数字政府建设的内涵及路径 基于浙江“最多跑一次”改革的经验分析 何圣东 杨大鹏 提要：数字政府殘设是当前理论研究和实践发展的重要间题。本文系统杭理了数字政府建 设的概念内涵和模式演变过程，界定了数字政府建设的目标模式及关键任务，并从数字技术对 政府变革的影响和浙江“最多跑一次”改革的实践入手，发现建设数字政府需要推动传统政府转 型为以“小前端十大平台十富生态十共治理”为目标模式、多主体网络协同治理、“O20”线上线 下一体化数字政府架构体系。在此基础上，本文提出管理观念转变、政府职能转变、组织权责调 整和法律修订、数据安全和数据领导力建设等旨在加快数字政府建设进程、提升数字政府建设 质量的改革创新任务。 关键词：数字技术数字政府 电子政府“最多跑一次” D0L:10.16235i.cnki.33-1005/c.2018.05.009 一、引言 习近平总书记在新近中央政治局集体学习时要求超前布局、力争主动地实施国家大数据战略、加 快建设数字中国，提出要运用大数据提升国家治理现代化水平，推进政府管理和社会治理模式创新。① 这是数字政府建设提速的信号。面对城市人口超过农村人口、无线网络用户超过有线网络用户、人际 网络让位给物联网络这样三大历史性力量快速融合所带来的多变快变和复杂性，面对城市化与无处 不在的数字技术（本文的数字技术是互联网、大数据、人工智能“三位一体”的技术组合，下同）之间的 “交集”越来越大所带来的不确定性，②面对群众受数字技术武装知情能力评价能力及主动参与能力快 速提升背景下不断增长的公共服务需求，数字政府建设刻不容缓。只有实现政府与数字技术之间的 良性互动、加快提升国家治理水平，数字经济、智慧社会、智慧城市、智慧交通、智慧医院、智慧教育等 构成数字中国的内容，才有高质量发展的可能。③基于上述认知，本文以数字技术和数字经济发展较 ①《实施国家大数据战略加快建设数字中国》，习近平政治局集体学习讲话，2017年12月8日， ②维克托·迈尔·舍恩伯格：《大数据时代：生活、工作与思维的大变革》，浙江人民出版社，2013年，第1页。 ③《国务院关于积极推进“互联网+“行动的指导意见》，国发〔2015]40号，hp:/www.gov.cn/zhengce/content//2015- 07/04/content10002.htnm,《国家信息化发展战略纲要》，国务院公报2016年23号，http:/www.gov.cn/gongbao/content/, 2016/content5100032.htm. -45- ?1994-2018 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
数字政府建设的内涵及路径 ———基于浙江“最多跑一次”改革的经验分析 何圣东 杨大鹏 提要：数字政府建设是当前理论研究和实践发展的重要问题。本文系统梳理了数字政府建 设的概念内涵和模式演变过程，界定了数字政府建设的目标模式及关键任务，并 从 数 字 技 术 对 政府变革的影响和浙江“最多跑一次”改革的实践入手，发现建设数字政府需要推动传统政府转 型为以“小前端＋大平台＋富 生 态＋共 治 理”为 目 标 模 式、多 主 体 网 络 协 同 治 理、“Ｏ２Ｏ”线 上 线 下一体化数字政府架构体系。在此基础上，本文提出管理观念转变、政府职能转变、组织权责调 整和法律修订、数据安全和数据领导力建设等旨在加快数字政府建设进程、提 升 数 字 政 府 建 设 质量的改革创新任务。 关键词： 数字技术 数字政府 电子政府 “最多跑一次” 一、引 言 习近平总书记在新近中央政治局集体学习时要求超前布局、力争主动地实施国家大数据战略、加 快建设数字中国，提出要运用大数据提升国家治理现代化水平，推进政府管理和社会治理模式创新。① 这是数字政府建设提速的信号。面对城市人口超过农村人口、无线网络用户超过有线网络用户、人际 网络让位给物联网络这样三大历史性力量快速融合所带来的多变快变和复杂性，面对城市化与无处 不在的数字技术（本文的数字技术是互联网、大数据、人工智能“三位一体”的技术组合，下同）之间的 “交集”越来越大所带来的不确定性，②面对群众受数字技术武装知情能力评价能力及主动参与能力快 速提升背景下不断增长的公共服务需求，数字政府建设刻不容缓。只有实现政府与数字技术之间的 良性互动、加快提升国家治理水平，数字经济、智慧社会、智慧城市、智慧交通、智慧医院、智慧教育等 构成数字中国的内容，才有高质量发展的可能。③ 基于上述认知，本文以数字技术和数字经济发展较 — ５４ — ① ② ③ 《实施国家大数据战略 加快建设数字中国》，习近平政治局集体学习讲话，２０１７年１２月８日。 维克托·迈尔·舍恩伯格：《大数据时代：生活、工作与思维的大变革》，浙江人民出版社，２０１３年，第１页。 《国务院关于积极推进“互联网＋”行动的指导意见》，国 发〔２０１５〕４０号，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｚｈｅｎｇｃｅ／ｃｏｎｔｅｎｔ／２０１５－ ０７／０４／ｃｏｎｔｅｎｔ＿１０００２．ｈｔｍ。《国家信息化发展战略纲要》，国 务 院 公 报 ２０１６ 年 ２３ 号，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｇｏｎｇｂａｏ／ｃｏｎｔｅｎｔ／ ２０１６／ｃｏｎｔｅｎｔ＿５１０００３２．ｈｔｍ。 DOI:10.16235/j.cnki.33-1005/c.2018.05.009
浙江学刊2018年第5期 快的浙江为例，以浙江“最多跑一次”改革实践分析数字技术对政府治理的影响，并提出数字政府建设 的内涵与路径，界定数字政府建设的目标模式、关键工作任务、愿景与行动之间闭环所形成的迭代路 径，并在此基础上提出具体的对策建议。 二、数字政府建设的内涵、模式与关键任务 数字政府建设，是政府层面的互联网式组织重塑和政府运行过程、政务活动内容的数字化创新， 是赋予政府拥有数字技术的智慧与能量，使政府既可以用数字技术开展政务活动实现运行过程创新， 又能把数字技术放进政务活动实现政务内容创新。当然，这场彻底改变政府存在状态的变革，肯定会 遭遇技术和文化的双重挑战。①理清数字政府的内涵和愿景、架构目标模式、规划关键任务，是数字政 府建设的理论基础和实践指引，极其重要。② (一)数字政府的概念内涵 数字政府是“数字中国”的重要组成部分，是政府治理现代化的标志与载体。在由党、政、企、社、 民、媒六种主体组成的国家治理网络体系里，政府是具有特殊性的“网络节点”，国家治理现代化首先 要求政府治理现代化。③数据没有排他性，可共享：数据不会因使用而贬值反而是增值：数据会因组合 的改变而产生新知识新价值；数据一旦连接，计算机和人都可以对数据进行探索，通过一个数据发现 另外一些相关的数据：通过数据挖掘，在海量数据中通过分析和建模，以揭示过去的规律、预测未来的 趋势。④在数据成为新资源、数据多寡决定竞争力和创造力的大变革时代，政府必须牢牢抓住数据生 产率这个关乎全局的战略问题，加快建设数字政府，通过政府带头数字化催生大数据，并引领服务驱 动企业与社会数字化，加速数字中国建设进程。只有政府善于利用数字技术沟通顺畅、群众参与便捷 等技术性能，才能通过数据开放赋能社会、公共服务高效化优化政民关系等手段来应对业已出现的诸 多挑战：只有政府善于统筹规划政务数据和社会数据并对之进行整合分析，发现数据背后隐藏的模式 和微妙关系，®才能快速发现和遏制各种特发事件、预警经济社会危机，做到社会治理精准化：只有政 府善于运用数字技术获得真正了解自身和社会如何演变所需要的数据，才能更好地理解社会运行，提 升决策科学化和公共政策水平，助力建设资源节约、环境友好的好社会。⑥ 现有研究中对数字政府的界定，往往与电子政府、电子政务等交替使用。⑦从美国的发展历程来 看，数字政府为应对信息化作为政府改革方向而提出，并把它定义为政府结构的一个新的组成部分和 一种新的管理模式。⑧从国外数字政府实践动态看，电子政务理念正在从电子政府(E一Government) 向互联管理(Connected Governance)转变，其核心是在传统电子政府侧重提升行政效能的基础上，更 加注重利用信息技术改善政府与公民、企业及其它部门之间的关系，更加强调公民广泛参与的公共服 务创新，更加注重加强社会各层面的整合。⑨ 我国电子政务历经了信息发布、单向服务、双向互动、网上事务处理等阶段。目前存在十分突出 ①马修·弗雷泽，苏米特拉·杜塔：《社交网络改变世界》，中国人民大学出版社，2013年，第300一301页， ②张锐昕：《电子政府内涵的演进及其界定》，《社会科学辑刊》2011第5期。 ③徐晓林明承瀚、陈涛：《数字玫府环境下政务服务数据共享研究》，《行政论坛》2018年第1期。 ④⑤涂子沛：《大数据：正在到来的数据革命，以及它如何改变政府、商业与我们的生活(3.0升级版)》，广西师范大学出版 社，2015年，第54-56、301页， ⑥何圣东、郑燕伟：《大数据时代政府治理创新》，浙江人民出版社，2017年，第4页。 ⑦李俊江、何袅吟：《美国数字经济探析》，《经济与管理研究》2005年第7期。 ⑧黄璜：《美国联邦政府数据治理：政策与结构》，《中国行政管理》2017年第8期， ⑨王双：《新公共管理框架下的城市管理体系》，《财经科学》2011年第5期。 —46— ?1994-2018 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
快的浙江为例，以浙江“最多跑一次”改革实践分析数字技术对政府治理的影响，并提出数字政府建设 的内涵与路径，界定数字政府建设的目标模式、关键工作任务、愿景与行动之间闭环所形成的迭代路 径，并在此基础上提出具体的对策建议。 二、数字政府建设的内涵、模式与关键任务 数字政府建设，是政府层面的互联网式组织重塑和政府运行过程、政务活动内容的数字化创新， 是赋予政府拥有数字技术的智慧与能量，使政府既可以用数字技术开展政务活动实现运行过程创新， 又能把数字技术放进政务活动实现政务内容创新。当然，这场彻底改变政府存在状态的变革，肯定会 遭遇技术和文化的双重挑战。① 理清数字政府的内涵和愿景、架构目标模式、规划关键任务，是数字政 府建设的理论基础和实践指引，极其重要。② （一）数字政府的概念内涵 数字政府是“数字中国”的重要组成部分，是政府治理现代化的标志与载体。在由党、政、企、社、 民、媒六种主体组成的国家治理网络体系里，政府是具有特殊性的“网络节点”，国家治理现代化首先 要求政府治理现代化。③ 数据没有排他性，可共享；数据不会因使用而贬值反而是增值；数据会因组合 的改变而产生新知识新价值；数据一旦连接，计算机和人都可以对数据进行探索，通过一个数据发现 另外一些相关的数据；通过数据挖掘，在海量数据中通过分析和建模，以揭示过去的规律、预测未来的 趋势。④ 在数据成为新资源、数据多寡决定竞争力和创造力的大变革时代，政府必须牢牢抓住数据生 产率这个关乎全局的战略问题，加快建设数字政府，通过政府带头数字化催生大数据，并引领服务驱 动企业与社会数字化，加速数字中国建设进程。只有政府善于利用数字技术沟通顺畅、群众参与便捷 等技术性能，才能通过数据开放赋能社会、公共服务高效化优化政民关系等手段来应对业已出现的诸 多挑战；只有政府善于统筹规划政务数据和社会数据并对之进行整合分析，发现数据背后隐藏的模式 和微妙关系，⑤ 才能快速发现和遏制各种特发事件、预警经济社会危机，做到社会治理精准化；只有政 府善于运用数字技术获得真正了解自身和社会如何演变所需要的数据，才能更好地理解社会运行，提 升决策科学化和公共政策水平，助力建设资源节约、环境友好的好社会。⑥ 现有研究中对数字政府的界定，往往与电子政府、电子政务等交替使用。⑦ 从美国的发展历程来 看，数字政府为应对信息化作为政府改革方向而提出，并把它定义为政府结构的一个新的组成部分和 一种新的管理模式。⑧ 从国外数字政府实践动态看，电子政务理念正在从电子政府（Ｅ－Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ） 向互联管理（ＣｏｎｎｅｃｔｅｄＧｏｖｅｒｎａｎｃｅ）转变，其核心是在传统电子政府侧重提升行政效能的基础上，更 加注重利用信息技术改善政府与公民、企业及其它部门之间的关系，更加强调公民广泛参与的公共服 务创新，更加注重加强社会各层面的整合。⑨ 我国电子政务历经了信息发布、单向服务、双向互动、网上事务处理等阶段。目前存在十分突出 — ６４ — 浙江学刊 ２０１８年第５期 ① ② ③ ④ ⑥ ⑦ ⑧ ⑨ 马修·弗雷泽、苏米特拉·杜塔：《社交网络改变世界》，中国人民大学出版社，２０１３年，第３００－３０１页。 张锐昕：《电子政府内涵的演进及其界定》，《社会科学辑刊》２０１１第５期。 徐晓林、明承瀚、陈涛：《数字政府环境下政务服务数据共享研究》，《行政论坛》２０１８年第１期。 ⑤ 涂子沛：《大数据：正在到来的数据革命，以及它如何改变 政 府、商业与我们的生活 （３．０升 级 版）》，广西师范大学出版 社，２０１５年，第５４－５６、３０１页。 何圣东、郑燕伟：《大数据时代政府治理创新》，浙江人民出版社，２０１７年，第４页。 李俊江、何枭吟：《美国数字经济探析》，《经济与管理研究》２００５年第７期。 黄璜：《美国联邦政府数据治理：政策与结构》，《中国行政管理》２０１７年第８期。 王双：《新公共管理框架下的城市管理体系》，《财经科学》２０１１年第５期
数字政府建设的内涵及路径 的区域发展不平衡，基础建设的投入力度还需进一步加强，电子政务的规范化和标准化需要进一步提 高，重建设、轻维护的现象急需整改治理等问题。这些问题是我国数字政府建设的约束所在。广东是 国内一个提出数字政府建设的省份，广东省政府常务会议于2017年11月就数字政府改革建设做出 部署，佛山市、深圳罗湖区等地方政府设立了数字政府建设管理局。“数字政府”从一个理论概念逐渐 转变为现实存在，世界各国陆续将“数字治理”上升为国家乃至全球治理的发展战略。0 随着数字技术发展演进，数字政府的内涵、表现及能力也在发生变化。从数字政府演进过程看， 可以将数字政府分为数字政府1.0模式、数字政府2.0模式和数字政府3.0模式，各模式的政府职 能、创新特征、应用场景和数据特征等都发生了深刻的变化，如表1所示。受技术和体制影响，数字政 府1.0在欧美政府先行，数字政府2.0欧美政府领先，数字政府3.0刚刚开启，世界各国都在探索中。 表1数字政府模式差异对比 发展阶段 数字政府1.0 数字政府2.0 数字政府3.0 政府职能 服务、治理 服务、治理 服务、治理、赋能 以互联网为传播工具、 系统内数据共享，基于 数据治理、数据赋能，履职方式创 创新特征 流程不变、履职方式 流程重组的履职方式 新、职能创新 不变 创新 线上线下融合的服务与治理，服务 信息披露、需求申报、 场景 线上线下融合的服务 治理全覆盖的整体政府，互动便 简单互动 捷、预测精准 因信息传播需要产生 机构与权责调整 有新设机构、有权责 机构重组、权责重组 少量机构内权责调整 调整 运行过程产生数据 封闭数据 产生局部数据 产生大数据 可评价、可参与的服务，活力提升 政民关系 满意的服务 便捷、可评价的服务 的超预期服务，多主体网络协同关 系和谐 数据智能运用、数据驱动决策，精 政府效能 常规性效率 省时间、体验好 准、高效、赋能社会、关系优化 政府性质 效能政府 整体政府、服务政府 智慧政府、有为政府 (资料来源：作者整理。说明：数字政府2.0是数字政府1.0的升级版，当然拥有1.0版本的功能与能力：数字 政府3.0是数字政府2.0的升级版，拥有2.0版本、1.0版本数字政府的功能与能力，为了表格简洁而不做叠加。) 数字政府的内涵及愿景设计，是“以人民为中心”理念的外在化，是使命落地程度的评估依据。本 文认为数字政府是数字时代的政府存在状态和运行方式，将数字政府定义为以各种智能终端、移动网 络通信、人工智能等技术为支撑，通过将政府与其他主体之间的互动、政务服务、社会治理等政务活动 统统数字化并存储于云端，使整个政府系统变为可以用数字代码来描述和分析的数据海洋，形成一种 用数字方法开展政府事务的新政府运行机制，一种以政务数据、社会数据为关键要素，以政府决策科 学化、社会治理精准化、公共服务高效化为表现，政府机构日常办公、信息收集与发布、公共服务、社会 治理等政府事务在数字化、网络化的环境下展开的政府存在状态和政府活动实现形式。 对于以行政效能提升为基础、以优化治理主体之间的关系为主线、以数据开放共享和赋能为核 ① 藏长征、鲍静：《数字政府治理一基于社会形态演变进程的考察》，《中国行政管理》2017年第9期。 -47- ?1994-2018 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
的区域发展不平衡，基础建设的投入力度还需进一步加强，电子政务的规范化和标准化需要进一步提 高，重建设、轻维护的现象急需整改治理等问题。这些问题是我国数字政府建设的约束所在。广东是 国内一个提出数字政府建设的省份，广东省政府常务会议于２０１７年１１月就数字政府改革建设做出 部署，佛山市、深圳罗湖区等地方政府设立了数字政府建设管理局。“数字政府”从一个理论概念逐渐 转变为现实存在，世界各国陆续将“数字治理”上升为国家乃至全球治理的发展战略。① 随着数字技术发展演进，数字政府的内涵、表现及能力也在发生变化。从数字政府演进过程看， 可以将数字政府分为数字政府１．０模式、数字政府２．０模式和数字 政 府３．０模 式，各模式的政府职 能、创新特征、应用场景和数据特征等都发生了深刻的变化，如表１所示。受技术和体制影响，数字政 府１．０在欧美政府先行，数字政府２．０欧美政府领先，数字政府３．０刚刚开启，世界各国都在探索中。 表１ 数字政府模式差异对比 发展阶段 数字政府１．０ 数字政府２．０ 数字政府３．０ 政府职能 服务、治理 服务、治理 服务、治理、赋能 创新特征 以互联网为传播工具、 流 程 不 变、履 职 方 式 不变 系 统 内 数 据 共 享，基 于 流程重组的履职方式 创新 数据治理、数 据 赋 能，履 职 方 式 创 新、职能创新 场景 信 息 披 露、需 求 申 报、 简单互动 线上线下融合的服务 线上线下融合的服务与治理，服务 治理 全 覆 盖 的 整 体 政 府，互 动 便 捷、预测精准 机构与权责调整 因信息传播需要产生 少量机构内权责调整 有 新 设 机 构、有 权 责 调整 机构重组、权责重组 运行过程产生数据 封闭数据 产生局部数据 产生大数据 政民关系 满意的服务 便捷、可评价的服务 可评价、可 参 与 的 服 务，活 力 提 升 的超预期服务，多主体网络协同关 系和谐 政府效能 常规性效率 省时间、体验好 数据智能 运 用、数 据 驱 动 决 策，精 准、高效、赋能社会、关系优化 政府性质 效能政府 整体政府、服务政府 智慧政府、有为政府 （资料来源：作者整理。说明：数字政府２．０是数字政府１．０的升级版，当然拥有１．０版本的功能与能力；数字 政府３．０是数字政府２．０的升级版，拥有２．０版本、１．０版本数字政府的功能与能力，为了表格简洁而不做叠加。） 数字政府的内涵及愿景设计，是“以人民为中心”理念的外在化，是使命落地程度的评估依据。本 文认为数字政府是数字时代的政府存在状态和运行方式，将数字政府定义为以各种智能终端、移动网 络通信、人工智能等技术为支撑，通过将政府与其他主体之间的互动、政务服务、社会治理等政务活动 统统数字化并存储于云端，使整个政府系统变为可以用数字代码来描述和分析的数据海洋，形成一种 用数字方法开展政府事务的新政府运行机制，一种以政务数据、社会数据为关键要素，以政府决策科 学化、社会治理精准化、公共服务高效化为表现，政府机构日常办公、信息收集与发布、公共服务、社会 治理等政府事务在数字化、网络化的环境下展开的政府存在状态和政府活动实现形式。 对于以行政效能提升为基础、以优化治理主体之间的关系为主 线、以数据开放共享和赋能为核 — ７４ — 数字政府建设的内涵及路径 ① 戴长征、鲍静：《数字政府治理———基于社会形态演变进程的考察》，《中国行政管理》２０１７年第９期
浙江学刊2018年第5期 心、以人民满意和社会创造力涌流为目的数字政府而言，支持公众及其他主体、政府、服务设施三者间 互动的网络设施是其基础，彼此间交互所产生的数据是其核心，数据的智能运用是其关键，安全地采 集储存使用数据是其前提。本文以内容、能力和存在状态三个角度展示数字政府的内涵及其预见趋 势、优化关系、赋能社会的逻辑机理。 从内容看，它包含多方面的内容，如政府办公自动化、政府实时信息发布、各级政府间的可视远程 会议、网上公共服务、网上查询政府信息、数据开放、电子化民意调查、社会经济运行监测、预警和调 控，社会防攻击、防泄露、防窃取等风险面的监测、预警、控制和应急处置等等。从能力看，数字政府是 一个能通过网络交互不断优化政民关系及其他治理主体关系，订单化服务和预见社会需求走在公众 前面的、具有服务前瞻性、机动性和互动性的、多部门社交化网络协同的公共服务高效化的政府，譬如 以通过政府部门间数据共享为技术支持，通过“一窗受理”统一服务入口，通过链接网络社会和现实社 会构建“O2O”一体化运行模式，可以使群众服务像网购一样方便：①数字政府是一个社会治理精准化 的政府，它能通过整合分析政府数据和社会数据而预警疾病、恐怖等经济社会危机：数字政府是一个 决策科学化、能不断优化公共政策进而优化整体关系的政府。从存在状态看，数字政府是告别部门分 割式物理场所存在的传统状态，转向能把数字技术放进政府运行过程和政务活动内容当中去的、 “O2O”整体性融合运行的新运行状态，使政府不再只是一个场所，成为群众美好生活的服务需要和一 个增进社会创新活力的赋能平台。② (二)数字政府建设的模式架构和关键任务 数字技术改变了事物互动关系和存在方式，使人类拥有了同步并联和无边界融合、整体性协同处 理经济社会事物的能力。政府建设自然也深受数字技术的影响。像商务内容一切以数字的方式移动 到你的身边一样，公众渴望政府的信息、服务、解决问题的方案也能以数字的方式朝自己走来。③数字 技术正在通过改变信息传播而改变政府职能实现的空间布局，正在通过改变信息传播形成的同步并 联能力而改变价值评价和组织架构、形成群众在线评价和整体性政府架构与政府行为，正在通过全面 数字化事物与行为而改变政府决策机制，政府依据“实时、全样”的大数据做决策，决策科学化水平迅 猛跃升。④公众需求与数字技术带来的改变汇聚起来，形成推动政府全面转型的驱动力量，驱动政府 正在把服务与治理的职能及过程数字化，形成云端的服务与治理“富生态”，用打破信息孤岛的数据中 心作为支持政府各部门开展社交化并联运行、网络协同的“大平台”，用线上线下融合的方式构建触达 服务对象的“小前端”，架构一个“小前端十大平台十富生态十共治理”的线上线下一体化整体运行的 数字政府运行模式（如图1所示）。 小前端 大平台 富生态 共治理 各种办事及受理中 X 各种服务、监管、赋 党政企社民媒六种 心和各种APP、电子 大数据共享中心 能等政务活动 主体 平台 图1 线上线下一体化整体运行的数字政府运行模式 根据数字政府的内涵和愿景设计，数字政府是一个日常运行减时间减环节减材料的效能政府，是 ①张晓、鲍静：《数字政府即平台：英国政府数字化转型战略研究及其启示》，《中国行政管理》2018第3期 ②丁元竹：《平台型政府运行机制的设计思路》，《中国浦东干部学院学报》2017年第2期。 ③维克托·迈尔·舍恩伯格：《大数据时代：生活、工作与思维的大变革》，浙江人民出版社，2013年，涂子沛：《大数据：正在 到来的数据革命，以及它如何改变政府、商业与我们的生活(3.0升级版)》，广西师范大学出版社，2015年。 ④孙志建：《数字政府发展的国际新趋势：理论预判和评估引领的综合》，《甘肃行政学院学报》2011年第3期。 —48- ?1994-2018 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
心、以人民满意和社会创造力涌流为目的数字政府而言，支持公众及其他主体、政府、服务设施三者间 互动的网络设施是其基础，彼此间交互所产生的数据是其核心，数据的智能运用是其关键，安全地采 集储存使用数据是其前提。本文以内容、能力和存在状态三个角度展示数字政府的内涵及其预见趋 势、优化关系、赋能社会的逻辑机理。 从内容看，它包含多方面的内容，如政府办公自动化、政府实时信息发布、各级政府间的可视远程 会议、网上公共服务、网上查询政府信息、数据开放、电子化民 意 调 查、社会经济运行监测、预 警 和 调 控，社会防攻击、防泄露、防窃取等风险面的监测、预警、控制和应急处置等等。从能力看，数字政府是 一个能通过网络交互不断优化政民关系及其他治理主体关系，订单化服务和预见社会需求走在公众 前面的、具有服务前瞻性、机动性和互动性的、多部门社交化网络协同的公共服务高效化的政府，譬如 以通过政府部门间数据共享为技术支持，通过“一窗受理”统一服务入口，通过链接网络社会和现实社 会构建“Ｏ２Ｏ”一体化运行模式，可以使群众服务像网购一样方便；①数字政府是一个社会治理精准化 的政府，它能通过整合分析政府数据和社会数据而预警疾病、恐怖等经济社会危机；数字政府是一个 决策科学化、能不断优化公共政策进而优化整体关系的政府。从存在状态看，数字政府是告别部门分 割式物理场所存在的传统状态，转向能把数字技术放进政府运行过程和政务活动内容当中去的、 “Ｏ２Ｏ”整体性融合运行的新运行状态，使政府不再只是一个场所，成为群众美好生活的服务需要和一 个增进社会创新活力的赋能平台。② （二）数字政府建设的模式架构和关键任务 数字技术改变了事物互动关系和存在方式，使人类拥有了同步并联和无边界融合、整体性协同处 理经济社会事物的能力。政府建设自然也深受数字技术的影响。像商务内容一切以数字的方式移动 到你的身边一样，公众渴望政府的信息、服务、解决问题的方案也能以数字的方式朝自己走来。③ 数字 技术正在通过改变信息传播而改变政府职能实现的空间布局，正在通过改变信息传播形成的同步并 联能力而改变价值评价和组织架构、形成群众在线评价和整体性政府架构与政府行为，正在通过全面 数字化事物与行为而改变政府决策机制，政府依据“实时、全样”的大数据做决策，决策科学化水平迅 猛跃升。④ 公众需求与数字技术带来的改变汇聚起来，形成推动政府全面转型的驱动力量，驱动政府 正在把服务与治理的职能及过程数字化，形成云端的服务与治理“富生态”，用打破信息孤岛的数据中 心作为支持政府各部门开展社交化并联运行、网络协同的“大平台”，用线上线下融合的方式构建触达 服务对象的“小前端”，架构一个“小前端＋大平台＋富生态＋共治理”的线上线下一体化整体运行的 数字政府运行模式（如图１所示）。 小前端 各 种 办 事 及 受 理 中 心和各 种 ＡＰＰ、电 子 平台 ＋ 大平台 大数据共享中心 ＋ 富生态 各 种 服 务、监 管、赋 能等政务活动 ＋ 共治理 党 政 企 社 民 媒 六 种 主体 图１ 线上线下一体化整体运行的数字政府运行模式 根据数字政府的内涵和愿景设计，数字政府是一个日常运行减时间减环节减材料的效能政府，是 — ８４ — 浙江学刊 ２０１８年第５期 ① ② ③ ④ 张晓、鲍静：《数字政府即平台：英国政府数字化转型战略研究及其启示》，《中国行政管理》２０１８第３期。 丁元竹：《平台型政府运行机制的设计思路》，《中国浦东干部学院学报》２０１７年第２期。 维克托·迈尔·舍恩伯格：《大数据时代：生活、工作与思维的大变革》，浙江人民出版社，２０１３年。涂子沛：《大数据：正在 到来的数据革命，以及它如何改变政府、商业与我们的生活 （３．０升级版）》，广西师范大学出版社，２０１５年。 孙志建：《数字政府发展的国际新趋势：理论预判和评估引领的综合》，《甘肃行政学院学报》２０１１年第３期
数字政府建设的内涵及路径 一个到政府办事可以少跑不跑的利企便民的整体政府、服务政府；数字政府是一个工作流程数字化、 标准化、透明化，数据共享，政府权力运行在制度框架内的规范透明的清廉政府、法治政府；数字政府 是一个通过开放数据赋能社会，从而能助力人民生活更加美好、社会更具活力的有为政府。 可以想见，建设数字政府，推动传统政府转型为以“小前端十大平台十富生态十共治理”为目标模 式的、多部门社交化网络协同治理的、“O2O”线上线下一体化整体运行的数字政府架构体系，是一个 工作量巨大、复杂性极高、挑战难度很大的系统工程。该工程有四个层面的内容，致力做好四个层面 的四大创新、致力让四大创新形成一个整体性螺旋推进的、迭代创新的动态过程，就是数字政府建设 的基本路径。数字政府建设的四个层面的关键任务如表2所示。 表2数字政府建设四大关键任务 创新层面 关键任务陈述 以人为本，人民中心，数据赋能，人机友好，互动便捷，整体政府、服务政府、法治政府、清 治理理念创新 廉政府、有为政府。① 增创数字职能、构建高速、移动、安全、泛在的新一代政府信息基础设施；形成治理主体互 联、人政府设施交互、天地一体的网络空间：建设按照网络化数据化智能自动化逻辑展开 管理，在数字世界管理现实世界的能力：统筹规划政务数据资源和社会数据资源，完善基 治理职能创新 础信息资源和重要领域信息资源建设，着力形成政府数据海洋，开放数据赋能社会：打通 信息壁垒，形成覆盖全国、统筹利用、统一接入的数据共享大平台，形成政府与市场、社会 之间技术融合、业务融合、数据融合的、空间无边界融合治理的政务活动生态。② 明确各层级政府职能、完善制度体系，依据“服务、监管前端十跨层级大平台十服务、监 管、赋能生态十六大主体共治理”的目标模式，架构数字化、在线化和O2O线上线下一体 治理体系创新 化的、人机合作/共存的政府治理体系，③实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的 多主体多部门社会化网络协同的治理和服务。④ 创新流程、内容及工具，加快政府流程上网、软件驱动、规则植入、算法优化的进程，推进 同企业积累的社会数据进行平台对接，深度开发各类便民应用，不断提升公共服务均等 流程、工具、政府 化、普惠化、便捷化水平，促进保障和改善民生：提高对风险因素的感知、预测、防范能力， 活动内容创新 形成社会治理强大合力：开创线上线下融合方式发现问题与完成任务的政府管理和社会 治理模式，实现服务治理的“互动性”、“机动性”、“前瞻性”，提高政府治理能力和政府职 能履行绩效。⑤ (资料来源：作者整理) 眼下世界发达国家数字政府3.0建设也只处于起步阶段，这是中国超前布局、力争主导建设数字 政府提升治理能力的大好契机。我们要善于通过问题倒逼和需求导向，在上述关键工作内容框架内 选择战略突破口，形成愿景与行动之间的快速反馈闭环，构建数字政府建设路径，并以此路径为基点 构筑迭代创新的动态过程，撬动全面改革，直到建成与数字中国相吻合的数字政府3.0版本。 ①《实施国家大数据战略加快建设数字中国》，习近平政治局集体学习讲话，2017年12月8日。《国务院关于积极推进“互 联网+"行动的指导意见》，国发C2015)40号，http://www.gov.cn/zhengce,/content/,2015-07/04/content_10002.htm. ②《实施国家大数据战略加快建设数字中国》，习近平政治局集体学习讲话，2017年12月8日。 ③丁元竹：《平台型政府运行机制的设计思路》，《中国浦东干部学院学报》2017年第2期。 ④⑤何圣东，郑燕伟：《大数据时代政府治理创新》，渐江人民出版社，2017年，第59,122页。 —49- ?1994-2018 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
一个到政府办事可以少跑不跑的利企便民的整体政府、服务政府；数字政府是一个工作流程数字化、 标准化、透明化，数据共享，政府权力运行在制度框架内的规范透明的清廉政府、法治政府；数字政府 是一个通过开放数据赋能社会，从而能助力人民生活更加美好、社会更具活力的有为政府。 可以想见，建设数字政府，推动传统政府转型为以“小前端＋大平台＋富生态＋共治理”为目标模 式的、多部门社交化网络协同治理的、“Ｏ２Ｏ”线上线下一体化整体运行的数字政府架构体系，是一个 工作量巨大、复杂性极高、挑战难度很大的系统工程。该工程有四个层面的内容，致力做好四个层面 的四大创新、致力让四大创新形成一个整体性螺旋推进的、迭代创新的动态过程，就是数字政府建设 的基本路径。数字政府建设的四个层面的关键任务如表２所示。 表２ 数字政府建设四大关键任务 创新层面 关键任务陈述 治理理念创新 以人为本，人民中心，数据赋能，人机 友 好，互 动 便 捷，整 体 政 府、服 务 政 府、法 治 政 府、清 廉政府 、有为政府。① 治理职能创新 增创数字职能、构建高速、移动、安全、泛在的新一代政府信息基础设施；形成治理主体互 联、人政府设施交互、天地一体的网络空间；建设按照网络化数据化智能自动化逻辑展开 管理，在数字世界管理现实世界的能力；统筹规划政务数据资源和社会数据资源，完善基 础信息资源和重要领域信息资源建设，着力形成政府数据海洋，开放数据赋能社会；打通 信息壁垒，形成覆盖全国、统筹利用、统一接入的数据共享大平台，形成政府与市场、社会 之间技术融合、业务融合、数据融合的、空间无边界融合治理的政务活动生态。② 治理体系创新 明确各层 级 政 府 职 能、完 善 制 度 体 系，依 据“服 务、监 管 前 端＋跨 层 级 大 平 台＋服 务、监 管、赋能生态＋六大主体共治理”的目标模式，架构数字化、在线化和 Ｏ２Ｏ 线上线下一体 化的、人机合作／共存的政府治理体系，③实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨 业 务 的 多主体多部门社会化网络协同的治理和服务。④ 流程、工具、政府 活动内容创新 创新流程、内容及工具，加快政府流程 上 网、软 件 驱 动、规 则 植 入、算法优化的进程，推 进 同企业积累的社会数据进行平台对接，深度开发各类便民应用，不断提升公共服务均等 化、普惠化、便捷化水平，促进保障和改善民生；提高对风险因素的感知、预测、防范能力， 形成社会治理强大合力；开创线上线下融合方式发现问题与完成任务的政府管理和社会 治理模式，实现服务治理的“互动性”、“机 动 性”、“前 瞻 性”，提高政府治理能力和政府职 能履行绩效。⑤ （资料来源：作者整理） 眼下世界发达国家数字政府３．０建设也只处于起步阶段，这是中国超前布局、力争主导建设数字 政府提升治理能力的大好契机。我们要善于通过问题倒逼和需求导向，在上述关键工作内容框架内 选择战略突破口，形成愿景与行动之间的快速反馈闭环，构建数字政府建设路径，并以此路径为基点 构筑迭代创新的动态过程，撬动全面改革，直到建成与数字中国相吻合的数字政府３．０版本。 — ９４ — 数字政府建设的内涵及路径 ① ② ③ ④ 《实施国家大数据战略 加快建设数字中国》，习近平政治局集体学习讲话，２０１７年１２月８日。《国务院关于积极推进“互 联网＋”行动的指导意见》，国发〔２０１５〕４０号，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｚｈｅｎｇｃｅ／ｃｏｎｔｅｎｔ／２０１５－０７／０４／ｃｏｎｔｅｎｔ＿１０００２．ｈｔｍ。 《实施国家大数据战略 加快建设数字中国》，习近平政治局集体学习讲话，２０１７年１２月８日。 丁元竹：《平台型政府运行机制的设计思路》，《中国浦东干部学院学报》２０１７年第２期。 ⑤ 何圣东、郑燕伟：《大数据时代政府治理创新》，浙江人民出版社，２０１７年，第５９、１２２页
浙江学刊2018年第5期 三、数字政府建设的浙江探索 数字政府，未来已来。浙江自2017年4月推行“最多跑一次”改革以来，政府职能明显简化，政务 环境显著改善，浙江成为推进“互联网十政务服务”的典范，在数字政府建设上取得了长足的进展。① 从浙江实践及拓展态势看，数字政府建设已经不缺思路和技术，缺的只是冲破旧体制藩篱和政府原有 运行方式惯性的决心与勇气。②浙江以便民服务场景化为牵引实施服务渠道平台基础设施创新为起 点，全面撬动政府组织架构、运行体制和权力使用规范化改革，直到建成数字政府实现政府治理现代 化的突破口选择，形成愿景与行动之间的动态迭代路径，技术上符合互联网逻辑，政治上有担当有勇 气，具有很高的示范价值。③ (一)浙江探索的内涵及路径描述 浙江“最多跑一次”改革由群众的需求引发，从优化审批流程切入，目的是建设人民满意的服务型 政府，促进治理体系和治理能力现代化。表现为群众和企业到政府办理一件事情，在申请材料齐全、 符合法定受理条件时，从受理申请到形成办理结果全过程只需一次上门或零上门：从咨询投诉看，就 是建设统一政务咨询投诉举报平台，实行“统一接收、按责转办、限时办结、统一督办、评价反馈”工作 机制，一个号码响应群众诉求；从执法监管看，就是减少多头执法、重复检查，形成“部门联合、随机抽 查、按标监管”的“一次到位机制”，做到服务零距离、监管不扰民。 基于科层制结构的、以管控为核心的现有政府组织架构，是典型的自上而下的树状结构，具有权 利碎片化、流程碎片化、管理碎片化、信用碎片化特征，政府系统是“烟囱林立”遍地“信息孤岛”。④这 是导致审批环节多、时间长、随意性大、公开透明度低和办理时间长、盖章多、材料多、中介多、收费多 的根源。浙江以便民服务为起点增强人民获得感、践行以人民为中心的发展理念，战略突破口的选 择，务实；100个高频服务事项涉及众多政府部门，相关性强撬动潜力大，支点选择科学：数字化服务， 具体工作要从传统的组织结构入手，变成从工作流入手，去重构政府结构。而以工作流的方式重构政 府结构，则需要以数据的自由流通为前提，最好有数据平台来赋能，这就会对公务员的理念和工作作 风产生巨大变革动能。 从实践效果看，浙江在商事登记、投资审批、不动产登记、社会事务四个方面100个高频事项的数 据实现全归集、全打通、全共享、全对接，为数字政府建设积累了及其宝贵的思想和作风转变方面的 经验。 数字化意味着透明化和规范化。“最多跑一次”不是一项简单的、具体的改革举措，更是一场从理 念、制度、权力运行到作风建设的全方位深层次变革。随着这项改革的持续推进，其基本内涵也会不 断拓展，贯穿到政府依法履职、依法治国的各个方面各个环节，体制机制新优势将得到更多聚集。⑤ (二)浙江探索之战略意义和前景预览 支持浙江政府开展“互联网十政务服务”创新的核心工作包括场景、渠道、平台、基础设施四个方 面，具体包括： 场景：一个由时间、地点、人物、事件、链接方式“五要素”构成的服务（政务活动）实现的组合，是群 ① 兰建平等：《信息化与产权管制放松：浙江“最多跑一次”改革》，《社会治理》2017年第6期。 ②郁建兴、高翔：《浙江省“最多跑一次”改革的基本经验与未来》，《浙江社会科学》2018年第4期。 ③④何显明，张鸣：《重塑政府改革的逻辑：以“最多跑一次"改革为中心的讨论》，《中共浙江省委党校学报》2018年第1期。 ⑤陈国权、皇甫鑫：《在线协作，数据共享与整体性政府一 一基于浙江省“最多跑一次改革”的分析》，《国家行政学院学报》 2018年第7期。 -50- ?1994-2018 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
三、数字政府建设的浙江探索 数字政府，未来已来。浙江自２０１７年４月推行“最多跑一次”改革以来，政府职能明显简化，政务 环境显著改善，浙江成为推进“互联网＋政务服务”的典范，在数字政府建设上取得了长足的进展。① 从浙江实践及拓展态势看，数字政府建设已经不缺思路和技术，缺的只是冲破旧体制藩篱和政府原有 运行方式惯性的决心与勇气。② 浙江以便民服务场景化为牵引实施服务渠道平台基础设施创新为起 点，全面撬动政府组织架构、运行体制和权力使用规范化改革，直到建成数字政府实现政府治理现代 化的突破口选择，形成愿景与行动之间的动态迭代路径，技术上符合互联网逻辑，政治上有担当有勇 气，具有很高的示范价值。③ （一）浙江探索的内涵及路径描述 浙江“最多跑一次”改革由群众的需求引发，从优化审批流程切入，目的是建设人民满意的服务型 政府，促进治理体系和治理能力现代化。表现为群众和企业到政府办理一件事情，在申请材料齐全、 符合法定受理条件时，从受理申请到形成办理结果全过程只需一次上门或零上门；从咨询投诉看，就 是建设统一政务咨询投诉举报平台，实行“统一接收、按责转办、限时办结、统一督办、评价反馈”工作 机制，一个号码响应群众诉求；从执法监管看，就是减少多头执法、重复检查，形成“部门联合、随机抽 查、按标监管”的“一次到位机制”，做到服务零距离、监管不扰民。 基于科层制结构的、以管控为核心的现有政府组织架构，是典型的自上而下的树状结构，具有权 利碎片化、流程碎片化、管理碎片化、信用碎片化特征，政府系统是“烟囱林立”遍地“信息孤岛”。④ 这 是导致审批环节多、时间长、随意性大、公开透明度低和办理时间长、盖章多、材料多、中介多、收费多 的根源。浙江以便民服务为起点增强人民获得感、践行以人民为中心的发展理念，战略突破口的选 择，务实；１００个高频服务事项涉及众多政府部门，相关性强撬动潜力大，支点选择科学；数字化服务， 具体工作要从传统的组织结构入手，变成从工作流入手，去重构政府结构。而以工作流的方式重构政 府结构，则需要以数据的自由流通为前提，最好有数据平台来赋能，这就会对公务员的理念和工作作 风产生巨大变革动能。 从实践效果看，浙江在商事登记、投资审批、不动产登记、社会事务四个方面１００个高频事项的数 据实现全归集、全打通、全共享、全对接，为数字政府建设积累了及其宝贵的思想和作风转变方面的 经验。 数字化意味着透明化和规范化。“最多跑一次”不是一项简单的、具体的改革举措，更是一场从理 念、制度、权力运行到作风建设的全方位深层次变革。随着这项改革的持续推进，其基本内涵也会不 断拓展，贯穿到政府依法履职、依法治国的各个方面各个环节，体制机制新优势将得到更多聚集。⑤ （二）浙江探索之战略意义和前景预览 支持浙江政府开展“互联网＋政务服务”创新的核心工作包括场景、渠道、平台、基础设施四个方 面，具体包括： 场景：一个由时间、地点、人物、事件、链接方式“五要素”构成的服务（政务活动）实现的组合，是群 — ０５ — 浙江学刊 ２０１８年第５期 ① ② ③ ⑤ 兰建平等：《信息化与产权管制放松：浙江“最多跑一次”改革》，《社会治理》２０１７年第６期。 郁建兴、高翔：《浙江省“最多跑一次”改革的基本经验与未来》，《浙江社会科学》２０１８年第４期。 ④ 何显明、张鸣：《重塑政府改革的逻辑：以“最多跑一次”改革为中心的讨论》，《中共浙江省委党校学报》２０１８年第１期。 陈国权、皇甫鑫：《在线协作、数据共享与 整 体 性 政 府———基 于 浙 江 省“最多跑一次改革”的 分 析》，《国家行政学院学报》 ２０１８年第７期
数字政府建设的内涵及路径 众获得感的体现，是优化政民关系的载体。浙江选取群众和企业的100个高频事项为改革的切入口， 按照无论何时无论何地都可以线上线下一体化实现的便捷化服务场景设计要求启动服务改革。下一 步场景拓展的方向有：事项拓展，全面覆盖所有行政权力事项：层级和地点拓展，全面加强基层治理体 系“四个平台”建设，全面推行村（社区）代办制，实现省市县乡村五级“最多跑一次”改革全覆盖：机构 拓展，向涉政中介机构、各类公共服务机构延伸，提高全社会运行效率和服务质量。①机构拓展有很大 的想象空间，如杭州市工商行政管理局会同杭州联合银行推出企业商事登记可以到杭州银行营业部 预约，这种“最近最多跑一次”的创新，不仅能使服务前端丰富化，还不用新建物业节省资源，是政府共 享经济的新实践。场景拓展的内容主要与“流程、工具、政府活动内容创新”层面对接。随着事项的外 延不断拓展，服务场景设计全覆盖，直到所有的政务活动一概场景化，改革的撬动效应就会滚雪球般 涌现。 渠道：多渠道整合是数字政府建设的关键，即群众能够自由选择在何时通过何种渠道获得怎样的 服务，其背后是政府的不同渠道在服务、流程、技术上的无缝对接。这些内容对接的是“治理体系创 新”层面。浙江“一窗受理”“一网申请”“一号咨询”多渠道服务格局初成，随着在深化“一窗受理、集成 服务”这一改革主入口上加大力度，②大力推进政务服务事项向行政服务中心集中进驻，推进各条线 业务系统与“一窗受理”平台全面对接，具体可以通过加强政务服务网建设，构建起“O2O”式线上线下 融合的政务服务体系。 平台：商业供应链协同与商务生态运行的数据支持平台，切换到政府治理，平台就是六大治理主 体开展社交化协同治理的载体，是互联网企业平台运营模式在政府治理中的的复制。它对接的是“治 理职能创新”层面。③浙江政府正在打破信息孤岛、实现数据共享上持续加力，推动信息系统全面整合 和公共数据共享开放，让数据多跑路、让群众少跑腿或不跑腿，借助移动支付、移动商务的基础力量， 加快推进政务服务事项“网上办”、“移动办”，全面提升“一网通办”水平，探索“移动办事之城”，④打造 移动办事省份。把移动办事原理扩展到企业投资项目审批“最多跑一次”改革，建设投资项目在线审 批监管平台，努力实现竣工验收前“最多跑一次”；商事制度改革则要全面推行“证照分离”、“多证合 一”、“证照联办”，最终实现工商登记全程电子化。显然，上述“无论何时无论何地”场景化服务行动必 然会不断扩大政府数据采集、对接社会数据的范围，进而推动政府大数据平台在动态演进中迭代 优化。 基础设施：主要指安全的数据采集与处理、风险预见、服务设施系统自省、自认知和自重置等数字 政府运行的基础技术支持体系。它对接的是“流程、工具、政府活动内容创新”层面的工具方面。如紧 跟数字技术发展节奏，把各种智能终端、5G技术引进政府系统，用区块链技术用追踪管理确保信息安 全，等等。只要政府善于采用商业上行之有效的数字技术，政府就能运行在安全而高效的数字技术基 础上。 基于以上认识，我们把浙江“最多跑一次”改革为命名的行动，理解为一场以100个高频服务事项 作为“互联网十政务服务”具体体现、以政府履职方式创新为突破口实现服务、流程、组织创新的互联 网式政府建设的一场新探索，其实质是从浙江实际出发的、以“互联网十政务服务”为战略突破口，构 建起一条愿景与行动之间反馈闭环的数字政府建设迭代路径，并藉此形成了四大创新螺旋推进的数 字政府建设的动态过程。 ①②④《深化“最多跑一次”改革，推动重点领域改革》，省委书记车俊在全省全面深化改革大会上的讲话，http:/www.echi- nagov.com/viewpoint/199033.htm, ③张晓、鲍静：《数字政府即平台：英国政府数字化转型战略研究及其启示》，《中因行政管理》2018第3期。 -51- ?1994-2018 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
众获得感的体现，是优化政民关系的载体。浙江选取群众和企业的１００个高频事项为改革的切入口， 按照无论何时无论何地都可以线上线下一体化实现的便捷化服务场景设计要求启动服务改革。下一 步场景拓展的方向有：事项拓展，全面覆盖所有行政权力事项；层级和地点拓展，全面加强基层治理体 系“四个平台”建设，全面推行村（社区）代办制，实现省市县乡村五级“最多跑一次”改革全覆盖；机构 拓展，向涉政中介机构、各类公共服务机构延伸，提高全社会运行效率和服务质量。① 机构拓展有很大 的想象空间，如杭州市工商行政管理局会同杭州联合银行推出企业商事登记可以到杭州银行营业部 预约，这种“最近最多跑一次”的创新，不仅能使服务前端丰富化，还不用新建物业节省资源，是政府共 享经济的新实践。场景拓展的内容主要与“流程、工具、政府活动内容创新”层面对接。随着事项的外 延不断拓展，服务场景设计全覆盖，直到所有的政务活动一概场景化，改革的撬动效应就会滚雪球般 涌现。 渠道：多渠道整合是数字政府建设的关键，即群众能够自由选择在何时通过何种渠道获得怎样的 服务，其背后是政府的不同渠道在服务、流程、技术上的无缝对接。这些内容对接的是“治 理 体 系 创 新”层面。浙江“一窗受理”“一网申请”“一号咨询”多渠道服务格局初成，随着在深化“一窗受理、集成 服务”这一改革主入口上加大力度，② 大力推进政务服务事项向行政服务中心集中进驻，推进各条线 业务系统与“一窗受理”平台全面对接，具体可以通过加强政务服务网建设，构建起“Ｏ２Ｏ”式线上线下 融合的政务服务体系。 平台：商业供应链协同与商务生态运行的数据支持平台，切换到政府治理，平台就是六大治理主 体开展社交化协同治理的载体，是互联网企业平台运营模式在政府治理中的的复制。它对接的是“治 理职能创新”层面。③ 浙江政府正在打破信息孤岛、实现数据共享上持续加力，推动信息系统全面整合 和公共数据共享开放，让数据多跑路、让群众少跑腿或不跑腿，借助移动支付、移动商务的基础力量， 加快推进政务服务事项“网上办”、“移动办”，全面提升“一网通办”水平，探索“移动办事之城”，④ 打造 移动办事省份。把移动办事原理扩展到企业投资项目审批“最多跑一次”改革，建设投资项目在线审 批监管平台，努力实现竣工验收前“最多跑一次”；商事制度改革则要全面推行“证照分离”、“多 证 合 一”、“证照联办”，最终实现工商登记全程电子化。显然，上述“无论何时无论何地”场景化服务行动必 然会不断扩大政府数据采集、对接社会数据的范围，进而推动政府大数据平台在动态演进中迭代 优化。 基础设施：主要指安全的数据采集与处理、风险预见、服务设施系统自省、自认知和自重置等数字 政府运行的基础技术支持体系。它对接的是“流程、工具、政府活动内容创新”层面的工具方面。如紧 跟数字技术发展节奏，把各种智能终端、５Ｇ 技术引进政府系统，用区块链技术用追踪管理确保信息安 全，等等。只要政府善于采用商业上行之有效的数字技术，政府就能运行在安全而高效的数字技术基 础上。 基于以上认识，我们把浙江“最多跑一次”改革为命名的行动，理解为一场以１００个高频服务事项 作为“互联网＋政务服务”具体体现、以政府履职方式创新为突破口实现服务、流程、组织创新的互联 网式政府建设的一场新探索，其实质是从浙江实际出发的、以“互联网＋政务服务”为战略突破口，构 建起一条愿景与行动之间反馈闭环的数字政府建设迭代路径，并藉此形成了四大创新螺旋推进的数 字政府建设的动态过程。 — １５ — 数字政府建设的内涵及路径 ① ③ ②④ 《深化“最多跑一次”改革，推动重点领域改革》，省委书记车俊在全省全面深化改革大会上的讲话，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｅｃｈｉ－ ｎａｇｏｖ．ｃｏｍ／ｖｉｅｗｐｏｉｎｔ／１９９０３３．ｈｔｍ。 张晓、鲍静：《数字政府即平台：英国政府数字化转型战略研究及其启示》，《中国行政管理》２０１８第３期
浙江学刊2018年第5期 上述浙江数字政府建设的创造性探索，是浙江政府通过自我革命、规范权力运行为全面深化改革 探路，具有里程碑式的政治意义和实践价值。扩展推想，如果浙江政府不断拓展数字化的工作领域与 范围，实现服务治理等政务活动场景扩展无遗漏、线下线上全渠道无缝对接、大数据智能挖掘系统和 其他服务设施系统自省自认知自重置，实现数字政府治理关键任务（表2）的全面落实，浙江以“小前 端+大平台+富生态十共治理”为目标模式（图1）的数字政府架构体系也就完美落成。这就是浙江 “最多跑一次”改革之战略意义和前景预览。 四、提升数字政府建设质量之思考 数字政府建设意味着大机遇，但同时也意味着工程技术、政策体制、人才培养、思想观念等方面的 大挑战。只有解决了这些基础性的挑战问题，才能抓住数字政府建设这个大机遇，收获数字政府的大 价值。无须讳言，数字政府建设会受到计划经济体制遗留的政府条块分割治理的惯性和自古政府所 具有的保密和封闭性文化基因的双重阻碍，要想高质量推进数字政府建设进程，必须着力做好以下 工作。 (一)以初心使命为召唤推动政府管理者观念转变 这是提升数字政府建设质量的基础。数字政府建设是重大转型，重大转型必须顶层驱动，而顶层 驱动则需要有承接的观念基础。数字时代政府面临诸多挑战：规范管理挑战自由裁量、信息透明挑战 模糊避责，公众参与度提升导致政府工作量增加。以从浙江探索的经验看，数字政府建设面临的不仅 仅是数字技术本身的挑战，还将面临传统习惯的挑战。大量互联网商业实践也告诉我们，后者的挑战 往往比前者更大更难，为此，怎样以刻新时异的紧迫感和人民中心的使命感，通过压实压紧创新责任， 把使命转为工作转型的动力并在实际工作中实现观念转变，成为顶层驱动数字政府建设的不可或缺 的工作基础。 (二)以市场有效为中心深化政府职能转变 这是提升数字政府建设质量的关键。我国历经40年改革开放，市场有效性日益增强，但计划体 制的管控遗留，还需要进一步清除，否则数字政府将会陷入“新流程、办老事”的尴尬境地，不仅会加大 改革过程的消耗、降低数字技术的能量，还会使数字技术成为限制与监控公众的新工具从而丢失 民心。 (三)以包容审慎为原则开展机构重组、权责调整和法律修订 这是提升数字政府建设质量的保障。工作流程重组和职能创新，意味着权责重组和机构创设和 重组。与新技术、新产业、新业态和新模式对法律提出考验一样，数字政府建设也对法律调整提出考 验。现行法律法规，多数是机械思维主导下编制，加上法律本身的稳定取向及滞后性，使得数字政府 建设既得不到相关法律的支持，多部门网络协同也因为相关权责不能快速调整而碰到实践困难。创 新的实质是破坏，是从0到1的突破，不是从1到N的改善，针对法规的滞后性问题，我们应该采取包 容审慎原则，以弹性思维、底线思维对待数字政府建设所引发的法律不适性考验，依照数字世界的逻 辑与原理，在立法思维、立法内容上快速做出必要调整，尽快构建一个有利于数字政府建设的权责配 置与行权法律环境。 (四)以数据安全为核心启动政府数据治理 这是提升数字政府建设质量的前提。数据是信息的载体，是知识的源泉，数据多寡决定竞争力和 创造力的理念已经广为人们接受。当下，人类正在从劳动生产率到数据生产率的转型过程中，政府要 -52- ?1994-2018 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
上述浙江数字政府建设的创造性探索，是浙江政府通过自我革命、规范权力运行为全面深化改革 探路，具有里程碑式的政治意义和实践价值。扩展推想，如果浙江政府不断拓展数字化的工作领域与 范围，实现服务治理等政务活动场景扩展无遗漏、线下线上全渠道无缝对接、大数据智能挖掘系统和 其他服务设施系统自省自认知自重置，实现数字政府治理关键任务（表２）的全面落实，浙江以 “小前 端＋大平台＋富生态＋共治理”为目标模式（图１）的数字政府架构体系也就完美落成。这就是浙江 “最多跑一次”改革之战略意义和前景预览。 四、提升数字政府建设质量之思考 数字政府建设意味着大机遇，但同时也意味着工程技术、政策体制、人才培养、思想观念等方面的 大挑战。只有解决了这些基础性的挑战问题，才能抓住数字政府建设这个大机遇，收获数字政府的大 价值。无须讳言，数字政府建设会受到计划经济体制遗留的政府条块分割治理的惯性和自古政府所 具有的保密和封闭性文化基因的双重阻碍，要想高质量推进数字政府建设进程，必须着力做好以下 工作。 （一）以初心使命为召唤推动政府管理者观念转变 这是提升数字政府建设质量的基础。数字政府建设是重大转型，重大转型必须顶层驱动，而顶层 驱动则需要有承接的观念基础。数字时代政府面临诸多挑战：规范管理挑战自由裁量、信息透明挑战 模糊避责，公众参与度提升导致政府工作量增加。以从浙江探索的经验看，数字政府建设面临的不仅 仅是数字技术本身的挑战，还将面临传统习惯的挑战。大量互联网商业实践也告诉我们，后者的挑战 往往比前者更大更难，为此，怎样以刻新时异的紧迫感和人民中心的使命感，通过压实压紧创新责任， 把使命转为工作转型的动力并在实际工作中实现观念转变，成为顶层驱动数字政府建设的不可或缺 的工作基础。 （二）以市场有效为中心深化政府职能转变 这是提升数字政府建设质量的关键。我国历经４０年改革开放，市场有效性日益增强，但计划体 制的管控遗留，还需要进一步清除，否则数字政府将会陷入“新流程、办老事”的尴尬境地，不仅会加大 改革过程的消耗、降低数字技术的能量，还会使数字技术成为限制与监控公众的新工具从而丢失 民心。 （三）以包容审慎为原则开展机构重组、权责调整和法律修订 这是提升数字政府建设质量的保障。工作流程重组和职能创新，意味着权责重组和机构创设和 重组。与新技术、新产业、新业态和新模式对法律提出考验一样，数字政府建设也对法律调整提出考 验。现行法律法规，多数是机械思维主导下编制，加上法律本身的稳定取向及滞后性，使得数字政府 建设既得不到相关法律的支持，多部门网络协同也因为相关权责不能快速调整而碰到实践困难。创 新的实质是破坏，是从０到１的突破，不是从１到 Ｎ 的改善，针对法规的滞后性问题，我们应该采取包 容审慎原则，以弹性思维、底线思维对待数字政府建设所引发的法律不适性考验，依照数字世界的逻 辑与原理，在立法思维、立法内容上快速做出必要调整，尽快构建一个有利于数字政府建设的权责配 置与行权法律环境。 （四）以数据安全为核心启动政府数据治理 这是提升数字政府建设质量的前提。数据是信息的载体，是知识的源泉，数据多寡决定竞争力和 创造力的理念已经广为人们接受。当下，人类正在从劳动生产率到数据生产率的转型过程中，政府要 — ２５ — 浙江学刊 ２０１８年第５期
数字政府建设的内涵及路径 着力抓好数据治理工作，通过完善大数据发展政策环境，积极构建自主可控的大数据产业链，着力壮 大数据源、大力催生数据新生产资料，并在此基础上统筹规划政务数据、社会数据。由于数据开放所 开放的是底层数据，是以机器可读的标准格式开放数据，而数据的加总与整合，相互印证、互相解释会 产生理解你乃至预测你的能力，因此，大数据也拥有监控别人的能力，而且犯罪分子也可以用大数据 技术高效率犯罪。一旦公民因隐私而抵触上网就会影响数据产生，因此保障隐私与数据安全极端重 要，成为数字政府建设的生命线，安全地储存运用数据成为数据治理的命门和核心。 既然数据安全是数据治理的命门和核心，须臾不可马虎，因此，我们必须着力健全大数据安全保 障体系、强化安全支撑，推动芯片产业自主研发国产化替代，保障基础数据安全：加快数据安全产业发 展速度，提升数据安全的技术水平：加快数据安全立法进程，构建数据安全的法律安全体系：加强有关 执法部门间的数据流通，在法律许可和确保安全的前提下，加强对社会治理相关领域数据的归集、发 掘及关联分析，强化对妥善应对和处理重大突发公共事件的数据支持，加强大数据环境下防攻击、防 泄露、防窃取的监测、预警、控制和应急处置能力建设，提高公共安全保障能力：推动构建智能防控、综 合治理的数据公共安全体系，确保国家数据安全。 (五)以把握大数据发展规律为指引建设干部数据领导力 这是提升数字政府建设质量的人才支撑。提高政府对大数据发展规律的把握能力，使大数据在 各项工作中发挥更大作用，必须高度重视干部数据领导力建设，使干部队伍本领高强。信息流是竞争 优势的重要源泉，以信息流定义管理目标是新领导力建设的新要求：“用数据说话、用数据决策、用数 据管理、用数据创新”是新领导力建设的原则：养成数字世界、物理世界两个世界不断切换视角看世界 的习惯，不断提升在数字世界管理物理世界的能力，促进两个世界互动发展、融合发展是新领导力建 设的目的。具体到能力建设，则是要着力建设干部数字生态和数据平台构建新能力，建设干部数据共 享、纵览全局新能力，建设干部数据安全保障新能力，建设政府分析预见、事前服务、事前防范新能力， 建设关系影响、关系调节的组织建设新能力。 〔作者何圣东，中共浙江省委党校工商管理教研部主任、教授：杨大鹏，中共浙江省委 党校工商管理教研部讲师。杭州311121) 责任编辑：毛伟 -53- ?1994-2018 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
着力抓好数据治理工作，通过完善大数据发展政策环境，积极构建自主可控的大数据产业链，着力壮 大数据源、大力催生数据新生产资料，并在此基础上统筹规划政务数据、社会数据。由于数据开放所 开放的是底层数据，是以机器可读的标准格式开放数据，而数据的加总与整合，相互印证、互相解释会 产生理解你乃至预测你的能力，因此，大数据也拥有监控别人的能力，而且犯罪分子也可以用大数据 技术高效率犯罪。一旦公民因隐私而抵触上网就会影响数据产生，因此保障隐私与数据安全极端重 要，成为数字政府建设的生命线，安全地储存运用数据成为数据治理的命门和核心。 既然数据安全是数据治理的命门和核心，须臾不可马虎，因此，我们必须着力健全大数据安全保 障体系、强化安全支撑，推动芯片产业自主研发国产化替代，保障基础数据安全；加快数据安全产业发 展速度，提升数据安全的技术水平；加快数据安全立法进程，构建数据安全的法律安全体系；加强有关 执法部门间的数据流通，在法律许可和确保安全的前提下，加强对社会治理相关领域数据的归集、发 掘及关联分析，强化对妥善应对和处理重大突发公共事件的数据支持，加强大数据环境下防攻击、防 泄露、防窃取的监测、预警、控制和应急处置能力建设，提高公共安全保障能力；推动构建智能防控、综 合治理的数据公共安全体系，确保国家数据安全。 （五）以把握大数据发展规律为指引建设干部数据领导力 这是提升数字政府建设质量的人才支撑。提高政府对大数据发展规律的把握能力，使大数据在 各项工作中发挥更大作用，必须高度重视干部数据领导力建设，使干部队伍本领高强。信息流是竞争 优势的重要源泉，以信息流定义管理目标是新领导力建设的新要求；“用数据说话、用数据决策、用数 据管理、用数据创新”是新领导力建设的原则；养成数字世界、物理世界两个世界不断切换视角看世界 的习惯，不断提升在数字世界管理物理世界的能力，促进两个世界互动发展、融合发展是新领导力建 设的目的。具体到能力建设，则是要着力建设干部数字生态和数据平台构建新能力，建设干部数据共 享、纵览全局新能力，建设干部数据安全保障新能力，建设政府分析预见、事前服务、事前防范新能力， 建设关系影响、关系调节的组织建设新能力。 〔作者何圣东，中共浙江省委党校工商管理教研部主任、教授；杨大鹏，中共浙江省委 党校工商管理教研部讲师。杭州 ３１１１２１〕 责任编辑：毛 伟 — ３５ — 数字政府建设的内涵及路径
