第二章髙速公路管理体制 第一节高速公路建设管理体制 概述 1.高速公路建设管理体制的内涵 高速公路建设管理内容广泛、程序复杂,无论是管理职能 界定、管理权限划分,还是物质基础的支撑,都有其自身的特 殊性。作为国家经济管理体制的一部分,高速公路建设管理体 制,必然涉及国家行政管理体制的部分具体职能或权限划分 而作为管理特定经济活动——高速公路建设的一种制度体系, 它又有其特定的运行规律。因此,高速公路建设管理体制就是 有关高速公路建设管理活动中的职能界定、权限划分的制度体 系及其赖以进行的物质基础
第一节 高速公路建设管理体制 一、概述 1．高速公路建设管理体制的内涵 高速公路建设管理内容广泛、程序复杂，无论是管理职能 界定、管理权限划分，还是物质基础的支撑，都有其自身的特 殊性。作为国家经济管理体制的一部分，高速公路建设管理体 制，必然涉及国家行政管理体制的部分具体职能或权限划分， 而作为管理特定经济活动——高速公路建设的一种制度体系， 它又有其特定的运行规律。因此，高速公路建设管理体制就是 有关高速公路建设管理活动中的职能界定、权限划分的制度体 系及其赖以进行的物质基础。 第二章 高速公路管理体制
高速公路建设管理体制是开展高速建设管理活动的基 础,其根本目标是通过科学有效的管理活动,确保高速公 路建设顺利进行,以优质、快速的建设方式为社会提供完 善的交通基础设施。与此同时,由于高速公路建设管理体 制运作的具体过程同样也必需消耗一定的人力、物力和财 力,因而在实现管理目标的前提下,尽可能降低管理成本 开支,也是衡量管理体制的重要标志之
高速公路建设管理体制是开展高速建设管理活动的基 础，其根本目标是通过科学有效的管理活动，确保高速公 路建设顺利进行，以优质、快速的建设方式为社会提供完 善的交通基础设施。与此同时，由于高速公路建设管理体 制运作的具体过程同样也必需消耗一定的人力、物力和财 力，因而在实现管理目标的前提下，尽可能降低管理成本 开支，也是衡量管理体制的重要标志之一
2.高速公路建设管理体制的构成要素 由高速公路建设管理体制概念界定的内涵不难看出,其 基本构成要素可分为髙速公路建设管理职能、管理机构、管 理人员、管理规则及运行机制等五种要素。这五种要素在管 理体制的整体运作当中,地位不同,作用各异。其中高速公 路建设管理机构和管理人员是管理活动得以展开的物质基础, 表现为有形物质的存在,属于实体要素;而管理职能(业务分 工、权限界定)、管理规则和运行机制则是表现为约束、规范 人们行为和部门关系的制度体系,属于无形要素
2．高速公路建设管理体制的构成要素 由高速公路建设管理体制概念界定的内涵不难看出，其 基本构成要素可分为高速公路建设管理职能、管理机构、管 理人员、管理规则及运行机制等五种要素。这五种要素在管 理体制的整体运作当中，地位不同，作用各异。其中高速公 路建设管理机构和管理人员是管理活动得以展开的物质基础， 表现为有形物质的存在，属于实体要素；而管理职能(业务分 工、权限界定)、管理规则和运行机制则是表现为约束、规范 人们行为和部门关系的制度体系，属于无形要素
(1)高速公路建设管理职能 高速公路建设管理职能,除前述一般意义上所指的管理活动 中的决策、计划、组织、协调和控制功能之外,如果从影响管 理体制的关键因素上看,不同管理活动性质下,管理职能在不 同管理主体间的配置,髙速公路建设管理业务分工和管理权限 界定,才是主要的方面。也就是说,管理职能配置是管理体制 得以确立的基本前提,有什么样的业务分工、权限划分,就有 什么样性质的管理体制。高速公路建设管理职能中,有些属于 行政管理方面,有些属于经营管理方面。行政管理职能既要在 中央与省级政府间划分权限,还要在同级政府的不同工作部门 (如计划、交通部门等)间界定权力范围;而经营管理职能同样 要在高速公路施工企业等市场主体的不同职能部门下进行分配 由此可见,高速公路建设管理职能(配置)作为管理体制构成要 素中的一种无形要素,居于非常重要的地位,起着比较特殊的 作用
（1）高速公路建设管理职能 高速公路建设管理职能，除前述一般意义上所指的管理活动 中的决策、计划、组织、协调和控制功能之外，如果从影响管 理体制的关键因素上看，不同管理活动性质下，管理职能在不 同管理主体间的配置，高速公路建设管理业务分工和管理权限 界定，才是主要的方面。也就是说，管理职能配置是管理体制 得以确立的基本前提，有什么样的业务分工、权限划分，就有 什么样性质的管理体制。高速公路建设管理职能中，有些属于 行政管理方面，有些属于经营管理方面。行政管理职能既要在 中央与省级政府间划分权限，还要在同级政府的不同工作部门 (如计划、交通部门等)间界定权力范围；而经营管理职能同样 要在高速公路施工企业等市场主体的不同职能部门下进行分配。 由此可见，高速公路建设管理职能(配置)作为管理体制构成要 素中的一种无形要素，居于非常重要的地位，起着比较特殊的 作用
(2)高速公路建设管理机构 高速公路建设管理机构,一方面是指从事高速公路建设过 程中不同阶段管理工作的单位,另一方面还指各管理单位内部 具体从事某一专业管理工作的部门。高速公路建设管理机构设 置要依据管理职能配置来进行,机构的组织形式一般是以“直 线职能制”为主,既适应高速公路建设管理专业分工多之特点 又满足分级指挥与组织的“管理幅度”原则要求,有利于提高 管理工作效率。当然,就高速公路建设中施工企业组建项目经 理部的情况看,其组织形式比较多样化。工程规模小、施工范 围有限的情况下,有的企业就采取“直线制”的管理机构组织 形式来管理施工生产过程,以强化现场指挥的直接有效性,提 高工作效率。而如果工程规模很大,施工专业技术性要求较高 则采取“矩阵式”或“事业部制”管理机构组织形式。以专业 分工负责,提高管理及生产效率;以部门之间的有机协调,实 现整个企业或项目管理的科学化、高效率
（2）高速公路建设管理机构 高速公路建设管理机构，一方面是指从事高速公路建设过 程中不同阶段管理工作的单位，另一方面还指各管理单位内部 具体从事某一专业管理工作的部门。高速公路建设管理机构设 置要依据管理职能配置来进行，机构的组织形式一般是以“直 线职能制”为主，既适应高速公路建设管理专业分工多之特点， 又满足分级指挥与组织的“管理幅度”原则要求，有利于提高 管理工作效率。当然，就高速公路建设中施工企业组建项目经 理部的情况看，其组织形式比较多样化。工程规模小、施工范 围有限的情况下，有的企业就采取“直线制”的管理机构组织 形式来管理施工生产过程，以强化现场指挥的直接有效性，提 高工作效率。而如果工程规模很大，施工专业技术性要求较高， 则采取“矩阵式”或“事业部制”管理机构组织形式。以专业 分工负责，提高管理及生产效率；以部门之间的有机协调，实 现整个企业或项目管理的科学化、高效率
(3)高速公路建设管理人员 高速公路建设管理人员是指在管理机构中为行使某项 管理职能而从事某一方面建设管理工作的人员。人是生产力 中最具能动性的要素,也是高速公路建设管理体制中最活跃 的因素,是管理体制得以运转的“动力源泉”。因此,高速 公路建设管理人员配备的数量与专业结构,往往直接决定着 管理工作的效率和水平。在高速公路建设管理中,既有专业 技术性很强的技术、经济业务,也有一般事务性工作,同时 作为一种社会经济活动的组织形态,必然还要有一定的组织、 协调和指挥工作,因而高速公路建设管理人员一般可分为各 类、各级管理机构的领导干部、专业技术人员和一般工作人 员
（3）高速公路建设管理人员 高速公路建设管理人员是指在管理机构中为行使某项 管理职能而从事某一方面建设管理工作的人员。人是生产力 中最具能动性的要素，也是高速公路建设管理体制中最活跃 的因素，是管理体制得以运转的“动力源泉” 。因此，高速 公路建设管理人员配备的数量与专业结构，往往直接决定着 管理工作的效率和水平。在高速公路建设管理中，既有专业 技术性很强的技术、经济业务，也有一般事务性工作，同时 作为一种社会经济活动的组织形态，必然还要有一定的组织、 协调和指挥工作，因而高速公路建设管理人员一般可分为各 类、各级管理机构的领导干部、专业技术人员和一般工作人 员
高速公路建设管理人员配备的数量与专业结构,以及管 理人员本身的素质,是影响管理工作效率与水平的关键因素。 各级管理机构的领导干部人数,要根据管理范围,按精简 统一、效能的原则具体确定;专业技术人员数量,则要根据 不同层级管理机构各专业部门的职能与技术管理要求,按 定岗定员、专业匹配”原则合理配备;一般管理工作人员, 则要根据工作量大小按“一专多能”原则恰当安排
高速公路建设管理人员配备的数量与专业结构，以及管 理人员本身的素质，是影响管理工作效率与水平的关键因素。 各级管理机构的领导干部人数，要根据管理范围，按精简、 统一、效能的原则具体确定；专业技术人员数量，则要根据 不同层级管理机构各专业部门的职能与技术管理要求，按 “定岗定员、专业匹配”原则合理配备；一般管理工作人员， 则要根据工作量大小按“一专多能”原则恰当安排
(4)高速公路建设管理规则 高速公路建设管理规则,是保证高速公路建设管理工作 走向程序化、规范化、法制化和科学化的基本条件。高速公 路建设管理的内容及其具体职能,既有行政管理方面的,又 有经营管理方面的。前者是政府管理社会公共事务的权力与 责任在高速公路建设过程中的具体表现;后者则是企业从事 高速公路建设施工过程中力求提高质量、降低成本、按期交 工的经营组织活动。髙速公路建设管理工作的复杂性,决定 了其所依据的管理规则必然是一个复杂的规则体系。一般来 讲,高速公路建设管理规则可分为四个方面内容:一是有关 法律、法规和规章;二是有关政策规定;三是交通行业或高 速公路建设的具体技术标准与规范;四是各类管理机构自定 的工作章程或作业制度等
（4）高速公路建设管理规则 高速公路建设管理规则，是保证高速公路建设管理工作 走向程序化、规范化、法制化和科学化的基本条件。高速公 路建设管理的内容及其具体职能，既有行政管理方面的，又 有经营管理方面的。前者是政府管理社会公共事务的权力与 责任在高速公路建设过程中的具体表现；后者则是企业从事 高速公路建设施工过程中力求提高质量、降低成本、按期交 工的经营组织活动。高速公路建设管理工作的复杂性，决定 了其所依据的管理规则必然是一个复杂的规则体系。一般来 讲，高速公路建设管理规则可分为四个方面内容：一是有关 法律、法规和规章；二是有关政策规定；三是交通行业或高 速公路建设的具体技术标准与规范；四是各类管理机构自定 的工作章程或作业制度等
(5)高速公路建设管理体制的运行机制 高速公路建设管理体制的运行机制,是指高速公路建设 管理体制实体要素之间交换物质、能量和信息的表现以及彼 此作用的方式与规律。由于高速公路建设管理机构分层级、 专业分类别的多样性,管理机构性质差异、管理人员数量与 结构不同,形成了不同的管理主体,其彼此作用的方式与规 律也表现为多个方面。归纳起来看,高速公路建设管理体制 的运行机制主要有竞争择优、合同约束、目标激励、质量监 督、协调指挥和系统反馈等六种机制
（5）高速公路建设管理体制的运行机制 高速公路建设管理体制的运行机制，是指高速公路建设 管理体制实体要素之间交换物质、能量和信息的表现以及彼 此作用的方式与规律。由于高速公路建设管理机构分层级、 专业分类别的多样性，管理机构性质差异、管理人员数量与 结构不同，形成了不同的管理主体，其彼此作用的方式与规 律也表现为多个方面。归纳起来看，高速公路建设管理体制 的运行机制主要有竞争择优、合同约束、目标激励、质量监 督、协调指挥和系统反馈等六种机制
①竞争择优主要指通过招标或其它方式选择设计、施工、监 理单位,或在配备管理人员时通过综合考核方式挑选优秀管 理人员从事相应的管理工作。更广泛地讲,当今高速公路建 设过程中,几乎每个环节、每个方面的多种主体间,都不同 程度地存在着竞争关系。因此,竞争机制是高速公路建设管 理运行机制中极为重要的内容。 ②合同约束机制主要是指高速公路施工管理过程中,业主与 承包人、业主与监理单位之间的经济关系都要通过签订合同 的方式,明确双方的权、责、利;同时在征地拆迁、建筑材 料供应等方面也大量采用了合同方式来规范供求双方的责任 与义务。合同约束机制对签订合同的双方来讲,作用是双向 的
①竞争择优主要指通过招标或其它方式选择设计、施工、监 理单位，或在配备管理人员时通过综合考核方式挑选优秀管 理人员从事相应的管理工作。更广泛地讲，当今高速公路建 设过程中，几乎每个环节、每个方面的多种主体间，都不同 程度地存在着竞争关系。因此，竞争机制是高速公路建设管 理运行机制中极为重要的内容。 ②合同约束机制主要是指高速公路施工管理过程中，业主与 承包人、业主与监理单位之间的经济关系都要通过签订合同 的方式，明确双方的权、责、利；同时在征地拆迁、建筑材 料供应等方面也大量采用了合同方式来规范供求双方的责任 与义务。合同约束机制对签订合同的双方来讲，作用是双向 的