行政强制略论 强制是国家权力的重要属性。没有强制权,国家将无法维持秩序,实 现其政治、经济和社会目标。因为国家管理大量地表现为行政管理, 所以行政强制是国家强制权中的重要部分。国家通过行政强制对违反 行政法律规范或者不履行生效的行政决定的行政相对人的人身权、财 产权和其他权利予以限制或者处分,直接执行或者迫使当事人履行由 具体行政行为所确定的法律上的义务,以实现其对社会的管理。行政 强制制度在国家行政管理活动中必不可少,它对于保障法律法规的顺 利实施,行政权力的有效运作乃至社会秩序、公共利益的维护都具有 十分重要的作用。据统计,截止204年底,我国共有62部法律对行 政强制作出了规定,其中51部法律规定了行政强制措施,24部法律 规定了行政机关的强制执行。现行行政法规中有72部对行政强制作 出了规定,其中规定行政强制措施的有61部,规定行政机关有强制 执行权的有23部,同时规定行政强制措施和行政机关的强制执行权 的有11部 行政强制的原则 行政强制一方面要保证行政权力的顺利实施,提高行政效率,另 方面又要保障公民法人合法权益,所以应当遵循以下几项原则: 依法强制原则。首先,行政机关或司法机关采用强制手段迫使 相对人履行义务,首先应取得法律的授权,既可以是统一行政强制执 行法的授权,也可以是各单项法律的授权。其次,行政强制必须在法 定权限范围内,依照法定的方式和程序实施。最后,实施行政强制的
行政强制略论 强制是国家权力的重要属性。没有强制权，国家将无法维持秩序，实 现其政治、经济和社会目标。因为国家管理大量地表现为行政管理， 所以行政强制是国家强制权中的重要部分。国家通过行政强制对违反 行政法律规范或者不履行生效的行政决定的行政相对人的人身权、财 产权和其他权利予以限制或者处分，直接执行或者迫使当事人履行由 具体行政行为所确定的法律上的义务，以实现其对社会的管理。行政 强制制度在国家行政管理活动中必不可少，它对于保障法律法规的顺 利实施，行政权力的有效运作乃至社会秩序、公共利益的维护都具有 十分重要的作用。据统计，截止 2004 年底，我国共有 62 部法律对行 政强制作出了规定，其中 51 部法律规定了行政强制措施，24 部法律 规定了行政机关的强制执行。现行行政法规中有 72 部对行政强制作 出了规定，其中规定行政强制措施的有 61 部，规定行政机关有强制 执行权的有 23 部，同时规定行政强制措施和行政机关的强制执行权 的有 11 部。 一、行政强制的原则 行政强制一方面要保证行政权力的顺利实施，提高行政效率，另 一方面又要保障公民法人合法权益，所以应当遵循以下几项原则： 1．依法强制原则。首先，行政机关或司法机关采用强制手段迫使 相对人履行义务，首先应取得法律的授权，既可以是统一行政强制执 行法的授权，也可以是各单项法律的授权。其次，行政强制必须在法 定权限范围内，依照法定的方式和程序实施。最后，实施行政强制的
机关对违反法律规定实施的行政强制必须承担法律责任,包括纠正违 法行为,赔偿损失等责任。 2.比例原则。比例原则是许多国家行政程序立法中的一项重要原 则。比例原则包括适当原则、必要原则及法益衡量原则。适当原则是 指实施行政强制的机关所釆取的措施必须能实现行政目的或至少有 助于目的的达成,并且为正确手段。行政机关在强制过程中目的一旦 实现,则应停止一切强制行为。必要原则又称最少侵害原则,是指当 有其他同样有效且对于基本权利侵害较少之措施可供选择时,则应选 择对相对人侵害最小的措施。凡是有其他可供选择的行政强制手段应 以必要为限,由轻到重依次进行,优先选用较轻的强制措施和间接强 制措施。法益均衡原则即个人利益与公众利益均衡原则,该原则要求 行政机关在选择何种手段达到什么目的时,应考虑兼顾社会公众利益 与个人利益。 3.事先告诫原则。行政机关采取强制执行措施之前,除紧急情况 外,必须事先催告当事人履行义务。并为其留有一定自我履行义务的 期限。在当事人表示反抗或明显的恶意不履行时,才能采取强制执行 措施。 4.强制与教育相结合原则。行政强制执行不同于行政处罚,不以 制裁为主要目的,其目的是敦促相对人履行义务。所以说服和教育相 对人,促使其履行义务是该制度的一项重要原则,但行政机关为了实 现行政目的,仍需保留釆取强制措施的最后权力。只有将强制与教育 结合起来,才能够既保证行政权的实现,又维护相对人的合法权益
机关对违反法律规定实施的行政强制必须承担法律责任，包括纠正违 法行为，赔偿损失等责任。 2．比例原则。比例原则是许多国家行政程序立法中的一项重要原 则。比例原则包括适当原则、必要原则及法益衡量原则。适当原则是 指实施行政强制的机关所采取的措施必须能实现行政目的或至少有 助于目的的达成，并且为正确手段。行政机关在强制过程中目的一旦 实现，则应停止一切强制行为。必要原则又称最少侵害原则，是指当 有其他同样有效且对于基本权利侵害较少之措施可供选择时，则应选 择对相对人侵害最小的措施。凡是有其他可供选择的行政强制手段应 以必要为限，由轻到重依次进行，优先选用较轻的强制措施和间接强 制措施。法益均衡原则即个人利益与公众利益均衡原则，该原则要求 行政机关在选择何种手段达到什么目的时，应考虑兼顾社会公众利益 与个人利益。 3．事先告诫原则。行政机关采取强制执行措施之前，除紧急情况 外，必须事先催告当事人履行义务。并为其留有一定自我履行义务的 期限。在当事人表示反抗或明显的恶意不履行时，才能采取强制执行 措施。 4．强制与教育相结合原则。行政强制执行不同于行政处罚，不以 制裁为主要目的，其目的是敦促相对人履行义务。所以说服和教育相 对人，促使其履行义务是该制度的一项重要原则，但行政机关为了实 现行政目的，仍需保留采取强制措施的最后权力。只有将强制与教育 结合起来，才能够既保证行政权的实现，又维护相对人的合法权益
5.效率与权利保障兼顾原则。效率是行使行政权力的价值取向之 一个没有效率的政府无法实现自己的政策目标。为了保障政府效 率,现代国家在法律框架内赋予行政机关大量自由裁量权;另一方面, 行政权力与公民个人生活关系密切。行政强制是行政权力行使的极端 状态,行政强制制度的核心问题之一就是要在保证行政效率的同时保 障相对人的权利。 、行政强制的主要内容 在我国,行政强制制度主要包括行政强制措施和行政强制执行两 大部分。 (一)行政强制措施 行政强制措施是指行政机关为了预防、制止或控制危害社会行为 的发生,依法采取的对有关对象的人身、财产和行为自由加以暂时性 限制,使其保持一定状态的手段。行政强制措施的特点是: 采取行政强制措施的目的在于预防、制止或控制危害社会的行 为产生。一般说,采取行政强制措施的原因,有时是为了预防危害社 会行为产生,有时是为了制止危害社会行为的继续,或者两者兼而有 之。因此,行政强制措施带有明显的预防性、制止性 2.行政强制措施的内容大致包括人身和财物两大类 3.行政强制措施与行政处理决定紧密相连,常常是行政机关作出 行政处理决定的前奏和准备;行政机关作出行政处理决定,首先要进 行调査研究,为此就可能需要采取行政强制措施,使被调查的人与财
5．效率与权利保障兼顾原则。效率是行使行政权力的价值取向之 一。一个没有效率的政府无法实现自己的政策目标。为了保障政府效 率，现代国家在法律框架内赋予行政机关大量自由裁量权；另一方面， 行政权力与公民个人生活关系密切。行政强制是行政权力行使的极端 状态，行政强制制度的核心问题之一就是要在保证行政效率的同时保 障相对人的权利。 二、行政强制的主要内容 在我国，行政强制制度主要包括行政强制措施和行政强制执行两 大部分。 （一）行政强制措施 行政强制措施是指行政机关为了预防、制止或控制危害社会行为 的发生，依法采取的对有关对象的人身、财产和行为自由加以暂时性 限制，使其保持一定状态的手段。行政强制措施的特点是： 1．采取行政强制措施的目的在于预防、制止或控制危害社会的行 为产生。一般说，采取行政强制措施的原因，有时是为了预防危害社 会行为产生，有时是为了制止危害社会行为的继续，或者两者兼而有 之。因此，行政强制措施带有明显的预防性、制止性。 2．行政强制措施的内容大致包括人身和财物两大类。 3．行政强制措施与行政处理决定紧密相连，常常是行政机关作出 行政处理决定的前奏和准备；行政机关作出行政处理决定，首先要进 行调查研究，为此就可能需要采取行政强制措施，使被调查的人与财
产保持于一定状态,调查才可以顺利进行。行政强制措施与行政强制 执行也紧密相连,常常是执行机关进行行政强制执行的准备和前奏。 执行机关在进行财产方面的行政强制执行前,必须防止被执行人转 移、隐匿财产,这就需要对被执行的财产采取保全措施,行政强制措 施不仅具有预防性和制止性,而且还具有临时性。 4.行政机关是否有权釆取行政强制措施,必须有法律的授权,并 严格依照法律的规定执行 (二)行政强制执行 行政强制执行是指公民、法人或其他组织不履行行政机关依法所 作行政处理决定中规定的义务,有关国家机关依法强制其履行义务或 达到与履行义务相同状态的行为。 1.行政强制执行以公民、法人或其他组织不履行行政义务为前提, 在一般情况下,这种不履行还必须有不履行的故意。不履行行政义务 有两种情况,一种是从事法律所禁止的行为,如在规定不得建筑住宅 的土地上建立住宅;另一种是,不履行规定必须履行的义务,如应纳 税而不纳。两种情况都属行政强制执行的范围。 2.行政强制执行的目的在于强迫公民、法人或其他组织履行行政 义务。因此,强制执行应以行政义务为限,不能超过当事人所承担的 行政义务范围 3.义务人拒不履行行政法上的义务,是行政强制执行的前提,但 该义务产生的依据,即行政强制执行的基础是什么?历史上曾经长期 存在争论。大陆法系国家早期曾主张包括行政处理决定和行政法律规
产保持于一定状态，调查才可以顺利进行。行政强制措施与行政强制 执行也紧密相连，常常是执行机关进行行政强制执行的准备和前奏。 执行机关在进行财产方面的行政强制执行前，必须防止被执行人转 移、隐匿财产，这就需要对被执行的财产采取保全措施，行政强制措 施不仅具有预防性和制止性，而且还具有临时性。 4．行政机关是否有权采取行政强制措施，必须有法律的授权，并 严格依照法律的规定执行。 （二）行政强制执行 行政强制执行是指公民、法人或其他组织不履行行政机关依法所 作行政处理决定中规定的义务，有关国家机关依法强制其履行义务或 达到与履行义务相同状态的行为。 1．行政强制执行以公民、法人或其他组织不履行行政义务为前提， 在一般情况下，这种不履行还必须有不履行的故意。不履行行政义务 有两种情况，一种是从事法律所禁止的行为，如在规定不得建筑住宅 的土地上建立住宅；另一种是，不履行规定必须履行的义务，如应纳 税而不纳。两种情况都属行政强制执行的范围。 2．行政强制执行的目的在于强迫公民、法人或其他组织履行行政 义务。因此，强制执行应以行政义务为限，不能超过当事人所承担的 行政义务范围。 3．义务人拒不履行行政法上的义务，是行政强制执行的前提，但 该义务产生的依据，即行政强制执行的基础是什么？历史上曾经长期 存在争论。大陆法系国家早期曾主张包括行政处理决定和行政法律规
定两类,近期行政强制执行的趋势,倾向于仅以行政处理决定为根据, 不再以法律规定为直接依据。 4.行政强制执行的主体是行政机关还是司法机关,两大法系有重 要区别,根源在于对行政强制执行权性质的认识不同。普通法系国家 从来把行政强制执行权看成是司法权的一部分。行政机关当然无权实 施行政强制执行,但大陆法系中很多国家则历来将行政强制执行权看 成是行政权的一部分,由行政机关自行执行 迄今为止,我国有20部法律赋予行政机关自己实施强制执行的权 力,有23部行政法规赋予行政机关有强制执行的权力。执行的方式 一般分为直接强制和间接强制两种。直接强制是在无法采取间接强制 或者采取间接强制仍不能达到执行目的时,行政强制执行机关直接对 行政管理相对人的人身或者财产采取强制手段,以达到与行政管理相 对人履行义务相同的状态。间接强制是作出决定的行政机关为促使行 政管理相对人履行义务或者达到与履行义务相同的状态所采取的手 段。间接强制又分为两种:一是代执行,指由行政机关或者第三人代 替行政管理相对人履行义务,代执行的费用由义务人承担,如拆除非 法设置、张贴的广告等。二是执行罚,指对拒不履行义务的行政管理 相对人反复地课以金钱给付义务,如加收一定比例的滞纳金、加处罚 款等。执行罚的比例随着不履行义务的时间增加而增加,所以有的国 家称之为“怠金” 行政强制的执行制度和程序
定两类，近期行政强制执行的趋势，倾向于仅以行政处理决定为根据， 不再以法律规定为直接依据。 4．行政强制执行的主体是行政机关还是司法机关，两大法系有重 要区别，根源在于对行政强制执行权性质的认识不同。普通法系国家 从来把行政强制执行权看成是司法权的一部分。行政机关当然无权实 施行政强制执行，但大陆法系中很多国家则历来将行政强制执行权看 成是行政权的一部分，由行政机关自行执行。 迄今为止，我国有 20 部法律赋予行政机关自己实施强制执行的权 力，有 23 部行政法规赋予行政机关有强制执行的权力。执行的方式 一般分为直接强制和间接强制两种。直接强制是在无法采取间接强制 或者采取间接强制仍不能达到执行目的时，行政强制执行机关直接对 行政管理相对人的人身或者财产采取强制手段，以达到与行政管理相 对人履行义务相同的状态。间接强制是作出决定的行政机关为促使行 政管理相对人履行义务或者达到与履行义务相同的状态所采取的手 段。间接强制又分为两种：一是代执行，指由行政机关或者第三人代 替行政管理相对人履行义务，代执行的费用由义务人承担，如拆除非 法设置、张贴的广告等。二是执行罚，指对拒不履行义务的行政管理 相对人反复地课以金钱给付义务，如加收一定比例的滞纳金、加处罚 款等。执行罚的比例随着不履行义务的时间增加而增加，所以有的国 家称之为“怠金”。 三、行政强制的执行制度和程序
行政强制执行模式可以分为三类,第一类是行政机关执行模式 第二类是司法执行模式。第三类是混合执行模式,行政机关和法院都 有对行政决定的强制执行权。我国的体制属于第三类,行政强制执行 主体以法院为主,以行政机关为辅。这种制度可称之为“以申请人民 法院强制执行为原则,以行政机关强制执行为例外”的体制。 (一)申请法院强制执行 《行政诉讼法》第66条规定:“公民、法人或者其他组织对具体 行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人 民法院强制执行,或者依法强制执行。ˆ就立法而言,申请法院强制 执行的行政义务多为金钱给付义务,即行政处罚中的罚款、没收等财 产罚。诸如警告、暂扣吊销许可证、执照等处罚都是类似确认或形成 判决的处罚,无须申请法院强制执行。 人民法院的行政强制执行,实际上有两种执行程序。一种是经过 行政诉讼程序的审理与裁判,对法院裁判文书的执行程序;另一种是 只经过行政程序,并由行政机关申请法院强制的执行程序。这两者情 况并不完全一样。主要区别在于:对行政机关申请的强制执行,尚需 经过法院的审查。经审查同意的,人民法院方执行行政决定 (二)行政机关自行强制执行 行政机关自行强制执行是指行政机关在行使职权时为当事人设定 了各种作为或不作为的义务,遇有当事人拒不履行该义务时,行政机 关可以采取强制措施迫使当事人履行。如《治安管理处罚法》第82 条规定:“公安机关应当将传唤的原因和依据告知被传唤人。对无正
行政强制执行模式可以分为三类，第一类是行政机关执行模式。 第二类是司法执行模式。第三类是混合执行模式，行政机关和法院都 有对行政决定的强制执行权。我国的体制属于第三类，行政强制执行 主体以法院为主，以行政机关为辅。这种制度可称之为“以申请人民 法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外”的体制。 （一）申请法院强制执行 《行政诉讼法》第 66 条规定：“公民、法人或者其他组织对具体 行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人 民法院强制执行，或者依法强制执行。”就立法而言，申请法院强制 执行的行政义务多为金钱给付义务，即行政处罚中的罚款、没收等财 产罚。诸如警告、暂扣吊销许可证、执照等处罚都是类似确认或形成 判决的处罚，无须申请法院强制执行。 人民法院的行政强制执行，实际上有两种执行程序。一种是经过 行政诉讼程序的审理与裁判，对法院裁判文书的执行程序；另一种是 只经过行政程序，并由行政机关申请法院强制的执行程序。这两者情 况并不完全一样。主要区别在于：对行政机关申请的强制执行，尚需 经过法院的审查。经审查同意的，人民法院方执行行政决定。 （二）行政机关自行强制执行 行政机关自行强制执行是指行政机关在行使职权时为当事人设定 了各种作为或不作为的义务，遇有当事人拒不履行该义务时，行政机 关可以采取强制措施迫使当事人履行。如《治安管理处罚法》第 82 条规定：“公安机关应当将传唤的原因和依据告知被传唤人。对无正
当理由不接受传唤或者逃避传唤的人,可以强制传唤。”兵役法》 第61条规定:“有服兵役义务的公民有下列行为之一的,由县级人民 政府责令限期改正,逾期不改的,由县级人民政府强制其履行兵役义 务。”《税收征收管理法》第28条规定:κ欠缴税款的纳税人需要岀 境的,应当在出境前向税务机关结清应纳税款或者提供担保。未结淸 税款,又不提供担保的,税务机关可以通知岀境管理机关阻止其出 境。行政机关自行强制执行的情形除上述几种外,还包括强制遣送 出境、强制许可、强制收兑、强制退还、强制拆除、强制鉴定、强制 变卖、强制收购等。行政机关自行强制执行通常仅限于行政机关为相 对人科以普通义务和法律法规确定的义务,较少及于行政机关对违反 法律法规者科以制裁性义务的情形,这是我国立法的一种特殊现象。 此外,这类行政强制执行多以行为和人身为强制内容,相反,有关金 钱给付义务的履行除特殊几类行政机关享有自行强制执行的权力外, 多数行政机关没有此种权力。 法律在规定由行政机关自行强制执行时,一般只规定执行的内容, 没有规定执行程序;目前也无统一的有关行政机关的强制执行程序的 规定,从实践看,行政机关的强制执行程序应有一般程序与特殊程序 之分。一般程序是各行政机关在实施强制执行时,普遍都适用的必经 程序;可由行政强制执行法作出规定;特殊程序则考虑到不同的执行 内容有不同的要求,应作出一些例外规定。特殊程序可由授予行政机 关强制执行权的各单行法作出单独规定,下文所述,主要是指行政机 关强制执行的一般程序。大致需经下列几个步骤:调查;决定;告诫;
当理由不接受传唤或者逃避传唤的人，可以强制传唤。”《兵役法》 第 61 条规定：“有服兵役义务的公民有下列行为之一的，由县级人民 政府责令限期改正，逾期不改的，由县级人民政府强制其履行兵役义 务。”《税收征收管理法》第 28 条规定：“欠缴税款的纳税人需要出 境的，应当在出境前向税务机关结清应纳税款或者提供担保。未结清 税款，又不提供担保的，税务机关可以通知出境管理机关阻止其出 境。”行政机关自行强制执行的情形除上述几种外，还包括强制遣送 出境、强制许可、强制收兑、强制退还、强制拆除、强制鉴定、强制 变卖、强制收购等。行政机关自行强制执行通常仅限于行政机关为相 对人科以普通义务和法律法规确定的义务，较少及于行政机关对违反 法律法规者科以制裁性义务的情形，这是我国立法的一种特殊现象。 此外，这类行政强制执行多以行为和人身为强制内容，相反，有关金 钱给付义务的履行除特殊几类行政机关享有自行强制执行的权力外， 多数行政机关没有此种权力。 法律在规定由行政机关自行强制执行时，一般只规定执行的内容， 没有规定执行程序；目前也无统一的有关行政机关的强制执行程序的 规定，从实践看，行政机关的强制执行程序应有一般程序与特殊程序 之分。一般程序是各行政机关在实施强制执行时，普遍都适用的必经 程序；可由行政强制执行法作出规定；特殊程序则考虑到不同的执行 内容有不同的要求，应作出一些例外规定。特殊程序可由授予行政机 关强制执行权的各单行法作出单独规定，下文所述，主要是指行政机 关强制执行的一般程序。大致需经下列几个步骤：调查；决定；告诫；
准备执行;实施强制执行 (三)行政机关可选择的行政强制执行 除上述由行政机关自行强制执行以及须申请法院执行的立法情形 外,有些法律还规定了可选择的行政强制执行模式。如1987年公布 的《海关法》第53条规定:“当事人逾期不履行海关的处罚决定又不 申请复议或者向人民法院起诉的,作出处罚决定的海关可以将其保证 金没收或者将其被扣留的货物、物品、运输工具变价抵缴,也可以申 请人民法院强制执行。ˆ这种选择模式实际上是法院强制执行的一种 特例。即只有在法律授权行政机关于执行前已采取某些强制措施的前 提下才适用。如果行政机关没有此类强制措施,仍然要向法院申请强 制执行 四、法律责任与救济 行政强制权的行使,有时会对相对人的人身、财产权利造成重大 损害,我们应当分清行政强制的权限,严格行政机关与法院的责任, 并为权利受到行政强制行为侵害的相对人提供有效的救济。根据我国 行政诉讼法和国家赔偿法的规定,凡行政机关采取强制措施造成损害 的,受害人有权对之提起行政诉讼,并申请国家赔偿。人民法院违法 釆取行政强制措施给相对人造成损害的,也应当由国家承担赔偿责 任
准备执 行；实施强制执行。 （三）行政机关可选择的行政强制执行 除上述由行政机关自行强制执行以及须申请法院执行的立法情形 外，有些法律还规定了可选择的行政强制执行模式。如 1987 年公布 的《海关法》第 53 条规定：“当事人逾期不履行海关的处罚决定又不 申请复议或者向人民法院起诉的，作出处罚决定的海关可以将其保证 金没收或者将其被扣留的货物、物品、运输工具变价抵缴，也可以申 请人民法院强制执行。”这种选择模式实际上是法院强制执行的一种 特例。即只有在法律授权行政机关于执行前已采取某些强制措施的前 提下才适用。如果行政机关没有此类强制措施，仍然要向法院申请强 制执行。 四、法律责任与救济 行政强制权的行使，有时会对相对人的人身、财产权利造成重大 损害，我们应当分清行政强制的权限，严格行政机关与法院的责任， 并为权利受到行政强制行为侵害的相对人提供有效的救济。根据我国 行政诉讼法和国家赔偿法的规定，凡行政机关采取强制措施造成损害 的，受害人有权对之提起行政诉讼，并申请国家赔偿。人民法院违法 采取行政强制措施给相对人造成损害的，也应当由国家承担赔偿责 任