公共管理名著选读：公共行政与公共管理经典译丛《官僚制内幕 Inside Bureaucracy》PDF电子版【美】安东尼·唐斯.pdf_大学文库

官像制内幕官僚体制内部，对官僚组织和官僚行为等进行全面分析，揭开那鲜为人知的官僚制的内幕。呈现于读者诸君面前，早在新公共管理运动出现之前就已出版的安东尼·唐斯的《官僚制内幕》，堪称分析官僚组织和官僚行为、透析官僚制内幕的经典力作。二安东尼·唐斯这个名字对于我国读者来说，应该不会太陌生，至少对于著名的“唐斯定律”[1]应当还是有所耳闻的。唐斯是美国著名政治学家和官僚制理论家，公共选择理论的主要代表人物之一，也是最早且最具影响的利用经济学方法来分析官僚制的政治学家和公共选择理论家之一。唐斯于1956年在斯坦福大学获得博士学位。1977年他加入美国布鲁金斯学会，现在是该学会经济研究所高级研究员。布鲁金斯学会是一个致力于公共政策问题研究的私人的非营利研究机构。在加入美国布鲁金斯学会之前的18年，唐斯一直在一家具有全国性影响的房地产研究公司工作，并在后来担任了4年该公司的主席。唐斯各种社会活动频繁，担任过各种重要社会兼职，像国有大型公司、私人基金会、各级政府专门机构顾问，等等。约翰逊总统曾在1967年任命他为城市问题委员会委员。唐斯著述颇丰，独著、合著了24本书，发表了500多篇论文和评论。其中最有影响的著作有两部，一部是1957年出版的《民主的经济理论》[2]，此书是具有“里程碑意义”的著作，是美国乃至整个西方政治学界的一部论述官僚制的经典，90年代中叶出版的《政治学手册》把它列为政治学的经典著作；詹姆斯·布坎南和塔洛克等人正是在唐斯的观点的基础上，用统一的经济学方法把传统的被隔离的经济学和政治学这两个学科连接起来，创立了公共选择理论。另外一部就是读者手中这本于1967年出版的《官僚制内幕》，它同样是一部研究官僚制的经典之作。但相比之下，在中国学术界，《民主的经济理论》被提及和引用的频率远远高于《官僚制内幕》。我们期望《官僚制内幕》中文版的面世，能使人们对唐斯的学术思想有一个更为全面的认识，有助于加深对官僚组织及其行为的研究。安东尼·唐斯的研究兴趣广泛，最近几年在房地产经济学、城市发展问题、城市交通管理等领域都有显著成果。安东尼·唐斯不仅是一个严谨的理论家，还是一

译者前言个生动的演说家，他用幽默生动的语言在数百个不同类型的组织发表了 1000多场演说。[3} 三如前所言，安东尼·唐斯的这本《官僚制内幕》是分析官僚组织和宜僚行为、透析官僚制内幕的经典力作。此书的理论旨趣在于建构一种有用的决策理论，该理论通过对官员动机、行为模式等方面的分析来帮助人们预测官僚组织的行为，从而提高决策质量。或者，用安东尼·唐斯本人的话说，“此书试图发展一种有用的官僚化的政策制定理论。该理论力图使分析家们至少能够在某些方面准确地预测官僚行为，并将官僚制理论融合进一个更宽泛的社会决策理论框架之中一特别是与民主相关的理论。当然，该理论不可能解决这个庞大而又复杂的领域中的所有问题。不过，我们希望能解决更多的问题，并且创立一个有待于其他理论家建立更多理论的基本框架。”[4]为了建构这一理论，作者提出了一系列假设、定律和命题。整个理论则由四个部分构成：术语的定义、从三个中心假设发展而来的一套基本假设、理论环境假设、一系列适应该环境假设引申出来的命题。《官僚制内幕》一书的结构宏大，共有22章。本书一开始详细地叙述了该书的理论预设，包括基本假设和理论背景以及缺陷；继之介绍了什么是官僚制和谁是官僚、官僚组织的必要性、官僚组织与环境的关系、官僚组织的内部特征；接下来对官员进行了剖析，包括官员中的共同局限和偏见、官员的环境和目标及动机、各种官员的行为类型；再接下去对官僚组织进行了剖析，包括官僚组织的信息沟通、官僚组织内部控制的本质、官僚组织控制程序和机制、官僚组织僵化周期、官僚组织的信息搜集、官僚组织的变革、官僚组织的领域划分、目标一致性、人员征募和意识形态以及政府的预算过程等；最后还探讨了增长的官僚政治、社会效率和个人自由问题。就其理论旨趣来看，本书的几个理论关注点在于：官僚组织所做的决策是如何产生的，官僚组织的建构及其行为、官像成员的动机、目标和行为如何影响其决策的产出；官僚组织所承担的社会职能以及其所处的环境又是如何影响其结构和行为进而颖响决策的制定的。概而言之，全书

官僚制内莱探讨的问题可归为三个方面：官僚的行为动机、官僚组织的运作机制与环境、理性官员所追求的总体策略，而这又可简化为两方面即官员行为分析和官僚组织行为分析。下面仅作简单介绍。官员行为剖析 1.官员的局限和偏见。[5]官员的局限性有：投入决策的时间有限；进行决策权衡时所使用的信息有限；每个官员各自的职能使得他们都只注意自己关心的那部分；制定决策所儒信息的不充分：获得更多信息的成本高昂；很多重要信息尤其是关于未来事件的动态的信息的缺乏，以致决策的制定面临着不可避免的不确定性。官员的偏见有：每个官员向上层传递信息都倾向于扭曲信息的真实度，‘即都会夸大对自已有利的信息，尽量减少或隐藏对自己有害的信息；每个官员都对特定的政策和行动抱有偏见，即使他的职责要求他执行这些政策或行动，他仍旧会努力推行那些于己有利的政策或行动，反对或不履行损害自己利益的政策或行动；每个官员在他遵守上级指示时都会有不同程度的改变，遵守程度取决于这些指示是否有利于自身利益；在执行组织职能的过程中，官员增强自己的费任和接受有风险的职责的程度，主要取决于这样做能否帮助其实现个人目标。 2.官员个体所处的官僚制背景。尽管官僚组织各不相同，但其成员面对的却都是同一种情形：身在层级制官僚组织中，都处于一种由上级、同级和下级所组成的组织网络中，他除了必须处理好与这三者的关系外，还需要协调与不同部门的经常来往的人员的关系。因为官僚组织的产出无法直接衡量，官员的功绩很大程度取决于他的直接上级对他工作的评价，所以保持良好的上下级关系非常重要，在这种情况下，官员都会致力于发展这种与上级的良好关系。 3.官员个体的动机和目标。官员的一般动机包括：权力，金钱收入，声望，便利，安全，忠诚，精通工作的自豪感，为公共利益服务的愿望，对特定行动计划的承诺。前五个属于纯个人动机，后四个则属于混合动机。官员的目标由高到低可以分为：终极目标（包括个人信仰、生命的价值和意义)、覆行杜会行为准则的目的（包括行动和决策都必须符合杜会的基本价值原则)、履行基本政治行为的目的（包括应该由政府承担的基础的社会、政治和经济的职能)、基本的个人目标（包括上述个人动机)、特殊的官僚制导向的目标（包括履行社会职能、组织结构、广泛的政策

译者前言特殊的政策等)。 4.官员的类型及其心理倾向和行为。按照官员的目的和动机，官员可以分为两个大类五种类型[6]，即完全自私的官员（权力攀登者、保守者)和混合动机的官员（狂热者、得导者、政治家）。权力攀登者（climbers)一寻求权力、收人和声望最大化，他们希望通过晋升、扩张、跳槽等技巧来实现这个抱负。保守者(conservers)一一设法保持目前拥有的权力、收入和声望水平，紧紧把握住所有已经拥有的利益，并尽可能降低努力的程度，他们本质上是躲避变革者。狂热者(zealots)一其性格属于内在驱动型，乐观、精力充沛、很有冲劲，常以好像寻求公共利益的方式行事，推动某些非常具体的政策目标的实现，而不顾自已所处的职位或可能遇到的反对。他们追寻权力，一方面因为权力本身有好处，另一方面是为了影响他们效忠的政策。倡导者（advocates)一基本上属于乐观的类型，通常情况下很积极。他们也追寻权力，因为他们想对那些与职责和组织相关的政策和行为产生重要的影响。他们易受到其上司、同级和下属的强烈影响。不过，他们有进取心，对其认为适宜其组织的任何事物锲而不舍。由于各种因素，官员常倾向于采取倡导者行为。政治家(statesmen)一对国家或社会忠诚。他们渴望得到权力，因为要对国家政策和行为有重要影响就需要拥有权力。他们有大局观，即使其责任非常具体。但他们不喜欢冲突的局面，乐于通过一种基于其广泛忠诚的妥协来调和不同观点的冲突。政治家很类似公共行政学教科书上所说的理想形态的官僚。官僚组织行为剖析 1.官僚组织的信息沟通行为。一个组织的沟通系统包括正式、非正式和私人三种沟通类型。由于官僚组织的信息沟通有信息歪曲的特征及其原因，官员也可以采取一些措施来降低信息失真的程度，如重复和核查报告、反向偏见措施、消除中层人员数、发展能够查出信息歪曲的证据等措施。 2.官僚组织的调控行为。官僚组织内部控制存在着三大定律[刀：不完全控制定律，即没有人能够完全控制一个大型组织的行为；控制递减定

官徠制内幕 6 律，即组织规模越大，顶层官员对组织行为的控制力越弱；协调递减定律，即组织规模越大，协调行动越困难。为了克服上述缺点，官條组织中的控制手段主要有：发布的命令尽可能减少模糊性，即实现最大限度的明确和具体；创造用以发现下属的实时行动的必要信息；挑选所有行动中的小部分进行审查；运用反信息扭曲机制以获得遵从；设置独立的监督机构；设置参谋部门来协助控制一线职员；裙带主义、种族主义以及其他基于忠诚的控制手段。值得注意的是，这些控制手段并不一定会导致高效率，它们实施的目的在于使上级命令尽量不被歪曲，以及最大限度地控制下属的行动。 3.官僚组织的信息搜集行为。信息的搜集与调查在制定决策和执行决策的过程中有着举足轻重的作用。决策者在决策形成过程中以及在几个行动方案中选择最佳方案、评估下属执行情况时都儒要大量的信息作为选择依据，同样，下级官员在执行过程中也依靠执行环境的信息来贯彻上级的命令，并根据其他信息对决策进行及时的反馈与调整。作者从信息搜集基本程序与基本问题、信息搜集的经济分析、官员个人偏见对信息搜集的影响、时间性压力对信息搜集的影响、信息搜集的扩大与组织政策、信息搜集、分析与评估相分离的效果等方面探讨了官僚组织的信息搜集行为。此外，作者还对官僚组织的变革行为、官僚组织的人员招聘与教化、官僚组织的意识形态、官僚组织的预算行为等问题进行了探讨，这里不再一一介绍。全书可以说是一部官僚组织行为学分析的著作，它着力探讨了官僚组织及其成员的行为规律。四本书的学术价值是不言而喻的。全书虽然结构宏大，却并非只停留在宏大叙事之上。作者大胆假设，小心求证，理论具有较强的逻辑性。全书并无晦涩难懂的语言，作者用简明的语言为我们提供了一部美国的《官场现形记》。虽然揭露了官僚制内幕，官僚制问题并不能自然地得到解决，但此书让我们看清了官僚的心理与行为，明了官僚组织和官僚的行为机制，从而加深了对官僚组织和官僚的理解。在研究方法上，该书突破了公共选择理论的个人主义追求的偏好，引入了结构主义和功能主义的分析方

译者前言法，十分注重组织结构和整体功能的分析。就分析官僚组织及其行为机制而言，此书确实是一部经典力作。它不仅较为合理地解释了官條组织和官僚行为，从而具有突出的理论价值，而且对于我们学习如何与官僚组织及其官员打交道，以及如何克服官僚病等，具有一一定的指导意义。当然，本书并非尽善尽美，它同样存在这样那样的局限性。尼斯坎南在其《官僚制与公共经济学》中有一段关于唐斯的评论，他认为，安东尼·唐斯的这部著作“主要关注的是官僚机构内部的行为。唐斯发展了官僚机构内部管理过程的整体理论，但是没有探讨在官僚机构的预算和产出绩效问题上最大化行为的影响”(8】。英国著名政治学家和公共管理学家帕特里克·敦利威也指出：“尽管唐斯和尼斯坎南的研究途径明显不同，但他们的研究都有四个主要缺陷：(1)他们将所有的机构当成严格的直线型官僚制模式。(2)他们都对官僚效用函数的组成要素采取了过于宽泛的定义。(3)他们对所有官僚行为做出了本质相同的解释，因而他们不能合理地解释机构目标和策略的变化。(4)他们将机构体系当成单个机构同比扩大的相似物而加以分析。”[9]其实，唐斯本人对其理论局限性也有清醒的认识，他在本书导论部分作了说明：“第一，本书所有的假设和命题都缺乏系统化的经验性证明。第二，该理论仅仅适用于官僚整体行为的一小部分。该研究主体如此广泛，我们不得不集中精力研究我们认为官僚行为的重要方面。但该理论的适用范围可以被扩展，用于分析现实官僚组织的多种情况”[10]。况且，本书写于公共选择理论盛行的1967年，时过境迁，也不可避免地具有时代的局限性。然而，瑕不掩瑜，尽管有上述局限性，我们仍然向国内读者郑重推荐本书。五本书的翻译是集体合作的结晶，硕士研究生文明超、唐卓和陈洪波分别参加了部分章节的初译，王惠琴翻译了人名索引，为翻译打下了一定基础，在此特别表示感谢。但由于翻译初稿中误译、漏译的段落和句子较多，许多句子也不太符合汉语的表达习惯，我用整整一个暑假从头到尾一字一句地重新翻译，接着由博士研究生李学校译一遍，最后再由我对全书进行校译和润色。博士研究生吴海燕和肖生福为本书的三校稿提供了一些