©A中国行政管理》公共管理 从新公共管理到整体性治理 竺乾威 摘要]本文是对整体性治理这一新思想的简单介绍和评价，以期引发人们对此理论的关注。整体性治理的思 想是在对新公共管理的实践进行反思的基础上提出来的。整体性治理着眼于政府内部机构和部门的整 体性运作，主张管理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合。尽管整体性治理的思想正在 产生越来越大的影响力，但这一整体性治理的实现还有赖于一种恰当的组织载体，尤其有赖于信息技术 的发展。 关键词]整体性治理：整合；数字时代；信息技术 [中图分类号]D035 [文献标识码]A文章编号]1006.0863(2008)10,0052-07 一般认为新公共管理自20世纪90年代末已经进入了止。甚至当初最坚决的提倡者现在都希望这些改革对改变 后新公共管理时期。在美国，对新公共管理进行批评并对 整个政府的效率不要产生什么影响。登力维就新公共管理 它大有取代之势的是新公共服务。新公共服务的代表性人 的三个方面指出了它的变化。首先，在分散化方面，购买者 物罗伯特·登哈特甚至认为新公共服务己经成为公共行政 -提供者分离、机构化、分开的政治系统、准政府机构的成 的一种模式，尽管不少人对此存有疑虑。在英国，对新公共 长、地方微观层面的机构的分离、私营化的产业、公司化和 管理的批评发展出来的是整体性治理模式(holistic govem~ 单个组织的管理、消解专业化等被部分或整体保留；通过比 ancc),其代表人物是佩里·希克斯和帕却克·登力维。这 较进行竞争被终止；只有改进的绩效衡量结构和绩效合约 一理论的影响力在逐步增强，以至有人认为该理论可望成为 表还在延续。其次，在竞争方面，准市场和凭证计划被部分 21世纪有关政府治理的大理论。本文对这一整体性治理的 或整体保留，而外包强制性市场测试政府间合同、公私部 思想做一简单介绍和评价，以期引发对此理论的关注。 门两极化、产品市场自由化、放松管制都已终止：还在延续 一、整体性治理理论产生的背景 的有以消费者为标记的资助和使用者控制。最后，在激励方 整体性治理的理论建立在两个背景之上：一是盛极一 面，部分或整体保留的有重新指定产权、管制和项目涉及的 时的新公共管理的衰微；二是信息技术的发展，即数字时代 资本市场。资产所有的私人化、反寻租措施、放松专业特 的来临。登力维把新公共管理概括为三个方面：(1)强调分 权、绩效工资、私人财务创议和私人合伙被终止。还在延续 散化。将大的等级部门分开，其方式就像早期一些大的私 或扩散的有统一的回报率和折扣率推动技术的发展、重视 人公司从U型结构到M型结构的变化一样。在内部实施扁 公共部门的平等和强制性效率奖。] 平的结构，重新规定信息和管理系统，以促进不同的控制形 希克斯则认为，整体性治理作为一种解决方式，它针对 式。(2)强调竞争。将购买者和提供者的分离引入公共结 的是在20世纪80年代和90年代初政府改革所强化的碎片 构，以便在潜在的提供者中确立和创造更多的竞争。通过 化状况，整体主义的对立面是破碎化。希克斯认为，从功能 增加内部使用的竞争过程来分配资源，以取代等级式的决 上讲，碎片化的治理有以下一些问题：(1)转嫁问题，让其他 策。国家行政和公共物品提供的一些“核心领域开始萎 机构来承担代价。比如学校的排斥带来了严重的青少年犯 缩，供应开始多样化。(3)强调激励。从建立在分散的公共 罪问题，而司法系统则不得不出面解决这一问题。(2)互相 服务或专业精神之上的绩效奖励发展到强调具体的绩效激 冲突的项目。一些机构的政策目标互有冲突，或者，尽管一 励。在公共领域，这一转变意味着一个往底层团体的运动。 些机构从事同一政策目标，但它们的运作却互相拆台。例 通过对一些发达国家（美国、英国、加拿大、澳大利亚、 如，惩治和预防犯罪的机构和教养机构的目标都是减少犯 新西兰以及荷兰)的公共管理系统的实证研究，登力维认为 罪，但在一些具体领域两者常常发生冲突。(3)重复，它导 这些国家的公共管理系统已经发生了一种意义深远的变 致浪费并使服务使用者感到沮丧。(4)互相冲突的目标，一 化。过去二十年时间里，无论是在学界还是在政府部门占 些不同的服务目标会导致严重的冲突，比如，警察搜取可能 主导的治理理念—新公共管理已经寿终正寝。尽管这一 导致惩罚的证据显然会同那些从事青少年服务工作的人发 运动的少部分内容还在进行，但新公共管理的关键部分由 生冲突。(5)由于缺乏沟通，不同机构或专业缺乏恰当的干 于导致了组织上的灾难已经倒转，相当大的一部分已经停 预或干预结果不理想。(6)在对需要做出反应时各自为政。 52 2008年第10期总第280期 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
© 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 公共管理 52 2008年第 10期 总第 280期 从新公共管理到整体性治理 竺 乾 威 [摘 要 ] 本文是对整体性治理这一新思想的简单介绍和评价 ,以期引发人们对此理论的关注。整体性治理的思 想是在对新公共管理的实践进行反思的基础上提出来的。整体性治理着眼于政府内部机构和部门的整 体性运作 ,主张管理从分散走向集中 ,从部分走向整体 ,从破碎走向整合。尽管整体性治理的思想正在 产生越来越大的影响力 ,但这一整体性治理的实现还有赖于一种恰当的组织载体 ,尤其有赖于信息技术 的发展。 [关键词 ] 整体性治理 ; 整合 ; 数字时代 ;信息技术 [中图分类号 ] D035 [文献标识码 ] A [文章编号 ]1006 - 0863 (2008 ) 10 - 0052 - 07 一般认为新公共管理自 20世纪 90年代末已经进入了 后新公共管理时期。在美国 ,对新公共管理进行批评并对 它大有取代之势的是新公共服务。新公共服务的代表性人 物罗伯特 ·登哈特甚至认为新公共服务已经成为公共行政 的一种模式 ,尽管不少人对此存有疑虑。在英国 ,对新公共 管理的批评发展出来的是整体性治理模式 ( holistic govern2 ance) ,其代表人物是佩里 ·希克斯和帕却克 ·登力维。[1 ]这 一理论的影响力在逐步增强 ,以至有人认为该理论可望成为 21世纪有关政府治理的大理论。[2 ]本文对这一整体性治理的 思想做一简单介绍和评价 ,以期引发对此理论的关注。 一、整体性治理理论产生的背景 整体性治理的理论建立在两个背景之上 :一是盛极一 时的新公共管理的衰微 ;二是信息技术的发展 ,即数字时代 的来临。登力维把新公共管理概括为三个方面 : (1)强调分 散化。将大的等级部门分开 ,其方式就像早期一些大的私 人公司从 U型结构到 M型结构的变化一样。在内部实施扁 平的结构 ,重新规定信息和管理系统 ,以促进不同的控制形 式。 (2)强调竞争。将购买者和提供者的分离引入公共结 构 ,以便在潜在的提供者中确立和创造更多的竞争。通过 增加内部使用的竞争过程来分配资源 ,以取代等级式的决 策。国家行政和公共物品提供的一些“核心 ”领域开始萎 缩 ,供应开始多样化。 (3)强调激励。从建立在分散的公共 服务或专业精神之上的绩效奖励发展到强调具体的绩效激 励。在公共领域 ,这一转变意味着一个往底层团体的运动。 通过对一些发达国家 (美国、英国、加拿大、澳大利亚、 新西兰以及荷兰 )的公共管理系统的实证研究 ,登力维认为 这些国家的公共管理系统已经发生了一种意义深远的变 化。过去二十年时间里 ,无论是在学界还是在政府部门占 主导的治理理念 ———新公共管理已经寿终正寝。尽管这一 运动的少部分内容还在进行 ,但新公共管理的关键部分由 于导致了组织上的灾难已经倒转 ,相当大的一部分已经停 止。甚至当初最坚决的提倡者现在都希望这些改革对改变 整个政府的效率不要产生什么影响。登力维就新公共管理 的三个方面指出了它的变化。首先 ,在分散化方面 ,购买者 - 提供者分离、机构化、分开的政治系统、准政府机构的成 长、地方微观层面的机构的分离、私营化的产业、公司化和 单个组织的管理、消解专业化等被部分或整体保留 ;通过比 较进行竞争被终止 ;只有改进的绩效衡量结构和绩效合约 表还在延续。其次 ,在竞争方面 , 准市场和凭证计划被部分 或整体保留 ,而外包、强制性市场测试、政府间合同、公私部 门两极化、产品市场自由化、放松管制都已终止 ;还在延续 的有以消费者为标记的资助和使用者控制。最后 ,在激励方 面 ,部分或整体保留的有重新指定产权、管制和项目涉及的 资本市场。资产所有的私人化 、反寻租措施、放松专业特 权、绩效工资、私人财务创议和私人合伙被终止。还在延续 或扩散的有统一的回报率和折扣率、推动技术的发展 、重视 公共部门的平等和强制性效率奖。[ 3 ] 希克斯则认为 ,整体性治理作为一种解决方式 ,它针对 的是在 20世纪 80年代和 90年代初政府改革所强化的碎片 化状况 ,整体主义的对立面是破碎化。希克斯认为 ,从功能 上讲 ,碎片化的治理有以下一些问题 : (1)转嫁问题 ,让其他 机构来承担代价。比如学校的排斥带来了严重的青少年犯 罪问题 ,而司法系统则不得不出面解决这一问题。 (2)互相 冲突的项目。一些机构的政策目标互有冲突 ,或者 ,尽管一 些机构从事同一政策目标 ,但它们的运作却互相拆台。例 如 ,惩治和预防犯罪的机构和教养机构的目标都是减少犯 罪 ,但在一些具体领域两者常常发生冲突。 (3)重复 ,它导 致浪费并使服务使用者感到沮丧。 (4)互相冲突的目标 ,一 些不同的服务目标会导致严重的冲突 ,比如 ,警察搜取可能 导致惩罚的证据显然会同那些从事青少年服务工作的人发 生冲突。 (5)由于缺乏沟通 ,不同机构或专业缺乏恰当的干 预或干预结果不理想。 (6)在对需要做出反应时各自为政
公共管理《©A中国行政管理 一些机构认为可以在不与其他机构通气的情况下凭自己的 11恐怖袭击时期部门的极度分散化产生的无效和低效。 力量解决问题，但最后却并没有满足真正的需要。(7)公众 在英国，就业和福利被归入了工作和养老金部等。这些改 无法得到服务，或对得到的服务感到困惑，他们常常不知道 革的一种新的特征主要在于它们当中包括了信息技术的融 到那里去获得恰当的服务。(8)由于没有考虑问题的原因， 和。 而是强调可得的或固有的一套专业干预，从而导致服务提 (3)重新政府化。主要包括把以前改革过程中将一些 供或干预的遗漏或差距。所有这些问题正是治理中的一些 外包给私人部门的公共部门的活动重新交由公共部门进 协调、合作、整合或整体性运作想解决的。] 行。至今这方面一个最显著的例子是美国28000名机场安 整体性治理理论的第二个背景是数字时代的来临。在 全人员从私人承包商那里转到联邦文官系统。另一个著名 登力维看来，信息系统几十年来一直是形成公共行政变革 的例子是英国承包铁路轨道建设的公司在2000年夏破产 的重要因素，政府信息技术成了当代公共服务系统理性和 后，这一铁轨建设再次被收回国有。 现代化变革的中心。这不仅是因为信息技术在这些变革中 (4)恢复或重新加强中央过程。这是对新公共管理碎 发挥了重要的作用，还因为它占据了许多公共管理的中心 片化改革产生的重复的多头的等级结构的回应。由于新公 位置。这可以从四个方面来加以体现：第一，最初以纸质后 共管理导致的分散的竞争的无政府主义，一些提议开始重 来以电子为基础的信息系统在建构作为社会-技术系统的 新强调秩序，特别是在信息技术领域。在英因，一些集中的 现代官僚组织中的作用日益突出。随着信息技术在中央官 电子变革项目受到了大量的资助。 僚机构的发展，政府对信息技术人才的需求急增。到1983 (5)极大地压缩行政成本。这首先是作为布什政府的 年，大约有41%的美国联邦政府的数据处理预算交由人处 联邦绩效努力的一部分提出来的，但在英因得到了更多的 理。10年后，联邦政府雇佣了113300信息技术人员，耗资 政治上的关注。比如，2004年，英国工党和一些反对党提出 55亿美元。1993年，英国中央政府部门每年花在信息技术 了在5年时间里减少8万名文官（总数是53万）的计划。 人员身上的钱达5亿英镑，占当时整个信息技术支出的 从长远来看，文官的职位将减少15万个，差不多减少整个 22%。51第二，信息技术对政府组织结构的影响。等级官僚 文官队伍的四分之一。 制结构看来是政府机构（如税收、社会保障以及移民部门） (6)重塑一些具有公务支撑功能的服务提供链，以实现 最大量使用信息技术的占主导的组织形式。1自20世纪60 由较新的信息技术提供的生产力的提高。这一作法涉及重 年代以来，信息技术在政府的日益运用开始影响政府内部 新设计公务支撑功能，事务处理系统，或者事务由政府机构 组织结构的其他方面，使结构变得扁平化。尽管比起大公 直接承担，或外包。 司来政府机构扁平化的程度没有它们高。第三信息技术 (7)集中采购和专业化。美国在这方面进展很快，相比 与政府的任务。西蒙在1973年的一篇文章中号召将“信息 之下，英国在部门和机构采购之间还有大量的重复。2004 理论用于组织设计”，认为计算机可以用三种方式重新改变 年，英国财政部的一项效率评估指出，在未来4年里，在一 组织设计，即建立一个更加可以接触的组织记忆，产生一种 系列的措施中（包括由少数几个主要的采购中心来进行采 取得更多信息和抓住信息丰富、服务取向的后工业社会的 购，而不是像现在那样在国家层面有270个部门和机构在进 问题的潜力，以及极度提高做决定的能力。第四，信息技 行采购)可以节省200亿英镑。 术、公共管理改革以及主要的政策变革。当前大多数政策 (8)以“混合经济模式为基础的共享服务。鼓励较小 的变化意味着信息技术系统的变化。以美国为例，从20世 的部门和机构共同使用一些服务支撑功能或一些与政策相 纪70年代开始，计算机公司就围绕着联邦政府转。到1990 关的服务。以往那种旧式的集中提供模式对下级是强制性 年，联邦政府占了以美国为基地的全球设施管理卖主收入 的，在运作中反应迟钝和僵化，而共享的服务提供采用的是 的38%，而美国的商业运作只占了35%，州和地方政府只占 些较灵活的方式。 了7%。81 (9)网络简化。现代官僚制的一个突出问题不是官员 二、整体性治理理论的主要思想 的预算最大化，而是为相互高度连接的公共机构、准政府和 1.重新整合 非政府机构网络建立复杂的管制和指导层次。精简管制检 整合是整体性治理的一个重要概念，整体性治理与整 查以及简化基础性的网络可以在一些敏感的政策领域制止 合有联系但又有区别的。在登力维看来，重新整合是一种 这种多重管理队伍的建立。 对新公共管理的对立的回答。重新整合涉及的内容包括： 登力维认为，与重新整合中包括的狭隘的众人参与式 (1)逆部门化和碎片化。这一点在英国通过合并、把一 治理的变革相对照，整体主义的改革旨在简化和变革政府 些功能相近的机构重新组合成部门化的组织，取消了一些 机构与其客户之间的整个关系。它是以公众的需要为基础 准政府机构，以及重新在以往被鼓励进行无限制竞争的地 的。这一以需要为基础的整体性治理远远超越了公众参与 方机构这一微观层面建立合作的、以社区为基础的结构。 治理过程的传统范围。它与新公共管理强调企业过程管理 (2)大部门式治理。在布莱尔政府时期，这是重新整合 不同，把重点放在确定一个真正以公民为基础的、以服务为 的一个中心要素。英国的中央政府和美国的联邦政府建立 基础的、以需要为基础的组织基础。它的含义遍及所有相 了一些大部门的体制，如美国的国土安全部，以应对“9· 关的公共部门网络—确定新的宏观结构，组织重组，过程 2008年第10期 总第280期 53 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
© 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 公共管理 2008年第 10期 总第 280期 53 一些机构认为可以在不与其他机构通气的情况下凭自己的 力量解决问题 ,但最后却并没有满足真正的需要。 (7)公众 无法得到服务 ,或对得到的服务感到困惑 ,他们常常不知道 到那里去获得恰当的服务。 (8)由于没有考虑问题的原因 , 而是强调可得的或固有的一套专业干预 ,从而导致服务提 供或干预的遗漏或差距。所有这些问题正是治理中的一些 协调、合作、整合或整体性运作想解决的。[ 4 ] 整体性治理理论的第二个背景是数字时代的来临。在 登力维看来 ,信息系统几十年来一直是形成公共行政变革 的重要因素 ,政府信息技术成了当代公共服务系统理性和 现代化变革的中心。这不仅是因为信息技术在这些变革中 发挥了重要的作用 ,还因为它占据了许多公共管理的中心 位置。这可以从四个方面来加以体现 :第一 ,最初以纸质后 来以电子为基础的信息系统在建构作为社会 - 技术系统的 现代官僚组织中的作用日益突出。随着信息技术在中央官 僚机构的发展 ,政府对信息技术人才的需求急增。到 1983 年 ,大约有 41%的美国联邦政府的数据处理预算交由人处 理。10年后 ,联邦政府雇佣了 113300信息技术人员 ,耗资 55亿美元。1993年 ,英国中央政府部门每年花在信息技术 人员身上的钱达 5亿英镑 ,占当时整个信息技术支出的 22%。[ 5 ]第二 ,信息技术对政府组织结构的影响。等级官僚 制结构看来是政府机构 (如税收、社会保障以及移民部门 ) 最大量使用信息技术的占主导的组织形式。[ 6 ]自 20世纪 60 年代以来 ,信息技术在政府的日益运用开始影响政府内部 组织结构的其他方面 ,使结构变得扁平化。尽管比起大公 司来 ,政府机构扁平化的程度没有它们高。第三 ,信息技术 与政府的任务。西蒙在 1973年的一篇文章中号召将“信息 理论用于组织设计 ”,认为计算机可以用三种方式重新改变 组织设计 ,即建立一个更加可以接触的组织记忆 ,产生一种 取得更多信息和抓住信息丰富、服务取向的后工业社会的 问题的潜力 ,以及极度提高做决定的能力。[ 7 ]第四 ,信息技 术、公共管理改革以及主要的政策变革。当前大多数政策 的变化意味着信息技术系统的变化。以美国为例 ,从 20世 纪 70年代开始 ,计算机公司就围绕着联邦政府转。到 1990 年 ,联邦政府占了以美国为基地的全球设施管理卖主收入 的 38% ,而美国的商业运作只占了 35% ,州和地方政府只占 了 7%。[ 8 ] 二、整体性治理理论的主要思想 11重新整合 整合是整体性治理的一个重要概念 ,整体性治理与整 合有联系但又有区别的。在登力维看来 ,重新整合是一种 对新公共管理的对立的回答。[ 9 ]重新整合涉及的内容包括 : (1)逆部门化和碎片化。这一点在英国通过合并、把一 些功能相近的机构重新组合成部门化的组织 ,取消了一些 准政府机构 ,以及重新在以往被鼓励进行无限制竞争的地 方机构这一微观层面建立合作的、以社区为基础的结构。 (2)大部门式治理。在布莱尔政府时期 ,这是重新整合 的一个中心要素。英国的中央政府和美国的联邦政府建立 了一些大部门的体制 ,如美国的国土安全部 ,以应对“9· 11”恐怖袭击时期部门的极度分散化产生的无效和低效。 在英国 ,就业和福利被归入了工作和养老金部等。这些改 革的一种新的特征主要在于它们当中包括了信息技术的融 和。 (3)重新政府化。主要包括把以前改革过程中将一些 外包给私人部门的公共部门的活动重新交由公共部门进 行。至今这方面一个最显著的例子是美国 28000名机场安 全人员从私人承包商那里转到联邦文官系统。另一个著名 的例子是英国承包铁路轨道建设的公司在 2000年夏破产 后 ,这一铁轨建设再次被收回国有。 (4)恢复或重新加强中央过程。这是对新公共管理碎 片化改革产生的重复的多头的等级结构的回应。由于新公 共管理导致的分散的竞争的无政府主义 ,一些提议开始重 新强调秩序 ,特别是在信息技术领域。在英国 ,一些集中的 电子变革项目受到了大量的资助。 (5)极大地压缩行政成本。这首先是作为布什政府的 联邦绩效努力的一部分提出来的 ,但在英国得到了更多的 政治上的关注。比如 , 2004年 ,英国工党和一些反对党提出 了在 5年时间里减少 8万名文官 (总数是 53万 )的计划。 从长远来看 ,文官的职位将减少 15万个 ,差不多减少整个 文官队伍的四分之一。 (6)重塑一些具有公务支撑功能的服务提供链 ,以实现 由较新的信息技术提供的生产力的提高。这一作法涉及重 新设计公务支撑功能 ,事务处理系统 ,或者事务由政府机构 直接承担 ,或外包。 (7)集中采购和专业化。美国在这方面进展很快 ,相比 之下 ,英国在部门和机构采购之间还有大量的重复。2004 年 ,英国财政部的一项效率评估指出 ,在未来 4年里 ,在一 系列的措施中 (包括由少数几个主要的采购中心来进行采 购 ,而不是像现在那样在国家层面有 270个部门和机构在进 行采购 )可以节省 200亿英镑。 (8)以“混合经济模式 ”为基础的共享服务。鼓励较小 的部门和机构共同使用一些服务支撑功能或一些与政策相 关的服务。以往那种旧式的集中提供模式对下级是强制性 的 ,在运作中反应迟钝和僵化 ,而共享的服务提供采用的是 一些较灵活的方式。 (9)网络简化。现代官僚制的一个突出问题不是官员 的预算最大化 ,而是为相互高度连接的公共机构、准政府和 非政府机构网络建立复杂的管制和指导层次。精简管制检 查以及简化基础性的网络可以在一些敏感的政策领域制止 这种多重管理队伍的建立。 登力维认为 ,与重新整合中包括的狭隘的众人参与式 治理的变革相对照 ,整体主义的改革旨在简化和变革政府 机构与其客户之间的整个关系。它是以公众的需要为基础 的。这一以需要为基础的整体性治理远远超越了公众参与 治理过程的传统范围。它与新公共管理强调企业过程管理 不同 ,把重点放在确定一个真正以公民为基础的、以服务为 基础的、以需要为基础的组织基础。它的含义遍及所有相 关的公共部门网络 ———确定新的宏观结构 ,组织重组 ,过程
©A中国行政管理》公共管理 重新评价以及管理方式和信息系统的根本变革，对新问题 行协调，比如使海陆空三军合作，也可以在少数和许多功能 灵活反应的新模式。1 之间进行协调，比如健康保障和社会保障。第三，整合可以 2.整体性治理 在公共部门内进行，也可以在政府部门与志愿组织或私人 整体性治理包含以下方面的内容： 公司之间进行。 (1)互动的信息搜寻和提供。这对于产生所有其他以 希克斯以目标和手段，在三个层次上区分了几种不同 需要为基础的整体主义因素来说是最基本的。政府信息系 类型的政府，见图1。 统的一个任务就是让一些具有知识的公民和企业去发现如 目标互相冲爽 何在政府机器中进行表达和报告，如果需要，根据可适用的 规则和规章来做出最恰当的决定。互动的机制（利用信息 浙进式政府 贵族式政府 技术而不是以纸质为基础的形式)会自动地催促机构人员 合作的、婆合应付的 没有治理 和系统对人民的需要和偏好采取更整体性的看法。 协同型政府 目标和组织关系 (2)以顾客为基础和以功能为基础的组织重建。一个 不冲夹亦不相互增强 例子就是英国的工作与养老金部的养老金服务处，它把所 整体性政府 碎片化政府 有与老人相关的福利集中起来进行提供。 互相竟争和争夺 (3)一站式服务提供。其形式有多种，包括一站式商店 (在一个地方提供多种行政服务)，一站式窗户（与特定的顾 目标互相增强 客进行面对面的交往)以及网络整合的服务。对政府机构 图1目标和手段的关系 来说，一站式服务提供的动力在于把一些分散的服务功能 资料来源：Perri6 Taran山Holistic Govemance:The Nar Refom 集中起来，以便解决一些重复的问题。“只问一次的方法 Agenda New York:Palgrave,2002.p31. 表明了政府致力于不断使用已经搜集的信息，而不是重复 首先是目标和手段层次上的机构之间的直接冲突。比 地搜集同一信息。 如，贸易工业部的通过放松管制、促进电子商务的政策可能 (4)数据库。通常的行政状况是不同的信息掌握在各 同数据资料保护委员会的保护消费者隐私的政策直接相冲 不相干的层次、互不适应的行政系统中，使得信息要么常常 突。其结果便是出现“贵族式政府”(baronial govemment), 很难得到运用，要么只用于具体的研究需要。而数据库使 在这一政府中，部门和机构通过小争论和小冲突来获得自 得有关福利税收和保障领域里每一个案的数据都可以得 己的地盘”独立性以及对相关领域的控制。但在这一政 到，使政府机构能预测公民的需要和政策的主要风险。 府中，人们想取得政策目标和保持手段的整合的期望被降 (5)重塑从结果到结果的服务。从结果到结果的方法 低了。 确保项目小组着重整个过程，而不人为地去划分现存机构 与此相对的是整体性政府，这一政府力图从一系列明 的边界。比如一些国家现在正在简化政府表格。加拿大要 确且互相增强的目标中找出一整套使各机构有一种良好关 求把有关长达30页的补助金申请减少一半。通过把现有 系的工具。英国正在进行这种整体性治理的试验，包括启 信息技术系统里的信息这些信息以前都是分开储存的)集 动社区反贫困的目标，它将所有相关的干预活动（住房、就 中起来，它们能完全取代表格。 业、经济多样化、交通、社会服务、教育、职业培训等)集中到 (6)灵活的政府过程，旨在使政府决策在与企业最好的 一起，重塑专业运作和投资项目。在这里，合作不仅是需要 实践进行竞争中取得速度、灵活性和回应性。灵活性结构 的两个要件是监视、预报和预测系统，以及能考虑“意外发 的，而且各自还要重新安排自己的功能目标，以使这些目标 同反贫困的目标相一致。 生并在标准程序中注入灵活应变的系统。 协同型政府(pined,up)问的问题是“我们能够一起做 (7)可持续性。新公共管理通常无视能源的使用和环 境影响，它只关注于企业运作取向，忽略了企业负面的外部 什么？”，而整体性政府问的问题则是需要谁参与，并在什 么基础上来取得我们在这里真正想取得的东西”。在协同 效应：而以服务为基础的整体主义则认真考虑公民和企业 型政府中，目标和手段是一致的，但两者之间互不增强。碎 的需要，将这些需要适合于追求可持续性的环保组织的要 求，并使它成为所有公共部门内在运作的一部分。 片化政府的情况则是目标互相增强，而手段则相互冲突。 渐进式政府的情况则是目标互相冲突，而手段则互相增强。 3.希克斯的观点 一般认为如果目标冲突，其结果则是灾难性的。但林德布 希克斯从整体性治理涉及的关键活动以及这些活动涉 洛姆的著作表明，对协作活动抱不同结果的期望并不妨碍 及的三个层面来开展他的论述。这些关键的活动包括政 在日常运作中的互相容忍。 策、管制、服务提供和监督。这些活动的整体性运作要求在 希克斯认为，贵族式政府与渐进式政府充其量是令人 三个层面上取得一种一贯性：第一，它可以将不同层次的治 失望的和无法接受的。由于协同型政府尤其是整体性政府 理或同一层次的治理进行整合，比如地方机构内部的不同 部门，中央机构与地方机构之间，或地方贸易政策制定官员 会涉及协调和整合两个概念，因而有必要对这两个概念做 与中央贸易管制者之间等。第二，可以在一些功能内部进 一区分。在希克斯看来，协调指的是确立有关合作和整体 运作、合作的信息系统、结果之间的对话、计划过程以及决 54 2008年第10期总第280期 C 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
© 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 公共管理 54 2008年第 10期 总第 280期 重新评价以及管理方式和信息系统的根本变革 ,对新问题 灵活反应的新模式。[ 10 ] 21整体性治理 整体性治理包含以下方面的内容 : (1) 互动的信息搜寻和提供。这对于产生所有其他以 需要为基础的整体主义因素来说是最基本的。政府信息系 统的一个任务就是让一些具有知识的公民和企业去发现如 何在政府机器中进行表达和报告 ,如果需要 ,根据可适用的 规则和规章来做出最恰当的决定。互动的机制 (利用信息 技术而不是以纸质为基础的形式 )会自动地催促机构人员 和系统对人民的需要和偏好采取更整体性的看法。 (2)以顾客为基础和以功能为基础的组织重建。一个 例子就是英国的工作与养老金部的养老金服务处 ,它把所 有与老人相关的福利集中起来进行提供。 (3)一站式服务提供。其形式有多种 ,包括一站式商店 (在一个地方提供多种行政服务 ) ,一站式窗户 (与特定的顾 客进行面对面的交往 )以及网络整合的服务。对政府机构 来说 ,一站式服务提供的动力在于把一些分散的服务功能 集中起来 ,以便解决一些重复的问题。“只问一次 ”的方法 表明了政府致力于不断使用已经搜集的信息 ,而不是重复 地搜集同一信息。 (4)数据库。通常的行政状况是不同的信息掌握在各 不相干的层次、互不适应的行政系统中 ,使得信息要么常常 很难得到运用 ,要么只用于具体的研究需要。而数据库使 得有关福利、税收和保障领域里每一个案的数据都可以得 到 ,使政府机构能预测公民的需要和政策的主要风险。 (5)重塑从结果到结果的服务。从结果到结果的方法 确保项目小组着重整个过程 ,而不人为地去划分现存机构 的边界。比如一些国家现在正在简化政府表格。加拿大要 求把有关长达 30页的补助金申请减少一半。通过把现有 信息技术系统里的信息 (这些信息以前都是分开储存的 )集 中起来 ,它们能完全取代表格。 (6)灵活的政府过程 ,旨在使政府决策在与企业最好的 实践进行竞争中取得速度、灵活性和回应性。灵活性结构 的两个要件是监视、预报和预测系统 ,以及能考虑“意外发 生 ”并在标准程序中注入灵活应变的系统。 (7)可持续性。新公共管理通常无视能源的使用和环 境影响 ,它只关注于企业运作取向 ,忽略了企业负面的外部 效应 ;而以服务为基础的整体主义则认真考虑公民和企业 的需要 ,将这些需要适合于追求可持续性的环保组织的要 求 ,并使它成为所有公共部门内在运作的一部分。 31希克斯的观点 希克斯从整体性治理涉及的关键活动以及这些活动涉 及的三个层面来开展他的论述。这些关键的活动包括政 策、管制、服务提供和监督。这些活动的整体性运作要求在 三个层面上取得一种一贯性 :第一 ,它可以将不同层次的治 理或同一层次的治理进行整合 ,比如地方机构内部的不同 部门 ,中央机构与地方机构之间 ,或地方贸易政策制定官员 与中央贸易管制者之间等。第二 ,可以在一些功能内部进 行协调 ,比如使海陆空三军合作 ,也可以在少数和许多功能 之间进行协调 ,比如健康保障和社会保障。第三 ,整合可以 在公共部门内进行 ,也可以在政府部门与志愿组织或私人 公司之间进行。 希克斯以目标和手段 ,在三个层次上区分了几种不同 类型的政府 ,见图 1。 图 1 目标和手段的关系 资料来源 : Perri 6. Towards Holistic Governance: The N ew Reform Agenda. New York: Palgrave, 20021 p311 首先是目标和手段层次上的机构之间的直接冲突。比 如 ,贸易工业部的通过放松管制、促进电子商务的政策可能 同数据资料保护委员会的保护消费者隐私的政策直接相冲 突。其结果便是出现“贵族式政府 ”( baronial government) , 在这一政府中 ,部门和机构通过小争论和小冲突来获得自 己的“地盘 ”、独立性以及对相关领域的控制。但在这一政 府中 ,人们想取得政策目标和保持手段的整合的期望被降 低了。 与此相对的是整体性政府 ,这一政府力图从一系列明 确且互相增强的目标中找出一整套使各机构有一种良好关 系的工具。英国正在进行这种整体性治理的试验 ,包括启 动社区反贫困的目标 ,它将所有相关的干预活动 (住房、就 业、经济多样化、交通、社会服务、教育、职业培训等 )集中到 一起 ,重塑专业运作和投资项目。在这里 ,合作不仅是需要 的 ,而且各自还要重新安排自己的功能目标 ,以使这些目标 同反贫困的目标相一致。 协同型政府 ( joined - up)问的问题是“我们能够一起做 什么 ?”,而整体性政府问的问题则是“需要谁参与 ,并在什 么基础上来取得我们在这里真正想取得的东西 ”。在协同 型政府中 ,目标和手段是一致的 ,但两者之间互不增强。碎 片化政府的情况则是目标互相增强 ,而手段则相互冲突。 渐进式政府的情况则是目标互相冲突 ,而手段则互相增强。 一般认为如果目标冲突 ,其结果则是灾难性的。但林德布 洛姆的著作表明 ,对协作活动抱不同结果的期望并不妨碍 在日常运作中的互相容忍。 希克斯认为 ,贵族式政府与渐进式政府充其量是令人 失望的和无法接受的。由于协同型政府尤其是整体性政府 会涉及协调和整合两个概念 ,因而有必要对这两个概念做 一区分。在希克斯看来 ,协调指的是确立有关合作和整体 运作、合作的信息系统、结果之间的对话、计划过程以及决
公共管理《©A中国行政管理 策的想法，而整合指的是通过确立共同的组织结构和合并 的机构的数目；(3)广度，用来衡量被结合到一起的相关的 在一起的专业实践与干预来执行来贯彻这些想法。这些概 活动这一衡量通常是跨学科和跨功能的)；(4)揭示，用来 念的关系可以以表1来表示。2] 衡量整合可能妨碍每一参与机构的核心事务的程度，或衡 表1几个概念之间的关系 量中央的活动、预算、专业重点或政治可信性在整合过程中 活动 协调 整合 面临的风险程度。 手段与目标之间的关系 信息、认知决定 执行、贯彻、实际行动 希克斯认为，一般来说，整合的程度越高，凝聚力就越 协同型政府 协同型协调 协同型整合 大，各自为政就越少，连接就越紧密。他引用费佛、爱默生 两个机构能够最一 即合作运作，但主要 等人的资源交换和资源依附理论来加以证明。该理论认 互相一致的目标，互相般地根据协议在各 强调防止负外部性 一致的手段，以及手段自的领域里运作 防止对一些项目来 为，资源整合的强度会产生这一状况：政治乐意交出自主性 致支持目标 彼此知道如何限制 说至关重要的使命 以换取其他好处。希克斯认为，强度、范围、广度和揭示并 负外部性 之间的冲突 非同起同落。一些低强度的整合其揭示可能出人意料的 整体性政府 整体性协週 整体性整合 高。1 手段互相增强，目标互 即知道互相介入的 整体性政府的最高 希克斯在指出了整体性治理概念框架和目标后，涉及 相增强，手段以互相增 必要性，但对要采 层次，建立无缝隙的 强的方式支持目标 取的行动未作界定 项目 了整体性治理中信任、信息系统、责任感和预算等几个重要 的功能性因素。他认为在组织之间建立信任是整体性治理 资料来源：Pemi6 Tov ans Holistic Govemance:The N er Refom A- 所需的一种关键性整合。信任是任何社会往前走的不可或 genda New York:Palgrave,2002.p34. 缺的因素。信任是一种代理关系，在这一关系中，委托人以 希克斯认为，整体性运作的一个中心的、正式的目标是 更有效地处理公众最关心的一些问题这与登力维的整体 将自身的利益建立在风险之上的方式行动。那么，在取得 性治理的以需要为基础是一个意思)，因此，考虑四个关键 和保持信任方面如何进行整合？需要什么样的整合技能？ 层面政策顾客群体组织和机构)的每一个层面的目标是 希克斯认为，需要考虑以下几个方面。41 有益的。政策层面的目标涉及对特定领域进行公共干预的 ()确立一种新的信息基础、信息分类和信息系统。 整体目标。顾客层面的目标关注顾客的需要或帮助形成顾 整体性管理需要一种新的信息分类和系统。 客的偏好。组织层面的目标是有效地管理各种组织关系。 (2)为跨边界运作“留出空间”。 机构目标是激活相关机构的活力。一般来说，顾客和机构 (3)建立互相理解和信任。 层面的目标是由地方层面产生和拥有的，而政策和组织层 (4)与其他机构对话以及考虑其他机构的运作。 面的目标则通常是由全国性和超国家层面形成并对此负责 (⑤)产生新的领导人和英雄。建立整合性思考和运作 的。人们以不同的动机进行整合性的运作。在许多关系 方式面临的一个挑战是如何在确立新的管理观点和能力的 中，参加者并不享有共同的目标，但这一状况并不必然影响 同时保持组织现有的知识基础和能力。推动和执行整体性 每一个参与者取得其自身目标的能力。大多数机构的整合 管理的新的英雄和领导人”不仅要有合法性，而且还要能 性运作具有多种目标，但聪明和有效的整体性运作通常要 够接触组织的信息资源和沟通渠道。 求至少其中的一个组织有一个明确和一致的目标 (6)跨边界的运作在无法确定安全系数的情况下蕴含 一旦决定了目标，政务官与文官就必须确立一系列的 了风险，管理者需要高度容忍不确定性。 框架性决定。首先要作的是为每一层次的运作确定整合的 (7)没有控制的管理。跨边界的运作意味着在没有明 重点。在最高的层次上，目标是改进结果。为了做到这一 确交往规则的情况下与一些你对他无法进行控制的人一起 点，就有必要整合许多过程。例如，政策目标是提高就业 工作。跨边界的运作不是获得控制，而是意味着对人员行 率，那么一些主要的因素就是教育、家庭、流动性和交通、社 动较少的监督，给人较多的自主行动的机会。 会网络、对风险的态度、期望值、住房以及日托的代价。与 (8)建立承诺。在建立个人承诺方面有三种做法尤其 此相关的是公共部门和私人部门所有的机构，它们在这些 重要：与他人一起清楚地理解组织的使命和目标；高级管理 领域里提供、管制和推进政策动议。在顾客层次上，关注的 层看得见的行为方式，以及组织的人事政策。 重点是老人、孩子以及一些可能有犯罪倾向的年轻人。这 (9)推动整体性运作的公共管理者面临的一个挑战是 里的目标是涉及所有对这些群体的生活机遇产生重大影响 寻找一些最少受基层官员抵制的整体性运作的方法。一个 的机构。在输出层次，可以试图将所有涉及提供或管制某 方法是建立一些具有分散的团队的分散的结构，另一个方 项具体服务的机构组合到一起。在转换层次，目标是整合 法是采用激励机制。 所有涉及处理支付和来自民众的相关活动。最后，在最低 (10)在专业职位与支付方面，需要采用一些非正式的 层次上，要做的事就是将所有使用某类输入的活动结合起 方法来鼓励一些从事跨边界工作的人。 来，比如合并一个数据系统。 (11)培训。培训对于整体性治理准备组织的各级人员 另外一个观察整体性运作的有用方式是衡量整合运作 起着一种重要的作用。 的深度。这一衡量包括四个方面：(1)强度，用来衡量整合 在信息系统方面，希克斯认为首先有必要区分一下政 的活动之间需要共享的资源；(2)范围，用来衡量参与合作 府信息使用的三种类型。第一种类型展示的是政府的民主 2008年第10期总第280期 55 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
© 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 公共管理 2008年第 10期 总第 280期 55 策的想法 ,而整合指的是通过确立共同的组织结构和合并 在一起的专业实践与干预来执行来贯彻这些想法。这些概 念的关系可以以表 1来表示。[ 12 ] 表 1 几个概念之间的关系 活动 协调 整合 手段与目标之间的关系 信息、认知、决定 执行、贯彻、实际行动 协同型政府 协同型协调 协同型整合 互相一致的目标 ,互相 一致的手段 ,以及手段 一致支持目标 两个机构能够最一 般地根据协议在各 自的领域里运作 , 彼此知道如何限制 负外部性 即合作运作 ,但主要 强调防止负外部性 , 防止对一些项目来 说至关重要的使命 之间的冲突 整体性政府 整体性协调 整体性整合 手段互相增强 ,目标互 相增强 ,手段以互相增 强的方式支持目标 即知道互相介入的 必要性 ,但对要采 取的行动未作界定 整体性政府的最高 层次 ,建立无缝隙的 项目 资料来源 : Perri 6. Towards Holistic Governance: TheN ew Reform A2 genda. New York: Palgrave, 20021p34. 希克斯认为 ,整体性运作的一个中心的、正式的目标是 更有效地处理公众最关心的一些问题 (这与登力维的整体 性治理的以需要为基础是一个意思 ) ,因此 ,考虑四个关键 层面 (政策、顾客群体、组织和机构 )的每一个层面的目标是 有益的。政策层面的目标涉及对特定领域进行公共干预的 整体目标。顾客层面的目标关注顾客的需要或帮助形成顾 客的偏好。组织层面的目标是有效地管理各种组织关系。 机构目标是激活相关机构的活力。一般来说 ,顾客和机构 层面的目标是由地方层面产生和拥有的 ,而政策和组织层 面的目标则通常是由全国性和超国家层面形成并对此负责 的。人们以不同的动机进行整合性的运作。在许多关系 中 ,参加者并不享有共同的目标 ,但这一状况并不必然影响 每一个参与者取得其自身目标的能力。大多数机构的整合 性运作具有多种目标 ,但聪明和有效的整体性运作通常要 求至少其中的一个组织有一个明确和一致的目标 一旦决定了目标 ,政务官与文官就必须确立一系列的 框架性决定。首先要作的是为每一层次的运作确定整合的 重点。在最高的层次上 ,目标是改进结果。为了做到这一 点 ,就有必要整合许多过程。例如 ,政策目标是提高就业 率 ,那么一些主要的因素就是教育、家庭、流动性和交通、社 会网络、对风险的态度、期望值、住房以及日托的代价。与 此相关的是公共部门和私人部门所有的机构 ,它们在这些 领域里提供、管制和推进政策动议。在顾客层次上 ,关注的 重点是老人、孩子以及一些可能有犯罪倾向的年轻人。这 里的目标是涉及所有对这些群体的生活机遇产生重大影响 的机构。在输出层次 ,可以试图将所有涉及提供或管制某 项具体服务的机构组合到一起。在转换层次 ,目标是整合 所有涉及处理支付和来自民众的相关活动。最后 ,在最低 层次上 ,要做的事就是将所有使用某类输入的活动结合起 来 ,比如合并一个数据系统。 另外一个观察整体性运作的有用方式是衡量整合运作 的深度。这一衡量包括四个方面 : (1)强度 ,用来衡量整合 的活动之间需要共享的资源 ; ( 2)范围 ,用来衡量参与合作 的机构的数目 ; (3)广度 ,用来衡量被结合到一起的相关的 活动 (这一衡量通常是跨学科和跨功能的 ) ; (4)揭示 ,用来 衡量整合可能妨碍每一参与机构的核心事务的程度 ,或衡 量中央的活动、预算、专业重点或政治可信性在整合过程中 面临的风险程度。 希克斯认为 ,一般来说 ,整合的程度越高 ,凝聚力就越 大 ,各自为政就越少 ,连接就越紧密。他引用费佛、爱默生 等人的资源交换和资源依附理论来加以证明。该理论认 为 ,资源整合的强度会产生这一状况 :政治乐意交出自主性 以换取其他好处。希克斯认为 ,强度、范围、广度和揭示并 非同起同落。一些低强度的整合其揭示可能出人意料的 高。[ 13 ] 希克斯在指出了整体性治理概念框架和目标后 ,涉及 了整体性治理中信任、信息系统、责任感和预算等几个重要 的功能性因素。他认为在组织之间建立信任是整体性治理 所需的一种关键性整合。信任是任何社会往前走的不可或 缺的因素。信任是一种代理关系 ,在这一关系中 ,委托人以 将自身的利益建立在风险之上的方式行动。那么 ,在取得 和保持信任方面如何进行整合 ? 需要什么样的整合技能 ? 希克斯认为 ,需要考虑以下几个方面。[ 14 ] (1) 确立一种新的信息基础、信息分类和信息系统。 整体性管理需要一种新的信息分类和系统。 (2)为跨边界运作“留出空间 ”。 (3)建立互相理解和信任。 (4)与其他机构对话以及考虑其他机构的运作。 (5)产生新的领导人和英雄。建立整合性思考和运作 方式面临的一个挑战是如何在确立新的管理观点和能力的 同时保持组织现有的知识基础和能力。推动和执行整体性 管理的“新的英雄和领导人 ”不仅要有合法性 ,而且还要能 够接触组织的信息资源和沟通渠道。 (6)跨边界的运作在无法确定安全系数的情况下蕴含 了风险 ,管理者需要高度容忍不确定性。 (7)没有控制的管理。跨边界的运作意味着在没有明 确交往规则的情况下与一些你对他无法进行控制的人一起 工作。跨边界的运作不是获得控制 ,而是意味着对人员行 动较少的监督 ,给人较多的自主行动的机会。 (8)建立承诺。在建立个人承诺方面有三种做法尤其 重要 :与他人一起清楚地理解组织的使命和目标 ;高级管理 层看得见的行为方式 ,以及组织的人事政策。 (9)推动整体性运作的公共管理者面临的一个挑战是 寻找一些最少受基层官员抵制的整体性运作的方法。一个 方法是建立一些具有分散的团队的分散的结构 ,另一个方 法是采用激励机制。 (10)在专业、职位与支付方面 ,需要采用一些非正式的 方法来鼓励一些从事跨边界工作的人。 (11)培训。培训对于整体性治理准备组织的各级人员 起着一种重要的作用。 在信息系统方面 ,希克斯认为首先有必要区分一下政 府信息使用的三种类型。第一种类型展示的是政府的民主
©PA中国行政管理》公共管理 角色，第二种是政府的治理角色，第三种是政府的服务提供 输出的质量或以现有资源达到的结果的优劣来分配资源。 者或至少是服务的资金筹措者角色。虽然大部分的信息系 但以绩效为基础的预算要做的一个重要决定是按照输出 统是在80年代和90年代“重塑活动盛行的时候（那时强 还是结果来决定预算。事实上，绩效为基础的预算常常是 调的是功能性的组织)发展起来的，但现在则有大量的电子 以输出而不是以结果为基础的。希克斯认为，虽然以结果 治理工具可以用来支持更多的整合。 为基础的预算在某些场合可以发挥一种有用的作用，但它 信息系统可供选择的战略可以有不少。选择之一是指 本身还不足以保证整体性的治理。以结果为基础的预算对 出一套所有中央政府部门、机构和地方政府必须遵守的数 政务类官员和管理者来说是信息集约和研究集约型的，要 据标准。另一个较极端的选择是对所有的人和企业建立单 耗费大量的时间。传统的以输入为基础的“逐个项目的预 一的中央数据库，每个部门和机构都可以使用，而不必每个 算尽管有它的局限，但预算运作非常省时。从“重塑时代 部门都去建立自己的数据库。当前，在整合的信息服务提 到整体性时代，预算的一大变化是强调输入的管理。整体 供往那里走这一问题上有一种核心的看法，即接近顾客。 性预算并不必然也不足以带来整体性的运作。预算执行面 在希克斯看来，决定这些技术是否用于政策整合或是 临的一个主要挑战是对处在不同治理层次和功能的管理者 否在功能领域内运用的因素是政治而非技术，在以整合的 和专业人员之间培育一种共同的文化、共享的知识和经历。 方式运用技术的地方，用技术代替政治来解决整合的障碍， 希克斯认为，作为公共管理的一种范式，整体性治理需 其范围是很有限的。此外，希克斯认为，整体性治理会提 要被制度化，以制度化的一些条件来衡量英国的状况，希克 出一些与隐私相关的道德问题。整体性治理与隐私互不相 斯认为，英国的社会经济状况适合于整体性运作，但总体而 容的观点是错误的，但是，找出使两者互相支持的方法则需 言，英国的整体性治理还没有完全制度化。那么，这一波的 要发展道德实践并将其制度化。 整体性治理是否会像以前那样偃旗息鼓？还是能通过制度 希克斯认为整体性治理最重要的是责任感。责任感一 化而得以持续一个时期，就像官僚模式和新公共管理模式 般可以分成以下三个方面：诚实，或正规，主要涉及公款使 那样？希克斯对此充满信心，整体性治理“至少是可以制度 用中的守规矩：效率，或狭义上的物有所值”，主要涉及公 化的”。 共服务提供或干预过程中的输入和输出之间的关系；有效 台湾学者彭锦鹏在论及整体性治理时，将整体性治理 性，或项目责任，主要涉及使行政官员对公共干预是否达到 与传统官僚制和新公共管理做了如下的归纳性比较，见表 公开发布的结果或标准负责。希克斯认为，整体性的责任 2. 感主要关注把有效性或项目责任提升到最高地位，确保诚 表2公共行政三种典范的比较 实和效率责任不与这一目标相冲突，并通过用输出来界定 传统官僚制 新公共管理 整体性治理 需要有效完成的是什么来使诚实和效率责任服务于有效性 时期 1980年代前 1980.2000 2000年后 和项目责任。此外，考虑责任产生的组织层次也是很重要 管理理念 公共部门形态管私人部门形态管 公私合伙中央地 的，可以在三个层次上寻求责任感。一是管理层次，通常通 理 理 方结合 过审计支出控制、预算计划、绩效衡量和政治监督来寻求 运作原则 功能性分工 政府功能部分整 政府整合型运作 责任感。二是法律层次，通常通过司法审查所忽略的现成 的行政法以及民法、通过法律争端可供选择的解决方式如 组织形态 层级节制 直接专业管理 网络式服务 特别行政法庭、准司法管制者等来寻求责任感。三是宪法 核心关怀 依法行政 运作标准与绩效 解决人民生活问 层次，通常通过界定民选官员对立法机构的责任以及通过 指标 题 一些非正式的宪法规范来寻求责任感。6] 成果检验 注重输入 产出控制 注重结果 希克斯认为，使用政府工具、甚至使用很强的惩罚工具 来推动某一具体项目与中央至上并不是一回事，尽管中央 权力运作 集中权力 单位分权 扩大授权 常常规定一些合作运作的形式，但工具的选择却使得机构 和地方政府的领导人有很大的回旋余地来选择合作的对 财务运作 公务预算 竞争 整合型预算 象。因此，有理由怀疑整体主义一定是中央化的说法。从 理论上讲，有理由认为以中央化来取得整体主义是一个糟 文官规范 法律规范 纪律与节约 公务伦理与价值 糕的战略，原因是人所共知的中央决策的局限。 运作资源 大量运用人力 大量利用信息科 网络治理 就预算而言，希克斯认为在20世纪80年代和90年代 技 的“重塑时期，英国出现了一种全新的预算形式，财政部对 政府服务 政府提供各种服 强化中央政府掌 政策整合解决人 项目 舵能力 民生活问题 一些界定的目标有了更大的控制权，而微观的开支以满足 政府制度与人民 这些目标的权力则较多地转移到了一些部门。90年代初， 时代特征 政府运作的逐步 政府引入竞争机 需求科技、资源的 摸索改进 制 美国澳大利亚等国的地方政府提出了一些走向整体性治 高度整合 理以及以绩效为基础的预算和“战略预算的动议。这涉 资料来源：彭锦鹏，全观型治理：理论与制度化策略[J]政治 及不再按照根据输入或活动界定的“逐个项目”，而是按照 科学论丛（台湾），2005(23) 56 2008年第10期 总第280期 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
© 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 公共管理 56 2008年第 10期 总第 280期 角色 ,第二种是政府的治理角色 ,第三种是政府的服务提供 者或至少是服务的资金筹措者角色。虽然大部分的信息系 统是在 80年代和 90年代“重塑 ”活动盛行的时候 (那时强 调的是功能性的组织 )发展起来的 ,但现在则有大量的电子 治理工具可以用来支持更多的整合。 信息系统可供选择的战略可以有不少。选择之一是指 出一套所有中央政府部门、机构和地方政府必须遵守的数 据标准。另一个较极端的选择是对所有的人和企业建立单 一的中央数据库 ,每个部门和机构都可以使用 ,而不必每个 部门都去建立自己的数据库。当前 ,在整合的信息服务提 供往那里走这一问题上有一种核心的看法 ,即接近顾客。 在希克斯看来 ,决定这些技术是否用于政策整合或是 否在功能领域内运用的因素是政治而非技术 ,在以整合的 方式运用技术的地方 ,用技术代替政治来解决整合的障碍 , 其范围是很有限的。[ 15 ]此外 ,希克斯认为 ,整体性治理会提 出一些与隐私相关的道德问题。整体性治理与隐私互不相 容的观点是错误的 ,但是 ,找出使两者互相支持的方法则需 要发展道德实践并将其制度化。 希克斯认为整体性治理最重要的是责任感。责任感一 般可以分成以下三个方面 :诚实 ,或正规 ,主要涉及公款使 用中的守规矩 ;效率 ,或狭义上的“物有所值 ”,主要涉及公 共服务提供或干预过程中的输入和输出之间的关系 ;有效 性 ,或项目责任 ,主要涉及使行政官员对公共干预是否达到 公开发布的结果或标准负责。希克斯认为 ,整体性的责任 感主要关注把有效性或项目责任提升到最高地位 ,确保诚 实和效率责任不与这一目标相冲突 ,并通过用输出来界定 需要有效完成的是什么来使诚实和效率责任服务于有效性 和项目责任。此外 ,考虑责任产生的组织层次也是很重要 的 ,可以在三个层次上寻求责任感。一是管理层次 ,通常通 过审计、支出控制、预算计划、绩效衡量和政治监督来寻求 责任感。二是法律层次 ,通常通过司法审查所忽略的现成 的行政法以及民法、通过法律争端可供选择的解决方式如 特别行政法庭、准司法管制者等来寻求责任感。三是宪法 层次 ,通常通过界定民选官员对立法机构的责任以及通过 一些非正式的宪法规范来寻求责任感。[ 16 ] 希克斯认为 ,使用政府工具、甚至使用很强的惩罚工具 来推动某一具体项目与中央至上并不是一回事 ,尽管中央 常常规定一些合作运作的形式 ,但工具的选择却使得机构 和地方政府的领导人有很大的回旋余地来选择合作的对 象。因此 ,有理由怀疑整体主义一定是中央化的说法。从 理论上讲 ,有理由认为以中央化来取得整体主义是一个糟 糕的战略 ,原因是人所共知的中央决策的局限。 就预算而言 ,希克斯认为在 20世纪 80年代和 90 年代 的“重塑 ”时期 ,英国出现了一种全新的预算形式 ,财政部对 一些界定的目标有了更大的控制权 ,而微观的开支以满足 这些目标的权力则较多地转移到了一些部门。90 年代初 , 美国、澳大利亚等国的地方政府提出了一些走向整体性治 理以及“以绩效为基础 ”的预算和“战略 ”预算的动议。这涉 及不再按照根据输入或活动界定的“逐个项目 ”,而是按照 输出的质量或以现有资源达到的结果的优劣来分配资源。 但以“绩效为基础 ”的预算要做的一个重要决定是按照输出 还是结果来决定预算。事实上 ,绩效为基础的预算常常是 以输出而不是以结果为基础的。希克斯认为 ,虽然以结果 为基础的预算在某些场合可以发挥一种有用的作用 ,但它 本身还不足以保证整体性的治理。以结果为基础的预算对 政务类官员和管理者来说是信息集约和研究集约型的 ,要 耗费大量的时间。传统的以输入为基础的“逐个项目 ”的预 算尽管有它的局限 ,但预算运作非常省时。从“重塑 ”时代 到整体性时代 ,预算的一大变化是强调输入的管理。整体 性预算并不必然也不足以带来整体性的运作。预算执行面 临的一个主要挑战是对处在不同治理层次和功能的管理者 和专业人员之间培育一种共同的文化、共享的知识和经历。 希克斯认为 ,作为公共管理的一种范式 ,整体性治理需 要被制度化 ,以制度化的一些条件来衡量英国的状况 ,希克 斯认为 ,英国的社会经济状况适合于整体性运作 ,但总体而 言 ,英国的整体性治理还没有完全制度化。那么 ,这一波的 整体性治理是否会像以前那样偃旗息鼓 ? 还是能通过制度 化而得以持续一个时期 ,就像官僚模式和新公共管理模式 那样 ? 希克斯对此充满信心 ,整体性治理“至少是可以制度 化的 ”。 台湾学者彭锦鹏在论及整体性治理时 ,将整体性治理 与传统官僚制和新公共管理做了如下的归纳性比较 ,见表 2。 表 2 公共行政三种典范的比较 传统官僚制 新公共管理 整体性治理 时期 1980年代前 1980 - 2000 2000年后 管理理念 公共部门形态管 理 私人部门形态管 理 公私合伙 /中央地 方结合 运作原则 功能性分工 政府功能部分整 合 政府整合型运作 组织形态 层级节制 直接专业管理 网络式服务 核心关怀 依法行政 运作标准与绩效 指标 解决人民生活问 题 成果检验 注重输入 产出控制 注重结果 权力运作 集中权力 单位分权 扩大授权 财务运作 公务预算 竞争 整合型预算 文官规范 法律规范 纪律与节约 公务伦理与价值 运作资源 大量运用人力 大量利用信息科 技 网络治理 政府服务 项目 政府提供各种服 务 强化中央政府掌 舵能力 政策整合解决人 民生活问题 时代特征 政府运作的逐步 摸索改进 政府引入竞争机 制 政府制度与人民 需求科技、资源的 高度整合 资料来源 :彭锦鹏 1全观型治理 :理论与制度化策略 [ J ]. 政治 科学论丛 (台湾 ) , 2005 (23)
公共管理<《©A中国行政管理 三、简短的评价 直的权威模式和平行的协商模式互相交叉的情况下运作 在相当程度上，整体性治理是对新公共管理的一种修 的。垂直模式的权威、资源和影响力来自治理核心的宪政 正。不同的治理方式来自对社会背景状况的理解。新公共 过程。平行关系建立在合同概念之上。川网络治理更关 管理是从经济和社会的角度来加以理解的，其背景是全球 注的是平行关系上的问题。 经济一体化的推进对效率的要求，西方社会从一个生产者 在20世纪90年代中后期提出整体性治理无疑是同信 社会到消费者社会的转变对公共服务提出的多元化的要 息技术的发展相关的，因为技术的进步提供了进行整体性 求，以及现有官僚体制的结构和运作方式无法承担新的历 治理的可能。问题是，在某种程度上向原有体制的回归（只 史使命。因此，新公共管理所采用的治理方式，比如强调绩 是加上新的信息技术)，比如机构的重新集中、提供者和购 效、结果、外包、分权以及分散化、效率、政府瘦身等无一不 买者分离的终止等等是否完全就是由技术的原因引起的 反映了对这一背景的理解和对现有状况的认识。 呢？从一些对新公共管理的企业化和市场化取向的批评中 而整体性治理及其强调的信息技术在一定程度上是从 可以看出，一些新公共管理作法的改变，比如一些私有化的 技术的角度来理解的。与新公共管理不同的治理和运作方 东西重新改由国有化，显然不是出于技术的原因，而是其他 式都来源与信息技术的要求。新公共管理的一些治理方式 诸如政治和社会的原因，技术只是产生变化的一个因素，尽 或被终止或被放弃、或被改革，一个很重要的原因在于尤 管是一个重要的因素。 其是20世纪90年代后信息技术的作用。技术要求从分散 此外，进行整体性治理的组织基础是什么？按照希克 走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合。也正是在这 斯的说法，整体性治理背后有三个假设。第一个是如果政 一原因上，登力维认为新公共管理已经成为历史。整体性 府机构的文化结构以及能力是问题取向，而不是有效的管 治理在20世纪90年代后期开始盛行并对政府产生影响 理过程取向的话，那么就更有可能解决一些民众最担忧的 英国布莱尔政府受整体性政府理念的影响，提出了协同政 问题。第二个是公众有一些需要合作解决的问题，也就是 府的一系列措施，美国的一些地方政府也在不同程度上采 说，政府并不是完全按照它的功能来解决问题的，尽管它是 用了整体性的做法)，信息技术的进步是不容忽视的。 按功能建立起来的。第三个是为了解决一些问题，政府各 整体性理论着眼于政府内部机构和部门的整体性运 部门、专业、层级以及机构之间的整合的运作是必要的。整 作，这是与英国在改革过程中的机构化措施导致的碎片化 体性运作的目标就是如何使政府的功能进行整合，以便更 相关的。碎片化导致分散化，导致部门机构的协调困难。 有效地处理公众最关心的一些问题，而不是在部门和机构 在整体性理论看来，新公共管理在提升政府解决问题的能 之间疲于奔命。 力、在服务提供者的竞争过程中引入多样性等诸方面取得 事实上，后两个假设使我们再次回到马克斯·韦伯，因 了不少的成功。但是，新公共管理也使政府机构破碎化，极 为官僚组织就是按照纵向的等级层次和横向的功能结构 大的增加了决策系统制度上的复杂性，同时也减少了人们 通常的形式是部、会等)建立起来的。功能结构在某种程 解决其自身问题的自主能力。新公共管理通过淘空公共部 度上就是针对问题的，比如教育部主管教育问题，这种专业 门的人员和能力以及将一种以合同为基础的风险和障碍带 化的管理有助于取得高效的结果。显然，希克斯第一个假 进政府的决策过程阻碍了政府信息技术的现代化。在登力 设提到的问题是涉及到多功能的问题，也就是需要多部门 维看来，数字时代的治理的核心在于强调服务的重新整合、 协同解决的问题。那么，按照这样的问题建立组织是可能 整体的、协同的决策方式以及电子行政运作广泛的数字 的吗？当然可能。一些旨在解决这些问题的临时性的协作 化。显然，这是与新公共管理背道而驰的。此外，与新公 机构或团体担负的就是这种职能。网络结构在某种程度上 共管理很重要的一个不同点在于，整体性治理还是以官僚 可以所是这样的一种结构形式，但问题在于这种结构形式 制作为基础的，登力维指出了信息技术运做的官僚制组织 至少在今天能替代主流的、相对稳定的官僚制组织吗？网 基础，而希克斯在论及整体性治理时也是以官僚制为背景 络化治理的“一个巨大的障碍是：政府的组织、管理和人事 的，这与新公共管理要打破官僚制的努力是不同的 制度是为等级制政府模式而不是为网络化政府模式设计 整体性理论显然具有较强的英国色彩。与整体性理论 的，因此，两种管理模式在实际运行中经常会发生冲突。应 着眼于政府内部的整合协同比较而言，盛行于美国的网络 该说，管理一大堆供应商网络与管理政府雇员的方式肯定 治理其基础也是信息技术)则着眼于政府与社会各类组织 不一样，它要求一种完全不同于政府及其公民已经习惯了 的联手住要通过政府外包的方式)。这可能与两国的情况 上百年的公共管理模式”。2唐纳德·凯特尔在评论斯蒂 不同有关。比如两国的行政体制就不同。比如英国改革初 芬·戈德史密斯和威廉·埃格斯著的网络化治理：公共部 期提出的“私有化战略在公有制程度极低的美国是不存在 门的新形态》一书时曾指出，“戈德史密斯和埃格斯的最深 的。同样，在今天，以网络为基础的合同制式的治理在美因 刻的见地是，必须按照传统的自上而下的层级结构建立纵 已经成为一种普遍的治理方式。美国“联邦政府每年通过 向的权力线，并根据新兴的各种网络建立横向的行动 合同花费大约2000亿美元，而州和地方政府花费更多，大约 线。州24菲利普.库珀也认为，今天，公共管理者是在垂直的 2750亿美元。这样，每年通过合同花费的钱在5000亿左 权威模式与平行的协商模式互相交叉的情况下运作的。希 右。川在菲利普·库珀看来，今天的“公共管理者是在垂 克斯尽管在他的理论中提到了整体性政府应该做到的一些 2008年第10期 总第280期 57 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
© 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 公共管理 2008年第 10期 总第 280期 57 三、简短的评价 在相当程度上 ,整体性治理是对新公共管理的一种修 正。不同的治理方式来自对社会背景状况的理解。新公共 管理是从经济和社会的角度来加以理解的 ,其背景是全球 经济一体化的推进对效率的要求 ,西方社会从一个生产者 社会到消费者社会的转变对公共服务提出的多元化的要 求 ,以及现有官僚体制的结构和运作方式无法承担新的历 史使命。因此 ,新公共管理所采用的治理方式 ,比如强调绩 效、结果、外包、分权以及分散化、效率、政府瘦身等无一不 反映了对这一背景的理解和对现有状况的认识。 而整体性治理及其强调的信息技术在一定程度上是从 技术的角度来理解的。与新公共管理不同的治理和运作方 式都来源与信息技术的要求。新公共管理的一些治理方式 或被终止、或被放弃、或被改革 ,一个很重要的原因在于尤 其是 20世纪 90年代后信息技术的作用。技术要求从分散 走向集中 ,从部分走向整体 ,从破碎走向整合。也正是在这 一原因上 ,登力维认为新公共管理已经成为历史。整体性 治理在 20世纪 90年代后期开始盛行并对政府产生影响 (英国布莱尔政府受整体性政府理念的影响 ,提出了协同政 府的一系列措施 ,美国的一些地方政府也在不同程度上采 用了整体性的做法 ) ,信息技术的进步是不容忽视的。 整体性理论着眼于政府内部机构和部门的整体性运 作 ,这是与英国在改革过程中的机构化措施导致的碎片化 相关的。碎片化导致分散化 ,导致部门机构的协调困难。 在整体性理论看来 ,新公共管理在提升政府解决问题的能 力、在服务提供者的竞争过程中引入多样性等诸方面取得 了不少的成功。但是 ,新公共管理也使政府机构破碎化 ,极 大的增加了决策系统制度上的复杂性 ,同时也减少了人们 解决其自身问题的自主能力。新公共管理通过淘空公共部 门的人员和能力以及将一种以合同为基础的风险和障碍带 进政府的决策过程阻碍了政府信息技术的现代化。在登力 维看来 ,数字时代的治理的核心在于强调服务的重新整合、 整体的、协同的决策方式以及电子行政运作广泛的数字 化。[ 17 ]显然 ,这是与新公共管理背道而驰的。此外 ,与新公 共管理很重要的一个不同点在于 ,整体性治理还是以官僚 制作为基础的 ,登力维指出了信息技术运做的官僚制组织 基础 ,而希克斯在论及整体性治理时也是以官僚制为背景 的 ,这与新公共管理要打破官僚制的努力是不同的 整体性理论显然具有较强的英国色彩。与整体性理论 着眼于政府内部的整合协同比较而言 ,盛行于美国的网络 治理 (其基础也是信息技术 )则着眼于政府与社会各类组织 的联手 (主要通过政府外包的方式 )。这可能与两国的情况 不同有关。比如两国的行政体制就不同。比如英国改革初 期提出的“私有化 ”战略在公有制程度极低的美国是不存在 的。同样 ,在今天 ,以网络为基础的合同制式的治理在美国 已经成为一种普遍的治理方式。美国“联邦政府每年通过 合同花费大约 2000亿美元 ,而州和地方政府花费更多 ,大约 2750亿美元。这样 ,每年通过合同花费的钱在 5000亿左 右。” [ 18 ]在菲利普 ·库珀看来 ,今天的“公共管理者是在垂 直的权威模式和平行的协商模式互相交叉的情况下运作 的。垂直模式的权威、资源和影响力来自治理核心的宪政 过程。平行关系建立在合同概念之上。”[ 19 ]网络治理更关 注的是平行关系上的问题。 在 20世纪 90年代中后期提出整体性治理无疑是同信 息技术的发展相关的 ,因为技术的进步提供了进行整体性 治理的可能。问题是 ,在某种程度上向原有体制的回归 (只 是加上新的信息技术 ) ,比如机构的重新集中、提供者和购 买者分离的终止等等是否完全就是由技术的原因引起的 呢 ? 从一些对新公共管理的企业化和市场化取向的批评中 可以看出 ,一些新公共管理作法的改变 ,比如一些私有化的 东西重新改由国有化 ,显然不是出于技术的原因 ,而是其他 诸如政治和社会的原因 ,技术只是产生变化的一个因素 ,尽 管是一个重要的因素。 此外 ,进行整体性治理的组织基础是什么 ? 按照希克 斯的说法 ,整体性治理背后有三个假设。第一个是如果政 府机构的文化、结构以及能力是问题取向 ,而不是有效的管 理过程取向的话 ,那么就更有可能解决一些民众最担忧的 问题。第二个是公众有一些需要合作解决的问题 ,也就是 说 ,政府并不是完全按照它的功能来解决问题的 ,尽管它是 按功能建立起来的。第三个是为了解决一些问题 ,政府各 部门、专业、层级以及机构之间的整合的运作是必要的。整 体性运作的目标就是如何使政府的功能进行整合 ,以便更 有效地处理公众最关心的一些问题 ,而不是在部门和机构 之间疲于奔命。 事实上 ,后两个假设使我们再次回到马克斯 ·韦伯 ,因 为官僚组织就是按照纵向的等级层次和横向的功能结构 (通常的形式是部、会等 )建立起来的。功能结构在某种程 度上就是针对问题的 ,比如教育部主管教育问题 ,这种专业 化的管理有助于取得高效的结果。显然 ,希克斯第一个假 设提到的问题是涉及到多功能的问题 ,也就是需要多部门 协同解决的问题。那么 ,按照这样的问题建立组织是可能 的吗 ? 当然可能。一些旨在解决这些问题的临时性的协作 机构或团体担负的就是这种职能。网络结构在某种程度上 可以所是这样的一种结构形式 ,但问题在于这种结构形式 至少在今天能替代主流的、相对稳定的官僚制组织吗 ? 网 络化治理的“一个巨大的障碍是 :政府的组织、管理和人事 制度是为等级制政府模式而不是为网络化政府模式设计 的 ,因此 ,两种管理模式在实际运行中经常会发生冲突。应 该说 ,管理一大堆供应商网络与管理政府雇员的方式肯定 不一样 ,它要求一种完全不同于政府及其公民已经习惯了 上百年的公共管理模式 ”。[ 20 ]唐纳德 ·凯特尔在评论斯蒂 芬 ·戈德史密斯和威廉 ·埃格斯著的《网络化治理 :公共部 门的新形态 》一书时曾指出 ,“戈德史密斯和埃格斯的最深 刻的见地是 ,必须按照传统的自上而下的层级结构建立纵 向的权力线 , 并根据新兴的各种网络建立横向的行动 线。”[ 21 ]菲利普. 库珀也认为 ,今天 ,公共管理者是在垂直的 权威模式与平行的协商模式互相交叉的情况下运作的。希 克斯尽管在他的理论中提到了整体性政府应该做到的一些
©A中国行政管理》公共管理 事（此如政策层次的整合、中央政府勇于创新和扩大授权、 整合性预算、重塑价值、更新信息系统以及人事改革等)，但 [参考文献] 这一政府的组织基础显然还是韦伯式的官僚结构，官僚制 References] 看来至少到现在为止还是一个绕不过去的坎。 [1]Perri 6.Holistic Govemment London:Demos,1997;Gov 整体性治理在相当程度上取决于信息技术的发展。按 eming in the Round:Strategies for Holistic Govemm ent 照彭锦鹏的说法，政府的电子化改革要在网络技术的基础 London:demos 1999;Tavards Holistic Govemance:The 上进行三种类型的整合，即不同政府层级的整合、不同机构 Nev Refom Agenda New York:Palgrave,2002 单位的整合和不同政府网站的整合。这三种类型的整合最 [2][22彭锦鹏.全观型治理：理论与制度化策略[J1政治 后整合为一个单一的政府入口网站。美国、新加坡等国已 科学论丛（台湾），2005(23). 经设置了单一的政府入口网站，差别在于这一入口网站能 [2][22 ]Peng Jinpeng Holistic Govemance:Theory and Strat- 够提供的政府服务达到的整合程度。显然，要达成完全整 egy of Institutionalization Study of Political Science (Tai- 合的单一的政府入口网站是有相当难度的，因为它不仅涉 wan),2005(23). 及到各级政府和政府各单位、机构的整合、涉及到计算机技 [3 Patrick Dunleavy New Public Management is Dead- 术，还涉及到一个国家的人口等问题。没有高度发展的电 Long Live the Digital Era Govemance Joumal of Public 子化政府，就无法跨越政府的层级鸿沟，也无法将数量庞大 Admn in istration Research and Theory.2006(3)467-494. 的行政机构和单位用电脑连接起来，以便向民众提供整合 [4][11][12][13][14][15][16]Pemi6 Tow ards Holistic 性的服务。川221 Govemance:The Nev Refom Agenda New York:Pal 此外，电子化政府需要具备一批懂得信息技术的人员， gave,2002,p48,pp129-139,pl51,p170,p203,p241 需要一些同以往截然不同的能力和才干。“在计划制定、预 [5][6][7][8][9][10][17]Patrick Dunleavy:Digital Er 算编制、人员安置和其他传统的政府职责之外，还要求精通 Govemance:IT Corporations the State and E-Govem- 许多其他的工作任务，包括激活、安排、稳定、集成和管理一 ment Oxford University Press,2006 p14,p17,p22,p57, 个网络。为了完成这些任务，网络管理者一定要至少拥有 p227,p233 一定程度的谈判、调解、风险分析、信任建立、合作和项目管 [18][19菲利普·库珀.合同制治理M1.竺乾威等译.复 理的能力。他们必须具有并愿意跨部门界线和资源限制进 且大学出版社，2007.12,2 行工作的能力，以战胜网络化治理所面临的各种棘手问 [18][19]Philp Cooper Goveming by Contruct Challenges and 题。川这些人员是同信息技术的发展及其在政府的运用 Opportunities for Public Managers Trans by Zhu Q ianwei 相辅相成的。毫无疑问，这些人员在今天的准备还是不足 et al Fudan University Press,2007 p12,p2 的。当然，整体性治理如能够解决在组织结构信息技术以 [20][21][23斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·埃格斯.网络 及政府官员的能力等方面面临的挑战，那么还是很有前景 化治理：公共部门的新形态[M].孙迎春译.北京大学 的。 出版社，200819-20，前言，139 整体性治理和新公共管理这两者背后的逻辑能够一致 [20][21][23 ]Stephen Golds ith,W illiam Eggers Goveming 吗？尽管在一些治理的方式上两者有所不同（事实上我们 by Nework:The N ew Shape of the Public Sector Beijing 也完全可以设想整体性治理的一些方法也会随着情况的变 Peking University Press,2008.pp19-20,Prerface, 化而发生变化)，但两者在终极目标上是一致的，即都是追 p139 求更快、更好、成本更低地为公众提供公共服务。因此，从 (作者单位：复旦大学国际关系与公共事务学院教授， 这一意义上说，既便治理的方式有改变，但其精神是一致 上海200433) (债任编辑方晋) 的。在这一点上，整体性治理恰恰顺应的是新公共管理的 逻辑，而不是新公共服务的逻辑。行 From New Public Management to Holistic Governance Zhu Qianwei I Abstraet This paper is a brief introduction and review of holistic govemance The new idea of holistic govemance,fomed on the re- flection and criticis of the practice ofNew Public Management,prefers holistic fiunctioning of govemmental deparments and agencies o separated,fragented and"sall worlds"peromance Though this idea is becom ingmore and more in- fluential,the realization of holistic govemance,to a large extent,depends on a suitable organizational om,especially on the development of inmation technology Key words]holistic govemance,integration,digital era,inmation technology A uthor|Zhu Q ianwei is Professor at School of Intematonal Relations and Public A ffairs,Fudan University,Shanghai 200433 58 2008年第10期总第280期 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
© 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 公共管理 58 2008年第 10期 总第 280期 事 (比如政策层次的整合、中央政府勇于创新和扩大授权、 整合性预算、重塑价值、更新信息系统以及人事改革等 ) ,但 这一政府的组织基础显然还是韦伯式的官僚结构 ,官僚制 看来至少到现在为止还是一个绕不过去的坎。 整体性治理在相当程度上取决于信息技术的发展。按 照彭锦鹏的说法 ,政府的电子化改革要在网络技术的基础 上进行三种类型的整合 ,即不同政府层级的整合、不同机构 单位的整合和不同政府网站的整合。这三种类型的整合最 后整合为一个单一的政府入口网站。美国、新加坡等国已 经设置了单一的政府入口网站 ,差别在于这一入口网站能 够提供的政府服务达到的整合程度。显然 ,要达成完全整 合的单一的政府入口网站是有相当难度的 ,因为它不仅涉 及到各级政府和政府各单位、机构的整合、涉及到计算机技 术 ,还涉及到一个国家的人口等问题。“没有高度发展的电 子化政府 ,就无法跨越政府的层级鸿沟 ,也无法将数量庞大 的行政机构和单位用电脑连接起来 ,以便向民众提供整合 性的服务。”[ 22 ] 此外 ,电子化政府需要具备一批懂得信息技术的人员 , 需要一些同以往截然不同的能力和才干。“在计划制定、预 算编制、人员安置和其他传统的政府职责之外 ,还要求精通 许多其他的工作任务 ,包括激活、安排、稳定、集成和管理一 个网络。为了完成这些任务 ,网络管理者一定要至少拥有 一定程度的谈判、调解、风险分析、信任建立、合作和项目管 理的能力。他们必须具有并愿意跨部门界线和资源限制进 行工作的能力 ,以战胜网络化治理所面临的各种棘手问 题。”[ 23 ]这些人员是同信息技术的发展及其在政府的运用 相辅相成的。毫无疑问 ,这些人员在今天的准备还是不足 的。当然 ,整体性治理如能够解决在组织结构、信息技术以 及政府官员的能力等方面面临的挑战 ,那么还是很有前景 的。 整体性治理和新公共管理这两者背后的逻辑能够一致 吗 ? 尽管在一些治理的方式上两者有所不同 (事实上我们 也完全可以设想整体性治理的一些方法也会随着情况的变 化而发生变化 ) ,但两者在终极目标上是一致的 ,即都是追 求更快、更好、成本更低地为公众提供公共服务。因此 ,从 这一意义上说 ,既便治理的方式有改变 ,但其精神是一致 的。在这一点上 ,整体性治理恰恰顺应的是新公共管理的 逻辑 ,而不是新公共服务的逻辑。 [参考文献 ] [References] [ 1 ] Perri 6. Holistic Governm ent. London: Demos, 1997; Gov2 erning in the Round: S trategies for Holistic Governm ent. London: demos; 1999; Towards Holistic Governance: The N ew Reform Agenda. New York: Palgrave, 2002. [ 2 ] [ 22 ]彭锦鹏. 全观型治理 :理论与制度化策略 [J ]. 政治 科学论丛 (台湾 ) , 2005 (23). [ 2 ] [ 22 ] Peng Jinpeng. Holistic Governance: Theory and Strat2 egy of Institutionalization. S tudy of Political Science ( Tai2 wan) , 2005 (23). [ 3 ] Patrick Dunleavy. New Public Management is Dead——— Long L ive the D igital Era Governance. Journal of Public Adm inistration Research and Theory, 2006 (3) : 467 - 494. [ 4 ] [ 11 ] [ 12 ] [ 13 ] [ 14 ] [ 15 ] [ 16 ] Perri 6. Towards Holistic Governance: The N ew Reform Agenda. New York: Pal2 grave, 2002, p48, pp129 - 139, p151, p170, p203, p241. [ 5 ] [ 6 ] [ 7 ] [ 8 ] [ 9 ] [ 10 ] [ 17 ] Patrick Dunleavy. D igital Era Governance: IT Corporations, the S tate, and E - Govern2 m ent. Oxford University Press, 2006. p14, p17, p22, p57, p227, p233. [ 18 ] [ 19 ]菲利普 ·库珀. 合同制治理 [M ]. 竺乾威等译 1复 旦大学出版社 , 2007. 12, 2. [ 18 ] [ 19 ] Philip Cooper. Governing by Contract: Challenges and Opportunities for PublicM anagers. Trans. by Zhu Q ianwei et al1Fudan University Press, 2007. p12, p2. [ 20 ] [ 21 ] [ 23 ]斯蒂芬 ·戈德史密斯 ,威廉 ·埃格斯. 网络 化治理 :公共部门的新形态 [M ]. 孙迎春译. 北京大学 出版社 , 2008. 19 - 20,前言 , 139. [ 20 ] [ 21 ] [ 23 ] Stephen Goldsm ith, W illiam Eggers. Governing by N etwork: The N ew Shape of the Public Sector. Beijing: Peking University Press, 20081pp19 - 20, Prerface , p139. (作者单位 :复旦大学国际关系与公共事务学院教授 , 上海 200433) (责任编辑 方 晋 ) From New Public M anagem en t to Holistic Governance Zhu Q ianwei [ Abstract] This paper is a brief introduction and review of holistic governance. The new idea of holistic governance, formed on the re2 flection and criticism of the p ractice of New PublicManagement, p refers holistic functioning of governmental departments and agencies to separated, fragmented and " smallworlds" performance. Though this idea is becom ingmore and more in2 fluential, the realization of holistic governance, to a large extent, depends on a suitable organizational form, especially on the development of information technology. [ Key words] holistic governance, integration, digital era, information technology [ Author] Zhu Q ianwei is Professor at School of International Relations and Public Affairs, Fudan University, Shanghai 200433