和推广，必须通过以下方式确保社会资本有利可图、管廊使用者轻松付费、管廊 运维资金充足等。 1)发挥政府作用。目前，我国的法律体系还不是十分完善，从国内现有的综合管廊案例来看，政府的
金 陵 科 技 学 院 学 报 第32卷 与 BOT 相同,政府同样通过竞争程序获取社会投资人,由社会投资人组建地下管廊建设项目公司, 政府与项目公司签订 BT 协议,通过项目公司总承包,融资、建设综合管廊。与 BOT 的不同之处在于,项 目公司只承担项目的融资和建设过程,不负责后期的运营和管理,项目验收合格后即移交给政府,政府向 项目公司偿还费用并给予合理回报(图2)。 BT 模式中,政府负责对项目进行立项,承担运营管理的压力;投资人组建 BT 项目公司,对项目进行 融资、建设并承担建设期间的风险;银行或其他金融机构根据投资人的实力、项目未来的收益等情况为项 目提供融资贷款。 BT 融资模式作为一种新型的融资建设模式,在很大程度上缓解政府短期融资压力。2005年初,北京 地铁首次在奥运支线工程尝试运用 BT 模式;2010年3月开始建设的珠海横琴综合管廊工程,总投资20 亿元,该项目由中冶集团(中国二十冶)以 BT 模式承建。事实证明,综合管廊建设 BT 模式可以确保项目 顺利实施并投入使用,实现社会效益[4]。 图3 地下综合管廊 BOO建设模式 Fig.3 BOObuildingmodel ofundergroundutilitytunnel 1.2.3 地下综合管廊 BOO 模式 BOO(Build-OweOperate,建设 拥有 运营)模式是一种全新的市场化 运行模式。 与 BOT 模式相同,政府寻求社会投资人,由社会 投资人组建项目公司。政府与项目公司签订 BOO 协 议,授予项目公司特许经营权,由项目公司负责地下综 合管廊的投资、建设、运营;项目公司在特许经营期内 向管线单位收取租赁费用;政府向项目公司提供缺口 补助。与BOT 的不同之处在于,特许经营期满后地下 综合管廊的产权归项目公司所有(图3)。 BOO 模式的显著特点在于,政府不参与项目的日 常管理运营,为维护公众及消费者的利益,政府必须加强监督管理。 2 地下综合管廊PPP模式存在的问题 随着城市管廊建设步伐加快,问题也随之产生,主要表现在以下方面。 1)投资风险大,融资难。地下综合管廊的设计使用年限一般在100年左右,其投资回收是在管廊使 用年限中逐渐实现的。使用年限长,而建设投资期短。目前综合管廊的建设主要有3种投资来源分别为 政府、企业和多方投资。根据国家的发展规划,到2050年前后城市化水平要达到70% ,每年市政基础设 施的投入至少需要8000亿元。面对这一巨大的数据,政府显然力不从心,投资风险大、融资难的问题急 需有效解决。 2)管线单位协调入廊难。地下综合管廊集中修建,里面铺设各种市政管线,包括水、电、气、热、通信 等,各管线分别属于不同的使用单位和所有人,协调入廊难度很大。 3)管廊日常运营维护费用高,收费难。尽管从100年使用期限看,综合管廊较直埋管线建设总的成 本降低 23% [2],但是,综合管廊的运行维护费用高,而直埋管线平时几乎不需要维护。运维费用高,导致 管线入廊收费高,且缺乏调动入廊单位积极性的有效方式,所以管廊收费也将是管廊管理单位面临的难题 之一。 3 地下综合管廊PPP模式的发展路径 城市地下综合管廊建设项目具有投资巨大、周期漫长、收益缓慢等特点,政府与社会资本合作的综合 管廊建设 PPP模式的实践和推广,必须通过以下方式确保社会资本有利可图、管廊使用者轻松付费、管廊 运维资金充足等。 1)发挥政府作用。目前,我国的法律体系还不是十分完善,从国内现有的综合管廊案例来看,政府的 48
第4期 孙萍，等：城市地下综合管廊PPP建设模式分析 49 行政主导作用显得十分重要[-]。政府可以通过规划控制、行政处罚、财政补贴等多种手段与管线单位进 行沟通、协商，从技术可行性、管理可靠性和成本节约性等多个方面证明管线进入综合管廊可以实现管线 单位的利益最大化，最终在充分满足各自利益的基础上取得平衡[)]。 2)科学合理收费。入廊费和日常维护费主要用于弥补地下综合管廊项目的建设成本和运营维护成 本。目前国内地下综合管廊实际运营经验较少，未来入廊管线单位收费情况并不明确，具体收费应由物价 部门核准价格，避免价格垄断。广州大学城综合管沟管线参照各管线直埋成本，按实际铺设长度，对进驻 综合管沟的管线单位一次性收取管线入沟费；日常维护费用根据各类管线占用空间比例，由各管线单位 合理分摊。目前我国与综合管廊相关的法规不完善，综合管廊合理收费无法规可依，影响了综合管廊的快 速发展[。 3)加强运营管理。综合管廊运营管理的原则可以归纳为稳妥、效率、公平和共赢[)。目前国内地下 综合管廊实际运营经验较少，可借鉴浙江金华的经验。该地区鼓励设立管廊建设基金，政府和社会资本合 作筹集资金，管线单位合理分担建设费用和运维费用，管廊建设者通过出租、出售、管线单位付费等多种方 式收回投资成本。 4)完善保障制度。一是利益分配制度。政府可以投入的资金有限，吸引社会资本的加入可以有效解 决资金不足这一问题，但要鼓励和吸收社会资本就应该建立合理的资金分摊和利益分配体制]。二是强 制入廊制度。政府可以出台强制入廊制度，提高地下综合管廊项目的使用效率。三是有偿使用、行政补偿 制度等。《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》积极鼓励和推广PPP模式，明确要求入廊管线单 位应向地下综合管廊建设运营单位缴纳入廊费和日常维护费，如果在地下综合管廊运营初期不能通过收 费弥补成本的，地方人民政府则提供必要的财政缺口补贴。 4结语 地下综合管廊投资大、回报周期长。政府、社会投资人和管线单位明确职责，对于综合管廊稳定、健康 地运行至关重要。为确保综合管廊推进工作的顺利实施，提高管廊的使用效率和健康运维，鼓励管线单位 有偿使用综合管廊，政策、法律、技术体系等方方面面还需要不断地完善，建立包括资金筹措、技术标准、运 营管理在内的综合保障体系。由于我国城市地下综合管廊PPP建设模式尚处于起步阶段，对于需要特许 经营期回收建设投资的BOT或BOO模式目前尚无较多经验依据，目前建成的或在建的案例大都采用 BT模式，其后期的运营管理效果依然有待检验。 城市地下综合管廊PPP模式建设是我国经济和城市发展的必然结果。虽然目前综合管廊的建设、管 理、运行机制还有待完善，但随着建设试点的不断推进，建设经验的不断普及，综合管廊在未来城市建设中 的作用必将日益凸显，为城市的集约、高效、安全、可持续发展创造条件。 参考文献： [1]孙云章城市地下管线综合管廊项目建设中的决策支持研究[D].上海：上海交通大学，2008 [2]田强，薛国州，田建波，等.城市地下综合管廊经济效益研究[J].地下空间与工程学报，2015(S2):373-377 [3]闫云辉梭鱼湾商务区综合管廊融资模式选择研究[D].大连：大连理工大学，2015 [4幻于笑飞.青岛高新区综合管廊维护运营管理模式研究[D].青岛：中国海洋大学，2013 [5]王平.苏州城市地下综合管廊的建设经验[J门.建筑经济，2016(2)：113-115 [6]徐秉章.建设市政综合管廊中存在的主要问题及对策[].中国市政工程，2009(4)：72-74 [7]邱端阳，唐圣钧，叶彬.建设适宜深圳的综合管廊投资运营模式的思考[J门给水排水，2016(1)：123-127 [8]王曦，祝付玲.基于博弈分析的城市综合管廊收费对策研究[J门.地下空间与工程学报，2013(1)：197-203 [9]夏波，吴丽娟，钱建荣，等.综合管廊管理办法探析[J门.城市住宅，2015(6)：121-123 [10]桂小琴，王望珍，章帅龙.地下综合管廊建设融资的激励机制设计[J门.地下空间与工程学报，2011(4)：633-636 (责任编辑：湛江)
第4期 孙萍,等:城市地下综合管廊 PPP建设模式分析 行政主导作用显得十分重要[5 6]。政府可以通过规划控制、行政处罚、财政补贴等多种手段与管线单位进 行沟通、协商,从技术可行性、管理可靠性和成本节约性等多个方面证明管线进入综合管廊可以实现管线 单位的利益最大化,最终在充分满足各自利益的基础上取得平衡[7]。 2)科学合理收费。入廊费和日常维护费主要用于弥补地下综合管廊项目的建设成本和运营维护成 本。目前国内地下综合管廊实际运营经验较少,未来入廊管线单位收费情况并不明确,具体收费应由物价 部门核准价格,避免价格垄断。广州大学城综合管沟管线参照各管线直埋成本,按实际铺设长度,对进驻 综合管沟的管线单位一次性收取管线入沟费;日常维护费用根据各类管线占用空间比例,由各管线单位 合理分摊。目前我国与综合管廊相关的法规不完善,综合管廊合理收费无法规可依,影响了综合管廊的快 速发展[8]。 3)加强运营管理。综合管廊运营管理的原则可以归纳为稳妥、效率、公平和共赢[4]。目前国内地下 综合管廊实际运营经验较少,可借鉴浙江金华的经验。该地区鼓励设立管廊建设基金,政府和社会资本合 作筹集资金,管线单位合理分担建设费用和运维费用,管廊建设者通过出租、出售、管线单位付费等多种方 式收回投资成本[9]。 4)完善保障制度。一是利益分配制度。政府可以投入的资金有限,吸引社会资本的加入可以有效解 决资金不足这一问题,但要鼓励和吸收社会资本就应该建立合理的资金分摊和利益分配体制[10]。二是强 制入廊制度。政府可以出台强制入廊制度,提高地下综合管廊项目的使用效率。三是有偿使用、行政补偿 制度等。《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》积极鼓励和推广 PPP模式,明确要求入廊管线单 位应向地下综合管廊建设运营单位缴纳入廊费和日常维护费,如果在地下综合管廊运营初期不能通过收 费弥补成本的,地方人民政府则提供必要的财政缺口补贴。 4 结 语 地下综合管廊投资大、回报周期长。政府、社会投资人和管线单位明确职责,对于综合管廊稳定、健康 地运行至关重要。为确保综合管廊推进工作的顺利实施,提高管廊的使用效率和健康运维,鼓励管线单位 有偿使用综合管廊,政策、法律、技术体系等方方面面还需要不断地完善,建立包括资金筹措、技术标准、运 营管理在内的综合保障体系。由于我国城市地下综合管廊 PPP建设模式尚处于起步阶段,对于需要特许 经营期回收建设投资的 BOT 或 BOO 模式目前尚无较多经验依据,目前建成的或在建的案例大都采用 BT 模式,其后期的运营管理效果依然有待检验。 城市地下综合管廊 PPP模式建设是我国经济和城市发展的必然结果。虽然目前综合管廊的建设、管 理、运行机制还有待完善,但随着建设试点的不断推进,建设经验的不断普及,综合管廊在未来城市建设中 的作用必将日益凸显,为城市的集约、高效、安全、可持续发展创造条件。 参考文献: [1]孙云章.城市地下管线综合管廊项目建设中的决策支持研究[D].上海:上海交通大学,2008 [2]田强,薛国州,田建波,等.城市地下综合管廊经济效益研究[J].地下空间与工程学报,2015(S2):373 377 [3]闫云辉.梭鱼湾商务区综合管廊融资模式选择研究[D].大连:大连理工大学,2015 [4]于笑飞.青岛高新区综合管廊维护运营管理模式研究[D].青岛:中国海洋大学,2013 [5]王平.苏州城市地下综合管廊的建设经验[J].建筑经济,2016(2):113 115 [6]徐秉章.建设市政综合管廊中存在的主要问题及对策[J].中国市政工程,2009(4):72-74 [7]邱端阳,唐圣钧,叶彬.建设适宜深圳的综合管廊投资运营模式的思考[J].给水排水,2016(1):123 127 [8]王曦,祝付玲.基于博弈分析的城市综合管廊收费对策研究[J].地下空间与工程学报,2013(1):197 203 [9]夏波,吴丽娟,钱建荣,等.综合管廊管理办法探析[J].城市住宅,2015(6):121 123 [10]桂小琴,王望珍,章帅龙.地下综合管廊建设融资的激励机制设计[J].地下空间与工程学报,2011(4):633 636 (责任编辑:湛 江) 49
