罗马宪制初探 2004年10月18日 内容提要:罗马宪制对西方宪政的影响历来被法学界忽视。西方宪政理论的最早起源虽 在希腊,但其制度的最早起源却在罗马。这种由君主制、贵族制、民主制三种成分混合 而成的宪政体制,经过王政时代、罗马共和国,直到共和国末期才最终定型。本文在对 这三种成分及其发展的简要分析的基础上,认为罗马宪制至少在四个方面对西方宪政制 度具有影响,即在实践中完善、法治、制衡和限权。 关键词:罗马宪制,民主制,贵族制,君主制 提起罗马法,人们首先想到的是罗马私法。的确,由于罗马私法自身的一些特质和12 世纪以后罗马法的复兴,以及在此基础上的民法法系的形成,罗马法的重要性在很大程 度上成为了罗马私法的重要性。事实上,在某种程度上说,罗马公法特别是宪制的意义 并不亚于罗马私法,不过罗马公法对整个西方法律制度的影响未象罗马私法那样形诸于 外,并由此形成一个法系,而是通过其实践起着潜移默化的作用,可以说西方宪政理论 最早起源于希腊,但是其制度的最早起源却在罗马,这种由君主制、贵族制、民主制等 “三种良好的国家体制均衡地混合而成”[1]、在亚里士多德的《政治学》中已隐约可见 其雏形、但直到共和国末期才在西塞罗那里最终定型的宪制,为近代西方的宪政制度提 供了可供参考的范式 通过对罗马宪制的三大要素,即君主制、贵族制和民主制成分及其发展的简要分析,笔 者认为罗马宪制至少在四个方面对西方宪政制度颇具影响:在实践中完善、法治、制衡 和限权,构成罗马宪制基石的则是罗马的公民社会。 、民主制成分一一民众大会及其职能 作为民主制成分代表,罗马民众大会具有古代公民社会的一些共同特征,如只有具有公 民资格的人才可参加民众大会,公民身份不可代表,各类民众大会均采取直接民主的方 式等,但是罗马的民众大会也有一些自己的特色,由于罗马疆域的不断扩大,民众大会 的规模和层次也不断增多,最终形成了一个多层次、多类别的民众大会“网络” 王政前期的社会结构尚未脱离以血缘为基础的氏族社会,整个社会分为三个部落(特里
罗马宪制初探 2004 年 10 月 18 日 内容提要：罗马宪制对西方宪政的影响历来被法学界忽视。西方宪政理论的最早起源虽 在希腊，但其制度的最早起源却在罗马。这种由君主制、贵族制、民主制三种成分混合 而成的宪政体制，经过王政时代、罗马共和国，直到共和国末期才最终定型。本文在对 这三种成分及其发展的简要分析的基础上，认为罗马宪制至少在四个方面对西方宪政制 度具有影响，即在实践中完善、法治、制衡和限权。 关键词： 罗马宪制，民主制，贵族制，君主制 一提起罗马法，人们首先想到的是罗马私法。的确，由于罗马私法自身的一些特质和 12 世纪以后罗马法的复兴，以及在此基础上的民法法系的形成，罗马法的重要性在很大程 度上成为了罗马私法的重要性。事实上，在某种程度上说，罗马公法特别是宪制的意义 并不亚于罗马私法，不过罗马公法对整个西方法律制度的影响未象罗马私法那样形诸于 外，并由此形成一个法系，而是通过其实践起着潜移默化的作用，可以说西方宪政理论 最早起源于希腊，但是其制度的最早起源却在罗马，这种由君主制、贵族制、民主制等 “三种良好的国家体制均衡地混合而成”[1]、在亚里士多德的《政治学》中已隐约可见 其雏形、但直到共和国末期才在西塞罗那里最终定型的宪制，为近代西方的宪政制度提 供了可供参考的范式。 通过对罗马宪制的三大要素，即君主制、贵族制和民主制成分及其发展的简要分析，笔 者认为罗马宪制至少在四个方面对西方宪政制度颇具影响：在实践中完善、法治、制衡 和限权，构成罗马宪制基石的则是罗马的公民社会。 一、 民主制成分——民众大会及其职能： 作为民主制成分代表，罗马民众大会具有古代公民社会的一些共同特征，如只有具有公 民资格的人才可参加民众大会，公民身份不可代表，各类民众大会均采取直接民主的方 式等，但是罗马的民众大会也有一些自己的特色，由于罗马疆域的不断扩大，民众大会 的规模和层次也不断增多，最终形成了一个多层次、多类别的民众大会“网络”。 王政前期的社会结构尚未脱离以血缘为基础的氏族社会，整个社会分为三个部落（特里
步斯),每个部落分为10个胞族(库里亚),每个胞族又分为10个氏族(也称宗联), 各氏族再分为若干族,族再分为许多家,史家们往往认为这种划分方式带有明显的人工 化的痕迹,同时也承认把人民分为三个部落也是一种相当古老的作法[2]。库里亚会议就 是以胞族为单位召开的民众大会,“库里亚”既指集会本身,也指集会的地点,因此有 学者推测,库里亚大概起源于毗邻的氏族和家庭成员们举行会议的地点,这些氏族和家 族在该地点附近定居并在地域上联合在一起,因此库里亚会议是一种广义的村落大会或 区域民众大会[3],同时又兼具地缘和血缘特征。关于王政早期的库里亚会议的职权,学 者们的意见也不甚统一[4],科瓦略夫也认为罗马军事民主制的各个机构的性质和职权是 “大有争论余地的”[5],不过作为军事民主制下的最高政权机构,库里亚会议的某些职 能还是可以断定的,如宣布战争,与元老院共同选举王一一实际上是履行一种礼仪上的 程序,把最高政权授予王,因为元老院拥有“摄政权”,并负责推举新王,通过或否决 元老院提出的议案,进行最重要的审判等。另外作为一种与氏族紧密相关的组织,库里 亚会议还有一些私法方面的职能,如赋予遗嘱以效力,决定自权人的收养问题等 王政后期塞尔维乌斯改革后,罗马出现了第二种民众会议—一百人团会议(也称森都里 亚会议),塞尔维乌斯在进行了人口和财产调查后,把罗马的全体自由民按财产多寡划 分为六个等级,作为征兵和纳税的基础,第一等级可以组织80个步兵百人团和18个 骑兵百人团,第二、三、四等级各组织20个,第五等级30个,第六等级人数虽多, 但财产微薄,只象征性地组织一个百人团,这样六个等级共组成193个百人团,在此基 础上形成的百人团会议既是军事组织,同时也成了行使政权的机构,并很快取代了库里 亚大会的大部分权能(宣战、通过或否决议案等)一一库里亚大会虽仍然存在,但主要 负责处理有关氏族组织的一些事务。百人团会议表决时,以百人团为单位,每个百人团 票,按照等级依次投票,以过半数通过为有效,这样若第一等级一致通过就已过半数, 以下各等级就不用投票了,所以实际上后面的几个等级很少有投票的机会。因此塞尔维 乌斯的改革在把过去由库里亚全体平均担负的出兵、出钱的义务转到富有阶级身上的同 时,也把政权交给了他们,这次改革也还没有达到真正意义上的民主政治,而是以财产 资格为准的“金权政治”[6]。此外,塞尔维乌斯还取消原先三个部落的划分,把整个罗 马按照地域划分为四个部落(也称地区),此举不仅彻底破坏了旧的氏族血缘关系,“代 之而起的是一个新的、以地区划分和财产差别为基础的真正的国家制度”[7],而且对后
步斯），每个部落分为 10 个胞族（库里亚），每个胞族又分为 10 个氏族（也称宗联）， 各氏族再分为若干族，族再分为许多家，史家们往往认为这种划分方式带有明显的人工 化的痕迹，同时也承认把人民分为三个部落也是一种相当古老的作法[2]。库里亚会议就 是以胞族为单位召开的民众大会，“库里亚”既指集会本身，也指集会的地点，因此有 学者推测，库里亚大概起源于毗邻的氏族和家庭成员们举行会议的地点，这些氏族和家 族在该地点附近定居并在地域上联合在一起，因此库里亚会议是一种广义的村落大会或 区域民众大会[3]，同时又兼具地缘和血缘特征。关于王政早期的库里亚会议的职权，学 者们的意见也不甚统一[4]，科瓦略夫也认为罗马军事民主制的各个机构的性质和职权是 “大有争论余地的”[5]，不过作为军事民主制下的最高政权机构，库里亚会议的某些职 能还是可以断定的，如宣布战争，与元老院共同选举王——实际上是履行一种礼仪上的 程序，把最高政权授予王，因为元老院拥有“摄政权”，并负责推举新王，通过或否决 元老院提出的议案，进行最重要的审判等。另外作为一种与氏族紧密相关的组织，库里 亚会议还有一些私法方面的职能，如赋予遗嘱以效力，决定自权人的收养问题等。 王政后期塞尔维乌斯改革后，罗马出现了第二种民众会议——百人团会议（也称森都里 亚会议），塞尔维乌斯在进行了人口和财产调查后，把罗马的全体自由民按财产多寡划 分为六个等级，作为征兵和纳税的基础，第一等级可以组织 80 个步兵百人团和 18 个 骑兵百人团，第二、三、四等级各组织 20 个，第五等级 30 个，第六等级人数虽多， 但财产微薄，只象征性地组织一个百人团，这样六个等级共组成 193 个百人团，在此基 础上形成的百人团会议既是军事组织，同时也成了行使政权的机构，并很快取代了库里 亚大会的大部分权能（宣战、通过或否决议案等）——库里亚大会虽仍然存在，但主要 负责处理有关氏族组织的一些事务。百人团会议表决时，以百人团为单位，每个百人团 一票，按照等级依次投票，以过半数通过为有效，这样若第一等级一致通过就已过半数， 以下各等级就不用投票了，所以实际上后面的几个等级很少有投票的机会。因此塞尔维 乌斯的改革在把过去由库里亚全体平均担负的出兵、出钱的义务转到富有阶级身上的同 时，也把政权交给了他们，这次改革也还没有达到真正意义上的民主政治，而是以财产 资格为准的“金权政治”[6]。此外，塞尔维乌斯还取消原先三个部落的划分，把整个罗 马按照地域划分为四个部落（也称地区），此举不仅彻底破坏了旧的氏族血缘关系，“代 之而起的是一个新的、以地区划分和财产差别为基础的真正的国家制度”[7]，而且对后
来罗马民众大会的发展也大有影响 进入共和时期以后,伴随着平民与贵族的斗争,开始形成专属平民的民众大会,这就是 平民会议(也称特里布斯集会),平民会议的决议只对平民有效,大约在公元前494 年,平民获得了选举保民官的权利,这也是罗马宪制发展过程中的一件大事一一虽然这 时保民官的权利还仅限于保护平民不受非法迫害。到公元前287年,平民进行了最后 次反对贵族的斗争,并通过了霍腾西阿法案,该法案规定特里布斯会议成为全体罗马公 民参加的会议,会议决议不必经元老院批准即成为对全体公民有效的法律。不过这种全 体公民都参加的特里布斯会议一—也称部落会议,与原先的平民会议仍有形式上的区 别,平民会议仍负责一些纯粹属于平民等级的事务,如平民的高级官吏的选举等,而且 只有平民才有表决权,并由保民官或平民营造官担任主席,而部落会议则由执政官或高 级营造官担任主席,二者的共同点在于全体公民都可以参加这两种会议,所以特里布斯 会议也被称为最民主的一种民众大会,“因为它们不分等级也并且不要求财产资格”[8] 部落会议多在广场举行,投票的程序和百人团会议相同,即先在各部落内按人投票,然 后再计算投票赞成或反对的部落的总数,此时的罗马共有35个部落,因此只要18个 部落投票一致即可构成绝对多数。 共和时期民众大会的主要职能包括选举、立法和司法三个方面,不过不同层次的民众大 会的职能并不是平等的。就选举而言,库里亚会议只是对已选出的执政官履行礼仪上的 要求,百人团会议负责选举最高级别的执法官(执政官、裁判官、监察官等),部落会 议选举下级执法官(如贵族营造官和基层执法官),平民会议选举保民官和平民营造官。 立法权的归属则是随平民与贵族斗争的进程不断变化的,共和早期百人团会议负责适用 于全体罗马公民的立法,平民会议负责仅适用于平民的立法,到公元前287年,这种区 分不复存在,部落会议成为主要的立法机关,值得注意的是,罗马的民众大会所拥有的 立法权并不包括法律的创制权,大会本身并不能产生任何一个法案,而只能为召集该大 会并在该大会上担任主席的官员所提出的法案投票,大会也不能改变甚至讨论法案,投 票的结果也只能是完全赞成或通盘否定。司法方面,处以极刑的案件属于百人团会议的 管辖范围,与判处罚金有关的一切刑事案件则由部落会议管辖,民众大会最重要的司法 职能是负责审查“向民众大会申诉”的案件,即市民有权就执法官判处的死刑和罚金向
来罗马民众大会的发展也大有影响。 进入共和时期以后，伴随着平民与贵族的斗争，开始形成专属平民的民众大会，这就是 平民会议（也称特里布斯集会），平民会议的决议只对平民有效，大约在公元前 494 年，平民获得了选举保民官的权利，这也是罗马宪制发展过程中的一件大事——虽然这 时保民官的权利还仅限于保护平民不受非法迫害。到公元前 287 年，平民进行了最后一 次反对贵族的斗争，并通过了霍腾西阿法案，该法案规定特里布斯会议成为全体罗马公 民参加的会议，会议决议不必经元老院批准即成为对全体公民有效的法律。不过这种全 体公民都参加的特里布斯会议——也称部落会议，与原先的平民会议仍有形式上的区 别，平民会议仍负责一些纯粹属于平民等级的事务，如平民的高级官吏的选举等，而且 只有平民才有表决权，并由保民官或平民营造官担任主席，而部落会议则由执政官或高 级营造官担任主席，二者的共同点在于全体公民都可以参加这两种会议，所以特里布斯 会议也被称为最民主的一种民众大会，“因为它们不分等级也并且不要求财产资格”[8]。 部落会议多在广场举行，投票的程序和百人团会议相同，即先在各部落内按人投票，然 后再计算投票赞成或反对的部落的总数，此时的罗马共有 35 个部落，因此只要 18 个 部落投票一致即可构成绝对多数。 共和时期民众大会的主要职能包括选举、立法和司法三个方面，不过不同层次的民众大 会的职能并不是平等的。就选举而言，库里亚会议只是对已选出的执政官履行礼仪上的 要求，百人团会议负责选举最高级别的执法官（执政官、裁判官、监察官等），部落会 议选举下级执法官（如贵族营造官和基层执法官），平民会议选举保民官和平民营造官。 立法权的归属则是随平民与贵族斗争的进程不断变化的，共和早期百人团会议负责适用 于全体罗马公民的立法，平民会议负责仅适用于平民的立法，到公元前 287 年，这种区 分不复存在，部落会议成为主要的立法机关，值得注意的是，罗马的民众大会所拥有的 立法权并不包括法律的创制权，大会本身并不能产生任何一个法案，而只能为召集该大 会并在该大会上担任主席的官员所提出的法案投票，大会也不能改变甚至讨论法案，投 票的结果也只能是完全赞成或通盘否定。司法方面，处以极刑的案件属于百人团会议的 管辖范围，与判处罚金有关的一切刑事案件则由部落会议管辖，民众大会最重要的司法 职能是负责审查“向民众大会申诉”的案件，即市民有权就执法官判处的死刑和罚金向
民众大会提起申诉 进入帝国时期后,由于贵族和平民之间界限的彻底消失以及征兵制改为募兵制,平民会 议和百人团会议已逐渐退出历史舞台,而部落会议的权能也大为减弱,司法方面的职能 由于“刑事法庭程序”的发展而消失,立法方面的职能在帝国前期曾有短暂的兴盛,在 奥古斯都时代,部落会议通过了限制解放奴隶、制裁独身、通奸以及有关嫁奁和结社的 法律,不过这些立法明显带有屋大维个人意志的痕迹,也是从奥古斯都时代开始,他直 接采取发放更多粮食和金钱的方式收买罗马公民。至于选举方面,到提比留时代,实际 上已开始转由元老院根据元首的推荐选拔执法官,而民众大会对元首或君主推荐的候选 人只需简单地欢呼通过即可,而且即便如此,这种职能也很快地消失殆尽了。 从罗马民众大会的发展来看,构成民众大会基础的是罗马公民,不能讳言的是民众大会 的民主性有相当的局限,而且其实际权能也很有限,但是应该注意到,在罗马共和时期 和帝国早期,民众大会拥有的选举权和立法足以说明其在罗马宪制中不可或缺的地位, 法案必须在民众大会得到通过和执法官必须由民众大会推举,本身就表明了法律效力和 执法官权力的来源,罗马公民因此也成为罗马共和传统最强韧的后盾 二、贵族制成分一—元老院及其职能 元老院作为罗马公法中贵族制的代表,其构成、职能相对于其他两种成分而言变动较小, 因此其职权也较稳定,元老院代表着罗马宪制的连续性和稳定性,甚至可以说元老院就 是罗马共和制度的堡垒和象征 王政时期的元老院即军事民主制下的长老议事会,由各氏族族长组成,因而终身任职, 最初只有拉丁氏族一百名长老,在与萨宾人合并后,又增加了一百名萨宾氏族的长老 后第五王老塔克文从他的支持者埃特鲁斯人中增选了100人,元老院的人数最终扩大到 300人,此后直到帝国时期,元老的人数才发生变化。元老院主要负责为民众大会准备 议案,相当于民众大会的预决机构,有权预先讨论向民众大会提出的重大问题,同时民 众大会通过的法律也由元老院批准生效。尽管从理论上说,元老院只是王的咨询机关, 但是由于其成员来自氏族显贵,因此实际上能操纵民众大会并对王施加决定性的影响 [9]。元老院在事实上拥有较大权力的另一个例证在于,尽管王可以指定其继承人,但该
民众大会提起申诉。 进入帝国时期后，由于贵族和平民之间界限的彻底消失以及征兵制改为募兵制，平民会 议和百人团会议已逐渐退出历史舞台，而部落会议的权能也大为减弱，司法方面的职能 由于“刑事法庭程序”的发展而消失，立法方面的职能在帝国前期曾有短暂的兴盛，在 奥古斯都时代，部落会议通过了限制解放奴隶、制裁独身、通奸以及有关嫁奁和结社的 法律，不过这些立法明显带有屋大维个人意志的痕迹，也是从奥古斯都时代开始，他直 接采取发放更多粮食和金钱的方式收买罗马公民。至于选举方面，到提比留时代，实际 上已开始转由元老院根据元首的推荐选拔执法官，而民众大会对元首或君主推荐的候选 人只需简单地欢呼通过即可，而且即便如此，这种职能也很快地消失殆尽了。 从罗马民众大会的发展来看，构成民众大会基础的是罗马公民，不能讳言的是民众大会 的民主性有相当的局限，而且其实际权能也很有限，但是应该注意到，在罗马共和时期 和帝国早期，民众大会拥有的选举权和立法足以说明其在罗马宪制中不可或缺的地位， 法案必须在民众大会得到通过和执法官必须由民众大会推举，本身就表明了法律效力和 执法官权力的来源，罗马公民因此也成为罗马共和传统最强韧的后盾。 二、 贵族制成分——元老院及其职能： 元老院作为罗马公法中贵族制的代表，其构成、职能相对于其他两种成分而言变动较小， 因此其职权也较稳定，元老院代表着罗马宪制的连续性和稳定性，甚至可以说元老院就 是罗马共和制度的堡垒和象征。 王政时期的元老院即军事民主制下的长老议事会，由各氏族族长组成，因而终身任职， 最初只有拉丁氏族一百名长老，在与萨宾人合并后，又增加了一百名萨宾氏族的长老， 后第五王老塔克文从他的支持者埃特鲁斯人中增选了 100 人，元老院的人数最终扩大到 300 人，此后直到帝国时期，元老的人数才发生变化。元老院主要负责为民众大会准备 议案，相当于民众大会的预决机构，有权预先讨论向民众大会提出的重大问题，同时民 众大会通过的法律也由元老院批准生效。尽管从理论上说，元老院只是王的咨询机关， 但是由于其成员来自氏族显贵，因此实际上能操纵民众大会并对王施加决定性的影响 [9]。元老院在事实上拥有较大权力的另一个例证在于，尽管王可以指定其继承人，但该
继承人要经过元老院的选举才能就任,而且当王位出现空缺时,由元老院行使原先属于 王的占卜权,并轮流摄政,直至新王选出 罗马进入共和国时期后,元老院继续存在,不过在元老的产生、元老的等级、元老院的 职权等方面,共和时期的元老院呈现了新的特征。首先从元老的产生来看,共和早期, 元老院作为贵族的堡垒,曾成功地把平民排斥在外达150年之久,大约到公元前4世 纪后期,平民才开始进入元老院成为元老,这也是平民在与贵族斗争过程中取得的重大 胜利—一这个时期的《奥威尼平民会决议》规定“监察官从两个阶层中为元老院选拔最 优秀的市民”,随着这一法律的颁布,由于采用统一的标准从贵族和平民中选择元老院 议员,实现了两个阶层在担任元老方面的平等[10],与此同时,选择元老的权力也从执 政官那里转移到了监察官手中。监察官不仅负责元老的选任,而且在其每五年进行一次 的人口调査的同时还负责对元老进行道德监察,即每五年对元老院议员进行一次审查, 并撤除那些不称职者的职务。所谓“最优秀的”的标准是指在从前任职中的表现,因此 元老院议员都是离职的官员,那些曾经担任过官职的人在等待任命时也可以在元老院发 表意见,不过他们不是元老院的正式成员。随着离职的高级官员的增加和有权在元老院 发表意见的人数的增加,监察官的任命权也在萎缩,最后被限制在因正常席位已被有权 者占满甚至超额而决定开除不称职的人,这也标志着监察官权力的衰落。 由于在职官员有等级上的不同,因此他们离职后进入元老院成为元老也有等级上的划 分,元老的等级也表现在他们的表决顺序上,第一等级是“坐圈椅的元老”,即过去有 资格做圈椅的高级官吏,包括独裁官、执政官、监察官、营造官等,这些人中最受尊敬 的是有资格坐象牙圈椅的前贵族监察官,被称为“首席元老”( princeps senatus 也称元老院君主);次一等的是原来的平民营造官、护民官和财务官,最后是过去没有 担任过任何高级官职的基层执法官,不过他们的人数非常少。 从元老院的职权来看,一方面王政时期的权力仍然有效,元老院仍可以行使摄政权,即 在执政官空缺且未任命新的接班人时,由元老院宣布“虚位”,并由一位元老担任摄政 这个职位他只能担任五天,依次轮换,直到新的执政官选出来为止。王政时期为民众大 会准备议案的权力则演变为批准民众大会决议的权力,起初这种权力只能由贵族元老行 使,随着平民地位的上升和贵族权力的衰落,“批准”演变为就提交民众大会的提案预
继承人要经过元老院的选举才能就任，而且当王位出现空缺时，由元老院行使原先属于 王的占卜权，并轮流摄政，直至新王选出。 罗马进入共和国时期后，元老院继续存在，不过在元老的产生、元老的等级、元老院的 职权等方面，共和时期的元老院呈现了新的特征。首先从元老的产生来看，共和早期， 元老院作为贵族的堡垒，曾成功地把平民排斥在外达 150 年之久，大约到公元前 4 世 纪后期，平民才开始进入元老院成为元老，这也是平民在与贵族斗争过程中取得的重大 胜利——这个时期的《奥威尼平民会决议》规定“监察官从两个阶层中为元老院选拔最 优秀的市民”，随着这一法律的颁布，由于采用统一的标准从贵族和平民中选择元老院 议员，实现了两个阶层在担任元老方面的平等[10]，与此同时，选择元老的权力也从执 政官那里转移到了监察官手中。监察官不仅负责元老的选任，而且在其每五年进行一次 的人口调查的同时还负责对元老进行道德监察，即每五年对元老院议员进行一次审查， 并撤除那些不称职者的职务。所谓“最优秀的”的标准是指在从前任职中的表现，因此 元老院议员都是离职的官员，那些曾经担任过官职的人在等待任命时也可以在元老院发 表意见，不过他们不是元老院的正式成员。随着离职的高级官员的增加和有权在元老院 发表意见的人数的增加，监察官的任命权也在萎缩，最后被限制在因正常席位已被有权 者占满甚至超额而决定开除不称职的人，这也标志着监察官权力的衰落。 由于在职官员有等级上的不同，因此他们离职后进入元老院成为元老也有等级上的划 分，元老的等级也表现在他们的表决顺序上，第一等级是“坐圈椅的元老”，即过去有 资格做圈椅的高级官吏，包括独裁官、执政官、监察官、营造官等，这些人中最受尊敬 的是有资格坐象牙圈椅的前贵族监察官，被称为“首席元老”（princeps senatus， 也称元老院君主）；次一等的是原来的平民营造官、护民官和财务官，最后是过去没有 担任过任何高级官职的基层执法官，不过他们的人数非常少。 从元老院的职权来看，一方面王政时期的权力仍然有效，元老院仍可以行使摄政权，即 在执政官空缺且未任命新的接班人时，由元老院宣布“虚位”，并由一位元老担任摄政， 这个职位他只能担任五天，依次轮换，直到新的执政官选出来为止。王政时期为民众大 会准备议案的权力则演变为批准民众大会决议的权力，起初这种权力只能由贵族元老行 使，随着平民地位的上升和贵族权力的衰落，“批准”演变为就提交民众大会的提案预
先征求元老院的意见,这实际上体现了元老院咨询职能的加强。 另一方面,共和时期的元老院的权力还广泛延伸到了军事、外交、财政和宗教领域。在 军事方面,在罗马共和国对外宣战后,元老院决定征兵的人数和不同身份的人的比例, 并派出十人特使团监督军事行动,包括在军事首领之间分配兵团和战线等。战争结束后, 由元老院负责犒劳和惩罚官兵,安排凯旋仪式、庆贺胜利仪式和献祭仪式,并决定何时 解散军队。元老院还负责为被征服的国家指定有关制度,并监督行省的行政管理。外交 方面,尽管宣战、缔结和约与盟约的权利属于人民,但元老院负责将这些事项交由民众 大会讨论,因此实际上掌握着这方面的主动权,除此而外,元老院还负责接受和对外派 遣外交使节。财政事务方面,元老院有节制执政官支配公共财产和公共财库的权力,另 外还负责编制预算、规定税收的性质和数额,监督租税的包收和监督钱币的铸造等。宗 教方面的权力主要是对祭仪加以监督,大司祭的人选应为贵族元老,元老院还制定历法、 规定节日、解释神兆,规定感恩和赎罪的牺牲奉献。元老院还有权宣布国家处于紧急状 态,并据此选出独裁官。 由此可以看出,共和时期的元老院作为共和国实际上的权力中心,由于其社会成分和组 织而享有巨大的威信[11],平民得以进入元老院是其中具有决定意义的一环。随着平民 在与贵族的斗争中取得胜利,平民可以担任各种高级官职,并因此获得了进入元老院的 契机,到公元前三世纪,绝大多数元老都是新贵,到共和后期,元老院成为新贵的中心 因此元老院的构成能够随罗马共和国社会基础的发展而发展,这就使元老院能够团结起 来,采取统一的纲领和战术,并保证它能得到社会上最有势力的那一部分的支持[12] 另一方面元老院与高级官吏之间的密切关系,使元老院成为一个具有丰富行政经验的政 治宝库一一高级官员离职后一般进入元老院,而新的官员往往也从元老中选任,官员虽 每年更替,而元老院为常设机构,其人员构成比较稳定,执政官和元老院之间容易达成 致,因此共和时期的元老院实际上起到了调和矛盾、稳定政局的重要作用。在对外扩 张方面,元老院还制定正确的策略,为罗马发展成为称霸欧亚非的帝国奠定了基础[13] 进入帝国时期后,元老院的职权不断萎缩,元首越来越多地插手原先属于元老院职权范 围的事务,“那些在共和国发展的颠峰时期构成元老院基本权力的东西,在君主制中已 大部分丧失,因为它们被君主的权力所吸收。”[14]不过也有学者认为元老院并不是一
先征求元老院的意见，这实际上体现了元老院咨询职能的加强。 另一方面，共和时期的元老院的权力还广泛延伸到了军事、外交、财政和宗教领域。在 军事方面，在罗马共和国对外宣战后，元老院决定征兵的人数和不同身份的人的比例， 并派出十人特使团监督军事行动，包括在军事首领之间分配兵团和战线等。战争结束后， 由元老院负责犒劳和惩罚官兵，安排凯旋仪式、庆贺胜利仪式和献祭仪式，并决定何时 解散军队。元老院还负责为被征服的国家指定有关制度，并监督行省的行政管理。外交 方面，尽管宣战、缔结和约与盟约的权利属于人民，但元老院负责将这些事项交由民众 大会讨论，因此实际上掌握着这方面的主动权，除此而外，元老院还负责接受和对外派 遣外交使节。财政事务方面，元老院有节制执政官支配公共财产和公共财库的权力，另 外还负责编制预算、规定税收的性质和数额，监督租税的包收和监督钱币的铸造等。宗 教方面的权力主要是对祭仪加以监督，大司祭的人选应为贵族元老，元老院还制定历法、 规定节日、解释神兆，规定感恩和赎罪的牺牲奉献。元老院还有权宣布国家处于紧急状 态，并据此选出独裁官。 由此可以看出，共和时期的元老院作为共和国实际上的权力中心，由于其社会成分和组 织而享有巨大的威信[11]，平民得以进入元老院是其中具有决定意义的一环。随着平民 在与贵族的斗争中取得胜利，平民可以担任各种高级官职，并因此获得了进入元老院的 契机，到公元前三世纪，绝大多数元老都是新贵，到共和后期，元老院成为新贵的中心， 因此元老院的构成能够随罗马共和国社会基础的发展而发展，这就使元老院能够团结起 来，采取统一的纲领和战术，并保证它能得到社会上最有势力的那一部分的支持[12]。 另一方面元老院与高级官吏之间的密切关系，使元老院成为一个具有丰富行政经验的政 治宝库——高级官员离职后一般进入元老院，而新的官员往往也从元老中选任，官员虽 每年更替，而元老院为常设机构，其人员构成比较稳定，执政官和元老院之间容易达成 一致，因此共和时期的元老院实际上起到了调和矛盾、稳定政局的重要作用。在对外扩 张方面，元老院还制定正确的策略，为罗马发展成为称霸欧亚非的帝国奠定了基础[13]。 进入帝国时期后，元老院的职权不断萎缩，元首越来越多地插手原先属于元老院职权范 围的事务，“那些在共和国发展的颠峰时期构成元老院基本权力的东西，在君主制中已 大部分丧失，因为它们被君主的权力所吸收。”[14] 不过也有学者认为元老院并不是一
进入帝国时期就形同虚设的,从公元前27年元首制建立到公元180年安东尼王朝结束 的一个半世纪里,“元老院不仅不是可有可无的政治装饰品,而且在罗马国家的政治生 活中发挥着举足轻重的作用”[15]。无论如何,应该承认元老院是逐渐失去其威信和权 力的,这一进程早在共和国末期就已现端倪了一—随着前三头同盟和后三头同盟的相继 出现,元老院的政治职能到共和国后期已大打折扣了,而前述一个半世纪正是元老院逐 渐失去其权力的重要过渡时期。 屋大维上台后为了表明自己无意违背罗马的共和传统,采取了一系列措施重建元老院的 威信。他首先利用自己监察官的身份对元老院进行了多次“清洗”,最终把元老院的人 数从恺撒时期的一千人减少到六百人一—这一规模一直持续到3世纪:他还用法律的形 式把元老的财产资格固定下来,元老需有100万塞斯退斯的财产,且至少前两辈(父亲 和祖父)也必须是元老,被释奴隶不得担任元老,那些具有相应财产资格却后一条件的 公民则只能归入骑士等级,基于这样的等级划分,后来还发展出一个惯例,即元老等级 主要担任那些原共和国的官职,骑士等级则担任新增的帝国官职,由于进入帝国时期后, 原共和国的官职远不象从前那么重要,因此这实际上说明了元老和元老院地位的下降 公元前9年,屋大维还颁布了朱里亚法,明确规定了元老院召开会议的固定日期,并要 求将参加会议的元老名单公之于众,无故缺席者则要处以高额罚金,以确保元老院有效 行使其政治职能 经过重建的元老院在选举、行省治理、刑事司法等方面还保留着一些权力,不过这些权 力在一定程度上说是与元首分享的,以至有人认为元首制就是“双头执政”[16]。元老 院大会有权推选新的元老,但元首可以通过推荐或挑选的方式把自己认为合适的人塞进 元老院,不过有学者认为元首在这方面虽有极高的权威但权力比较有限[17]。在行省治 理上,公元前27年屋大维应元老院的要求,接受一个大范围的行省监督权,行省至此 分为元老院行省和元首行省,由于元首的行省监督权并不固定在某些行省,而是根据形 势需要不断调整,而且元首控制的主要是帝国常备军部署的行省,因此元老院对行省的 治理权就局限于对那些随时可能变换的元老院行省的民政事务的管理,如抽签选派省总 督、公民权的授予、决斗士人数的多寡等等。元老院还作为审判团体直接介入刑事司法, 元老院要负责审理一般刑事案件、涉及元老的案件以及侵犯国家和妨害公共管理的犯
进入帝国时期就形同虚设的，从公元前 27 年元首制建立到公元 180 年安东尼王朝结束 的一个半世纪里，“元老院不仅不是可有可无的政治装饰品，而且在罗马国家的政治生 活中发挥着举足轻重的作用”[15]。无论如何，应该承认元老院是逐渐失去其威信和权 力的，这一进程早在共和国末期就已现端倪了——随着前三头同盟和后三头同盟的相继 出现，元老院的政治职能到共和国后期已大打折扣了，而前述一个半世纪正是元老院逐 渐失去其权力的重要过渡时期。 屋大维上台后为了表明自己无意违背罗马的共和传统，采取了一系列措施重建元老院的 威信。他首先利用自己监察官的身份对元老院进行了多次“清洗”，最终把元老院的人 数从恺撒时期的一千人减少到六百人——这一规模一直持续到 3 世纪；他还用法律的形 式把元老的财产资格固定下来，元老需有 100 万塞斯退斯的财产，且至少前两辈（父亲 和祖父）也必须是元老，被释奴隶不得担任元老，那些具有相应财产资格却后一条件的 公民则只能归入骑士等级，基于这样的等级划分，后来还发展出一个惯例，即元老等级 主要担任那些原共和国的官职，骑士等级则担任新增的帝国官职，由于进入帝国时期后， 原共和国的官职远不象从前那么重要，因此这实际上说明了元老和元老院地位的下降； 公元前 9 年，屋大维还颁布了朱里亚法，明确规定了元老院召开会议的固定日期，并要 求将参加会议的元老名单公之于众，无故缺席者则要处以高额罚金，以确保元老院有效 行使其政治职能。 经过重建的元老院在选举、行省治理、刑事司法等方面还保留着一些权力，不过这些权 力在一定程度上说是与元首分享的，以至有人认为元首制就是“双头执政”[16]。元老 院大会有权推选新的元老，但元首可以通过推荐或挑选的方式把自己认为合适的人塞进 元老院，不过有学者认为元首在这方面虽有极高的权威但权力比较有限[17]。 在行省治 理上，公元前 27 年屋大维应元老院的要求，接受一个大范围的行省监督权，行省至此 分为元老院行省和元首行省，由于元首的行省监督权并不固定在某些行省，而是根据形 势需要不断调整，而且元首控制的主要是帝国常备军部署的行省，因此元老院对行省的 治理权就局限于对那些随时可能变换的元老院行省的民政事务的管理，如抽签选派省总 督、公民权的授予、决斗士人数的多寡等等。元老院还作为审判团体直接介入刑事司法， 元老院要负责审理一般刑事案件、涉及元老的案件以及侵犯国家和妨害公共管理的犯
罪,到帝国后期,随着诉讼制度的废弛,君主对案件的干预也日见增多。 至于那些元老院在共和国时期所拥有的权力则可想而知:外交方面的权力,如宣战媾和、 缔结和约等都转归君主所有;财政管理方面的权力由于另设国库也使元老院的实际控制 能力大大降低,从尼禄时代开始,由皇帝任命的两名国库长取代了财政官,这标志着元 老院彻底丧失了国家财政事务的掌握:立法方面,皇帝的谕令和元老院的决议一样都是 罗马国家的法律,皇帝还有权向元老院提出立法创议,到公元二世纪二、三十年代,元 老院的立法功能已大大削弱[18]:军事方面更不待言,早在共和国后期元老院实际上就 已失去了对军权的掌控,元老院省和元首省的划分只是使之更加明确:元老院的摄政权 则演变成为新君上台时仍需元老院形式上的选举一一虽则每个奥古斯都都有权指定继 承人,该继承人仍需经过元老院“选举”,若奥古斯都未指定继承人,则由军人推荐人 ,再由元老院作出礼仪上的决定,因此元老院在这里已是徒具空壳 毫无疑问,进入帝国时期后元老院的权力尽管经历了一段过渡时期,甚至一度“起死复 生”,但是罗马帝国君主制度的浪潮不可阻挡,君主权力的不断加强必然导致元老院权 力的不断萎缩,因此元老院权力的兴衰就是罗马共和制度的兴衰,诚如西塞罗所说,“共 和之火熄灭了”,元老院淡出罗马的历史舞台之时就是罗马的共和制度消亡之日 、君主制成分——王、执政官、元首及其职能 不论是王政时期的王,还是帝国时期的元首和皇帝,罗马的君主从来未曾享有东方式的 专制君主那种生杀予夺的权力,他们的权力来自公民的授予一一至少在表面上如此。在 很大程度上,君主制成分就是行政权力的代表 王(也称勒克斯)是王政时代(公元前753年到510年)君主制成分的代表,不过古 罗马的王政并不是真正的君主专制,而是原始社会末期向奴隶制早期过渡的军事民主制 时期,因此王也就“绝不是什么具有无限权力的君主”,而是“一个并非世袭的,但当 选为终身职的部落领袖”[19]。这种军事民主制也决定了王的权威不是来自世袭的血缘 关系,而是来自部落最高政权代表库里亚会议和元老院的授予,他们都是终身任职,当 王位出现空缺时,元老院议员们轮流行使原先属于王的占卜权,每人行使5天,直到其 中一人(但不是第一个人)指定新王为止,由此产生的新王一般都是前任王指定的接班
罪，到帝国后期，随着诉讼制度的废弛，君主对案件的干预也日见增多。 至于那些元老院在共和国时期所拥有的权力则可想而知：外交方面的权力，如宣战媾和、 缔结和约等都转归君主所有；财政管理方面的权力由于另设国库也使元老院的实际控制 能力大大降低，从尼禄时代开始，由皇帝任命的两名国库长取代了财政官，这标志着元 老院彻底丧失了国家财政事务的掌握；立法方面，皇帝的谕令和元老院的决议一样都是 罗马国家的法律，皇帝还有权向元老院提出立法创议，到公元二世纪二、三十年代，元 老院的立法功能已大大削弱[18]；军事方面更不待言，早在共和国后期元老院实际上就 已失去了对军权的掌控，元老院省和元首省的划分只是使之更加明确；元老院的摄政权 则演变成为新君上台时仍需元老院形式上的选举——虽则每个奥古斯都都有权指定继 承人，该继承人仍需经过元老院“选举”，若奥古斯都未指定继承人，则由军人推荐人 选，再由元老院作出礼仪上的决定，因此元老院在这里已是徒具空壳。 毫无疑问，进入帝国时期后元老院的权力尽管经历了一段过渡时期，甚至一度“起死复 生”，但是罗马帝国君主制度的浪潮不可阻挡，君主权力的不断加强必然导致元老院权 力的不断萎缩，因此元老院权力的兴衰就是罗马共和制度的兴衰，诚如西塞罗所说，“共 和之火熄灭了”，元老院淡出罗马的历史舞台之时就是罗马的共和制度消亡之日。 三、 君主制成分——王、执政官、元首及其职能 不论是王政时期的王，还是帝国时期的元首和皇帝，罗马的君主从来未曾享有东方式的 专制君主那种生杀予夺的权力，他们的权力来自公民的授予——至少在表面上如此。在 很大程度上，君主制成分就是行政权力的代表。 王（也称勒克斯）是王政时代（公元前 753 年到 510 年）君主制成分的代表，不过古 罗马的王政并不是真正的君主专制，而是原始社会末期向奴隶制早期过渡的军事民主制 时期，因此王也就“绝不是什么具有无限权力的君主”，而是“一个并非世袭的，但当 选为终身职的部落领袖”[19]。这种军事民主制也决定了王的权威不是来自世袭的血缘 关系，而是来自部落最高政权代表库里亚会议和元老院的授予，他们都是终身任职，当 王位出现空缺时，元老院议员们轮流行使原先属于王的占卜权，每人行使 5 天，直到其 中一人（但不是第一个人）指定新王为止，由此产生的新王一般都是前任王指定的接班
人,这种制度也具有明显的军事民主特色一一实际上兼具选举和世袭的特征。王权的核 心在于军事权力和宗教权力[20]:作为军事民主制时代的军事首长,王的首要职责和职 权是率兵打仗,兼并土地和人口;王的第二个职责是作为最高祭司,在诸神面前代表整 个公社;王还有一定限度的司法权力,不过可能主要集中在与国家安危紧密相关的刑事 领域。这些权力最终集合为一种指挥权,而这就是后来执政官“治权”的前身 公元前510年,罗马人驱逐了第七王塔克文,王政时代就此结束,罗马进入共和国时期, 由百人团会议(也称军伍大会)选举的两名执政官成为最高长官,他们任期为一年 般十年内不得连任。起初是两人轮流执政,不执政者监督执政者,后随罗马国家疆域扩 张,事务日益繁多,两人才有相对固定的分工,各自分管一些工作,由于两位执政官职 权相等且互相牵制,这就决定了他们在一些重要的民政事务上必须共同进退,而那些需 要单独领导的行动如军事行动,则往往采取抽签、协议或由元老院指定的方法确定。实 际上执政官在很大程度上继承了王政时代王所拥有的大部分权力,王和执政官权力的连 续性首先表现在外部象征上一一执政官出场和王一样,十二个肩扛束棒的侍从的导引是 执政官权力的勋功标记,更重要的是王所拥有的指挥权转变为执政官的“治权”,指挥 权所包含的军事权力和政府职能的权力也随之转移到执政官手中。 执政官所拥有的“治权”是执政官作为共和国时期罗马宪制中君主制成分代表的一个明 证。作为国家最高权力的表现形式,治权不是一种被委托行使的权力,而是“因执法官 相对于城邦的地位而当然地归该执法官所有”[21]。从理论上说,治权是一种原本的 统一、不可分割的最高权力,但在实践中它又是一种一般、具有吸纳力和伸缩性的权力, 随着罗马共和国事务的不断增加,执政官之下又增设了一些新的官员,这些官员的权力 就来自于治权的扩张,因此治权概念的发展本身也体现了鲜明的罗马特色,一方面由于 理论上的统一,治权作为主权的体现反映了罗马宪制发展的连续性,另一方面由于在实 践中的灵活运用,治权的扩张则适应了不断变化的时代的需要。在罗马宪制中,治权被 分为“城内治权”和“军事治权”,二者的划分不是基于战争与和平,而是以地域为界 限的,即城内治权在城邦的城墙内行使,军事治权在城墙外行使。 不过执政官和真正的君主之间仍有本质上的区别,“暂时性、集体性、任职结束后究责 制是使共和国最高官职——执政官区别于君王的特有之处”[22],而且执政官在行使治
人，这种制度也具有明显的军事民主特色——实际上兼具选举和世袭的特征。王权的核 心在于军事权力和宗教权力[20]：作为军事民主制时代的军事首长，王的首要职责和职 权是率兵打仗，兼并土地和人口；王的第二个职责是作为最高祭司，在诸神面前代表整 个公社；王还有一定限度的司法权力，不过可能主要集中在与国家安危紧密相关的刑事 领域。这些权力最终集合为一种指挥权，而这就是后来执政官“治权”的前身。 公元前 510 年，罗马人驱逐了第七王塔克文，王政时代就此结束，罗马进入共和国时期， 由百人团会议（也称军伍大会）选举的两名执政官成为最高长官，他们任期为一年，一 般十年内不得连任。起初是两人轮流执政，不执政者监督执政者，后随罗马国家疆域扩 张，事务日益繁多，两人才有相对固定的分工，各自分管一些工作，由于两位执政官职 权相等且互相牵制，这就决定了他们在一些重要的民政事务上必须共同进退，而那些需 要单独领导的行动如军事行动，则往往采取抽签、协议或由元老院指定的方法确定。实 际上执政官在很大程度上继承了王政时代王所拥有的大部分权力，王和执政官权力的连 续性首先表现在外部象征上——执政官出场和王一样，十二个肩扛束棒的侍从的导引是 执政官权力的勋功标记，更重要的是王所拥有的指挥权转变为执政官的“治权”，指挥 权所包含的军事权力和政府职能的权力也随之转移到执政官手中。 执政官所拥有的“治权”是执政官作为共和国时期罗马宪制中君主制成分代表的一个明 证。作为国家最高权力的表现形式，治权不是一种被委托行使的权力，而是“因执法官 相对于城邦的地位而当然地归该执法官所有”[21]。从理论上说，治权是一种原本的、 统一、不可分割的最高权力，但在实践中它又是一种一般、具有吸纳力和伸缩性的权力， 随着罗马共和国事务的不断增加，执政官之下又增设了一些新的官员，这些官员的权力 就来自于治权的扩张，因此治权概念的发展本身也体现了鲜明的罗马特色，一方面由于 理论上的统一，治权作为主权的体现反映了罗马宪制发展的连续性，另一方面由于在实 践中的灵活运用，治权的扩张则适应了不断变化的时代的需要。在罗马宪制中，治权被 分为“城内治权”和“军事治权”，二者的划分不是基于战争与和平，而是以地域为界 限的，即城内治权在城邦的城墙内行使，军事治权在城墙外行使。 不过执政官和真正的君主之间仍有本质上的区别，“暂时性、集体性、任职结束后究责 制是使共和国最高官职——执政官区别于君王的特有之处”[22]，而且执政官在行使治
权的时候也有一定的限制。君主或王的任职都是终身的,而执政官的任期为一年:集体 性则意味着两位执政官都拥有充分的治权,而且都可以对对方行使否决权;同样由于职 位的暂时性,使执政官在任职结束后又重新成为普通市民并对其任职期间的行为负责 至于对治权的限制则主要集中在两个方面,即对军事治权的限制和对城内治权的限制 对军事治权的限制主要由元老院来行使,执政官一般不能自行约定由一个人负责城市管 理,由另一人负责军队指挥,因此元老院实际上决定着每个执政官的军事权限。“向民 众申诉制度”则是对城内治权的特有限制,该制度规定,拥有治权的执政官不得无视其 申诉而对罗马市民处以死刑或鞭笞,只有拥有充分权利的罗马市民才有权在城墙内和离 城墙一千步之内的范围内提出申诉,军事治权和城内治权的划分也由此而来。随着罗马 宪制的不断发展,这种限制了执政官以最严厉的方式运用治权所固有的强制权、被罗马 人视为对市民自由权的“最高宪制保障”[23的制度也在不断完善:起初不得针对独裁 官提出申诉,后来申诉可以在独裁官任期届满时提出,公元前二世纪的《波尔其法》规 定执法官应当允许罪犯为躲避死刑而逃跑,并取消了离城墙一千步的限制,行省的市民 也可以享有申诉权,除军事犯罪外,士兵也可以针对将军提出申诉,甚至对违反禁令的 执法官也规定了刑罚。 共和国末期,罗马社会矛盾不断加剧,先后经历了公元前90-88年的同盟战争、公元 前73-71年的斯巴达克起义以及前三头同盟和后三头同盟的争权夺利的斗争,共和国 的政治形式和它的社会阶级内容之间的矛盾越来越不可调和,“广大的地中海市场、行 省奴隶主的新集团、意大利和行省之间、公民和非公民之间的复杂的相互关系都坚持要 求新的管理制度”[24]。在这种形势下,屋大维于公元前30-28年先后获得了终身保民 官、大元帅、元首的称号,公元前27年1月13日又被元老院奉为奧古斯都,罗马至 此进入帝国时期。由于共和的传统和习惯在罗马还有相当的影响,屋大维在集权的过程 中十分谨慎,“他小心遵循共和国旧制,每增加一种职权都要求有前例可循,采取合法 的渐进手段,逐步增加元首的权力”[25],由此形成了罗马独特的元首政治,元首也因 此成为罗马帝国时期君主制成分的代表。 元首制度的确立也体现了鲜明的罗马特色,即逐步通过制度的建立规避君主之名而使元 首享有君主之实。屋大维首先在公元前27年1月13日的元老院会议上宣布辞去由自 己完全掌握国家事务的非常权力,而将该权力交还元老院,此举为他赢得了“奥古斯都
权的时候也有一定的限制。君主或王的任职都是终身的，而执政官的任期为一年；集体 性则意味着两位执政官都拥有充分的治权，而且都可以对对方行使否决权；同样由于职 位的暂时性，使执政官在任职结束后又重新成为普通市民并对其任职期间的行为负责。 至于对治权的限制则主要集中在两个方面，即对军事治权的限制和对城内治权的限制， 对军事治权的限制主要由元老院来行使，执政官一般不能自行约定由一个人负责城市管 理，由另一人负责军队指挥，因此元老院实际上决定着每个执政官的军事权限。“向民 众申诉制度”则是对城内治权的特有限制，该制度规定，拥有治权的执政官不得无视其 申诉而对罗马市民处以死刑或鞭笞，只有拥有充分权利的罗马市民才有权在城墙内和离 城墙一千步之内的范围内提出申诉，军事治权和城内治权的划分也由此而来。随着罗马 宪制的不断发展，这种限制了执政官以最严厉的方式运用治权所固有的强制权、被罗马 人视为对市民自由权的“最高宪制保障”[23]的制度也在不断完善：起初不得针对独裁 官提出申诉，后来申诉可以在独裁官任期届满时提出，公元前二世纪的《波尔其法》规 定执法官应当允许罪犯为躲避死刑而逃跑，并取消了离城墙一千步的限制，行省的市民 也可以享有申诉权，除军事犯罪外，士兵也可以针对将军提出申诉，甚至对违反禁令的 执法官也规定了刑罚。 共和国末期，罗马社会矛盾不断加剧，先后经历了公元前 90-88 年的同盟战争、公元 前 73-71 年的斯巴达克起义以及前三头同盟和后三头同盟的争权夺利的斗争，共和国 的政治形式和它的社会阶级内容之间的矛盾越来越不可调和，“广大的地中海市场、行 省奴隶主的新集团、意大利和行省之间、公民和非公民之间的复杂的相互关系都坚持要 求新的管理制度”[24]。在这种形势下，屋大维于公元前 30-28 年先后获得了终身保民 官、大元帅、元首的称号，公元前 27 年 1 月 13 日又被元老院奉为奥古斯都，罗马至 此进入帝国时期。由于共和的传统和习惯在罗马还有相当的影响，屋大维在集权的过程 中十分谨慎，“他小心遵循共和国旧制，每增加一种职权都要求有前例可循，采取合法 的渐进手段，逐步增加元首的权力”[25]，由此形成了罗马独特的元首政治，元首也因 此成为罗马帝国时期君主制成分的代表。 元首制度的确立也体现了鲜明的罗马特色，即逐步通过制度的建立规避君主之名而使元 首享有君主之实。屋大维首先在公元前 27 年 1 月 13 日的元老院会议上宣布辞去由自 己完全掌握国家事务的非常权力，而将该权力交还元老院，此举为他赢得了“奥古斯都