生态补偿政策探讨 李周 中国社会科学院农村发展研究所
生态补偿政策探讨 李 周 中国社会科学院农村发展研究所
生态补偿政策探讨 生补偿提出的背景 生补偿研究的回顾 三、生态补偿实践的评价 四、改进生恋补偿的思考
生态补偿政策探讨 一 、生态补偿提出的背景 二、生态补偿研究的回顾 三、生态补偿实践的评价 四、改进生态补偿的思考
生态补偿提出的背景 国民经济层面上的背景 国家发展战略的重大转型 国家综合国力的显著增强 转移支付制度的不断改进 环境管理层面上的背景 创造政府管理和公众参与相结合、平等博弈的环境管理体制 从单一的政府管理体系拓展到社会管理体系 环境执法机构属于政府政府管理体系,非政府组织和公众参与属于社会 管理体系。 从强制性制度安排拓展到诱致性制度安排 课税、收费、处罚属于强制性制度安排,生态补偿属于诱致性制度安排。 从行政手段拓展到市场手段 ■立法执法、污染总量控制,确立排放标准属于行政手段,生态补偿和 排污权交易等属于市场手段
生态补偿提出的背景 ◼ 国民经济层面上的背景 ◼ 国家发展战略的重大转型 ◼ 国家综合国力的显著增强 ◼ 转移支付制度的不断改进 ◼ 环境管理层面上的背景 ◼ 创造政府管理和公众参与相结合、平等博弈的环境管理体制 ◼ 从单一的政府管理体系拓展到社会管理体系 ◼ 环境执法机构属于政府政府管理体系，非政府组织和公众参与属于社会 管理体系。 ◼ 从强制性制度安排拓展到诱致性制度安排 ◼ 课税、收费、处罚属于强制性制度安排，生态补偿属于诱致性制度安排。 ◼ 从行政手段拓展到市场手段 ◼ 立法执法、污染总量控制， 确立排放标准属于行政手段，生态补偿和 排污权交易等属于市场手段
二、生态补偿研究的回顾 问题的提出: 1.为什么生态效益在价值形态上不被社会承认 因此要开展生态效益补偿,主要工作是进行生态效益计量研 究 2.为什么现实中的环境管理较为普遍地存在着有法不依、执法 不严的问题? ■既然环境的改善(供给)需要投入,仅以一套制度安排而没 有相应的支付来保障需求的满足,很难实现环境质量改善的 供需平衡 这是现实中,旨在保障公民环境权的环境法律制度,难以有 效发挥作用的原因之一。 ■要扭转这种局面,生态管理政策与生态补偿政策必须配套
二、生态补偿研究的回顾 ◼ 问题的提出： 1.为什么生态效益在价值形态上不被社会承认 ◼ 因此要开展生态效益补偿，主要工作是进行生态效益计量研 究 2.为什么现实中的环境管理较为普遍地存在着有法不依、执法 不严的问题？ ◼ 既然环境的改善（供给）需要投入，仅以一套制度安排而没 有相应的支付来保障需求的满足，很难实现环境质量改善的 供需平衡 ◼ 这是现实中，旨在保障公民环境权的环境法律制度，难以有 效发挥作用的原因之一。 ◼ 要扭转这种局面，生态管理政策与生态补偿政策必须配套
二、生态补偿研究的回顾 生态补偿的目标 1.协调地区和部门之间的关系 最初探讨的是对提供生态效益的地区和部门的生态补偿,即按照受益者 补偿原则,要求生态效益的受益地区和部门对生态效益供给地区和部门 给予生态补偿,如下游地区对上游地区的生态补偿,具有灌溉和发电功 能的水库管理局对林业局的补偿。 2.协调特定群体的生存权、发展权与公众的环境权之间的关系 我国的生态资源,相当一部分分布西北、华北、西南等经济不太发达的 边远山区。例如,全国4200个国有林场,有2772个分布在贫困地区,占 66%他们为了生存不得不采伐林木,影响了森林生态效益的发挥,最 终必然侵害公民的环境权 然而,如果不允许他们采伐林木,其生存权势必无法保证
二、生态补偿研究的回顾 ◼ 生态补偿的目标 ◼ 1. 协调地区和部门之间的关系 ◼ 最初探讨的是对提供生态效益的地区和部门的生态补偿，即按照受益者 补偿原则，要求生态效益的受益地区和部门对生态效益供给地区和部门 给予生态补偿，如下游地区对上游地区的生态补偿，具有灌溉和发电功 能的水库管理局对林业局的补偿。 ◼ 2. 协调特定群体的生存权、发展权与公众的环境权之间的关系 ◼ 我国的生态资源，相当一部分分布西北、华北、西南等经济不太发达的 边远山区。例如，全国4200个国有林场，有2772个分布在贫困地区，占 66%。他们为了生存不得不采伐林木，影响了森林生态效益的发挥，最 终必然侵害公民的环境权。 ◼ 然而，如果不允许他们采伐林木，其生存权势必无法保证
二、生态补偿研究的回顾 生态补偿责任的承担者 1.获得生态效益的企业:具体措施是征收生态税 问题是生态效益对特定企业的贡献难以计量,从而课税缺乏依据 2.受益地区的政府和受益部门:具体措施是平等协商 问题是跨区域、跨部门的协调,很难形成一致意见 我们的调查表明,受益地区认为,生态效益对其经济总量的贡献的一部 分,已以税收形式上交上级政府了,所以由上级政府履行生态补偿的责 任更合理,更便于操作。 3中央、省或市政府:具体措施是财政转移支付制度 以再分配的方式进行生态补偿,容易得到普遍支持
二、生态补偿研究的回顾 ◼ 生态补偿责任的承担者 1. 获得生态效益的企业：具体措施是征收生态税 ◼ 问题是生态效益对特定企业的贡献难以计量，从而课税缺乏依据 2. 受益地区的政府和受益部门：具体措施是平等协商 ◼ 问题是跨区域、跨部门的协调，很难形成一致意见 ◼ 我们的调查表明，受益地区认为，生态效益对其经济总量的贡献的一部 分，已以税收形式上交上级政府了，所以由上级政府履行生态补偿的责 任更合理，更便于操作。 3. 中央、省或市政府：具体措施是财政转移支付制度 ◼ 以再分配的方式进行生态补偿，容易得到普遍支持
二、生态补偿研究的回顾 生态补偿通常采用财政转移支付的方式,究竟采用哪一种财 政转移支付方式,主要取决于生态需求的提出者, ■如果生态需求是中央政府提出的,应由中央政府承担生态补 偿的责任 倘若生态需求是地方政府提出的,则应由地方政府承担生态 补偿责任 如果生态需求是非政府组织提出来的,则应有非政府组织承 担补偿责任 如果生态需求是共同提出来的,就应由大家来承担生态补偿 责任 至于各自承担多大的责任,则是讨价还价的结果
二、生态补偿研究的回顾 ◼ 生态补偿通常采用财政转移支付的方式，究竟采用哪一种财 政转移支付方式，主要取决于生态需求的提出者， ◼ 如果生态需求是中央政府提出的，应由中央政府承担生态补 偿的责任 ◼ 倘若生态需求是地方政府提出的，则应由地方政府承担生态 补偿责任 ◼ 如果生态需求是非政府组织提出来的，则应有非政府组织承 担补偿责任 ◼ 如果生态需求是共同提出来的，就应由大家来承担生态补偿 责任 ◼ 至于各自承担多大的责任，则是讨价还价的结果
二、生态补偿研究的回顾 谁应获得生态补偿 1.最初关注的是生态效益的补偿,有生态效益就应给补偿:强调生态效益 供给的自然属性 补偿对象:所有产生生态效益的生态系统,如森林生态系统,草地生态 系统、湿地生态系统等。 2.对纳入社会需求的生态系统给予补偿:强调生态效益供给的社会属性 补偿对象:社会的生态需求使其生产经营活动遭受影响的企业或农户, 如被划入自然保护区、天然林保护工程、退耕还林工程的土地上的经营 者 3.那些活动可以得到补偿:环境需求确定前已存在,且被政府认定为合法的 生产活动,不包括目标确定后出现的各种触犯了法律的活动 其暗含的意思是:政府有权提高环境标准,同时需要承担补偿责任 履行的环境责任与获得补偿的经济权利的对称,对于解决这类环境问题, 具有至关重要的作用
二、生态补偿研究的回顾 ◼ 谁应获得生态补偿 1. 最初关注的是生态效益的补偿， 有生态效益就应给补偿：强调生态效益 供给的自然属性 ◼ 补偿对象：所有产生生态效益的生态系统，如森林生态系统，草地生态 系统、湿地生态系统等。 2. 对纳入社会需求的生态系统给予补偿：强调生态效益供给的社会属性 ◼ 补偿对象：社会的生态需求使其生产经营活动遭受影响的企业或农户， 如被划入自然保护区、天然林保护工程、退耕还林工程的土地上的经营 者。 3.那些活动可以得到补偿：环境需求确定前已存在，且被政府认定为合法的 生产活动，不包括目标确定后出现的各种触犯了法律的活动 ◼ 其暗含的意思是：政府有权提高环境标准，同时需要承担补偿责任 ◼ 履行的环境责任与获得补偿的经济权利的对称，对于解决这类环境问题， 具有至关重要的作用
二、生态补偿研究的回顾 补偿时间的确定 实施生态补偿制度,并非因为生态系统具有生态效益,而 是要求生态系统有使用权的企业或农民,在资源利用结构 的提升尚未完成之前,过早地承担向社会提供生态效益的 责任。 所谓补偿,是对它们过早承担向社会提供生态效益的责任 的补偿。 补偿的含义一旦弄清楚之后,补偿时间也就确定下来了 即完成资源利用结构提升所需的时间
二、生态补偿研究的回顾 ◼ 补偿时间的确定 ◼ 实施生态补偿制度，并非因为生态系统具有生态效益，而 是要求生态系统有使用权的企业或农民，在资源利用结构 的提升尚未完成之前，过早地承担向社会提供生态效益的 责任。 ◼ 所谓补偿，是对它们过早承担向社会提供生态效益的责任 的补偿。 ◼ 补偿的含义一旦弄清楚之后，补偿时间也就确定下来了， 即完成资源利用结构提升所需的时间
二、生态补偿研究的回顾 确定生态补偿标准的依据 1.以生态效益的价值计量为依据 这是20世纪80年代初期的观点,由于生态效益的价值计量具有很 大的不确定性,因而很难取得一致意见 2以实际的损失或投入为依据 以实际的损失为依据,容易取得一致性的意见。例如,天然林保 护以放弃木材生产的收入损失为依据,退耕还林还草以放弃粮食 生产的所示为依据,减污项目以实际投入为依据。 3以产业或就业转换所需的投入为依据 任何人都没有损害环境的偏好。环境问题的产生,主要不是因为 人缺乏理性或素质太低,而是没有更好的替代选择。提供替代选 择要比禁止更有效,所以,应以最优或次优的产业或就业转换所 需的投入,作为生态补偿的标准
二、生态补偿研究的回顾 ◼ 确定生态补偿标准的依据 1.以生态效益的价值计量为依据 ◼ 这是20世纪80年代初期的观点，由于生态效益的价值计量具有很 大的不确定性，因而很难取得一致意见 2.以实际的损失或投入为依据 ◼ 以实际的损失为依据，容易取得一致性的意见。例如，天然林保 护以放弃木材生产的收入损失为依据，退耕还林还草以放弃粮食 生产的所示为依据，减污项目以实际投入为依据。 3.以产业或就业转换所需的投入为依据 ◼ 任何人都没有损害环境的偏好。环境问题的产生，主要不是因为 人缺乏理性或素质太低，而是没有更好的替代选择。提供替代选 择要比禁止更有效，所以，应以最优或次优的产业或就业转换所 需的投入，作为生态补偿的标准