2003年9月 行政论坛 总第59期 September.2003 Administrative Tribune General No.59 西方政治与行政关系的历史演变及趋势 张庆才 (厦门市政园林局，福建厦门361005) 摘要：在西方政治与行政的发展过程中，政治与行政的关系一直是一个悬而未决的实践和理论问题。本文以西方主要国家 为参照，考察了其在近代以来在政治与行政关系上，由政治化行政关系，经政治与行政二分关系，到政治行政混合关系的演 变过程，揭示这种关系可能的发展方向，及隐含在西方社会政治经济制度中的导致其政治与行政关系发展的内在动因，即民 主与效率的矛盾。 关键词：西方：政治化行政关系：政治与行政二分关系：混合关系：趋势 中图分类号：D523 文献标识码：A 文章编号：1005-460X(2003)05-0086-04 政治与行政的关系，尤其是相互冲突的关系，一直是西方 大的影响，但是他们受得了来自杰弗逊派的强有力的挑战，这使 现代政治与行政的理论和实践的一个基本问题。对这一问题 得在19世纪的大部分时间里，国会都处于主导地位。 的争论，直接孕育了现代行政学，并标志出西方行政学发展 作为这一时期的行政，主要承担着政治功能，如政治意识形 的不同时期和学派。政治与行政的关系是极其复杂的、动态 态、政治价值的强化，而自身管理功能则相对弱小。在权力结构 的，它的许多方面还有待于实践的进一步发展才能得到说明。本 体系中，行政权受到种种约束，行政法的主旨就是限制行政权， 文只是以近代以来西方主要国家为参照，来考察这种关系及其可能 维护私人领域的公民权利：在政府构成体系中，实行私人庇护制 的发展方向。 和政党分赃制。前者指掌握政府重要权力的宫员，把政府中的 一、政治化行政关系 职位分给自己的亲属、朋友和其他关系密切的人，并给他们以政 在20世纪，政治与行政的二分，既是行政学理论的叙述原 治上的庇护：后者是指每次政党选举的获胜者上任后，总是把政府 则，也是一种既定的研究方法。行政发展的历史研究及主流行 宫职作为战利品”，公开在其亲信和支持者之间进行肥缺分赃。 政学理论体系建构和实践方案设计都是在政治与行政二分的 政党分赃制，它来自于这样一种言论：“战利品属于胜利 前提下进行的。 者”在一个新的政党选举获胜后一这种情况从地方选举到总 政治与行政二分法理论认为，在一切国家中都存在着两种 统选举普遍适用一从高层到基层的每一个行政职位都被获胜 功能，即国家意志的表达和国家意志的执行。前者是国家的政 党指定的人占据。这种体制在，19世纪30年代安德鲁·威尔逊 治功能，而后者是国家的行政功能。只不过在不同的国家中，这 总统时期达到最黑暗的程度。杰克逊认为，使行政部门更平等 两种功能之间的关系是不一样的。 和更民主而不是使其精英化，这种情况是有利的。正如他继续 在君主专制的国家中，“朕即国家”，君主的意志直接表现为 指出的那样：“我不能不相信，人们长期担任公职所失去的一般 国家的意志。由于这种国家意志的表达所必需的活动极其简 比他们在其经历中所得到的要多。”变换公职任职者并依靠他 单，以及权力被高度集中在以君主为核心的权力机构中。所以， 们明显表现出来的对某政党的忠诚可能会更有益处，甚至可能 在封建专制时代政治与行政的区别极小，几乎是完全同一的。 会减少贪污腐败现象。这种平等主义的哲学非常适合美国人对 18一19世纪，西方各国的资产阶级基本上都已取得了政 政府的不信任感。 权，开始走上了启蒙思想家所设计的民主道路。真正从制度上 政党分赃制意味着从政治上选择行政人员以及职务轮换。 根除和防止封建专制，建构民治政府，是这一时期的政治任务 该原则在其产生之初就被作为最基本的民主原则的体现而受到 和理想。正如巴林顿·摩尔所指出的，这种民主进程旨在“进行 普遍的赞同。它使得所有的行改人员（主管的或从属的，选任的 三项密切相关的事情：1、对专制统治者加以控制：2、以公正合理 或委任的)都被置于政党控制之下。 的统治取代专制统治：3、使基本民众在进行统治时分享统治 因此，在这一时期，政治角色和行政角色之间并没有明确的 权。”这一时期在西方各资本主义国家所发生的政治制度的变 界线，尤其是政党分赃制的确立，行政官员实际上被政党控制， 革，大部分目的都在于完成这一使命。 完全成了改治性宫员。因此，尽管早期资本主义国家已明确地 作为这一民主进程的结果，同时也是这一时期民治政府的 区分了政治与行政两种功能并分设了相应的机构，但在这种政 特征，主要包括：政府是在分权的原则上建构的，其功能被分为 府体制的运行过程中，这两种功能并没有真正分开，行政完全是 立法、行政和司法三个方面，分别由议会、行政机关和司法机关 政治化的行政，因为它完全受到政治的影响和控制。在这种情 三个独立的机构承担。议会领导地位的确立。这一点在英国等 形下，政治与行政的关系于封建专制时代的行政的同一似乎没 议会制国家中表现得非常明显。在美国，尽管联邦党人也有巨 有任何差异，如果说有什么不同的话，那就是君主专制时代的行 收稿日期：2003-02-30 作者简介：张庆才(1971-)，男，厦门市市政园林局职员，行政学硕士。 86 1994-2011 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
— !" — 西方政治与行政关系的历史演变及趋势 张庆才 #厦门市政园林局，福建 厦门 $"%&&’ ( 摘 要：在西方政治与行政的发展过程中，政治与行政的关系一直是一个悬而未决的实践和理论问题。本文以西方主要国家 为参照，考察了其在近代以来在政治与行政关系上，由政治化行政关系，经政治与行政二分关系，到政治行政混合关系的演 变过程，揭示这种关系可能的发展方向，及隐含在西方社会政治经济制度中的导致其政治与行政关系发展的内在动因，即民 主与效率的矛盾。 关键词：西方；政治化行政关系；政治与行政二分关系；混合关系；趋势 中图分类号：)’*$ 文献标识码：+ 文章编号：%&&’ , -"&.# *&&$ ( &’ , &&!" , &- 政治与行政的关系，尤其是相互冲突的关系，一直是西方 现代政治与行政的理论和实践的一个基本问题。对这一问题 的争论，直接孕育了现代行政学，并标志出西方行政学发展 的不同时期和学派。政治与行政的关系是极其复杂的、动态 的，它的许多方面还有待于实践的进一步发展才能得到说明。本 文只是以近代以来西方主要国家为参照，来考察这种关系及其可能 的发展方向。 一、政治化行政关系 在 *& 世纪，政治与行政的二分，既是行政学理论的叙述原 则，也是一种既定的研究方法。行政发展的历史研究及主流行 政学理论体系建构和实践方案设计都是在政治与行政二分的 前提下进行的。 政治与行政二分法理论认为，在一切国家中都存在着两种 功能，即国家意志的表达和国家意志的执行。前者是国家的政 治功能，而后者是国家的行政功能。只不过在不同的国家中，这 两种功能之间的关系是不一样的。 在君主专制的国家中，“朕即国家”，君主的意志直接表现为 国家的意志。由于这种国家意志的表达所必需的活动极其简 单，以及权力被高度集中在以君主为核心的权力机构中。所以， 在封建专制时代政治与行政的区别极小，几乎是完全同一的。 %!—%/ 世纪，西方各国的资产阶级基本上都已取得了政 权，开始走上了启蒙思想家所设计的民主道路。真正从制度上 根除和防止封建专制，建构民治政府，是这一时期的政治任务 和理想。正如巴林顿·摩尔所指出的，这种民主进程旨在“进行 三项密切相关的事情：%、对专制统治者加以控制；*、以公正合理 的统治取代专制统治；$、使基本民众在进行统治时分享统治 权。”这一时期在西方各资本主义国家所发生的政治制度的变 革，大部分目的都在于完成这一使命。 作为这一民主进程的结果，同时也是这一时期民治政府的 特征，主要包括：政府是在分权的原则上建构的，其功能被分为 立法、行政和司法三个方面，分别由议会、行政机关和司法机关 三个独立的机构承担。议会领导地位的确立。这一点在英国等 议会制国家中表现得非常明显。在美国，尽管联邦党人也有巨 大的影响，但是他们受得了来自杰弗逊派的强有力的挑战，这使 得在 %/ 世纪的大部分时间里，国会都处于主导地位。 作为这一时期的行政，主要承担着政治功能，如政治意识形 态、政治价值的强化，而自身管理功能则相对弱小。在权力结构 体系中，行政权受到种种约束，行政法的主旨就是限制行政权， 维护私人领域的公民权利；在政府构成体系中，实行私人庇护制 和政党分赃制。前者指掌握政府重要权力的官员，把政府中的 职位分给自己的亲属、朋友和其他关系密切的人，并给他们以政 治上的庇护；后者是指每次政党选举的获胜者上任后，总是把政府 官职作为“战利品”，公开在其亲信和支持者之间进行肥缺分赃。 政党分赃制，它来自于这样一种言论：“战利品属于胜利 者”。在一个新的政党选举获胜后———这种情况从地方选举到总 统选举普遍适用———从高层到基层的每一个行政职位都被获胜 党指定的人占据。这种体制在，%/ 世纪 $& 年代安德鲁·威尔逊 总统时期达到最黑暗的程度。杰克逊认为，使行政部门更平等 和更民主而不是使其精英化，这种情况是有利的。正如他继续 指出的那样：“我不能不相信，人们长期担任公职所失去的一般 比他们在其经历中所得到的要多。”变换公职任职者并依靠他 们明显表现出来的对某政党的忠诚可能会更有益处，甚至可能 会减少贪污腐败现象。这种平等主义的哲学非常适合美国人对 政府的不信任感。 政党分赃制意味着从政治上选择行政人员以及职务轮换。 该原则在其产生之初就被作为最基本的民主原则的体现而受到 普遍的赞同。它使得所有的行政人员#主管的或从属的，选任的 或委任的(都被置于政党控制之下。 因此，在这一时期，政治角色和行政角色之间并没有明确的 界线，尤其是政党分赃制的确立，行政官员实际上被政党控制， 完全成了政治性官员。因此，尽管早期资本主义国家已明确地 区分了政治与行政两种功能并分设了相应的机构，但在这种政 府体制的运行过程中，这两种功能并没有真正分开，行政完全是 政治化的行政，因为它完全受到政治的影响和控制。在这种情 形下，政治与行政的关系于封建专制时代的行政的同一似乎没 有任何差异，如果说有什么不同的话，那就是君主专制时代的行 收稿日期：*&&$ , &* , $& 作者简介：张庆才# %/0% , (，男，厦门市市政园林局职员，行政学硕士。 行 政 论 坛 +123435678639: ;73:4:78? @AB ’/ *&&$ 年 / 月 C:D6:2<:7E *&&$
借鉴与研究 政统一于君主的意志，而早期资本主义国家的行政则是在民选 实践的发展孕育了理论，而理论的产生和发展又照亮和加 原则和政党控制之下，即统一于“人民主权”的原则之下。早期 速了实践的进程。在两类公务员的分野产生伊始，诸如伍德罗·威 资本主义国家在政治与行政上的这种关系，主要是由其这一时 尔逊、弗兰克·古德诺、卢瑟·古立克以及马克斯·韦伯等改革 期的政治任务一由君主主权向“人民主权”转变所决定的。根 家和思想家就敏锐地把握住这种分野的发展趋势，并试图从理 除并防止专制，构建民治政府的任务，使得民主的取向成了这一 论上揭示其内涵，重新界定政治与行政的关系以及与其相适应 时期变革的第一号甚至是唯一的原则，因此，以职务轮换为借口 的政治角色与行政角色之间的关系。 的政党分赃制才会在这一时期受到普遍的赞同。同时，由于早 1887年，美国学者及28任总统伍德罗·威尔逊在《政治学 期资本主义的社会生活相对简单，而且，通过洛克、边沁、亚当· 季刊》上发表了《行政学之研究》的著名论文。在该文中他论述 斯密以及密尔等人表达出来的放任主义政府观业已深入人心， 了政治与行政之间的主要区别，认为政治是立法团体和其他政 成为这一时期政治、经济理论的主导方面，于是，政府职能和事 策制定集团专有的活动：而行政则是行政官员的专有活动，他们 务的简单以及政府规模的狭小就成为这一时期政府管理的主要 贯彻执行政策。威尔逊相信，政党分赃制的弊病是将行政问题 特征。因此，早期资本主义国家政治化的行政是与当时行政功 和政治问题联系在一起造成的。政治领域（制定政策）与行政领 能的简单和不重要相适应的。 域（执行政策）的分离可减少许多政党分赃制的弊病。威尔逊的 二、政治与行政二分关系 这篇文章使公共行政脱离了它的政治框架，“成为独立于政治之 19世纪中叶以后，西方各国陆续完成了工业革命，社会经 外的活动和科学。”1900年，美国学者弗兰克·古德诺在其《政 济得到了迅猛发展。随着各种唯有政府才能胜任的新问题一 治与行政》一书中指出，国家的职能自然地分为对公众意愿的表 劳资冲突、失业，数济、专利事务、国民教育、城市发展等问题不 达（政治）和对这个意愿的履行（行政），而作为美国行政管理改 断出现，使得进一步扩大政府权力的行政变革成为不可避免。 革家的卢瑟·古立克则补充说，这些职能必须一直被制度化地 于是，政府职能拓展了，政府机构扩大了，政府人员增多了。实 分开成两种异质即政治和实施展现在我们面前。关于政治与行 践表明，政府行政在社会经济生活中的作用和影响在不断地加强。 政区分的经典性的判定，则是德国学者马克斯·韦伯于1918年 与此同时，尽管政党分赃制被作为民主原则的体现而受到 在慕尼黑大学所做的《政治：一种职业》的著名演说中作出的。 拥护者的欢呼，但在客观上，它一方面不断造成政府工作人员的 他指出，政治家的唯一特征恰恰是与文官相对立。政治的实质 大换血，无法造就有效的管理者，并导致了政府运行连续性的中 在于坚定、热情、有道德感，对政策决定敢于个人负责，并且承认 断，从而极大地损害了政府效率：另一方面，它也导致了昏庸无 政治作用暂时性的特点。行政的实质是认真地执行政治权威的 能之辈纷纷登上权力宝座，使官场腐败不堪。此时，所谓民主制 命令，似乎这个命令同他自己的信念是一致的… 度已成为一种隶属于腐败和低效的制度。政府管理中的低效和 总之，政治与行政二分法指望以民主选举、政党政治来保证 社会经济生活对政府的迫切需要之间产生了巨大的反差。这使 和体现民主，而以政治上中立、并受到专业技术训练的、具有职 得政府在民主与效率之间陷入了二律背反的境地。这种矛盾实 业生涯的文宫来保障效率。这样，民主和效率便在政治与行政 际上是暗含在早期西方各国的民主制度中的。早期资本主义国 两分法的观念中得到了统一。这种观念既是关于西方公务员制 家在其民主进程中追求统治合法性的唯一取向使其无法兼顾政 度的“预言”（亦或是历史总结）：也是西方公务员制度的最基本 府体制的有效性，因此，当社会经济生活的发展迫切呼唤有效的 的理论和实践原则。正是在这一观念下，公共行政在西方才成 行政时，享有合法性的政府便陷入了尴尬的局面。这种有效性 了“真正独立的技术性的”领域，众多的文官才成了这一领域之 的缺乏又从另一个角度损害了合法性。合法性与有效性的矛盾 人：而行政学也才得以从政治学中分离出来，成为一门真正独立 是暗含在早期西方资本主义国家政治制度中的民主与效率冲突 的学科。这一观念在西方直到二次大战前夕都一直被行政学多 的反映，同时，它又表现为实践中政治与行政的关系，以及这种 少是不加批判地接受着。虽然政治与行政二分的理论是传统行 完全受政治控制的行政和现实要求之间的巨大矛盾。 政模式的主要部分，但是人们（包括韦伯）广泛地把它看做是一 尽管西方国家公务员制度产生的具体原因、进程各不相同， 种神话，特别是在是否有助于规避责任方面。实际上，政治与行 而且，各国公务员的范围也各有差异，但有一点是肯定一致的， 政“由于政治宫员履行行政责任和行政人员承担政治责任而严 这就是，行政的发展正是通过公务员制度才真正成了一个“独立 重混淆。”当然，可以将政治宫员与行政人员分离开的假定是一 的技术性”领域。对于政治与行政二分的原则来说，公务员制度 种神话，但是，官僚制结构的构成似乎使神话变成了现实。 的意义在于：一方面，它使政治与行政二分的原则得到了完全贯 需要指出的是，有党派政客和行政官僚角色之间的分野所 彻：另一方面，由于公务员制度的不断完善，又为政治与行政的 标志出来的政治与行政的分离关系依然是与这一时期自由资本 二分提供了保障，使政治与行政的二分作为一种结构性的分离 主义国家的规模关系相对地狭小密切相连的。政府事务的简单 而成为可能，即政务类公务员和事务类公务员。前者经选举和 性使得政策的制定完全能够由围绕内阁的政客担当，而文官的 政治任命产生，有严格任期，负责政策制定：而后者经公开考试 任务在这一时期在很大程度上只是办事员式的。 录用，职务常任，对政策提建议和负责执行。这样，就在制度上 三、政治与行政混合关系 形成了党派政治和选举控制的政客（政治角色）与建立在等级制 尽管马克斯·韦伯对党派政客角色和行政管理角色的区分 基础上的不受选民和党派政治控制的宫僚（行政角色）之间的明 作了经典性的判定，但他本人也认为这是一种不可能的关系。 确界线。 事实上，在从1870年至今的一百多年，这两类角色都发生了很 可以说，现代公务员制度的确立结束了私人庇护制和政党 大的变化，它们的权力都获得了稳固的增长，尤其是文官的特性 分赃制的历史，使得早期资本主义国家的完全政治化行政关系 和权力更是产生了惊人的变化。美国学者乔尔·阿伯巴奇（密 的格局演变成政治与行政二分关系的格局。政治与民主、利益 执安大学)、罗伯特·普特南（哈佛大学）和伯特·罗克曼（匹兹堡 等价值有关，而行政则仅仅指向效率。 大学)等人在其潜心研究13年后才完成的力作《两种人：官僚与政 87 C1994-201I China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved. http://www.cnki.net
— !" — 政统一于君主的意志，而早期资本主义国家的行政则是在民选 原则和政党控制之下，即统一于“人民主权”的原则之下。早期 资本主义国家在政治与行政上的这种关系，主要是由其这一时 期的政治任务———由君主主权向“人民主权”转变所决定的。根 除并防止专制，构建民治政府的任务，使得民主的取向成了这一 时期变革的第一号甚至是唯一的原则，因此，以职务轮换为借口 的政党分赃制才会在这一时期受到普遍的赞同。同时，由于早 期资本主义的社会生活相对简单，而且，通过洛克、边沁、亚当· 斯密以及密尔等人表达出来的放任主义政府观业已深入人心， 成为这一时期政治、经济理论的主导方面，于是，政府职能和事 务的简单以及政府规模的狭小就成为这一时期政府管理的主要 特征。因此，早期资本主义国家政治化的行政是与当时行政功 能的简单和不重要相适应的。 二、政治与行政二分关系 #$ 世纪中叶以后，西方各国陆续完成了工业革命，社会经 济得到了迅猛发展。随着各种唯有政府才能胜任的新问题——— 劳资冲突、失业，救济、专利事务、国民教育、城市发展等问题不 断出现，使得进一步扩大政府权力的行政变革成为不可避免。 于是，政府职能拓展了，政府机构扩大了，政府人员增多了。实 践表明，政府行政在社会经济生活中的作用和影响在不断地加强。 与此同时，尽管政党分赃制被作为民主原则的体现而受到 拥护者的欢呼，但在客观上，它一方面不断造成政府工作人员的 大换血，无法造就有效的管理者，并导致了政府运行连续性的中 断，从而极大地损害了政府效率；另一方面，它也导致了昏庸无 能之辈纷纷登上权力宝座，使官场腐败不堪。此时，所谓民主制 度已成为一种隶属于腐败和低效的制度。政府管理中的低效和 社会经济生活对政府的迫切需要之间产生了巨大的反差。这使 得政府在民主与效率之间陷入了二律背反的境地。这种矛盾实 际上是暗含在早期西方各国的民主制度中的。早期资本主义国 家在其民主进程中追求统治合法性的唯一取向使其无法兼顾政 府体制的有效性，因此，当社会经济生活的发展迫切呼唤有效的 行政时，享有合法性的政府便陷入了尴尬的局面。这种有效性 的缺乏又从另一个角度损害了合法性。合法性与有效性的矛盾 是暗含在早期西方资本主义国家政治制度中的民主与效率冲突 的反映，同时，它又表现为实践中政治与行政的关系，以及这种 完全受政治控制的行政和现实要求之间的巨大矛盾。 尽管西方国家公务员制度产生的具体原因、进程各不相同， 而且，各国公务员的范围也各有差异，但有一点是肯定一致的， 这就是，行政的发展正是通过公务员制度才真正成了一个“独立 的技术性”领域。对于政治与行政二分的原则来说，公务员制度 的意义在于：一方面，它使政治与行政二分的原则得到了完全贯 彻；另一方面，由于公务员制度的不断完善，又为政治与行政的 二分提供了保障，使政治与行政的二分作为一种结构性的分离 而成为可能，即政务类公务员和事务类公务员。前者经选举和 政治任命产生，有严格任期，负责政策制定；而后者经公开考试 录用，职务常任，对政策提建议和负责执行。这样，就在制度上 形成了党派政治和选举控制的政客%政治角色&与建立在等级制 基础上的不受选民和党派政治控制的官僚%行政角色&之间的明 确界线。 可以说，现代公务员制度的确立结束了私人庇护制和政党 分赃制的历史，使得早期资本主义国家的完全政治化行政关系 的格局演变成政治与行政二分关系的格局。政治与民主、利益 等价值有关，而行政则仅仅指向效率。 实践的发展孕育了理论，而理论的产生和发展又照亮和加 速了实践的进程。在两类公务员的分野产生伊始，诸如伍德罗·威 尔逊、弗兰克·古德诺、卢瑟·古立克以及马克斯·韦伯等改革 家和思想家就敏锐地把握住这种分野的发展趋势，并试图从理 论上揭示其内涵，重新界定政治与行政的关系以及与其相适应 的政治角色与行政角色之间的关系。 #!!" 年，美国学者及 ’! 任总统伍德罗·威尔逊在《政治学 季刊》上发表了《行政学之研究》的著名论文。在该文中他论述 了政治与行政之间的主要区别，认为政治是立法团体和其他政 策制定集团专有的活动；而行政则是行政官员的专有活动，他们 贯彻执行政策。威尔逊相信，政党分赃制的弊病是将行政问题 和政治问题联系在—起造成的。政治领域%制定政策&与行政领 域%执行政策&的分离可减少许多政党分赃制的弊病。威尔逊的 这篇文章使公共行政脱离了它的政治框架，“成为独立于政治之 外的活动和科学。”#$(( 年，美国学者弗兰克·古德诺在其《政 治与行政》一书中指出，国家的职能自然地分为对公众意愿的表 达 %政治& 和对这个意愿的履行 %行政&，而作为美国行政管理改 革家的卢瑟·古立克则补充说，这些职能必须一直被制度化地 分开成两种异质即政治和实施展现在我们面前。关于政治与行 政区分的经典性的判定，则是德国学者马克斯·韦伯于 #$#! 年 在慕尼黑大学所做的《政治：一种职业》的著名演说中作出的。 他指出，政治家的唯—特征恰恰是与文官相对立。政治的实质 在于坚定、热情、有道德感，对政策决定敢于个人负责，并且承认 政治作用暂时性的特点。行政的实质是认真地执行政治权威的 命令，似乎这个命令同他自己的信念是一致的…… 总之，政治与行政二分法指望以民主选举、政党政治来保证 和体现民主，而以政治上中立、并受到专业技术训练的、具有职 业生涯的文官来保障效率。这样，民主和效率便在政治与行政 两分法的观念中得到了统一。这种观念既是关于西方公务员制 度的“预言”%亦或是历史总结&；也是西方公务员制度的最基本 的理论和实践原则。正是在这一观念下，公共行政在西方才成 了“真正独立的技术性的”领域，众多的文官才成了这一领域之 人；而行政学也才得以从政治学中分离出来，成为一门真正独立 的学科。这一观念在西方直到二次大战前夕都一直被行政学多 少是不加批判地接受着。虽然政治与行政二分的理论是传统行 政模式的主要部分，但是人们 %包括韦伯& 广泛地把它看做是一 种神话，特别是在是否有助于规避责任方面。实际上，政治与行 政“由于政治官员履行行政责任和行政人员承担政治责任而严 重混淆。”当然，可以将政治官员与行政人员分离开的假定是一 种神话，但是，官僚制结构的构成似乎使神话变成了现实。 需要指出的是，有党派政客和行政官僚角色之间的分野所 标志出来的政治与行政的分离关系依然是与这一时期自由资本 主义国家的规模关系相对地狭小密切相连的。政府事务的简单 性使得政策的制定完全能够由围绕内阁的政客担当，而文官的 任务在这一时期在很大程度上只是办事员式的。 三、政治与行政混合关系 尽管马克斯·韦伯对党派政客角色和行政管理角色的区分 作了经典性的判定，但他本人也认为这是一种不可能的关系。 事实上，在从 #!"( 年至今的一百多年，这两类角色都发生了很 大的变化，它们的权力都获得了稳固的增长，尤其是文官的特性 和权力更是产生了惊人的变化。美国学者乔尔·阿伯巴奇（密 执安大学&、罗伯特·普特南 %哈佛大学& 和伯特·罗克曼 %匹兹堡 大学& 等人在其潜心研究 #) 年后才完成的力作《两种人：官僚与政 借 鉴 与 研 究
借鉴与研究 客》一书中，详实地描述了政治角色和官像角色的这种变化。 被取消。而当文宫对某些政策怀疑时，他们会蓄意阻挠执行。 在政治角色和宫像角色的相互关系上，这项研究提出了四 美国行政学家詹姆斯·W·费斯勒罗在1980年出版的《行 种在很大程度上业已得到说明的假设来揭示政客和宫僚角色的 政：理论与实践》一书中也分析了官僚权力膨胀的几种原因：1. 演进。这四种假设是：【政策与实施：Ⅱ.事实与利益：Ⅲ.动能 立法可能是没有积累经验的领域中的一项新政策：2.立法政策 与均势：Ⅳ.纯粹的混合。假设主张政客制定政策，官僚进行实 的技巧预期将迅速改变，机构需要灵活性来适应新发展：3.有 施：政客作出决定，官像仅仅执行。这种假设体现了最早的关于 时在同一个法案内存在相互矛盾的准则，机构必须在对立法意 政客和官僚关系的理论，在实践上，它存在于19世纪的最后50 图的各种解释中进行选择：4.资金可能不能满足法案列举的全 年，即这两类角色本身的区分还在具体化的时期。这一时期，政 部目的，因而需要行政官僚作出优先的决定。 客与宫僚之间的关系简单、清楚，从而在很大程度上与韦伯、威 由此可见，西方国家文官权力的膨胀几乎是宿命论的。这 尔逊等人的理论相一致。假设Ⅱ则认为，政客和宫僚都参加了政 使得许多人把文官称作“增补的立法者”，“显而易见的政治家” 策制定过程，但官僚带来的是事实和知识，而政客带来的是权利 或是“一个统治阶级”，并进而宣称，现代国家中占主导地位的是 和价值观。研究者认为，这种假设的实现大致是在20世纪的前 官僚政治，而非政党政治。 50年里。按照假设Ⅲ的观点，官僚和政客不仅都参加政策制定 然而，在文官权力无可避免地增长的同时，西方国家在过去 过程，而且都关心政治。其区别在于：政客明确地表达了无组织 的一百来年中，依然存在着另外一种完全相反的运动趋势，即以 个人的广泛、分散的利益，而官僚则调节有组织追随者的狭窄、 大众参与为焦点的政治民主化运动。在这两种运动趋势的冲突 集中的利益。假设Ⅲ的最初实现被认为是在20世纪下半叶的第 中，一方面，专门化、综合计划、成本与效益、中立、合理等等这些 一个25年里。而假设V则投机性地认为，本世纪的最后25年将证 文官特有的“专利”总是把公民排除在政策制定过程之外：另一 明韦伯所说的政客角色和官像角色区分的实际消失，将出现纯粹的 方面，公民参与又使得公共行政在责任、效率和行政处置权等问 混合，即宫僚政客化和政客官僚化。这四种假设所揭示出来的官僚 题上变得不确定和难以处理在责任问题上，这是显而易见的。 和政客这两类角色的发展趋势在下图中表现得更为直观。 因为决策越是分权，确定责任也就越困难。至于效率，通过听 宫僚与政客：在演化的角色 证、委员会或特别工作组接近官僚，就需要财政费用，冲击合理 的综合性计划。因为计划的日益复杂和对专业化的需要，与公 假设1 假设Ⅱ 假设Ⅲ 假设V 民参与是直接冲突的。而行政处置权更是相反的论点。因为当 执行政策 B B B 分权允许公民参与时，行政处置权也极度膨胀了，这就使公民参 制定政策 与的前景更为暗淡。这使许多人认为，大众只应作为裁判和观 代理权利 P 么 众在场外监督和观察运动员，而不应跑上场直接成为运动员。 阐明理想 因此，在这两种趋势的冲突中，西方国家又一次在民主与效率的 其中B=官僚的义务：P=政客的义务：S=负担的义务 关系上陷入二律背反之中。D·贝尔称其为大众参与和官僚的 冲突，皮特·布罗称其为官僚与民主的冲突，还有人称其为专业 由此可见，由于政客和官僚特性的演化，尤其是宫像权力的 知识与政治的冲突，或是技术与民主的冲突。 极度膨胀，在很大程度上使得这两类角色间的传统分工归于消 文宫权力的膨胀在西方国家引起了普遍的政治反应。在英 失，从而使得政治与行政的界线变得模糊不清。 国，由于意识到日益增长的文宫的影响，大臣们从1964年起作 导致政客角色与官僚角色演进的原因是极为复杂的。英国 出了试验性的反应，即任命一些特别顾问来对文宫提出的意见 的约翰·格林伍德和戴维·威尔逊在其合著的《英国行政管理》 加以补充。然而，这种做法不仅使得文官与政治的界线更加模 (1984年)一书中联系六个主要因素分析了官僚权力极度膨胀 糊，而且由于文宫的抵制，终于在70年代取消了认真考虑这种 的原因。1.任期。两位作者认为，文官职务常任，而大臣则频繁 主张的打算。在美国，为了加强对官僚的控制，在行政上已越来 的调动，这使得文官拥有专门技能，而大臣则没有足够的时间掌 越多地采取政治任命的方式来挑选高级官僚担任行政性领导职 握充分的专业知识。因此，一个暂时的大臣在这方面是很难与 务，并越来越注意他们与白宫的目标是否一致。但这却扩大了 文宫竞争的：2.专业知识。作者认为，大臣们因缺乏专业训练而 传统的恩赐职位的影响。而国会为了控制文宫数量的增长，大 缺乏专业知识的情况直接有利于一些高级文官，使其几乎垄断 量地增加了国会职员的人数。具有讽刺意味的是，这些国会职 了有关制定政策的知识：3.部门规模。现代政府的部门规模和 员却趣来越专业化，并卷入实际的政策制定过程。这样，用来制 人员极大地膨胀了，其中，在人员的增长中，大臣与文官的增长 约官僚权力的措施却反过来演变为官僚权力的体现。实际的情 在比例上是绝对失调的.如1900年，英国有文官5万人，大臣有 况是，无论是在行政系统还是在国会，政治学判断对压倒一切的 约60人，而到1983年，文官已发展到约70万人，而大臣则仅为 专业技术的观点都具有服从性。这倒正好体现了韦伯关于普遍 103人。这使得大臣与文宫的力量失去平衡，使得大臣们基本上 官像化的思想。 没有能力控制自己的部门。如英国卫生和社会保险部的七位政 总之，对官像影响的政治控制进一步模糊了政治角色与行 务宫实际上根本无法控制他们的96850名文官(1982年).4.工 政角色间的传统界线，加剧了政治与行政的混合，而行政也不再 作负担。沉重的工作负担使大臣们只能处理一定数量的问题， 仅仅指向效率，现代行政已不可遏制地走向了政治。 而大部分的工作都是在大臣没有过问的情况下进行的。5.信息 实践的发展，引起了理论上的广泛兴趣，并引发了对政治与 来源。大臣们在很大程度上要依靠文宫提供信息，而这些信息 行政二分法的广泛批判。 都经过文官的仔细筛选。因此，操纵了信息就在很大程度上操 以美国学者保罗·阿普尔比和斯蒂芬·K·贝利为代表的 纵了大臣。6.执行政策。大臣制定的政策有时会在部门工作的 行政柏拉图主义者强调应以高度的道德标准来检查官僚的权力 杂乱无章中被无意地忽略，或者由于行政人员的自由处置权而 和肯定民主的价值与程序。而代表官僚制的支持者则坚持认 88 1994-2011 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved. http://www.cnki.net
— !! — 客》一书中，详实地描述了政治角色和官僚角色的这种变化。 在政治角色和官僚角色的相互关系上，这项研究提出了四 种在很大程度上业已得到说明的假设来揭示政客和官僚角色的 演进。这四种假设是：!" 政策与实施；"" 事实与利益；#" 动能 与均势；$" 纯粹的混合。假设!主张政客制定政策，官僚进行实 施；政客作出决定，官僚仅仅执行。这种假设体现了最早的关于 政客和官僚关系的理论，在实践上，它存在于 #$ 世纪的最后 %& 年，即这两类角色本身的区分还在具体化的时期。这一时期，政 客与官僚之间的关系简单、清楚，从而在很大程度上与韦伯、威 尔逊等人的理论相一致。假设"则认为，政客和官僚都参加了政 策制定过程，但官僚带来的是事实和知识，而政客带来的是权利 和价值观。研究者认为，这种假设的实现大致是在 ’& 世纪的前 %& 年里。按照假设#的观点，官僚和政客不仅都参加政策制定 过程，而且都关心政治。其区别在于：政客明确地表达了无组织 个人的广泛、分散的利益，而官僚则调节有组织追随者的狭窄、 集中的利益。假设#的最初实现被认为是在 ’& 世纪下半叶的第 一个 ’% 年里。而假设$则投机性地认为，本世纪的最后 ’% 年将证 明韦伯所说的政客角色和官僚角色区分的实际消失，将出现纯粹的 混合，即官僚政客化和政客官僚化。这四种假设所揭示出来的官僚 和政客这两类角色的发展趋势在下图中表现得更为直观。 官僚与政客：在演化的角色 其中 ( ) 官僚的义务；* ) 政客的义务；+ ) 负担的义务 由此可见，由于政客和官僚特性的演化，尤其是官僚权力的 极度膨胀，在很大程度上使得这两类角色间的传统分工归于消 失，从而使得政治与行政的界线变得模糊不清。 导致政客角色与官僚角色演进的原因是极为复杂的。英国 的约翰·格林伍德和戴维·威尔逊在其合著的《英国行政管理》 ,#$!- 年. 一书中联系六个主要因素分析了官僚权力极度膨胀 的原因。#" 任期。两位作者认为，文官职务常任，而大臣则频繁 的调动，这使得文官拥有专门技能，而大臣则没有足够的时间掌 握充分的专业知识。因此，一个暂时的大臣在这方面是很难与 文官竞争的；’" 专业知识。作者认为，大臣们因缺乏专业训练而 缺乏专业知识的情况直接有利于一些高级文官，使其几乎垄断 了有关制定政策的知识；/" 部门规模。现代政府的部门规模和 人员极大地膨胀了，其中，在人员的增长中，大臣与文官的增长 在比例上是绝对失调的。如 #$&& 年，英国有文官 % 万人，大臣有 约 0& 人，而到 #$!/ 年，文官已发展到约 1& 万人，而大臣则仅为 #&/ 人。这使得大臣与文官的力量失去平衡，使得大臣们基本上 没有能力控制自己的部门。如英国卫生和社会保险部的七位政 务官实际上根本无法控制他们的 $0!%& 名文官,#$!’ 年.。-" 工 作负担。沉重的工作负担使大臣们只能处理一定数量的问题， 而大部分的工作都是在大臣没有过问的情况下进行的。%" 信息 来源。大臣们在很大程度上要依靠文官提供信息，而这些信息 都经过文官的仔细筛选。因此，操纵了信息就在很大程度上操 纵了大臣。0" 执行政策。大臣制定的政策有时会在部门工作的 杂乱无章中被无意地忽略，或者由于行政人员的自由处置权而 被取消。而当文官对某些政策怀疑时，他们会蓄意阻挠执行。 美国行政学家詹姆斯·2·费斯勒罗在 #$!& 年出版的《行 政：理论与实践》一书中也分析了官僚权力膨胀的几种原因：#" 立法可能是没有积累经验的领域中的一项新政策；’" 立法政策 的技巧预期将迅速改变，机构需要灵活性来适应新发展；/" 有 时在同一个法案内存在相互矛盾的准则，机构必须在对立法意 图的各种解释中进行选择；-" 资金可能不能满足法案列举的全 部目的，因而需要行政官僚作出优先的决定。 由此可见，西方国家文官权力的膨胀几乎是宿命论的。这 使得许多人把文官称作“增补的立法者”，“显而易见的政治家” 或是“一个统治阶级”，并进而宣称，现代国家中占主导地位的是 官僚政治，而非政党政治。 然而，在文官权力无可避免地增长的同时，西方国家在过去 的一百来年中，依然存在着另外一种完全相反的运动趋势，即以 大众参与为焦点的政治民主化运动。在这两种运动趋势的冲突 中，一方面，专门化、综合计划、成本与效益、中立、合理等等这些 文官特有的“专利”总是把公民排除在政策制定过程之外；另一 方面，公民参与又使得公共行政在责任、效率和行政处置权等问 题上变得不确定和难以处理。在责任问题上，这是显而易见的。 因为决策越是分权，确定责任也就越困难。至于效率，通过听 证、委员会或特别工作组接近官僚，就需要财政费用，冲击合理 的综合性计划。因为计划的日益复杂和对专业化的需要，与公 民参与是直接冲突的。而行政处置权更是相反的论点。因为当 分权允许公民参与时，行政处置权也极度膨胀了，这就使公民参 与的前景更为暗淡。这使许多人认为，大众只应作为裁判和观 众在场外监督和观察运动员，而不应跑上场直接成为运动员。 因此，在这两种趋势的冲突中，西方国家又一次在民主与效率的 关系上陷入二律背反之中。3·贝尔称其为大众参与和官僚的 冲突，皮特·布罗称其为官僚与民主的冲突，还有人称其为专业 知识与政治的冲突，或是技术与民主的冲突。 文官权力的膨胀在西方国家引起了普遍的政治反应。在英 国，由于意识到日益增长的文官的影响，大臣们从 #$0- 年起作 出了试验性的反应，即任命一些特别顾问来对文官提出的意见 加以补充。然而，这种做法不仅使得文官与政治的界线更加模 糊，而且由于文官的抵制，终于在 1& 年代取消了认真考虑这种 主张的打算。在美国，为了加强对官僚的控制，在行政上已越来 越多地采取政治任命的方式来挑选高级官僚担任行政性领导职 务，并越来越注意他们与白宫的目标是否一致。但这却扩大了 传统的恩赐职位的影响。而国会为了控制文官数量的增长，大 量地增加了国会职员的人数。具有讽刺意味的是，这些国会职 员却越来越专业化，并卷入实际的政策制定过程。这样，用来制 约官僚权力的措施却反过来演变为官僚权力的体现。实际的情 况是，无论是在行政系统还是在国会，政治学判断对压倒一切的 专业技术的观点都具有服从性。这倒正好体现了韦伯关于普遍 官僚化的思想。 总之，对官僚影响的政治控制进一步模糊了政治角色与行 政角色间的传统界线，加剧了政治与行政的混合，而行政也不再 仅仅指向效率，现代行政已不可遏制地走向了政治。 实践的发展，引起了理论上的广泛兴趣，并引发了对政治与 行政二分法的广泛批判。 以美国学者保罗·阿普尔比和斯蒂芬·4·贝利为代表的 行政柏拉图主义者强调应以高度的道德标准来检查官僚的权力 和肯定民主的价值与程序。而代表官僚制的支持者则坚持认 执行政策 制定政策 代理权利 阐明理想 假设! ( * * * 假设" ( + * * 假设# ( + + * 假设$ ( + + + 借 鉴 与 研 究
借鉴与研究 为，宫僚不是中立的，它应是各部分居民的代表。早期的代表宫 想状态。由于这种理想状态在现实中难以实现，所以它受到来 像制曾是安德鲁·杰克逊总统政党分赃制的理论基础，而今天， 自实践的挑战和理论上的批判。由于这种理想状态体现了人类 它所寻求的代表性已不是地理上的，而是种族和性别的，其目的 对民主和效率双重取向的统一，体现了统治与管理过程中内在 在于肯定少数种族和妇女的利益和活动。公民参与的支持者则 逻辑的统一，因而实践只是变换了二分的形式，而种种理论也只 依然强调公民直接制定政策、执行计划和行政决策，从而从根本 能批判它，修正它，却无法替代它，取消它。 上制约官像的权力。 因此，政治与行政的混合，并不意味着两者的完全同一（阿 上世纪60年代末、70年代初兴起的“新公共行政学派”把 伯巴奇也坚持，假设N中纯粹的混合，仅仅是一种假设)，因为这 威尔逊、古德诺的政治与行政二分原则看作是为了改革当时美 种混合依然是以分离为基础的。这种混合是就冲突的分工而言 国极度腐败的吏治，推行公务员新政策所做的必要的理论或舆 的。事实上，在冲突分工的界线模糊甚至是消失的时候，新的分 论准备，是一种策略上的需要，从而否认了政治与行政二分原则 野已代之而起。从某种意义上说，政治与行政的混合只是一种 的科学理论意义。在行政研究的过程中，社会科学家应以其专 新的二分法。 业的知识和才能从事价值判断，将价值理论放在优先考虑的地 在政治与行政的混合模式中，尽管界线的确存在，但要确定 位，因此，新公共行政学派坚持公共行政应以社会公平为首要目 这种界线究竞在哪却是极为困难，甚至是不明智的。因为，在政 标，效率则次之。继新公共行政学派之后，“新公共管理学派”对 治角色与行政角色之间已经演变成一种极不确定的关系，这种 政治与行政二分的原则作出了进一步的批评，它在新公共行政 关系随问题、时代和国家的变化而变化。这里，我们只想简单地 学派肯定行政人员的政治价值的基础上进一步提出了对文官的 提出：1.传统的界线在一定的范围内依然存在，如在中下级文 政治控制的要求。行政是具有着浓厚的政治色彩的，公务员与 官与政治之间，在机构管理、决定执行和选举、政党事务之间：2. 政务宫员之间的相互影响是不可避免的。与其回避他们之间的 在政策制定过程中，两者在思想、行为上存在着分野。如阿伯巴 这种相互影响，倒不如正视这种关系的存在。基于这种看法，新 奇的假设Ⅲ中的动能和均势：3.政治任命的范围标志出两者在 公共管理主张对部分高级公务员实行政治任命，让他们参与政 形式上的分野。“从哪些地方区分总统任命的高级官员与几千 策的制定过程并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性。 个低于他们的一般宫员，这样，就产生了政治性政府的至关重要 新公共管理学派认为，通过政治任命和明确的责任机制使高层 的分界线。” 公务员对政治家负责，可以加强对高层公务员的政治控制，增强 总之，传统的分工已经相当模糊，而混合模式中政治与行政 他们对政治的回应性。 的界线，还有待实践待进一步发展才能得到明确的说明。 此外，在二战后对纳粹战犯的审判中，国际法所确立的指导 参考文献： 原则也对二分法进行了否定。它坚持执行上级的命令，不能成 [1][美]弗兰克·古德诺.政治与行政[M.北京：华夏出版社， 为他们因非法行为受到刑事起诉时的答辩。因为一个公务员不 1987. 仅仅是组织无头脑的顺仆。 [2][美]巴林顿·摩尔.民主和专制的起源[M.北京：华夏出版 总之，随着政治与行政二分观念的动摇，人们对公共行政价 社，1987. 值的取向的看法进入了一个多元化的时期。这种理论上的分裂 [3][美」B·盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M.北京： 状况反映了西方国家在官條与民主的冲突上尚未找到根本的解 中国人民大学出版杜，2001. 决办法。 [4]张康之.对政治与行政二分原则的审查小】.国家行政学院 四、政治与行政关系的趋势展望 学报，2001，(4). 由政治角色和行政角色的演变标志出来的西方国家政治与 [5][英]欧内斯特·巴克.英国政治思想[M.北京：商务印书 行政的混合，是行政权力的扩张和政治控制加强的结果。随着 馆，1987. 政治与行政间的这种混合模式的出现，人们提出了以下几个相 [6][澳】欧文·E·休斯.公共管理导论[M.北京：中国人民 关的问题将是自然的：1.政治与行政二分法是否终结？2.政治 大学出版社，2001 与行政的混合意味着什么？3.如果这种混合并非是指完全同 [7][美]R·J·斯蒂尔曼.公共行政学（下）[M].北京：中国社 一，那么政治与行政的界线又在哪里？ 会科学出版社，1989. 笔者认为，现在断言政治与行政二分模式已经终结还为时 [8][美]伍德罗·威尔逊.行政学之研究[】.国外政治学，1987，(6). 过早。因为：1.政治角色与行政角色的混合大多发生在政府的 [9]吴晓明.政治与行政关系的政治哲学分析[J】.南京社会科 高级职位上，如内阁宫员、部的内阁成员和立法机关的职员这样 学报，2001，(5). 的职位，而在绝大多数中下级文官和政治之间，界线依然泾渭分 [10][美小·C·帕格洛，R·C·昌德勒[M).成都：行政管理学 明：2.尽管在许多政策的制定过程中，政治角色与行政角色的 词典.四川人民出版社，1988. 界线变得模糊，但这种混合并没有完全取消两者间的冲突分 [11]王强.从西方两类公务员的区分及其角色的演变看政治与 野。如官僚依然花费许多时间去管理行政机构，依然要执行政 行政的关系】.南京大学学报（哲学·人文·社会科学）， 策：而政客则依然要把许多能量耗在选举和政党事务上：3.尽 1994.(2) 管官僚在实质上参与甚至控制了政策制定的过程，但在制度上， [12][美]乔尔·阿伯巴奇.两种人：宫僚与政客M.北京：求实出版 每个国家的政客都仍被作为最终制定政策的合法权威。如今的 社，1990. 变化仅仅是，文官并非绝对地接受这个权威，并非绝对要咔嚓一 [13]约翰·格林伍德，戴维·威尔逊.英国行政管理[M.北 声立正，并说“是！”4.在现代西方国家中，即使是那些纯粹混合 京：商务印书馆.1991 的角色也相当自然地跌进政客和官僚的范畴。正如在逐渐控制 [14]胡象明.政治与行政两分法：思想渊源及其评价J】.中国 立法过程的美国国会职员，毫无疑问地官僚化了，而对高级职位 行政管理，1999，(11). 政治任命的增多，则很大程度上使管理机构的较上层政客化了： (责任编辑朱永良) 5.事实上，政治与行政二分法的弱点和力量都在于它是一种理 89 1994-201I China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved. http://www.cnki.net
— !" — 为，官僚不是中立的，它应是各部分居民的代表。早期的代表官 僚制曾是安德鲁·杰克逊总统政党分赃制的理论基础，而今天， 它所寻求的代表性已不是地理上的，而是种族和性别的，其目的 在于肯定少数种族和妇女的利益和活动。公民参与的支持者则 依然强调公民直接制定政策、执行计划和行政决策，从而从根本 上制约官僚的权力。 上世纪 #$ 年代末、%$ 年代初兴起的“新公共行政学派”把 威尔逊、古德诺的政治与行政二分原则看作是为了改革当时美 国极度腐败的吏治，推行公务员新政策所做的必要的理论或舆 论准备，是一种策略上的需要，从而否认了政治与行政二分原则 的科学理论意义。在行政研究的过程中，社会科学家应以其专 业的知识和才能从事价值判断，将价值理论放在优先考虑的地 位，因此，新公共行政学派坚持公共行政应以社会公平为首要目 标，效率则次之。继新公共行政学派之后，“新公共管理学派”对 政治与行政二分的原则作出了进一步的批评，它在新公共行政 学派肯定行政人员的政治价值的基础上进一步提出了对文官的 政治控制的要求。行政是具有着浓厚的政治色彩的，公务员与 政务官员之间的相互影响是不可避免的。与其回避他们之间的 这种相互影响，倒不如正视这种关系的存在。基于这种看法，新 公共管理主张对部分高级公务员实行政治任命，让他们参与政 策的制定过程并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性。 新公共管理学派认为，通过政治任命和明确的责任机制使高层 公务员对政治家负责，可以加强对高层公务员的政治控制，增强 他们对政治的回应性。 此外，在二战后对纳粹战犯的审判中，国际法所确立的指导 原则也对二分法进行了否定。它坚持执行上级的命令，不能成 为他们因非法行为受到刑事起诉时的答辩。因为一个公务员不 仅仅是组织无头脑的顺仆。 总之，随着政治与行政二分观念的动摇，人们对公共行政价 值的取向的看法进入了一个多元化的时期。这种理论上的分裂 状况反映了西方国家在官僚与民主的冲突上尚未找到根本的解 决办法。 四、政治与行政关系的趋势展望 由政治角色和行政角色的演变标志出来的西方国家政治与 行政的混合，是行政权力的扩张和政治控制加强的结果。随着 政治与行政间的这种混合模式的出现，人们提出了以下几个相 关的问题将是自然的：&’ 政治与行政二分法是否终结( )’ 政治 与行政的混合意味着什么( *’ 如果这种混合并非是指完全同 一，那么政治与行政的界线又在哪里( 笔者认为，现在断言政治与行政二分模式已经终结还为时 过早。因为：&’ 政治角色与行政角色的混合大多发生在政府的 高级职位上，如内阁官员、部的内阁成员和立法机关的职员这样 的职位，而在绝大多数中下级文官和政治之间，界线依然泾渭分 明；)’ 尽管在许多政策的制定过程中，政治角色与行政角色的 界线变得模糊，但这种混合并没有完全取消两者间的冲突分 野。如官僚依然花费许多时间去管理行政机构，依然要执行政 策；而政客则依然要把许多能量耗在选举和政党事务上；*’ 尽 管官僚在实质上参与甚至控制了政策制定的过程，但在制度上， 每个国家的政客都仍被作为最终制定政策的合法权威。如今的 变化仅仅是，文官并非绝对地接受这个权威，并非绝对要咔嚓一 声立正，并说“是+ ”,’ 在现代西方国家中，即使是那些纯粹混合 的角色也相当自然地跌进政客和官僚的范畴。正如在逐渐控制 立法过程的美国国会职员，毫无疑问地官僚化了，而对高级职位 政治任命的增多，则很大程度上使管理机构的较上层政客化了； -’ 事实上，政治与行政二分法的弱点和力量都在于它是一种理 想状态。由于这种理想状态在现实中难以实现，所以它受到来 自实践的挑战和理论上的批判。由于这种理想状态体现了人类 对民主和效率双重取向的统一，体现了统治与管理过程中内在 逻辑的统一，因而实践只是变换了二分的形式，而种种理论也只 能批判它，修正它，却无法替代它，取消它。 因此，政治与行政的混合，并不意味着两者的完全同一 .阿 伯巴奇也坚持，假设!中纯粹的混合，仅仅是一种假设/，因为这 种混合依然是以分离为基础的。这种混合是就冲突的分工而言 的。事实上，在冲突分工的界线模糊甚至是消失的时候，新的分 野已代之而起。从某种意义上说，政治与行政的混合只是一种 新的二分法。 在政治与行政的混合模式中，尽管界线的确存在，但要确定 这种界线究竟在哪却是极为困难，甚至是不明智的。因为，在政 治角色与行政角色之间已经演变成一种极不确定的关系，这种 关系随问题、时代和国家的变化而变化。这里，我们只想简单地 提出：&’ 传统的界线在一定的范围内依然存在，如在中下级文 官与政治之间，在机构管理、决定执行和选举、政党事务之间；)’ 在政策制定过程中，两者在思想、行为上存在着分野。如阿伯巴 奇的假设"中的动能和均势；*’ 政治任命的范围标志出两者在 形式上的分野。“从哪些地方区分总统任命的高级官员与几千 个低于他们的一般官员，这样，就产生了政治性政府的至关重要 的分界线。” 总之，传统的分工已经相当模糊，而混合模式中政治与行政 的界线，还有待实践待进一步发展才能得到明确的说明。 参考文献： 0& 1 0美1弗兰克·古德诺 ’ 政治与行政021’ 北京：华夏出版社， &"!%’ 0) 1 0美1巴林顿·摩尔 ’ 民主和专制的起源 021’ 北京：华夏出版 社，&"!%’ 0* 1 0美1 3·盖伊·彼得斯 ’ 政府未来的治理模式 021’ 北京： 中国人民大学出版杜，)$$&’ 0, 1张康之 ’ 对政治与行政二分原则的审查041’ 国家行政学院 学报，)$$&，., /’ 0- 1 0英1欧内斯特·巴克 ’ 英国政治思想021’ 北京：商务印书 馆，&"!%’ 0# 1 0澳1 欧文·5·休斯 ’ 公共管理导论021’ 北京：中国人民 大学出版社，)$$&’ 0% 1 0美16·4·斯蒂尔曼’ 公共行政学.下/ 021’ 北京：中国社 会科学出版社，&"!"’ 0! 1 0美1伍德罗·威尔逊’ 行政学之研究041’ 国外政治学，&"!%，.#/’ 0" 1吴晓明 ’ 政治与行政关系的政治哲学分析041’ 南京社会科 学报，)$$&，.- /’ 0&$ 1 0美14·7·帕格洛，6·7·昌德勒021’ 成都：行政管理学 词典8 四川人民出版社，&"!!’ 0&& 1王强 ’ 从西方两类公务员的区分及其角色的演变看政治与 行政的关系041’ 南京大学学报 .哲学·人文·社会科学/， &"",8 .) /’ 0&) 1 0美1 乔尔·阿伯巴奇’ 两种人：官僚与政客021’ 北京：求实出版 社，&""$’ 0&* 1约翰·格林伍德，戴维·威尔逊 ’ 英国行政管理021’ 北 京：商务印书馆8 &""&’ 0&, 1胡象明 ’ 政治与行政两分法：思想渊源及其评价041’ 中国 行政管理，&"""，.&& /’ （责任编辑 朱永良） 借 鉴 与 研 究