公共行政与公共管理经典译丛 Public Administration and Public Management Classics 经典教材系列 CLASSIC TEXTBOOK SERI「 三公共组织理论 (第三版 [美]罗伯特·B·登哈特著 Robert B Denhardt C中国人民大学出版社
D65 2D28 一公共行政与公共管理经典译丛 Public Administration and Public Management Classics A1087385 公共组织理论 (第三版) [美]罗伯特B·登哈特著 Robert B: Dennard 扶松茂丁力译竺乾威校
经典教材系列 CLASSIC TEXTBOOK SERIES Theories of Public Organization 。中国人民大学出版社
《公共行政与公共管理经典译丛》 总序 在当今社会,政府行政体系与市场体系成为控制社会、影响社会的最大的两 股力量。理论研究和实践经验表明,政府公共行政与公共管理体系在创造和提升 国家竞争优势方面具有不可替代的作用。一个民主的、负责任的、有能力的、高 效率的、透明的政府行政管理体系,无论是对经济的发展还是对整个社会的可持 续发展都是不可缺少的。 公共行政与公共管理作为一门学科,诞生于20纪初发达的资本主义国家 现已有上百年的历史。在中国,公共行政与公共管理仍是一个正在发展中的新兴 学科。公共行政和公共管理的教育也处在探索和发展阶段。因此,广大教师、学 生、公务员急需贴近实践、具有实际操作性、能系统培养学生思考和解决实际问 题能力的教材。我国公共行政与公共管理科学研究和教育的发展与繁荣,固然取 决于多方面的努力,但一个重要的方面在于我们要以开放的态度,了解、研究、 学习和借鉴国外发达国家研究和实践的成果;另一方面,我国正在进行大规模的 政府行政改革,致力于建立与社会主义市场经济相适应的公共行政与公共管理体 制,这同样需要了解、学习和借鉴发达国家在公共行政与公共管理方面的经验和 教训。因此无论从我国公共行政与公共管理的教育发展和学科建设的需要,还是 从我国政府改革的实践层面,全面系统地引进公共行政与公共管理经典著作都是 时代赋予我们的职责。 出于上述几方面的考虑,我们组织翻译出版了这套《公共行政与公共管理经 典译丛》。为了较为全面、系统地反映当代公共行政与公共管理理论与实践的发 展,本套丛书分为四个系列:(1)经典教材系列。引进这一系列图书的主要目的 是适应国内公共行政与公共管理教育对教学参考及资料的需求。这个系列所选教 材,内容全面系统、简明通俗,涵盖了公共行政与公共管理的主要知识领域,内 容涉及公共行政与公共管理的一般理论、公共组织理论与管理、公共政策、公共
的 财政与预算、公共部门人力资源管理、公共行政的伦理学等。这些教材都是国外 大学通用的公共行政与公共管理教科书,多次再版,其作者皆为该领域最著名的 教授,他们在自已的研究领城多次获奖,享有极高的声誉。(2)公共管理实务系 列。这一系列图书主要是针对实践中的公共管理者,目的是使公共管理者了解国 外公共管理的知识、技术、方法,提高管理的能力和水平,内容涉及到如何成为 个有效的公共管理者、如何开发管理技能、政府全面质蚤管理、政府标杆管 理、绩效管理等。(3)政府治理与改革系列。自20世纪80年代以来,世界各国 均开展了大规模的政府再造运动,政府再造或改革成为公共行政与公共管理的热 点和核心问题。这一系列选择了在这一领城极具影响的专家的著作,这些著作分 析了政府再造的战咯,向人们展示了政府治理的前景。(4)学术前沿系列。本系 列选择了当代公共行政与公共管理领域有影响的学术流派,如新公共行政、批判 主义的行政学、后现代行政学、公共行政的民主理论学派等的著作,以期国内公 共行政与公共管理专业领域的学者和学生了解公共行政理论研究的最新发展。 总的来看,这套译丛体现了以下特点:(1)系统性。基本上涵盖了公共行政 与公共管理的主要领域。(2)权威性。所选著作均是国外公共行政与公共管理的 大师,或极具影响力的作者的著作。(3)前沿性。反映了公共行政与公共管理研 究领域最新的理论和学术主张。 在半个多世纪以前,公共行政大师罗伯特·达尔( Robert dahi)在《行政学 的三个问题》中曾这样讲道:“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论,不能 够立刻予以普遍化,或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否 适用于另一个不同的场合,必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定”。 的确,在公共行政与公共管理领域,事实上并不存在放之四海而皆准的行政 准则。按照建设有中国特色的社会主义的要求,立足于对中国特殊行政生态 的了解,以开放的思想对待国际的经验,通过比较、鉴别、有选择的吸收,发 展中国自己的公共行政与公共管理理论,并积极致力于实践,探索具有中国特 色的公共行政体制及公共管理模式,是中国公共行政与公共管理发展的现实选 择 本套译丛于199年底由中国人民大学出版杜开始策划和组织出版工作,并 成立了由该领域很多专家、学者组成的编辑委员会。中国人民大学政府管理与改 革研究中心、国务院发展研究中心东方公共管理综合研究所给予了大力的支持和 糖助。我国的一些留美学者和国内外有关方面的专家教授参与了原著的推荐工
作。中国人民大学、北京大学、清华大学、厦门大学等许多该领城的中青年专家 学者参与了本译丛的翻译工作。在此,谨向他们表示敬意和衷心的感谢。 《公共行政与公共管理经典译丛》编辑委员会 2001年8月
译校者前言 经典教材系列 公共行歐与公共管典译虽 在美国的行政思想史上,历来存在着宪政主义和管 理主义两种倾向。前者关注杜会公正、平等、民主、回 应性等;后者则关注效率。亚历山大汉密尔顿和托马 斯·杰斐逊分别作为两种倾向的代表,开创了美国历史 之先河。自汉密尔顿,中经威尔逊(其行政学研究具有 里程碑式的意义)、魏洛比、古利克、西蒙至奥斯本和 盖布勒(他们的《重塑政府》是新公共管理的代表性著 作),形成了一种管理主义的思想传承。而从杰斐逊, 中经沃尔多、戈尔姆比斯基、奥斯特洛姆至本书的作者 登哈特,则是一种宪政主义的思想传承。 因此,本书作者对以管理主义为主旨的新公共管理 的批评,表明钟摆在宪政主义和管理主义两者之间的摆 动再次摆向宪政主义。这种情况在美国历史上已经发生 了多次。强调杜会公平、公正的新公共行政曾经对占据
公共组织理论(第三版) 了多时的(按作者说是主流的)管理主义发出过迅猛、但却是短暂的一 击。本书的批评针对的是甚嚣尘上的新公共管理,因为新公共管理的钟摆 可能过分地摆向了管理主义。 我们对铺天盖地而来的新公共管理运动可能已不陌生。奥斯本和盖布 勒在《重塑政府》中提出的十大原则构成了新公共管理的核心。事实上, 在新公共管理推行后不久,对它的批评也接瑾而来。本书只是这种批评的 一部分。新公共管理认为政府不仅应该采用企业管理的技术,而且也应该 采用某些企业的价值观。这一点,尤其是后者在作者看来是不能接受的。 作者引用乔纳山·波斯顿的话指出,公共选择理论(这是新公共管理的理 论支柱)的中心原则是所有的人类行为都受到自我利益的驱使,它“总是 抵制一些类似于‘公共精神’、‘公共服务”的概念”。 因此,本书作者试图以公共服务来取代新公共管理。那么这一公共服 务的核心是什么?一言以蔽之:民主治理。但什么是民主治理?既然是治 理,就离不开(在现行条件下)官僚制组织,以及由官僚制组织引发的 系列被认为是不民主的命令、控制、官僚主义等。令人遗憾的是,正像许 多对新公共管理,尤其是对官僚制的批判拿不出取代官僚制的结构形式 样,作者的新公共服务除了告诫人们注意对民主、公正、回应性等社会公 共价值的追求外,也没有提供一种替代性的东西 这或许是种命定。自工业革命以后,整个人类社会就变成了一个有组 织的社会。官僚制(一种最重要的公共组织形式,几乎所有的政府管理问 题可以说都是由它引发的)作为工业社会的一种相对来说最有效的组织体 制,在没有被一种新的组织体制取代之前,它还会存在。在还无法用一个 全新的体制来加以取代的今天,一个现实的问题就是对官僚制加以改进, 使之适合新的时代需要。新公共管理实际上也是在这方面所作的一种努 力。但是,它对管理主义的过分偏重(就像美国历史上曾经出现过的那 样,美国一些中等城市今天仍然保留的市经理体制就是20世纪20年代进 行的政府企业化管理的一个产物)引发了另一种优虑:如何在管理中不丧 失社会的一些公共价值?因而,也就出现了另一种将钟摆再次拨向宪政主 义的努力。本书作者的努力事实上也是美国历史上出现过的此类数次努力 的一部分。 一个一直困惑人们的问题是:民主和效率难道一直是对立面无法调和
譚校者前言 的吗?在宪政主义和管理主义之间能否找到一个中间的地带,从而将两者 融合起来?在美国这一个自认为民主的社会体制架构中,再三呼唤政府的 民主治理是否有些令人费解?问题在于,完美的制度结构并不存在;同 样,完美的政府治理也不存在。这取决于你从哪个角度去理解。美国历史 上交替出现的宪政主义和管理主义之争至少表明了两种不同的理解。完美 尽管不存在,但是对完美的追求则是一种值得肯定的人类精神。这种追求 体现着一种崇高的情怀,从这个意义上讲,本书的批评尽管是一家之言, 但作者的这种精神和责任感是值得肯定的。 事物总是在不断地受到批评和改进中成长起来的。政府治理也一样。 在新公共管理扑面而来的今天,倾听一些不同的声音,不管怎样都是有价 值的。译校者很高兴将此译稿奉献给读者,不当之处,敬请批评。译者同 时非常感谢刘晶编辑的努力,是她促成了本书中文版的面世。 竺乾威 2002年10月
中文版序言 经典教材系列 公兵行畋与公共管腥经真丛 我非常高兴《公共组织理论》一书中文版由中国人 民大学出版社出版。希望中国公共行政领域的学者和管 理者发现,这本书将有助于提升他们对今天和未来的公 共行政人员所面临的复杂难题的理解。 正如我在本书第一版中所说,我日益相信思想至关 重要。我们思考问题的方式塑造我们回应问题的行为。 多年来,公共行政的主流观点塑造了该领域中人们思考 他们的世界及其在那个世界中行为的方式。主流观点主 要强调提供公共服务的技术和效率,但这样一来,它往 往忽视了其他观念,如公平和回应性。 民主价值,包括个人主义、公平、自由这些观念会 对公共行政人员执行任务的方式设定特别的限制。管理 公共组织不仅仅是以最有效率或尽可能“理性”的方式 实现特定目标的问题,公共行政人员倒是必须注意考虑