大陆公务员制度:特征与发展 周帆 复旦大学国际关系与公共事务学院 Tel:21-55665459,Emailrt612@sohu.com
大陆公务员制度：特征与发展 周 帆 复旦大学国际关系与公共事务学院 Tel: 21-55665459 ， Email: rt_612@SOHU.COM
公务员制度的生成逻辑 大陆公务员制度的背景 三、公务员制度的主要内容 四、公务员制度的主要特征 五、公务员制度的改革发展 ■问题与思考
◼ 一、公务员制度的生成逻辑 ◼ 二、大陆公务员制度的背景 ◼ 三、公务员制度的主要内容 ◼ 四、公务员制度的主要特征 ◼ 五、公务员制度的改革发展 ◼ 问题与思考
、公务员制度的生成逻辑 (一)内涵:四个层面 与国家政权相结合:行使国家行政权的工作人员 与发挥功能相结合:执行法律和政策,对社会公 共事务进行管理的人员 与所在组织相结合:国家行政机关或曰各级政府 中的工作人员 与特定产生方式相结合:公开竞争考试、择优任 用的政府人员
一、公务员制度的生成逻辑 ◼ （一）内涵：四个层面 ◼ 与国家政权相结合：行使国家行政权的工作人员 ◼ 与发挥功能相结合：执行法律和政策，对社会公 共事务进行管理的人员 ◼ 与所在组织相结合：国家行政机关或曰各级政府 中的工作人员 ◼ 与特定产生方式相结合：公开竞争考试、择优任 用的政府人员
■各有合理性,但综观当代公务员的外延,皆存 在片面性。首先,公务员不一定都行使国家行 政权,如美国公立大学的教授也属于公务员; 其次,公务员不一定都参与公务管理活动,如 日本的立法、司法、公共企业、国营事业单位 的所有职员都是公务员;再次,公务员不都是 政府中的工作人员,如在日本和美国,我国获 得行政授权的非政府组织中的工作人员也列 人公务员序列;最后,公务员并非都需公开竞 争考试、择优任用,如美国政府中的清洁工以 及西方国家的政府组成人员即所谓的政务官, 考试任用不是必要条件
◼ 各有合理性，但综观当代公务员的外延，皆存 在片面性。首先，公务员不一定都行使国家行 政权，如美国公立大学的教授也属于公务员； 其次，公务员不一定都参与公务管理活动，如 日本的立法、司法、公共企业、国营事业单位 的所有职员都是公务员；再次，公务员不都是 政府中的工作人员，如在日本和美国，我国获 得行政授权的非政府组织中的工作 人员也列 人公务员序列；最后，公务员并非都需公开竞 争考试、择优任用，如美国政府中的清洁工以 及西方国家的政府组成人员即所谓的政务官， 考试任用不是必要条件
词源本义,只要是为社会公民服务的非现役军人, 都可以称公务员,其核心是全民服务员,这也 体现了公务员的性质要求。公务员,Cvl Servant,即全民或国民成为了“主人”,公务 员不是某个人或上司的仆人,而是全体国民的 仆人或曰服务员务,这是“公务员”一词革命 性意义,亦是应该把握的公务员制度的精神实质 之一。从狭义的角度理解,公务员是接受民的 委托代表国家实施社会公共事务管理职能、行 使行政权和执行公务的人员。其中,社会公共 事务管理职能是公务员存在的基础,行使行政 权是履行职能的手段,执行公务是目的。是为 民服务的公职人员
◼ 词源本义,只要是为社会公民服务的非现役军人， 都可以称公务员，其核心是全民服务员，这也 体现了公务员的性质要求。公务员， Civil Servant,即全民或国民成为了“主人”，公务 员不是某个人或上司的仆人，而是全体国民的 仆人或曰服务员务，这是“公务员”一词革命 性意义,亦是应该把握的公务员制度的精神实质 之一。从狭义的角度理解，公务员是接受民的 委托代表国家实施社会公共事务管理职能、行 使行政权和执行公务的人员。其中，社会公共 事务管理职能是公务员存在的基础，行使行政 权是履行职能的手段，执行公务是目的。是为 民服务的公职人员
、公务员制度的生成逻辑 (二)西方公务员制度的建立背景 经济背景:分工导致专业管理 主要资本主义国家公务员制度的建立始 于19世纪中后期,它是资本主义经济发展 引起政府职能日益强化的必然结果。 政府职能的强化使得政府规模不断扩张, 工作人员大量增加。另一方面,分工进一步 细化,客观上要求政府管理公共事务人员 的专业化素质和管理效率与之相匹配
一、公务员制度的生成逻辑 ◼ （二）西方公务员制度的建立背景 ◼ 经济背景：分工导致专业管理 主要资本主义国家公务员制度的建立始 于1 9世纪中后期，它是资本主义经济发展 引起政府职能日益强化的必然结果。 政府职能的强化使得政府规模不断扩张， 工作人员大量增加。另一方面，分工进一步 细化，客观上要求政府管 理公共事务人员 的专业化素质和管理效率与之相匹配
政治背景:政党竞争与管理连续 政党分赃制并未能实现官职面前人人平 等的价值期望,且破坏政府管理的连续性, 阻碍了管理专业化水平的提升。伴随着选举 权的扩大、阶级冲突开始动摇资产阶级国家 政权的稳定。如何调整政府与公民的关系, 缓和政治冲突,吸纳社会精英,化解政治不 服从情绪,重建社会政治共识,便成为当权 者的诉求很大程度上满足了这些需求
◼ 政治背景：政党竞争与管理连续 政党分赃制并未能实现官职面前人人平 等的价值期望，且破坏政府管理的连续性， 阻碍了管理专业化水平的提升。伴随着选举 权的扩大、阶级冲突开始动摇资产阶级国家 政权的稳定。如何调整政府与公民的关系， 缓和政治冲突，吸纳社会精英，化解政治不 服从情绪，重建社会政治共识，便成为当权 者的诉求很大程度上满足了这些需求
文化背景:公民权利与管理规范 西方社会认可财富的价值评价,经过商业和自 治城市的发展,到资本主义时期更加牢固,“官商 元化”成为西方政治文化的重要特质。 首先,中世纪欧洲的教权、皇权、领主权、自治 权的并重结构,形成了政府权利有限的理念;其次 官商关系的契约性以及自治城市的商业规则,造就 了政府管理的规范性基础;最后,市民意识的兴起, 为平等竞争进入仕途提供了思想原料
◼ 文化背景：公民权利与管理规范 西方社会认可财富的价值评价，经过商业和自 治城市的发展，到资本主义时期更加牢固，“官商 二元化” 成为西方政治文化的重要特质。 首先，中世纪欧洲的教权、皇权、领主权、自治 权的并重结构，形成了政府权利有限的理念；其次， 官商关系的契约性以及自治城市的商业规则，造就 了政府管理的规范性基础；最后，市民意识的兴起， 为平等竞争进入仕途提供了思想原料
二、大陆公务员制度的背景 (一)主要看法 第一种观点,1978年的全党工作重点转移,是改革 人事制度,实行公务员制度的根本原因 第二种观点,1980年邓小平“党和国家领导制度的 改革”,引发对过去用人制度的反思,改革干部人 事制度被提上了议事日程。 城市经济体制改革直接触发了对政府管理职能及行 政制度改革的需求,“着手起草一个类似于公务员 法的国家机关工作人员法”的小组正式成立,以此 为起点,在中国建立公务员制度的决策进入酝酿阶 段 第四种观点,市场导向改革的实践是探求中国实行 公务员制度基本条件的逻辑起点
二、 大陆公务员制度的背景 （一）主要看法 第一种观点，1978年的全党工作重点转移，是改革 人事制度，实行公务员制度的根本原因。 第二种观点，1980年邓小平“党和国家领导制度的 改革” ，引发对过去用人制度的反思，改革干部人 事制度被提上了议事日程。 第三种观点，1984年中国改革重心由农村转向城市， 城市经济体制改革直接触发了对政府管理职能及行 政制度改革的需求， “着手起草一个类似于公务员 法的国家机关工作人员法”的小组正式成立，以此 为起点，在中国建立公务员制度的决策进入酝酿阶 段。 第四种观点，市场导向改革的实践是探求中国实行 公务员制度基本条件的逻辑起点
(二)个人看法 经济体制改革引起对政治体制思考直接原因 首先,改革政企关系,必然要改革行政体制 其次,中国行政体制与政治体制是息息相关 的,当时政治体制的不适应性成为社会关注 的热点问题。 再次,干部人事制度是政治体制改革的关键 之
（二）个人看法 经济体制改革引起对政治体制思考直接原因 首先，改革政企关系，必然要改革行政体制 其次，中国行政体制与政治体制是息息相关 的，当时政治体制的不适应性成为社会关注 的热点问题。 再次，干部人事制度是政治体制改革的关键 之一
