公共行政与公共管理经典译丛 Public Administration and Public Management Classics 有政府治理与改革系列 政府治理与改革系列 GOVERNING AND REFORMING SERIES ■ 新公共服务 THE NEW PUBLIC SERVICE 服务，而不是掌舵 SERVING.NOT STEERING [美」珍妮特V·登哈特罗伯特·B·登哈特著 Janet V.Denhardt Robert B.Denhardt 中国人民大学出版社 心中国人民大学出版社
《公共行政与公共管理经典译丛》 总 序 在当今杜会，政府行政体系与市场体系成为控制社会、影响社会的最大的两 股力量。理论研究和实践经验表明，政府公共行政与公共管理体系在创造和提升 国家竞争优势方面具有不可替代的作用。一个民主的、负责任的、有能力的、高 效率的、透明的政府行政管理体系，无论是对经济的发展还是对整个社会的可持 续发展都是不可缺少的。 公共行政与公共管理作为一门学科，诞生于20世纪初发达的资本主义国家， 现已有上百年的历史。在中国，公共行政与公共管理仍是一个正在发展中的新兴 学科。公共行政和公共管理的教育也处在探索和发展阶段。因此，广大教师、学 生、公务员急醱贴近实践、具有实际操作性、能系统培养学生思考和解决实际问 题能力的教村。我国公共行政与公共管理科学研究和教育的发展与繁荣，固然取 决于多方面的努力，但一个重要的方面在于我们要以开放的态度，了解、研究、 学习和借鉴国外发达国家研究和实践的成果；另一方面，我国正在进行大规模的 政府行政改革，致力于建立与社会主义市场经济相适应的公共行政与公共管理体 制，这同样需要了解、学习和借鉴发达国家在公共行政与公共管理方面的经验和 教调。因此无论从我国公共行政与公共管理的教育发展和学科建设的需要，还是 从我国政府政革的实践层面，全面系统地引进公共行政与公共管理经典著作都是 时代蔗予我们的职责。 出于王述几方面的考虑，我们组织翻译出版了这套《公共行政与公共管理经 典译丛》。为了较为全面、系统地反映当代公共行政与公共管理理论与实践的发 展，本套丛书分为四个系列：(1)经典教材系列。引进这一系列图书的主要目的 是适应国内公共行政与公共管理教育对教学参考及资料的需求。这个系列所选教 材，内容全面系统、简明通俗，福盖了公共行政与公共管理的主要知识领城，内 容涉及公共行政与公共管理的一般理论、公共组织理论与管理、公共政策、公共
2峰 新公共服务 财政与预算、公共部门人力资源管理、公共行政的伦理学等。这些教材都是国外 大学通用的公共行政与公共管理教科书，多次再叛，其作者普为该领域最著名的 教授，他们在自己的研究领城多次获奖，享有极高的声誉。(2》公共管理实务系 列。这一系列图书主要是针对实践中的公共管理者，目的是使公共管理者了解国 外公共管理的知识、技术、方法，提高管理的能力和永平，内容涉及到如何戒为 一个有效的公共管理者、如何开发管理技能、政府全面质量管理、政府标杆管 理、绩效管理等。(3)政府治理与改革系列。自20世纪80年代以来，世界各国 均开展了大规模的政府再造运动，政府再造或改革戒为公共行政与公共黛理的热 点和核心问题。这一系列选择了在这一领域极具影响的专家的著作，这些著作分 析了政府再造的战路，向人展示了政府治理的前景。(4)学术前洛系列。本系 列选择了当代公共行政与公共管理领域有影响的学术流派，如新公共行政、批判 主义的行政学、后现代行政学、公共行政的民主理论学派等的著作，以期国内公 共行政与公共管理专业领域的学者和学生了解公共行政理论研究的最新发展。 总的来看，这套译丛体现了以下特点：（重）系统性。基本上涵盖了公共行政 与公共管理的主要领城。（2)权威性。所选著作均是国外公共行政与公共管理的 大频，或极具影响力的作者的著作。(3)煎沿姓。反映了公共行政与公共管理研 究领域最新的理论和学术主张。 在半个多世纪以前，公共行政大师罗伯特·达尔(Robert Dahl)在《行政学 的三个问题》中曾这样讲道：“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能 够立刻予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否 适用于另一个不同的场合，必领先把那个特殊场合趣以研究之后才可以判定”。 的确，在公共行政与公共管理领域，事实上并不存在放之四海酒准的行政 准则。按照建设有中国特色的社会主义的要求，立足于对中国特殊行政生态 的了解，以开放的思想对待国际的经验，通过比较、鉴别、有选择的吸收，发 展中国自己的公共行政与公共管理理论，并积极致力于实践，探索具有中国特 色的公共行政体制及公共管理模式，是中国公共行政与公共管理发展的现实选 择。 本套译丛于1999年底由中国人民大学出版社开始策划和组织出版工作，并 成立了由该领域很多专家、学者组成的编辑委员会。中国人民大学政府管理与改 革研究中心、国务院发展研究中心东方公共管理综合研究所给予了大力的支持和 帮助。我国的一些留美学者和国内外有关方面的专家教授参与了源著的推荐工
总序 3 作。中国人民大学、北京大学、清华天学、厦门天学等许多该领域的中青年专家 学者参与了本译丛的翻译工作。在此，莲向他们表示敬意和衷心的感谢。 《公共行政与公共管理经典译丛》编辑委员会 2001年8月
译者前言 政府治理与改革系列 公共符威与余共管狱经来秤益 众所周知，自美国著名行政学家威尔逊于1887年 在《政治学季刊》上发表《行政学研究》一文，主张政 治与行政分离，第一次明确提出痘该把行政管理当作一 门独立的学科来进行研究，至今已有一百多年的扔史。 在这一百多年的发展历程中，行政学经历了多次学科研 究范式的转换，特别是20世纪80年代以来，伴随着西 方国家政府重塑运动的兴起和发展，新公共管理在当代 公共行政理论与实践中越来越显现出其主导范式的地 位。 所谓“新公共管理”((new public management,NPM), 最初在很大程度上是一种欧洲的现象，其起源可以追溯 到追求行政现代化的改革实践中“管理主义”对韦组官 僚制理论的持续争论。在争论中，管理至上学说古据优 势，它从管理学的角度批判宜僚主义，推崇私营机构的
新公共服务 2 管理技术、认为分权、放松规制、委托等是医治公獎管理机制僵化璃疾的 组织原则。①以此为指导的改善公共管理的实践尝试逐渐形成一种相对一 致的流派，即“新公挂管理”，它成为指导欧洲各国行政改革的主要原则。 英国著名公共管理学家，曾任伦敦经济学院院长的胡德教授(Hood, 191)特别将新公共管理的特质归纳为：(1)在公共部门中实施专业化管 理，让公共管理者自已管理并且承推责任；（2)确立明确的目标，设定绩 效测量标准并旦进行严格的绩效测量；(3》转别强调产出控制，对实际成 的重视甚于对过程或程序的关注；(4)打破公共部门中的本位主义，对 部门进行拆分与重组，破除单位与单位之间的藩篱；(5)在公共部门中巧引 入竞争机制，降低管理成本，提高服务质量；(6)强譎对私营部门管理方 法和风格的吸收和运用；(7)强调对资源的有效利用和开发。② 作为一一种现代形态的公其行政理论，新公共管理理论是“管理主义” (managerialism)或“新管理主义”(neo-managerialism)运用于公共部门 的结晶，它表踴了传统形态的公共行政理论正在普遍化为一般管理哲学的 理论颖向。所谓“管理主义”，是工商金重管理领域长期流行的…套管理 哲学，它主要包含下儿点核心规念：(1)社会进程的主要途径在于经济 学意义上的生产力的持续增长；(2)这种生产力的增长以“管理”功能对 劳动力要素和复杂的信息技术、组织技术、物质形态商品的生产技术的有 效组织为前提；(3)管理是一项重要的、分离的和特殊的组缫功能，在诸 如计划、执行稚衡量生产力的实质进展方面发挥关键作拥，商业的成功越 来越依赖于高素质和职业化的管理者；(4)为履行“关键作用”，管理者 必须拥有合理的“管理权限”③。“管理主义”的信条就是“让管理者来管 理”，这是良好管理的基本准测，④良好的管理可以消除繁文绲节，为人 员提供衰好的激励机制，使机构运作良好，有助于减少瀨消除浪费，有助 ①参见国家行政学院编译：《西方瓣家作政改革述评》，142质，花京，国家行政学腕出版社， 1998。 C.Hood,A Public management for all seasons?Public Administration,69,1991,pp.3-19. 3 Christopher Pollitt.Managerialism and the Public Service:The Anglo American Experience (Basic Blackwell.1990),p.7,Larry D.Terry,"Administrative Leadership,Neo-managerialism,and the Public Management Movement",Public Administration Review,May Jun 1998,Vol.58,pp.194-200. ④onald Kettl,“The Global Revolution in Public Management:Driving ther如s,issing Links”, Journal of Policy Analysis and Management,1997,16 (3):pp.446462
泽者前言 于清楚地表明资金的花费去向，将资源集中最有效的领域，为国家复兴 提供钥匙。管理主义认为，良好的管理可以通过引进私营部门中良好的商 业实践在公共部门中实现。20世纪80年代以来，管理主义与公其选择理 论、交易成本经济学、委托一代理理论联姻，构成了“新管理主义”，其 标准范本就是新公共管理理论。 “新公共管理”理论对管理持有以下两个理念，即管理的自由化和市 场化。(1)管理的自由化①。管理主义认为，公其管理人贷是具有高度专 业化的和通晓知钶管理的掌握着信稳的个人，因此，新公共管理理论倾向 于认为公共官錄制的不良绩效不是缺乏管理能力和不履行职责的结果，葡 是“坏制度”的结果，是繁冗精不必要的规礴、规制及其他约束的结果。 由于公共管理人员是“被制度束缚的人”，因此，为改进公共官镣制的绩 效，管理者必须从政府的繁文缛节的柳锁中解放出来，政治家和其他人必 须“让管理者来管理”，因此，要解除规制并进行分权，使管理过程如预 算、人事、采购等合理化。(2)管理的审场化取向。市场瑕狗的管理有两 个基本概念，其一是竞争，其二是私营部门管理的普遍化。竞争源于新古 典经济学的市场效率规念，主要是指在公共部门创立内部菲场，由于竞争 所带来的高效率和低成本，它被看作是改进绩效的润河靠战略。管理市场化 取的维护者相信，在市场压力下的公共管理者可以提高其绩效水平。关 于私营部门管理的普遍化，新公共管理理论认为，私营部门的管理实践和 技术扰越于公共部门并且可以用于公共部门，公私管理之润的区别是一种 象，“管理就是管理”②。新公共管理理论的这些理念在奥斯本獺盖布勒 的《重塑政府》一书中得到了提炼和普及，成为新公共管理理论的精 髓一企业家政府理论。 所谓金业家政府理论，是美国学者奥斯本和盖布勒于20世纪90年代 在《重塑政府》一书中提出的一种旨在运用金业家精裨来对政府进行重新 塑造的公共管理理论。该理论是伴随着西方传统政府官僚钵制的危机面出 现的，它不仅对政府的本质及其存在的必要性做出了新的国答，而且还对 ①关于管理的自出化，Lgt在其著作中有详细的论述。多见Paut C,Lgt,The Tides@f Reform: Making Government Work 1945-1995 (Yale University Press,1997). 2B.Guy Peters,The Future of Governing:Four Emerging Models (University Press of Kansas, 1996),p.28
4 新公共殷务 企业家政府的本质与特篷作了简洁而形象的刻画。该理论认为，政府是我 们用来做出公共决策的一种机制，是我们解决共同问题的方式，对于一切 文踴社会来说，政府都是必不可疹的，但遗熊的是，政府的现默并不令美 满意，它并没有像人们所期望的那样有效地运作。然面，问题不在于政府 中工作的人，面在于他们工作所在的钵制，正如奥斯本和盖布勒所言，政 府中的大多数公务员“是负责的、有才能的、立志献身的人，只是受制于 陈怕体制的桎措，创造性得不到发挥，精力遵到浪费。我们相信这些制度 可以改变，释放出政府公务贷身上三大的能量。提高他们为公众服务的能 力”。因此，要从根本上提高政府的工作效率，就必须改革政府的不良体 制。为此，他们提出了构戚企业家政掰理论之基本内核的条政府体制改 革原则： 1.政府应集中精力“掌好舵”（即做好决策工作）面非“划好桨” (御做好具钵的服务性工作)，以便居高临下，用政策吸竞争者，保持最 大的灵活性来应付变化着的环境，出色地扮演好自己的角色。 2.政府的行政专家们不应事必躬亲，面要善于授权，鼓励公众参与 管理。 3.政府应通过各种形式引入竞争机制，增强成本意识，提供优质服 务，改善行政管理。 4.政府应摆脱紫文缛节的束缚，只指导做什么即要人们实现什么目 标并根据目标制定必要的规章和预算，放手让人们去履行各自的贵任，至 于怎么敬则毋罱管制过细。 5.政府应拼究效果，对各部门业绩的衡量重在成果面不是投入项 的多少。 6.政府是受顾客驱使的，其宗旨是满足顾客的需要，不是官傺政治的 雷要，故政府应像企业一样具备“顾客意识”，建立“顾客驱使”的制度。 7.政府应具有一一种“投资”观点，应把利润动机引进为公众服务的 活动中，变管理者为企业家，学会以花钱来省钱，为回报面投资。 8.政府应着眼于以预防为主，而不是通过事后服务来挽回损失，它 们在做出决定时。应尽一切可能考虑到未来，以防患于未然。 9.政府应善于下放权力，实行参与式管理，通过参与及合作，分散 公共行政机构的权力，简化其内部结构上的等级
译者前言 5 10.政府在行政管理工心作中应采取市场取向的思维，应进市场机 制，改善公其服务，政府的管理政策应以市场为依托，组织市场，规范市 场，通过市场的力量推进变革。 作为一种试图超越传统公共行政理论的瑰代公共行政理论，新公共管 理理论因其在一定程度上反映了公共行政发展的规律和趋势，因而对于西 方国家的行政改革起到了十分重要的推动和指导作用，特别是作为其思想 精髓的企业家政府理论一间世便因其本身所其有的价值在西方国家，尤其 是在它的发源地美国产生了重大影啊。当时的美国总统克林颜曾期确指 出：“每一位当选官员应该阙读此书。我们要使政府在0年代充满活力， 就必须对政府进行改革。该书给我们提供了改革的蓝图。”1993年3月， 也就是在《重塑政府》书出版的第二年，克林顿便宣布了一项为期六个 月的计划，对联邦政府的行为进行全面拥查研究，并委托剧总统戈尔率领 …个工作组开展这项工作。994年9月，戈尔和他的工作维完成了这项 使命，并提交了一份长达0多页的调查报告：《创建一个花钱少、效率 高的政府》，从此揭开了克林颧政府行政改革的序幕。该报告对联邦政府 所面临的危机揭蹀得非常尖锐，对解决危机的途径也阐述得相当详细，它 清楚地表明了企业家政府理论所产生的重要面深刻的影响。正如克林颧和 戈尔在其合著的一本书中所阐述的那样：我们不能容恐我们的政狩花钱 多、效果少的现象继续存在下去了，解决这一问题的办法也不应再是多设 立些项目或多投人些金钱，我们要从根本上改变我们政府的行为方式 从自上面下的官僚体制转向一种自下面上、简政放权式的金业家政府模式。 当然，新公共管理理论在其风靡欧美等西方国家之际也遵到了来自多 方面的质疑，凳其是，有不少学者对作为其思想精髓的企业家政府理论提 出了尖锐的批评。例如，福克斯在《作为后现代符号政治的政府再造》一 文中就提出新公共管理理论内在地存在着矛盾①：沙赫特在《再造政府还 是再造我们自己》一书中也对新公共管理理论所倡导的价值规提出了异 议②；还有人提出新公共管理理论所得导的公共企业家精神以及特里所谓 D Charles Fox,Reinventing Government As Postmodem Symbolic Politics.Public Administration Review 56(3):256-61,1996. Hindy Lauer Schachter,Reinventing Government or Reinventing Ourselves (State University of New York Press,1997)
新公共服务 6 的“新管理主义”很可能会惯害诸姐公平、正义、代表制和参与等民主和 宪政价值。①面美国学者哈伯尔和格林侧更为具体地批评说，企业家政府 模式引用法国经济学家萨伊对企业家概念的定义并试图将这一定义简单地 推广为任何人、任钶公务员或公其组织都可以仿效的行为准则，这是对美 国政府及其治理模式的极大槲离，这些编离将会起涉及诸嫌“三权分 立”钵制中的制度关系、法治、制度稳定与整合、分配效应以及富有活力 的政治社群的维持等传统的基本政治问题。②诚然，这些批评意见的确从 不同的侧面羯示了包括企业家政府理论在内的新公共管理理论的限性， 对于现代公共行政理论的进一步完善和发展无疑具有极为重要的促进作 用，然面，这些对新公共管理理论的异议并没有进一步提出任何可替代的 新理论模式。面新公其服务理论正是以美国著名公共行政学家罗伯特·B· 登蛤特为代表的一批公共行政学者基于对新公共管理理论的反思，特别是 针对作为新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批判蔺建立的 种新的公共行政理论。 新谓“新公共酸务”，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系 统中所扮演的角色的一套理念。作为一种全新的现代公共行政理论，新公 其服务理论认为，公共行政已经经历了一场革命。目前，与其说公共行政 官员正集中于控制官镣机梅稚提供服务，倒不说他们更加关注“掌舵” 面不是“划桨”的劝告，即他们更圳关注成为一个更倾向于日益私有化的 新政府的企业家。但是，在他们铊于“掌舵”的时候，是否忘记了是锥拥 有这艘船呢？在新公其服务理论家看来，公共行政官员在其管理公其组织 和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务程陶公民放权的职责，他们 的工作重点既不应该是为政府这艘航船掌舵，鉋不应该是为其划桨，应 该是建立一些明显具有完薯整合力程▣应力的公共机构。具体来说，新公 共服务理论包括以下儿拿方面的基本观点： 1 Larry D.Terry,Why We Should Abandon the Misconceived Quest to Reconcile Public Entrepreneurship with Democracy.Public Administration Review 53(4):393-5,1993;Administrative Leadership,Neo Managerialism,and the Public Management Movement.Public Admiristration Review 58(3):194-200,1998. Richard T.Green and Lawrence Hubbel,On Governance and Reinventing Government,in Gary L.Wamsley James F.Wolf ed.,Refounding Democratic Public Administration (Sage Publications,Inc., 1996),p.38-62